Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 16. novembra 2023(1)
Zadeva C-316/22
Gabel Industria Tessile SpA,
Canavesi SpA
proti
A2A Energia SpA,
Energit SpA,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
ob udeležbi
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu, Italija))
„Predhodno odločanje – Člen 288 PDEU – Neposredni učinek direktiv – Horizontalni neposredni učinek – Vertikalni neposredni učinek – Merilo iz sodbe Foster – Subjekti, ki se štejejo za pojavno obliko države – Direktiva 2008/118/ES – Dobavitelj električne energije – Vračilo dajatev, plačanih v nasprotju s pravom Unije – Postopkovna avtonomija – Načelo učinkovitosti“
I. Uvod
1. Malo je tem, ki so celim generacijam odvetnikov tako zelo zanimive kot tema neposrednega učinka direktiv. Ta je že od 60. let prejšnjega stoletja(2) pa do danes(3) predmet dolgih razprav (in do neke mere ostrih polemik) tako v institucijah Unije kot na znanstvenih forumih.
2. V preteklosti so mnogi izkušeni generalni pravobranilci Sodišču svetovali, naj poleg vertikalnega prizna tudi horizontalni neposredni učinek neprenesenih direktiv(4) in tako pravni red Unije (vsaj delno) „ozdravi“ znamenite tako imenovane „otroške bolezni“ prava Unije.(5) Vendar se sodna praksa Sodišča v zvezi s tem ni kaj dosti spreminjala. Sodišče je od sodb Marshall in Faccini Dori dalje dosledno poudarjalo, da direktiva sama za posameznika ne more ustvarjati obveznosti in da se torej nanjo kot tako proti posamezniku ni mogoče sklicevati.(6)
3. Istočasno pa je Sodišče na več načinov poskušalo omiliti škodljive učinke, ki jih lahko ima neobstoj horizontalnega neposrednega učinka direktiv na posameznike. Sodišče je zlasti: (i) uvedlo daljnosežno obveznost nacionalnih sodišč in drugih nacionalnih organov, da nacionalno pravo povsod, kjer je to mogoče, razlagajo v skladu z določbami neprenesenih direktiv;(7) (ii) široko razlagalo pojem „država članica“ in njene pojavne oblike na tem področju, da bi zajelo različne organe in subjekte, ki jih je tako treba upoštevati;(8) (iii) priznalo neposredni učinek v nekaterih posebnih tristranskih položajih, ki so vključevali dve zasebni stranki in eno javno;(9) (iv) priznalo neposredni učinek nekaterih določb Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in nekaterih splošnih pravnih načel, ki so lahko izraženi z določbami direktive(10) ter; (v) znižalo merila za uspešno tožbo za ugotovitev odgovornosti proti državam članicam, ki niso prenesle direktiv.(11)
4. Ta zadeva ponuja Sodišču priložnost, da na splošno preuči stanje prava na tem področju in dodatno pojasni nekatere vidike svoje sodne prakse.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Člen 1(2) Direktive 2008/118/ES z dne 16. decembra 2008 o splošnem režimu za trošarino in o razveljavitvi Direktive 92/12/EGS,(12) ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari,(13) je določal:
„Države članice lahko pobirajo [posredne davke, ki niso trošarina] na trošarinsko blago za posebne namene, če so ti davki skladni z davčnimi pravili [Unije], ki se uporabljajo za trošarino ali davek na dodano vrednost, glede določanja davčne osnove, izračunavanja davka, davčne obveznosti in davčnega nadzora, ta pravila pa ne vključujejo določb o oprostitvah.“
B. Nacionalno pravo
6. S členom 5 Decreto Legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (zakonska uredba št. 26/2007 z dne 2. februarja 2007 o prenosu Direktive Sveta 2003/96/ES o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije),(14) je bil spremenjen člen 6 Decreto Legge 28 novembre 1988, n. 511, Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale (uredba-zakon št. 511/1988 z dne 28. novembra 1988 o nujnih določbah na področju regionalnih in lokalnih financ),(15) pri čemer je bil uveden dodaten pokrajinski davek na trošarine za električno energijo (v nadaljevanju: dodatni davek).
7. Člen 2 Decreto Legislativo 14 marzo 2011, n. 23, Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale (zakonska uredba št. 23/2011 z dne 14. marca 2011 o določbah v zvezi z občinskim fiskalnim federalizmom),(16) je določal, da se od leta 2012 dodatni davek v deželah, ki nimajo posebnega statusa, preneha uporabljati. Nato je bil s členom 4 Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (uredba-zakon št. 16/2012 z dne 2. marca 2012 o nujnih določbah za davčno poenostavitev, izboljšanje učinkovitosti in okrepitev postopkov nadzora),(17) s 1. aprilom 2012 v celoti odpravljen dodatni davek.
