ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
11 juillet 2007 (*)
« Responsabilité non contractuelle – Incompatibilité avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de l’interdiction communautaire d’importer des viandes contenant des substances à effet hormonal – Instauration par les États-Unis d’Amérique d’une surtaxe à l’importation de produits d’origine communautaire en vertu d’une autorisation de l’OMC – Clôture par la Commission d’une procédure d’examen d’obstacles au commerce – Recours en indemnité de groupements d’exportateurs communautaires affectés par la surtaxe »
Dans l’affaire T‑90/03,
Fédération des industries condimentaires de France (FICF), établie à Paris (France),
Confédération générale des producteurs de lait de brebis et des industriels de Roquefort, établie à Millau (France),
Comité économique agricole régional fruits et légumes de Bretagne (Cerafel), établi à Morlaix (France),
Comité interprofessionnel des palmipèdes à foie gras (CIFOG), établi à Paris (France),
représentés initialement par Mes M. Jacquot et O. Prost, puis par Mes Prost, K. Lentz, E. Berthelot et M. Bauduin, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Kuijper, C. Brown et Mme G. Boudot, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté initialement par M. E. Braquehais Conesa, puis par M. J. Rodriguez Cárcamo, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet un recours en indemnisation du dommage prétendument causé par des illégalités dont aurait été entachée l’action entreprise par la Commission à l’égard des mesures de rétorsion commerciale adoptées par les États-Unis d’Amérique dans l’affaire dite « du bœuf aux hormones »,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (quatrième chambre),
composé de M. H. Legal, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. E. Moavero Milanesi, juges,
greffier : Mme K. Andová, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 décembre 2006,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 L’article 133, paragraphes 1 et 2, CE dispose :
« 1. La politique commerciale commune est fondée sur des principes uniformes, notamment en ce qui concerne les modifications tarifaires, la conclusion d’accords tarifaires et commerciaux, l’uniformisation des mesures de libération, la politique d’exportation, ainsi que les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de dumping et de subventions.
2. La Commission, pour la mise en œuvre de la politique commerciale commune, soumet des propositions au Conseil. »
2 L’article 211 CE prévoit :
« En vue d’assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission :
– veille à l’application du présent traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci,
– formule des recommandations ou des avis sur les matières qui font l’objet du présent traité, si celui-ci le prévoit expressément ou si elle l’estime nécessaire,
– dispose d’un pouvoir de décision propre et participe à la formation des actes du Conseil et du Parlement européen dans les conditions prévues au présent traité,
– exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit. »
3 Le 22 décembre 1994, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 3286/94, arrêtant des procédures communautaires en matière de politique commerciale commune en vue d’assurer l’exercice par la Communauté des droits qui lui sont conférés par les règles du commerce international, en particulier celles instituées sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (JO L 349, p. 71). Ce règlement a été modifié par le règlement (CE) n° 356/95 du Conseil, du 20 février 1995 (JO L 41, p. 3).
4 Les dispositions pertinentes du règlement nº 3286/94 sont les suivantes :
« Article 2
Définitions
1. Aux fins du présent règlement, on entend par ‘obstacle au commerce’ toute pratique commerciale adoptée ou maintenue par un pays tiers au regard de laquelle le droit d’intenter une action est consacré par les règles commerciales internationales. Un tel droit existe lorsque les règles commerciales internationales interdisent expressément une pratique ou reconnaissent à la partie lésée par la pratique le droit de chercher à éliminer l’effet de la pratique en question.
2. Aux fins du présent règlement et sous réserve du paragraphe 8, les ‘droits de la Communauté’ sont les droits commerciaux internationaux dont elle peut se prévaloir en vertu des règles commerciales internationales. Dans ce contexte, les ‘règles commerciales internationales’ sont essentiellement celles qui sont établies par l’OMC et qui figurent dans les annexes à l’accord sur l’OMC, mais il peut aussi s’agir des règles d’un autre accord auquel la Communauté est partie et qui régit les échanges commerciaux entre la Communauté et des pays tiers.
3. Aux fins du présent règlement, on entend par ‘préjudice’ tout préjudice important qu’un obstacle au commerce cause ou risque de causer, en relation avec un produit ou un service, à une industrie communautaire sur le marché de la Communauté.
4. Aux fins du présent règlement, les ‘effets commerciaux défavorables’ sont les effets qu’un obstacle au commerce entraîne ou risque d’entraîner, en relation avec un produit ou un service, pour les entreprises communautaires sur le marché d’un pays tiers et qui ont un impact important sur l’économie de la Communauté ou d’une région ou d’un secteur d’activité économique de la Communauté. Le fait que le plaignant soit victime d’effets défavorables n’est pas considéré comme suffisant en soi pour justifier l’engagement d’une action par les institutions de la Communauté.