8. Člen 14 Decreto Legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, Testo Unico Accise (zakonska uredba št. 504/1995 z dne 26. oktobra 1995, prečiščeno besedilo o trošarinah),(18) določa v odstavku 1: „Trošarina se vrne, če se ugotovi, da je bila plačana neupravičeno“, v odstavku 2: „Za vračilo je treba vložiti zahtevek v prekluzivnem roku dveh let od datuma plačila oziroma od datuma, ko se lahko uveljavlja ustrezna pravica“, in v odstavku 4: „Če se po zaključku sodnega postopka subjektu, zavezanemu za plačilo trošarine, naloži vračilo neupravičeno prejetih zneskov iz naslova povračila trošarine tretjim osebam, vračilo zahteva zgoraj navedeni zavezanec v prekluzivnem roku devetdeset dni od pravnomočnosti sodbe, ki določa vračilo trošarine“.
III. Dejansko stanje, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
9. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari (Gabel Industria Tessile S.p.A in Canavesi S.p.A) sta družbi, ki sta vsaka posebej sklenili pogodbo o dobavi električne energije v njuna proizvodna obrata z eno od toženih strank (družbo A2A Energia S.p.A. oziroma Energit S.p.A.) in jima plačali ustrezno nadomestilo, vključno z zneski, zaračunanimi iz naslova dodatnega davka za leti 2010 in 2011.
10. Tožeči stranki sta leta 2020 pri Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu, Italija) vložili tožbo zoper toženi stranki, s katero sta zahtevali vračilo zneskov, plačanih iz naslova dodatnega davka, z utemeljitvijo, da nacionalne določbe, s katerimi je bil ta davek uveden, niso združljive s pravom Unije.
11. Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu) navaja, da je Suprema Corte di Cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) na podlagi sodb Sodišča Undis Servizi in Messer France(19) ugotovilo, da je dodatni davek v nasprotju s členom 1(2) Direktive 2008/118.
12. Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu) dodaja, da postopek v glavni stvari spada v okvir več tekočih sporov, ki se nanašajo na usodo zneskov, ki so bili neupravičeno plačani v obdobju med rokom, odrejenim državam članicam za uskladitev z Direktivo 2008/118, in trenutkom, ko je italijanski zakonodajalec odločil, da se dodatni davek preneha uporabljati. Italijanska sodišča nižjih stopenj v zvezi s tem uporabljajo dva različna pristopa.
13. V skladu s prvim pristopom bi bilo treba tožbi zavrniti, saj bi neuporaba zadevnih nacionalnih določb, glede na to, da sta toženi stranki zasebni družbi, pomenila priznanje horizontalnega neposrednega učinka določb Direktive 2008/118. Predložitveno sodišče poudarja, da bi neuporaba nacionalnih določb povzročila nastanek nove obveznosti za zasebne stranke: in sicer da končnemu odjemalcu vrne zneske, pobrane iz naslova nezakonitih davkov. V skladu z drugim pristopom bi bilo treba tožbama, nasprotno, ugoditi, saj, če prav razumem, bi načelo učinkovitosti od nacionalnih sodišč lahko zahtevalo, da določbe neprenesene direktive uporabijo tudi v sporih med posamezniki.
14. Ker torej Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu) dvomi o razlagi upoštevnih načel in določb prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali na splošno sistem virov prava Evropske unije in podrobneje člen 288, tretji odstavek, PDEU, nasprotujeta temu, da nacionalno sodišče v sporu med fizičnimi osebami ne uporabi določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z jasno, natančno in brezpogojno določbo direktive, ki ni bila ali ni bila pravilno prenesena v nacionalno pravo, tako da posledično naloži posamezniku dodatno obveznost, če je to v skladu z nacionalnim pravnim sistemom […], predpogoj, da lahko ta uveljavlja proti državi pravice, ki mu jih daje ta direktiva?
2. Ali načelo učinkovitosti nasprotuje nacionalni zakonodaji […], ki končnemu odjemalcu ne omogoča, da zahteva povračilo neupravičeno plačane dajatve neposredno od države, ampak mu priznava samo možnost, da vloži civilno tožbo za vrnitev neupravičeno pridobljene koristi zoper zavezanca, ki je edini upravičen do pridobitve povračila od davčne uprave, če se edini razlog za nezakonitost dajatve – in sicer, da je v nasprotju z direktivo [Unije] – lahko uveljavlja izključno v razmerju med zavezancem za plačilo in davčnim organom, ne pa v razmerju med prvim in končnim odjemalcem, tako da se s tem dejansko onemogoči delovanje povračila, ali pa je treba za zagotovitev spoštovanja navedenega načela v takem primeru priznati neposredno upravičenje končnega odjemalca v razmerju do davčnega organa, če je nemogoče ali čezmerno oteženo pridobiti povračilo neupravičeno plačane dajatve od dobavitelja?“
15. Sodišče je 17. maja 2023 predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za pojasnila v zvezi z nacionalnimi postopki za vračilo neupravičeno plačanih davkov, na katero je bilo odgovorjeno z dopisom z dne 31. maja 2023.
16. Pisni stališči sta predložili španska vlada in Evropska komisija, ki sta na obravnavi 13. septembra 2023 tudi ustno predstavili stališči.
IV. Analiza
A. Prvo vprašanje: horizontalni in vertikalni učinek direktiv
17. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje temu, da nacionalno sodišče v okviru spora med posameznikoma ne uporabi določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z jasno, natančno in brezpogojno določbo direktive, ki ni bila prenesena, tudi če bi bilo to potrebno, da bi tožeča stranka lahko uveljavljala pravice, ki jih ima na podlagi navedene direktive.
18. Odgovor na tako postavljeno vprašanje kot tako bi bil iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, dokaj preprost. Vendar je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bil namen predložitvenega sodišča postaviti več vprašanj, ki se nanašajo na neposredni učinek direktiv in presegajo golo besedilo vprašanja. V naslednjih oddelkih bom tako poskusil obravnavati vsa ta vprašanja.
1. Horizontalni neposredni učinek direktiv v pravu Unije in nacionalnem pravu
19. Najprej bom preučil vprašanje, ki je izrecno postavljeno s prvim vprašanjem: ali je nacionalnemu sodišču dovoljeno, da v sporu med posamezniki uporabi določbe neprenesene direktive?
20. Sodišče je v nedavni sodbi v zvezi z določbami neprenesene direktive najprej potrdilo, da „nacionalno sodišče zgolj na podlagi prava Unije ni zavezano, da ne uporabi določbe svojega nacionalnega prava, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, če zadnjenavedena določba nima neposrednega učinka“. Nato pa je pojasnilo, da tako načelo „ne vpliva na možnost tega sodišča in vseh pristojnih nacionalnih upravnih organov, da določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, ki nima takega učinka, ne uporabijo na podlagi nacionalnega prava“.(20)
21. To preprosto povedano pomeni, da pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, da v sporih med posamezniki ne uporabijo nacionalnih določb, ki so v nasprotju z določbami prava Unije, ki nimajo neposrednega učinka, vendar nacionalnim sodiščem tudi ne preprečuje, da to storijo, če tako določa nacionalno pravo. Z drugimi besedami, nacionalna sodišča lahko direktivam priznajo horizontalni neposredni učinek na podlagi nacionalnega prava.
22. Španska vlada je na obravnavi zgornji trditvi nasprotovala, ker naj bi se s tem uvajala neka oblika neenakosti med posamezniki.
23. Menim pa, da drži ravno nasprotno. Položaji neenakosti se ustvarjajo kvečjemu z neprenosom direktiv: (i) na ravni Unije, saj posamezniki pravice, ki so jim podeljene s pravom Unije, lahko uživajo ali pa ne, odvisno na primer od tega, v kateri državi članici živijo ali delajo, in (ii) na nacionalni ravni, med posamezniki, ki lahko uveljavljajo svoje pravice, ker sprožijo postopek zoper javne subjekte, in posamezniki, ki kljub sklicevanju na ista pravila Unije ne morejo uveljavljati svojih pravic, ker sprožijo postopek zoper zasebne subjekte. S horizontalno uporabo neprenesenih direktiv, če je dovoljena z nacionalnim pravom, bi se torej odpravil vir nepravičnega razlikovanja.(21) S tem bi se na splošno povečala tudi učinkovitost (polni učinek) zadevnih direktiv.
24. Ne vidim namreč nobenega prepričljivega razloga, zakaj bi bilo treba pravo Unije razlagati tako, da državi članici prepoveduje, da bi s svojim pravnim sistemom celoviteje in učinkoviteje uporabljala določbe prava Unije, ki bi se – če se ta država članica ne bi odločila, da jih ne prenese – splošno uporabljale.(22)
25. Vendar če nacionalno sodišče ne bi moglo zagotoviti horizontalnega neposrednega učinka direktivam na podlagi nacionalnega prava, potem mu pravo Unije – kot že rečeno – ne nalaga, da to stori. S tem se postavlja naslednje vprašanje: ali bi moralo Sodišče vnovič pretehtati svojo sodno prakso v zvezi s tem vprašanjem?
2. Glavno pravilo: neobstoj obveznega horizontalnega neposrednega učinka direktiv
26. Menim, da razpravljanje o tem, ali bi Sodišče moralo ponovno pretehtati svojo sodno prakso v zvezi s tem, ne bi bilo ravno koristno.