[...]
Article 4
Plainte au nom des entreprises de la Communauté
1. Toute entreprise de la Communauté ou toute association ayant ou non la personnalité juridique, agissant au nom d’une ou de plusieurs des entreprises de la Communauté, qui estime que ces entreprises ont subi des effets commerciaux défavorables du fait d’obstacles au commerce ayant un effet sur le marché d’un pays tiers peut déposer une plainte par écrit. Cette plainte n’est cependant recevable que si l’obstacle au commerce allégué est couvert par un droit d’action consacré par des règles commerciales internationales contenues dans un accord commercial multilatéral ou plurilatéral.
[...]
Article 8
Procédure communautaire d’examen
1. Lorsque, à l’issue des consultations, il apparaît à la Commission qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une procédure d’examen et que cela serait nécessaire dans l’intérêt de la Communauté, la Commission agit comme suit :
a) elle annonce l’ouverture d’une procédure d’examen au Journal officiel des Communautés européennes ; cet avis indique le produit ou le service et les pays concernés, fournit un résumé des informations reçues et précise que toute information utile doit être communiquée à la Commission ; il fixe le délai pendant lequel les parties intéressées peuvent faire connaître leurs points de vue par écrit et demander à être entendues oralement par la Commission conformément au paragraphe 5 ;
b) elle en avise officiellement les représentants du ou des pays faisant l’objet de la procédure avec lesquels, le cas échéant, des consultations peuvent être tenues ;
c) elle conduit son examen au niveau communautaire, en coopération avec les États membres.
[...]
4. a) Les plaignants, les exportateurs et les importateurs concernés ainsi que les représentants du ou des pays concernés peuvent prendre connaissance de tous les renseignements fournis à la Commission, à l’exception des documents à usage interne de la Commission et des administrations, pour autant que ces renseignements soient pertinents pour la défense de leurs intérêts, qu’ils ne soient pas confidentiels […] et qu’ils soient utilisés par la Commission dans sa procédure d’examen. Les personnes concernées adressent par écrit à la Commission une demande motivée en indiquant les renseignements souhaités.
b) Les plaignants, les exportateurs et importateurs concernés et les représentants du ou des pays concernés peuvent demander à être informés des principaux faits et considérations résultant de la procédure d’examen.
5. La Commission peut entendre les parties concernées. Celles-ci doivent être entendues lorsqu’elles l’ont demandé par écrit dans le délai fixé par l’avis publié au Journal officiel des Communautés européennes, en démontrant qu’elles sont effectivement des parties concernées au premier chef par le résultat de la procédure.
[...]
8. Au terme de son examen, la Commission soumet au comité un rapport. Ce rapport devrait normalement être présenté dans les cinq mois après l’avis d’ouverture, à moins que la complexité de l’examen ne conduise la Commission à porter ce délai à sept mois.
Article 10
Examen des éléments de preuve
[...]
5. La Commission tient compte aussi, dans son examen des éléments de preuve concernant les effets commerciaux défavorables, des dispositions, principes ou pratiques qui régissent le droit d’engager une action au titre des règles de commerce internationales applicables évoquées à l’article 2, paragraphe 5.
[...]
Article 11
Clôture et suspension de la procédure
1. Lorsqu’il résulte de la procédure d’examen qu’aucune action n’est nécessaire dans l’intérêt de la Communauté, la clôture de la procédure est décidée selon l’article 14.
[...] »
Antécédents du litige
5 Aux fins de la lutte contre l’utilisation de substances hormonales dans l’alimentation animale, le Conseil a adopté plusieurs directives ayant pour objet d’assurer la protection de la santé humaine, dont la directive 96/22/CEE du Conseil, du 29 avril 1996, concernant l’interdiction d’utilisation de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique et des substances ß-agonistes dans les spéculations animales et abrogeant les directives 81/602/CEE, 88/146/CEE et 88/299/CEE (JO L 125, p. 3).
6 L’interdiction d’importation dans la Communauté des produits concernés découlant de l’article 11 de la directive 96/22 a été contestée par les États-Unis d’Amérique devant les instances de l’OMC, sur le fondement des dispositions du mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (OMC), annexé à l’accord instituant l’OMC (JO 1994, L 336, p. 234).
7 L’organe de règlement des différends de l’OMC a estimé que la réglementation communautaire était incompatible avec les règles de l’OMC. La Communauté n’ayant pas été en mesure d’adapter sa réglementation à ses obligations conventionnelles dans le délai imparti, cet organe a en définitive autorisé les États-Unis à suspendre leurs concessions à l’égard de la Communauté à raison d’un montant de 116,8 millions de dollars des États-Unis (USD) par an.