27. Nedvomno je mogoče najti prepričljive trditve (in protitrditve) tako v prid priznanju horizontalnega neposrednega učinka direktiv kot zoper njega. Kljub zapletenosti vprašanja, katerega ustrezna obravnava bi zahtevala obsežno pravno analizo, je mogoče zlahka sprejeti, da je bilo vse, kar je treba povedati, že povedano.(23)
28. Menim, da je dovolj, da navedem, da po eni strani priznavam prepričljivost trditev nekdanjih generalnih pravobranilcev zoper „oblikovanje izjem“ v okviru direktiv. Menili so, da obstajajo utemeljeni načelni razlogi za to, da se direktivam pripiše neposredni učinek brez razlikovanja glede na status tožene stranke. Po mnenju navedenih generalnih pravobranilcev bi se s tem med drugim: (i) odpravile številne nedoslednosti, ki so nastale zaradi postopnega razvoja sodne prakse na tem področju; (ii) preprečilo, da bi nacionalna sodišča podajala vprašljive razlage nacionalnega prava, da bi zagotovila skladnost s pravom Unije; (iii) okrepila pravica posameznika do učinkovitega pravnega sredstva in, splošneje, povečala učinkovitost prava Unije; ter (iv) preprečila diskriminacija med različnimi posamezniki in zagotovili enaki konkurenčni pogoji za javna in zasebna podjetja.(24)
29. Po drugi strani pa moram priznati, da številne trditve nasprotujejo priznanju horizontalnega neposrednega učinka direktiv. Člen 288 PDEU jasno razlikuje med različnimi pravnimi instrumenti, ki so navedeni v njem. V nasprotju z uredbami, za katere je opredeljeno, da so „v celoti [zavezujoče] in se neposredno uporablja[jo] v vseh državah članicah“, za direktive velja, da so „za vsako državo članico, na katero [so] naslovljen[e], zavezujoč[e] glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča[jo] nacionalnim organom izbiro oblike in metod“. Zato menim, da je glavni namen sodne prakse Sodišča, da se ohranijo posebne značilnosti(25) in ustavni pomen(26) te zakonodajne oblike, ki odraža „zvezni“ element pravnega reda Unije.(27)
30. Drži, da je pravni red Unije leta 2023 precej drugačen od tistega, v katerem je Sodišče izdalo sodbi Marshall in Faccini Dori.(28) Amsterdamska pogodba, Pogodba iz Nice, zlasti pa Lizbonska pogodba so namreč bistveno spremenile institucionalni in ustavni okvir prava Unije. Vseeno menim, da spremembe (zdaj) člena 288 PDEU – če upoštevamo posebne razprave, ki so potekale med konvencijo o prihodnosti Evrope v letih 2002 in 2003(29) ter poznejšimi medvladnimi konferencami(30) – ne podpirajo trditve, da je bil namen avtorjev Pogodb spremeniti temeljno razliko med uredbami in direktivami.
31. Tako, glede na zelo nedavno sodno prakso v zvezi s tem, med drugim sodno prakso velikega senata,(31) dvomim, da bi bilo Sodišče naklonjeno ponovni preučitvi, kaj šele spremembi svoje ustaljene sodne prakse v zvezi s tem vprašanjem. Zdi se mi, da je žogica – če uporabim besedno zvezo iz tenisa – vsaj trenutno na igrišču držav članic: sodna praksa Sodišča v zvezi s tem je jasna in države članice jo poznajo, če pa menijo, da ta položaj ni zadovoljiv, lahko to odpravijo s spremembo Pogodb.(32)
32. Ob tem naj pripomnim, da bi bilo dejstvo, da pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, da priznajo horizontalni neposredni učinek direktiv, brezpredmetno za postopek v glavni stvari, če bi se štelo, da sta v sporih udeleženi po ena zasebna stranka (odjemalec) in po en subjekt, ki je deloval kot pojavna oblika države (ponudnik). To vprašanje je bilo obravnavano med postopkom pred Sodiščem, čeprav ga predložitveno sodišče ni izrecno postavilo.
3. Vertikalni neposredni učinek in pojem „država članica“
33. Sodišče je od sodb Van Duyn in Ratti(33) dosledno menilo, da ne bi bilo združljivo z zavezujočim učinkom, ki ga imajo direktive na podlagi (zdaj) člena 288 PDEU, da se izključi možnost posameznikov, da se sklicujejo na obveznosti, ki so naložene državam članicam s takimi instrumenti. Sodišče je zlasti menilo, da se državam članicam ne sme dopustiti, da bi imele korist od tega, da niso prenesle direktive.(34) Zato se lahko posamezniki v utemeljitev svojih predlogov ali v odgovoru na tožbo veljavno sklicujejo na jasne, natančne in brezpogojne določbe neprenesenih direktiv v okviru sporov z organi države članice, ki ni prenesla direktiv (vertikalni neposredni učinek).