8 Les États-Unis ont alors introduit, à compter du 29 juillet 1999, une surtaxe à l’importation de 100 % ad valorem sur un ensemble de 21 produits d’origine communautaire, dont la moutarde préparée, le roquefort, les échalotes et le foie gras, tout en exemptant du prélèvement de la surtaxe les produits ciblés originaires du Royaume-Uni.
9 Le 7 juin 2001, la Fédération des industries condimentaires de France (ci-après la « FICF »), qui regroupe les principaux producteurs français de moutarde préparée, a déposé, en vertu de l’article 4 du règlement nº 3286/94, une plainte dénonçant la sélectivité de la surtaxe américaine procédant de l’exonération de son prélèvement sur les produits originaires du Royaume-Uni.
10 Conformément à l’article 8 du règlement nº 3286/94, la Commission a ouvert une procédure d’examen au vu des éléments de preuve présentés par les plaignants. L’avis d’ouverture, publié au Journal officiel des Communautés européennes du 1er août 2001 (JO C 215, p. 2), précisait qu’« il [était] de l’intérêt de la Communauté de s’attaquer aux pratiques américaines qui peuvent représenter une menace systémique au rôle de la Communauté dans l’OMC et affecter gravement la cohésion et la solidarité de la CE, toute exclusion d’un État membre de la suspension de concessions entraînant inévitablement une charge accrue au détriment de tous les autres ».
11 La Confédération générale des producteurs de lait de brebis et des industriels de Roquefort, le Comité économique agricole régional fruits et légumes de Bretagne (Cerafel) et le Comité national interprofessionnel des palmipèdes à foie gras (CIFOG) se sont associés à la FICF pour contester la légalité de la surtaxe américaine.
12 La Commission a donc décidé d’étendre la procédure d’examen au roquefort, aux échalotes et au foie gras, respectivement produits par les membres de ces trois groupements.
13 Le 6 mars 2002, la Commission a informé des conclusions de son enquête le comité consultatif visé à l’article 7 du règlement n° 3286/94, auquel elle a transmis, le 27 mars 2002, un rapport d’examen proposant la clôture de la procédure, dont une version non confidentielle a été communiquée aux plaignants le 23 avril 2002.
14 Dans ce document, la Commission concluait que les effets négatifs allégués dans la plainte ne semblaient pas procéder de l’obstacle au commerce dénoncé, à savoir la sélectivité de la surtaxe américaine, mais de sa perception autorisée par l’OMC dans le cadre du différend dit du « bœuf aux hormones ».
15 À cette occasion, la Commission a précisé que le comité consultatif avait émis un avis favorable sur le rapport.
16 Les intéressés ont manifesté leur opposition à la proposition de clôture de la procédure d’examen et leur surprise au regard du fait qu’aucun droit de réponse ne leur avait été accordé.
17 La Commission a répondu qu’elle n’avait pas été saisie en vertu de l’article 8 du règlement n° 3286/94 d’une demande d’informations sur les faits principaux et sur les considérations résultant de la procédure d’examen et que l’article 8, paragraphe 8, de ce règlement ne prévoyait pas la communication de renseignements aux parties intéressées après la fin de l’enquête.
18 Le 9 juillet 2002, la Commission a adopté la décision 2002/604/CE, clôturant la procédure d’examen concernant des obstacles au commerce, au sens du règlement n° 3286/94, consistant en des pratiques commerciales maintenues par les États‑Unis d’Amérique dans le cadre de l’importation de moutarde préparée (JO L 195, p. 72 ci-après la « décision de clôture »).
19 Selon le sixième considérant de la décision de clôture :
« La procédure d’examen a conduit à la conclusion qu’il n’apparaissait pas que les effets commerciaux prétendument défavorables résultaient de l’obstacle au commerce cité dans la plainte, à savoir la suppression de concessions par les États-Unis d’Amérique, de manière sélective, à l’encontre de certains États membres seulement (‘ sanction sélective ’). En fait, l’enquête n’a pas démontré que l’application de la suspension des concessions au Royaume-Uni permettrait au plaignant d’exporter davantage de moutarde préparée vers le marché américain. En conséquence, aucun effet commercial défavorable, au sens du règlement, ne peut être attribué à l’obstacle au commerce dénoncé par le plaignant, à l’exception des effets commerciaux résultant de la suspension des concessions, autorisée et légalement appliquée par les États-Unis d’Amérique dans le cadre de l’accord sur l’OMC. Conformément à l’article 11 [du règlement n° 3286/94], la procédure d’examen a donc démontré qu’aucune action spécifique à l’encontre de l’obstacle au commerce allégué n’était nécessaire dans l’intérêt de la Communauté. »
Procédure et conclusions des parties
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 octobre 2002, les requérants ont introduit contre la décision de clôture de la procédure d’examen un recours en annulation qui a été enregistré sous le numéro T‑317/02.
21 Le 6 mars 2003, les requérants ont formé le présent recours en indemnité, aux fins d’obtenir la réparation du préjudice découlant, d’une part, de l’action prétendument inadéquate menée par la Commission à l’encontre de la surtaxe américaine au cours de la période du 29 juillet 1999 au 9 juillet 2002 et, d’autre part, des illégalités dont serait entachée la décision de clôture adoptée à cette seconde date.
22 Au soutien de leur action indemnitaire, les requérants ont repris l’intégralité des moyens articulés dans le cadre de leur recours en annulation et ont, en outre, invoqué la violation des articles 211 CE et 133 CE.
23 Par ordonnance du 11 août 2003, le Royaume d’Espagne a été admis à intervenir au présent litige au soutien des conclusions de la Commission.
24 Par arrêt du 14 décembre 2004, FICF e.a./Commission (T‑317/02, Rec. p. II‑4325, ci-après « l’arrêt FICF »), le Tribunal a rejeté dans son intégralité le recours en annulation comme dépourvu de fondement.
25 Les requérants n’ont pas introduit de pourvoi contre cet arrêt, qui est ainsi passé en force de chose jugée.
26 Le 22 novembre 2005, le Tribunal a demandé aux requérants de lui communiquer les enseignements qu’ils tiraient de cet arrêt aux fins de leur recours en indemnité.
27 Dans leur réponse déposée le 31 janvier 2006, les requérants ont déclaré avoir conscience que les motifs retenus par le Tribunal au soutien du rejet de leur recours en annulation pouvaient être repris dans le cadre de la présente action indemnitaire.
28 Les requérants ont toutefois sollicité, sur le fondement de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, la possibilité de développer un moyen nouveau fondé sur le régime de la responsabilité non contractuelle de la Communauté en l’absence de comportement illicite de ses organes et dont le juge communautaire aurait consacré entre-temps le principe (arrêt du Tribunal du 14 décembre 2005, Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, Rec. p. II‑5459).
29 Le Tribunal (quatrième chambre) a considéré qu’il n’y avait pas lieu d’autoriser les requérants à produire un moyen nouveau à ce stade de la procédure et a décidé, sur rapport du juge rapporteur, d’ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d’instruction ou d’organisation de la procédure.
30 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 7 décembre 2006.
31 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– ordonner à la Commission de produire ses notes de services antérieures à l’ouverture de la procédure d’examen ;
– condamner la Communauté à indemniser le préjudice matériel et moral découlant de l’action inadéquate menée par la Commission du 29 juillet 1999 au 9 juillet 2002 et, à compter de cette dernière date, des illégalités viciant la décision de clôture ;
– condamner la Commission aux dépens.
32 La Commission, soutenue par la partie intervenante, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours dénué de tout fondement et rejeter les demandes des requérants dans leur intégralité ;
– condamner les requérants aux dépens.
Sur la recevabilité des conclusions en indemnité
Arguments des parties
33 Sans conclure formellement à l’irrecevabilité de la demande en indemnité, la Commission fait néanmoins observer que la requête n’a pas abordé, en violation de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, la violation suffisamment caractérisée du droit communautaire, laquelle constitue pourtant une condition de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté.
34 Les requérants objectent que ce point de droit relève de l’appréciation du bien‑fondé de leur action indemnitaire et non de l’examen de sa recevabilité.
Appréciation du Tribunal
35 La violation suffisamment caractérisée du droit communautaire participe de la condition d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté relative à l’illégalité du comportement reproché à l’institution communautaire mise en cause et relève, en tant que telle, de l’examen du bien-fondé de la demande indemnitaire et non de sa recevabilité.
36 Dès lors que l’auteur d’une demande de réparation soutient que l’institution mise en cause a adopté un comportement illégal à l’origine du dommage qu’il invoque, il relève de l’office du juge d’apprécier, lorsque l’issue du recours en dépend, si l’illégalité alléguée présente le caractère de gravité requis pour permettre l’engagement de la responsabilité communautaire, que cette question soit ou non spécifiquement abordée dans la requête ou non.
37 En outre, en l’espèce, l’appréciation de la gravité des illégalités reprochées à la Commission est tributaire de l’examen de la question de fond préalable de savoir si la Commission disposait ou non d’une marge d’appréciation dans la conduite de l’action menée en réponse à l’instauration de la surtaxe américaine (arrêt de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, points 43 et 44).