34. Sodišče je z leti pojasnilo, da zgoraj navedeno drži ne glede na vlogo, v kateri nastopa javni organ (kot delodajalec ali kot javni organ), in ne glede na to, ali je navedeni organ dejansko odgovoren za to, da država članica ne izvaja zadevne direktive.(35)
35. Za obravnavano zadevo je še pomembneje, da je Sodišče v tem okviru pojem „država članica“ razlagalo široko. V skladu z ustaljeno sodno prakso se je na brezpogojne in dovolj natančne določbe direktive mogoče sklicevati zoper organe ali subjekte, ki jih je treba enačiti z državo, „ker so pravne osebe javnega prava, ki so del države v širšem smislu“, ali, če so zasebnopravni, ker „so pod pristojnostjo oziroma nadzorom javnega organa“ ali, alternativno, „ker jih je tak organ zadolžil za opravljanje nalog v javnem interesu in so jim bile za to dodeljene [nekatere] posebne pristojnosti“ (v nadaljevanju: merilo iz sodbe Foster).(36)
36. V obravnavani zadevi je iz spisa razvidno, da tožene stranke v postopku v glavni stvari niso subjekti javnega prava. To, ali so zajete s katerim od preostalih dveh alternativnih položajev, ki se nanašata na zasebnopravne subjekte, pa mora ugotoviti predložitveno sodišče.(37) Tako ni samo zato, ker Sodišče ne razpolaga z vsemi informacijami, potrebnimi za izvedbo take presoje, temveč tudi, kar je še pomembneje, zato, ker je za to, da bi bila ta presoja točna, morda treba razložiti določbe ali načela nacionalnega prava.
37. Da bi pomagal predložitvenemu sodišču, dodajam nekaj kratkih preudarkov o vrsti presoje, ki jo mora izvesti navedeno sodišče.
38. Načeloma se strinjam s špansko vlado, da je za ugotovitev, ali dani subjekt izpolnjuje „merilo iz sodbe Foster“, običajno potrebna presoja za vsak primer posebej, pri kateri se upoštevajo vse upoštevne okoliščine v zvezi z organizacijo in dejavnostjo tega subjekta.
39. Na primer, da bi sodišče ugotovilo, ali je zasebni subjekt „pod pristojnostjo oziroma nadzorom javnega organa“, bi moralo preučiti, ali ima država lahko, neposredno ali posredno, prevladujoči vpliv na postopek odločanja tega subjekta, če ne pri njegovih vsakodnevnih dejavnostih, pa vsaj pri najbolj pomembnih izbirah in strateških odločitvah.
40. V ta namen se zdi pomembno, da se na podlagi upoštevne zakonodaje in notranjih pravil subjekta upoštevajo elementi, kot so: (i) lastniška struktura; (ii) obstoj posebnih glasovalnih pravic ali pravice veta v korist nekega drugega subjekta; (iii) članstvo v upravljavskih organih in postopki imenovanja članov; (iv) vrsta dejavnosti, ki se izvajajo; (v) določeni cilj(i), ki jih subjekt uresničuje, in (vi) način financiranja subjekta.(38) Zgolj dejstvo, da ima država (ali drug javni organ) delež v družbi – kar, kot razumem, velja za tožene stranke v postopku v glavni stvari – tako samo po sebi ni odločilno za ugotovitev, ali država izvaja nadzor nad to družbo.
41. Kar zadeva ugotovitev, ali je bil zasebni subjekt s strani javnega organa zadolžen „za opravljanje nalog v javnem interesu“ in so mu bile za to dodeljene „posebne pristojnosti“, moram pojasniti naslednje.
42. Najprej menim, da tega, ali je treba zasebni subjekt enačiti z državo, ni mogoče presoditi (izključno) s preučitvijo splošne narave in dejavnosti zadevnega subjekta. Pomembno je namreč zlasti to, ali je „merilo iz sodbe Foster“ izpolnjeno, kar zadeva samo razmerje, ki je predmet zadevnega spora. Zasebni subjekt namreč lahko opravlja eno ali več dejavnosti v javnem interesu, za kar ima posebne pristojnosti, hkrati pa izvaja druge dejavnosti na povsem komercialni osnovi in v običajnih pogojih konkurence z drugimi podjetji.(39)
43. Poleg tega sta elementa „javni interes“ in „posebne pristojnosti“ očitno kumulativna: da se subjekt šteje za pojavno obliko države, morata biti prisotna oba. Navedena elementa morata biti tudi povezana, in sicer v smislu, da morajo biti zadevnemu subjektu posebne pristojnosti dodeljene „za to“, da se mu omogoči učinkovito uresničevanje javnega interesa.(40)
44. Dalje, cilji, za katere je mogoče šteti, da se uresničujejo v „javnem interesu“, se med državami članicami seveda razlikujejo. Vendar je iz navedenega pojma nujno razvidno, da subjekt svoje dejavnosti ne sme opravljati v izključno (ali pretežno) korist svojih lastnikov ali delničarjev, temveč v korist družbe kot celote. Razumno je tudi meniti, da podelitev naloge javne službe izhaja iz nekega zakonodajnega ali upravnega akta.(41)
45. Končno, obstoj „posebnih pristojnosti“ je treba ugotoviti tako, da se pravila, ki urejajo razmerje, ki je predmet zadevnega spora, primerjajo s pravili, ki urejajo razmerje med posamezniki. Ali sta zadevni subjekt in njegova nasprotna stranka v njunem razmerju enakovredna oziroma vsaj v primerljivem položaju? Ali bi zadevni subjekt lahko enostransko naložil obveznost ali omejil pravice nasprotne stranke?