38 D’ailleurs, dans sa contestation du bien-fondé du recours, la Commission reproche une nouvelle fois aux requérants de s’être limités à alléguer l’illégalité entachant sa réaction à l’instauration de la surtaxe et la décision de clôture et de ne pas avoir examiné l’éventuelle existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit communautaire.
39 Il y a donc lieu d’écarter comme dépourvues de pertinence les réserves formulées par la Commission sur la recevabilité de la présente action indemnitaire et de considérer celle-ci comme recevable.
Sur le bien-fondé des conclusions en indemnité
Argumentation générale des parties
40 Les requérants reprochent à la Commission de ne pas avoir réagi adéquatement à l’adoption de la surtaxe à l’importation décidée par les autorités américaines en violation des règles du droit international, alors qu’elle ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation à cet égard.
41 Les requérants font valoir, en premier lieu, que la Commission a violé les articles 211 CE et 133 CE en ne contestant pas, dès son instauration, la légalité de la surtaxe au regard des règles de l’OMC et en clôturant ensuite par la décision litigieuse la procédure d’examen ouverte en vertu du règlement.
42 Les requérants contestent, en deuxième lieu, la légalité de la décision de clôture en reprenant à cette fin l’ensemble des moyens pris de violations de formes substantielles et de dispositions matérielles du règlement qu’ils ont articulés au soutien de leur recours en annulation T‑17/02.
43 Ces violations du droit communautaire auraient causé directement un préjudice matériel et moral dont il est demandé réparation. D’une part, une réaction adéquate de la Commission à la surtaxe américaine aurait pu permettre de rayer les produits fabriqués par les membres des groupements requérants de la liste des produits grevés de la surtaxe. D’autre part, la décision de clôture litigieuse aurait abouti au maintien de ces produits sur cette même liste.
44 La Commission répond qu’elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans la conduite de la politique commerciale commune et que n’a été démontrée aucune méconnaissance manifeste et grave des limites qui s’imposent à ce pouvoir. La Commission aurait été amenée à prendre, dans un climat économique et politique complexe, une décision exclusive d’arbitraire et fondée sur un rapport d’enquête dont elle a suivi les conclusions.
45 Les articles 211 CE et 133 CE ne pourraient constituer le fondement d’une action en responsabilité non contractuelle de la Communauté. La Commission affirme, en outre, avoir adopté toutes les mesures et initiatives que l’accord OMC lui permettait de prendre. Par ailleurs, elle conteste le bien-fondé des moyens d’annulation soulevés à l’encontre de la légalité de la décision de clôture.
46 Enfin, la Commission nie l’existence de tout lien de causalité direct entre le comportement qui lui est reproché et le préjudice allégué et conteste le quantum du dommage dont les requérants sollicitent la réparation.
Considérations liminaires du Tribunal
47 Il convient de rappeler au préalable que, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté, au sens de l’article 288, deuxième alinéa, CE, pour comportement illicite de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16, et arrêt Beamglow/Parlement e.a., point 28 supra, point 95).
48 Lorsque est en cause l’illégalité d’un acte juridique, celle-ci, pour pouvoir être de nature à engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté, doit être constitutive d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, point 37 supra, point 42).
49 Le critère décisif d’appréciation de l’existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit communautaire est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par une institution communautaire, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation (arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, point 37 supra, point 43).
50 À cet égard, le régime de responsabilité non contractuelle de la Communauté dégagé par la Cour prend notamment en compte la complexité des situations à régler, les difficultés d’application ou d’interprétation des textes et, plus particulièrement, la marge d’appréciation dont dispose l’auteur de l’acte contesté (arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, point 37 supra, point 40).
51 Lorsque l’institution mise en cause ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit communautaire peut suffire à établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit communautaire (arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, point 37 supra, point 44).
52 C’est à la partie qui met en cause la responsabilité de la Communauté qu’il incombe d’apporter des preuves concluantes de l’existence et de l’étendue du préjudice qu’elle invoque et d’établir entre ce dommage et le comportement incriminé de l’institution mise en cause un lien suffisamment direct de cause à effet (arrêt de la Cour du 4 octobre 1979, Dumortier frères e.a./Conseil, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 et 45/79, Rec. p. 3091, point 21; arrêt du Tribunal du 24 octobre 2000, Fresh Marine/Commission, T‑178/98, Rec. p. II‑3331, point 118, confirmé sur pourvoi par arrêt de la Cour du 10 juillet 2003, Commission/Fresh Marine, C‑472/00 P, Rec. p. I‑7541).
53 Dès lors que l’une des trois conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté n’est pas remplie, les prétentions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les deux autres conditions sont réunies (arrêt de la Cour du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, Rec. p. I‑4199, point 81, et arrêt du Tribunal du 20 février 2002, Förde-Reederei/Conseil et Commission, T‑170/00, Rec. p. II‑515, point 37).
54 C’est donc à l’aune de ces principes qu’il convient de vérifier la légalité, d’une part, de l’action conduite par la Commission en réponse à l’instauration de la surtaxe américaine et, d’autre part, de la décision de clôture.
Sur la violation des articles 211 CE et 133 CE du fait de l’action menée par la Commission et de la décision de clôture
Arguments des parties
55 Les requérants font tout d’abord valoir que la Commission a violé les articles 211 CE et 133 CE en n’adoptant pas initialement les mesures de défense commerciale qu’appelait l’introduction de la surtaxe à l’importation américaine, alors même que cette mesure de rétorsion était manifestement contraire aux règles de l’OMC et que ces deux articles ne ménageaient à l’institution aucune marge d’appréciation, indépendamment du pouvoir discrétionnaire du Conseil d’engager ou non une procédure.
56 En sa qualité de gardienne du traité, la Commission aurait été tenue par l’article 211 CE de prendre les mesures adaptées à la menace systémique que la sélectivité de la surtaxe à l’importation américaine faisait peser sur la politique commerciale commune de l’Union européenne. Pour sa part, l’article 133 CE aurait obligé la Commission à soumettre au Conseil les propositions qui s’imposaient à cet égard.
57 Les requérants allèguent ensuite que la décision de clôture viole elle-même les articles 211 CE et 133 CE, dans la mesure où la Commission n’aurait pas dû clore la procédure d’examen, mais proposer, au contraire, une action au Conseil et permettre à celui-ci de se prononcer sur la question politique de l’engagement d’une éventuelle action de la Communauté à l’encontre de la sélectivité de la surtaxe américaine, attentatoire à la notion même de politique commerciale commune.
58 La Commission répond que ni l’article 211 CE ni l’article 133 CE ne créent à son égard une compétence liée la contraignant à proposer au Conseil l’ouverture d’une procédure de règlement des différends devant l’OMC, dès qu’un membre en violerait les règles. La Commission exercerait, au contraire, de façon discrétionnaire son rôle de gardienne des traités. Pour engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté, les requérants devraient donc démontrer que la Commission a méconnu de manière manifeste et grave les limites de son pouvoir d’appréciation.
59 En outre, en sa qualité de disposition institutionnelle de droit communautaire primaire servant de base juridique à des actes relatifs à la politique commerciale commune, l’article 133 CE ne serait pas une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, de sorte que sa violation éventuelle ne serait en tout état de cause nullement susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté.
60 La Commission conteste la contrariété de la décision contestée aux articles 211 CE et 133 CE. Outre le fait que les requérants ne précisent pas la nature des propositions qu’elle aurait pu soumettre au Conseil, l’institution estime avoir défendu les intérêts de la Communauté avec les moyens dont elle disposait, joué son rôle de gardienne des traités et pris toutes les mesures et initiatives que les accords OMC lui permettaient d’adopter. Les autorités américaines n’auraient pas pu être contraintes d’abroger leur mesure de rétorsion et une proposition au Conseil n’aurait certainement pas pu faire plier leur détermination.
Appréciation du Tribunal
61 En leur qualité de norme attributive de compétence, d’ordre général, pour la première, et dans le domaine de la politique commerciale commune, pour la seconde, les articles 211 CE et 133 CE revêtent une nature institutionnelle et ne constituent donc pas des règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
62 L’article 211 CE a en effet pour objet de déterminer les compétences générales dont la Commission est investie pour pouvoir assurer le fonctionnement et le développement du marché commun (arrêt du Tribunal du 25 juin 1998, British Airways e.a./Commission, T‑371/94 et T‑394/94, Rec. p. II‑2405, point 453).
63 Pour sa part, l’article 133 CE habilite la Commission, dans le prolongement de l’article 211 CE, à soumettre des propositions au Conseil dans le domaine spécifique de la politique commerciale commune, aux fins de la mise en œuvre de celle-ci (voir, en ce sens, à propos de l’article 116, premier alinéa, du traité CEE, arrêt de la Cour du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, Rec. p. 263, points 76 et 80).