46. Naj na koncu v zvezi s tem splošneje pripomnim, da se po mojem mnenju „merilo iz sodbe Foster“ ne sme uporabljati preširoko.(42) Dandanes je večina gospodarskih dejavnosti tako ali drugače močno regulirana. Poleg tega si številni subjekti (kot so nevladne organizacije) prizadevajo doseči cilje v javnem interesu kljub temu, da niso nikakor povezani z državo, mnoge družbe pa so (v celoti ali delno) v lasti države, vendar ne uresničujejo nobenega javnega cilja.
47. Če naj horizontalno/vertikalno razlikovanje ne bo zmanjšano zgolj na formalnost, je torej ključno, da se za zasebne subjekte – v okviru sporov, kot so tisti, ki jih obravnava predložitveno sodišče – šteje, da delujejo kot pojavna oblika države samo, če je mogoče „javni“ nadzor nad temi subjekti ali javno naravo njihovih dejavnosti jasno prepoznati. Skušnjava po ubiranju „bližnjic“, da bi pomagali potrošnikom, ali po iskanju pragmatičnih in poštenih rešitev sporov, ki se zaradi zadevnega postopkovnega okvira zdijo prekomerno zapleteni, je morda razumljiva, vendar bi bilo podleganje taki skušnjavi na koncu nespametno.
4. Potreba po ohranitvi učinkovitosti kot izjema od glavnega pravila?
48. Predložitveno sodišče se v predlogu za sprejetje predhodne odločbe sprašuje tudi, ali je v položaju, kot je ta iz postopka v glavni stvari, to je položaju, v katerem se tožeči stranki pri uveljavljanju svojih pravic srečujeta z velikimi postopkovnimi ovirami, mogoče načelo učinkovitosti Unije razlagati tako, da nacionalnim sodiščem izjemoma nalaga, da določbe neprenesenih direktiv uporabljajo tudi v sporih med posamezniki.
49. Menim, da ni tako. Sodišče načelo učinkovitosti (v smislu polnega učinka(43)) pogosto uporablja kot orodje za razlago, ki omogoča, na eni strani, izključitev razlag določb Unije, ki bi zmanjšale njihovo veljavnost, jih naredile odvečne ali vodile k absurdnim rezultatom, na drugi strani pa dajanje prednosti razlagam, ki zagotavljajo, da imajo zadevne določbe „polni učinek“, to je zmožnost, da se doseže cilj, ki ga je želel uresničiti zakonodajalec Unije.(44)
50. Nasprotno pa načela učinkovitosti po mojem mnenju ni mogoče uporabiti kot sredstvo za „čim večje povečanje“ področja uporabe in učinka določbe Unije, tako da bi presegala jasen namen zakonodajalca, ali za izogibanje osnovnim ustavnim načelom pravnega reda Unije.
51. Poleg tega menim, da bi ustvarjanje dodatne(45) – in ohlapno opredeljene – izjeme od pravila o neobstoju horizontalnega učinka za primere extrema ratio (primeri „ko ni druge rešitve“) zgolj povečalo pravno negotovost.(46) Nekateri opazovalci to področje v sedanjem stanju prava opisujejo kot zelo kompleksno(47) ali neusklajeno(48). Nekatere kritike nikakor niso neutemeljene. Zato bi le stežka predlagal povečanje števila ali obsega izjem, saj bi to škodljivo vplivalo na predvidljivost, skladnost in intelektualno ostrino sistema.
52. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da (i) pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, da v sporih med posamezniki ne uporabijo nacionalnih določb, ki so v nasprotju z določbami prava Unije, ki nimajo neposrednega učinka, vendar nacionalnim sodiščem ne preprečuje, da to storijo, če tako določa nacionalno pravo; ter da (ii) se je na brezpogojne in dovolj natančne določbe direktive mogoče sklicevati zoper zasebnopravne organe ali subjekte, če so pod pristojnostjo oziroma nadzorom javnega organa ali, alternativno, če jih je tak organ zadolžil za opravljanje nalog v javnem interesu in so jim bile za to dodeljene nekatere posebne pristojnosti.
B. Drugo vprašanje: nacionalna postopkovna avtonomija in vračilo nezakonitih dajatev
53. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali načelo učinkovitosti nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki končnemu odjemalcu ne omogoča, da zahteva povračilo neupravičeno plačane dajatve neposredno od države, ampak mu priznava samo možnost, da vloži civilno tožbo za vrnitev neupravičeno pridobljene koristi zoper ponudnika – ki je dajatev pobiral v imenu države in je edini upravičen do pridobitve povračila od davčne uprave –, če je razlog za nezakonitost dajatve njena neskladnost s pravom Unije in se nanj ni mogoče veljavno sklicevati v tožbi zoper ponudnika.
54. To vprašanje izhaja iz posebnega položaja, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, katerega je, če prav razumem, mogoče povzeti tako: (i) tožeči stranki sta odjemalca, ki sta plačala dajatev ponudniku, ki je to dajatev pobiral za račun države, kar se je pozneje izkazalo za nezdružljivo s pravom Unije; (ii) v okoliščinah, kot so te, ki se obravnavajo, nacionalno pravo določa vračilo neupravičeno plačanih dajatev po dvostopenjskem postopku: najprej mora odjemalec zahtevati vračilo dajatve od ponudnika (na civilnem sodišču), nato pa lahko ta ponudnik zahteva povračilo od države (na upravnem sodišču); in (iii) zdi se, da se odjemalca ne moreta sklicevati na določbe Direktive 2008/118 pred predložitvenim sodiščem, saj Italija te direktive ni pravilno prenesla, tožene stranke pa so zasebne družbe.
55. V teh okoliščinah se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba položaj, kot je ta iz postopka v glavni stvari, šteti za položaj, v katerem je za odjemalca pridobitev povračila neupravičeno plačane dajatve čezmerno otežena ali nemogoča, kar bi torej lahko upravičilo njegovo možnost, da sproži postopek neposredno zoper državo (in ne zoper ponudnika, ki je prejel dajatev).
56. Uvodoma bi rad poudaril, da mi kljub pojasnilom, ki jih je predložitveno sodišče navedlo v odgovor na vprašanje Sodišča, niso povsem jasne vse značilnosti nacionalnega sistema, ki ureja povračilo neupravičeno plačanih dajatev. Zato se mi zdi obžalovanja vredno, da se ne strankama v postopku v glavni stvari ne italijanski vladi – kar še posebej obžalujem – ni zdelo potrebno sodelovati v tem postopku.
57. Sprašujem se, na primer, ali sta v vseh okoliščinah potrebna dva sodna postopka, da se zagotovi, da ne odjemalcu ne ponudniku ne bi bilo treba nositi bremena neupravičeno plačane dajatve. Menim, da je taka zahteva precej problematična. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 4(3) PEU obveznost, da „sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije“, velja za vse organe držav članic, in ne samo za sodne organe.
58. Kot je Sodišče razsodilo v sodbi Costanzo, „kadar so izpolnjeni pogoji, opredeljeni v sodni praksi Sodišča, pod katerimi se posamezniki lahko sklicujejo na določbe direktive pred nacionalnimi sodišči, morajo vsi organi uprave, vključno z decentraliziranimi organi […], uporabljati te določbe“.(49) Menim, da so določbe člena 1(2) Direktive 2008/118 dovolj jasne, natančne in brezpogojne, da se posameznik lahko („vertikalno“) sklicuje nanje zoper javne organe, med drugim upravne organe, kot so davčne uprave.
59. Še pomembneje, ni mi jasno, katera pravna sredstva, če sploh katera, so na voljo posameznikom, ki zahtevajo vračilo neupravičeno plačanih dajatev, če bi se izkazalo, da standardni postopek, ki je določen s členom 14 zakonske uredbe št. 504/1995, ne zadošča za dosego tega rezultata.