64 Il convient de relever à titre surabondant que les requérants, qui n’ont, au demeurant, pas indiqué la nature des mesures que la Commission aurait dû, selon eux, proposer au Conseil, ne sont pas fondés à soutenir que les articles 211 CE et 133 CE confèrent à la Commission une simple compétence liée qui, en l’occurrence, aurait obligé celle-ci à soumettre des propositions au Conseil, en réaction à l’instauration de la surtaxe douanière américaine.
65 Selon une jurisprudence bien établie, les institutions disposent, au contraire, d’un très large pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre et dans la gestion de la politique commerciale commune (arrêt de la Cour du 19 novembre 1998, Royaume-Uni/Conseil, C‑150/94, Rec. p. I‑7235, point 87).
66 Étant donné que leur raisonnement repose sur le postulat d’une compétence liée de la Commission en la matière et, en particulier, dans le domaine des mesures de défense commerciale, les requérants n’ont pas allégué, ni a fortiori démontré, que la Commission avait manifestement et gravement méconnu les limites s’imposant à son pouvoir d’appréciation.
67 Il y a donc lieu de rejeter le grief tiré par les requérants de la violation des articles 211 CE et 133 CE du fait de l’action de la Commission et de la décision de clôture.
Sur l’illégalité de la décision de clôture
68 En vue de démontrer, aux fins de leurs conclusions en indemnisation, les différentes illégalités dont ils estiment entachée la décision de clôture, les requérants déclarent reprendre intégralement l’argumentation des moyens qu’ils ont articulés au soutien de leur recours en annulation.
69 Le Tribunal estime qu’il convient d’aborder tout d’abord les griefs tirés des violations des formes substantielles avant d’examiner les violations alléguées des dispositions matérielles du règlement n° 3286/94.
Violation du droit des requérants à être entendus
– Arguments des parties
70 Les requérants reprochent à la Commission de ne pas leur avoir permis de faire valoir utilement leur point de vue, préalablement à l’adoption de la décision de clôture, sur les éléments factuels et juridiques figurant dans le rapport d’examen, alors que celui-ci contenait de nombreuses évaluations économiques et factuelles et des interprétations juridiques importantes.
71 La Commission réplique qu’aucune disposition du règlement n° 3286/94 ne confère aux plaignants un droit de réponse au rapport d’examen avant l’adoption de la décision finale et que les dispositions de l’article 8 de ce règlement ont été respectées.
– Appréciation du Tribunal
72 Il ressort du point 178 de l’arrêt FICF que les requérants ont admis avoir été tenus informés de l’évolution et de l’orientation de la procédure d’examen, avoir pu donner leur opinion oralement sur l’issue de celle-ci et avoir été informés par la Commission, avant même l’adoption du rapport d’examen, du motif de la clôture envisagée de la procédure d’examen, à savoir l’absence d’effets commerciaux défavorables de l’obstacle au commerce constitué par la sélectivité de la surtaxe américaine.
73 Il s’ensuit que, ainsi que le Tribunal l’a jugé au point 178 de l’arrêt FICF, les requérants ont été mis en mesure de faire valoir utilement leur point de vue, avant l’adoption de la décision de clôture, sur l’évolution et l’orientation de la procédure d’examen et, à tout le moins, sur un de ses éléments fondamentaux, et de défendre leurs intérêts.
74 Pour autant que les requérants aient entendu soutenir que la Commission aurait dû leur transmettre le projet de rapport d’examen de façon à leur permettre de formuler utilement des observations, il convient de retenir, ainsi qu’il a été jugé aux points 175 à 177 de l’arrêt FICF, qu’aucune disposition du règlement n° 3286/94, dont les requérants n’ont pas soulevé l’illégalité à titre incident, n’impose à l’institution une telle obligation de transmission et que les intéressés n’ont jamais prétendu avoir saisi la Commission d’une demande d’informations sur le fondement de l’article 8, paragraphe 4, de ce règlement.
75 Par conséquent, il y a lieu de rejeter, pour les motifs retenus par l’arrêt FICF, les prétentions des requérants.
Inobservation du délai fixé par l’article 8, paragraphe 8, du règlement n° 3286/94 et manquement de la Commission à son devoir de diligence
– Arguments des parties
76 Les requérants font grief à la Commission d’avoir méconnu l’obligation de respecter le délai maximal de sept mois prescrit par l’article 8, paragraphe 8, du règlement n° 3286/94. L’avis d’ouverture de la procédure d’examen ayant été publié le 1er août 2001, le rapport d’examen, qui aurait dû être présenté au comité le 1er mars 2002, n’aurait été reçu par celui-ci que le 27 mars 2002.
77 En outre, alors que la consultation des États membres sur le rapport d’examen de la Commission a été conclue le 15 avril 2002, la décision de clôture n’aurait été adoptée que le 9 juillet 2002, soit trois mois après la fin de la procédure de consultation prévue par le règlement n° 3286/94.