60. V zvezi s tem naj spomnim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pravica do vračila dajatev, ki so bile v državi članici pobrane v nasprotju s pravom Unije, posledica in dopolnitev pravic, ki so posameznikom podeljene z določbami prava Unije, ki take dajatve prepovedujejo. Država članica je torej načeloma dolžna vrniti dajatve, ki so bile pobrane v nasprotju s pravom Unije. Ker ni predpisov Unije, ki bi urejali zahtevke za vračilo dajatev, je treba v skladu z načelom postopkovne avtonomije v notranjem pravnem redu vsake države članice določiti pogoje za vložitev teh zahtevkov. Vendar je treba pri tem načelu spoštovati načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Države članice morajo zlasti zagotoviti, da so pogoji, pod katerimi je mogoče vložiti tožbo za vračilo neupravičeno plačanih zneskov, taki, da je mogoče nevtralizirati ekonomsko breme dajatev.(50)
61. Sodišče je na podlagi teh načel razsodilo, da država članica načeloma lahko zavrne zahtevek za vračilo dajatve, plačane brez pravnega temelja, ki ga vloži končni kupec, na katerega je bila dajatev prevaljena, saj dajatve davčnim organom ni plačal končni kupec. Vendar je to odvisno od tega, ali lahko kupec – ki dejansko nosi breme dajatve – v skladu z notranjim pravom zoper ponudnika vloži tožbo za vrnitev neupravičeno pridobljene koristi. Če pa bi se izkazalo, da je vračilo od ponudnika nemogoče ali čezmerno oteženo, načelo učinkovitosti zahteva, da se kupcu omogoči, da zahteva vračilo neposredno od davčnih organov, ter da država članica določi sredstva in podrobna postopkovna pravila, ki so za to potrebna.(51)
62. Zdi se mi, da so ti preudarki upoštevni v obravnavani zadevi. Vendar mora predložitveno sodišče odločiti, ali so zadevna nacionalna postopkovna pravila takšna, da je za odjemalca v položaju, kot je ta v postopku v glavni stvari, pridobitev povračila neupravičeno plačane dajatve nemogoča ali čezmerno otežena.
63. Menim, da pogoja „prekomerne oteženosti“ ni mogoče presojati abstraktno, ampak ga je treba preučiti glede na poseben položaj vsake od tožečih strank. Ali je navedena tožeča stranka „prisiljena“ sprožiti enega ali več postopkov, ki zaradi njihove kompleksnosti, dolžine ali stroškov zanjo pomenijo nesorazmerno breme glede na višino zneska, ki bi ji lahko bil povrnjen? Poleg tega, ali bi se preudaren odvetnik zavedal razpoložljivosti (in realnih možnosti za uspeh) teh postopkov ali pa bi se mu izvedljivost teh sredstev zdela negotova?
64. Če bi predložitveno sodišče ob upoštevanju take analize ugotovilo, da sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari resnično v položaju praktične nezmožnosti ali čezmerne oteženosti, bi načelo učinkovitosti Unije, ki se v takem primeru prekriva s pravico do učinkovitega pravnega sredstva,(52) zahtevalo, da se navedenima odjemalcema omogoči, da sprožita postopek za pridobitev povračila neupravičeno plačane dajatve neposredno zoper državo.
65. Odjemalca bi v postopkih, sproženih zoper državo, tedaj imela „dva asa v rokavu“. Na eni strani bi lahko predlagala, naj se postopkovno pravilo, ki jima prepoveduje, da bi sprožila postopek neposredno zoper državo, ne uporabi, ker je v nasprotju z načelom učinkovitosti Unije, na drugi strani pa bi se lahko sklicevala na določbe Direktive 2008/118 glede na to, da je spor „vertikalne“ narave.
66. Glede na navedeno je treba po mojem mnenju na drugo vprašanje odgovoriti, da pravo Unije ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki končnemu odjemalcu ne omogoča, da zahteva vračilo davka, naloženega v nasprotju s pravom Unije, neposredno od države, ampak mu daje le možnost, da ta davek izterja od ponudnika, ki ga je pobral za račun države. Če pa bi se izkazalo, da je vračilo od ponudnika nemogoče ali čezmerno oteženo, načelo učinkovitosti zahteva, da se odjemalcu omogoči, da zahteva vračilo neposredno od davčnih organov.
V. Predlog
67. Skratka, Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunale di Como (okrožno sodišče v Comu, Italija), odgovori:
1. Pravo Unije nacionalnim sodiščem ne nalaga, da v sporih med posamezniki ne uporabijo nacionalnih določb, ki so v nasprotju z določbami prava Unije, ki nimajo neposrednega učinka, vendar nacionalnim sodiščem ne preprečuje, da to storijo, če tako določa nacionalno pravo. Vendar se je na brezpogojne in dovolj natančne določbe direktive mogoče sklicevati zoper zasebnopravne organe ali subjekte, če so pod pristojnostjo oziroma nadzorom javnega organa ali, alternativno, če jih je tak organ zadolžil za opravljanje nalog v javnem interesu in so jim bile za to dodeljene posebne pristojnosti;
2. pravo Unije ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki končnemu odjemalcu ne omogoča, da zahteva vračilo davka, naloženega v nasprotju s pravom Unije, neposredno od države, ampak mu daje le možnost, da ta davek izterja od ponudnika storitev, ki ga je pobral za račun države. Če pa bi se izkazalo, da je vračilo od ponudnika nemogoče ali čezmerno oteženo, načelo učinkovitosti zahteva, da se odjemalcu omogoči, da zahteva vračilo neposredno od davčnih organov.