78 La Commission objecte que le délai écoulé avant la clôture de la procédure n’est pas déraisonnable, eu égard à la complexité du domaine dans lequel la décision de clôture est intervenue. En outre, la Commission aurait conduit cette procédure dans un esprit de coopération loyale et avec toute la diligence possible dans une affaire aux conséquences importantes.
– Appréciation du Tribunal
79 Ainsi qu’il a déjà été constaté au point 191 de l’arrêt FICF, le dépassement à raison de vingt-sept jours du délai indicatif de sept mois prévu par l’article 8, paragraphe 8, du règlement n° 3286/94 n’est pas constitutif d’une méconnaissance du délai raisonnable.
80 Il ressort par ailleurs du point 200 de l’arrêt FICF que le délai de deux mois et vingt-quatre jours écoulé entre la fin de la procédure de consultation du comité, le 15 avril 2002, et l’adoption de la décision de clôture, le 9 juillet 2002, n’est pas non plus déraisonnable, eu égard, d’une part, à l’obligation incombant à la Commission de procéder à la consultation interne de ses différents services, puis à celle des États membres, et, d’autre part, aux délais nécessaires à l’élaboration de la traduction de la décision de clôture dans toutes les langues officielles de la Communauté.
81 Pour ces mêmes motifs, il y a lieu de rejeter les allégations des requérants relatives à l’inobservation par la Commission des délais de procédure et au non‑respect de son obligation de diligence.
Violation de l’obligation de motivation
– Arguments des parties
82 Les requérants font valoir que la décision de clôture ne contient aucune analyse des obstacles au commerce allégués dans la plainte, dans la mesure où elle n’examine pas la légalité de la surtaxe douanière au regard des règles de l’OMC.
83 En outre, la décision de clôture ne permettrait pas aux trois groupements qui se joints à la FICF au cours de la procédure d’examen de connaître les justifications de la clôture de celle-ci, étant donné qu’elle ne mentionne à aucun moment leur situation.
84 Enfin, le défaut d’intérêt de la Communauté à engager une action devant l’OMC serait uniquement motivé par l’absence de démonstration de ce que l’extension de la surtaxe douanière aux exportations de produits ciblés originaires du Royaume-Uni aurait permis aux membres des requérants d’exporter un plus grand volume de denrées aux États-Unis.
85 Les autres éléments invoqués par les plaignants en rapport avec l’intérêt de la Communauté n’auraient pas été abordés, à savoir la remise en cause de la notion de politique commerciale commune par la sélectivité de la surtaxe américaine, la possibilité d’invoquer l’illégalité de celle-ci pour en demander le remboursement, en cas de condamnation des États-Unis par les instances de l’OMC, et le retrait des articles des membres des requérants de la liste des produits grevés de la surtaxe qui aurait pu découler d’une extension de son prélèvement sur les produits originaires de l’ensemble de la Communauté.
86 La Commission rétorque que la motivation de la décision de clôture est conforme aux conditions posées par la jurisprudence. Elle aurait conclu à l’absence d’effets commerciaux défavorables, sur la base d’un rapport d’examen lui-même élaboré au terme d’une procédure contradictoire à laquelle les requérants ont participé.
87 Dans la mesure où cette condition nécessaire à la poursuite de la procédure d’examen n’était pas remplie, la Commission aurait pu clore l’enquête sans devoir motiver davantage la décision de clôture. En effet, l’analyse des intérêts de la Communauté aurait été inutile, puisque les conditions posées par l’article 2 du règlement n° 3286/94 n’étaient pas réunies.
– Appréciation du Tribunal
88 Conformément à ce qui a été jugé aux points 130 et suivants de l’arrêt FICF, les requérants, auxquels la version non confidentielle du rapport d’examen avait été transmise préalablement à la décision de clôture, ont été dûment mis en mesure, par la motivation de celle-ci, de connaître les raisons qui ont amené la Commission à clore la procédure d’examen.
89 Après avoir identifié l’obstacle au commerce dénoncé dans la plainte, constitué par l’application sélective de la surtaxe douanière américaine, la Commission a en effet indiqué que la procédure d’examen l’avait conduite à conclure qu’il n’apparaissait pas que des effets commerciaux défavorables aient résulté de cette sélectivité.
90 Par ailleurs, ainsi qu’il a été jugé au point 142 de l’arrêt FICF, les conclusions du rapport d’examen s’appliquaient au moins tout autant aux denrées exportées par les membres des trois requérants autres que la FICF et dont les produits ne subissaient, eux non plus, aucune concurrence sur le marché américain de la part de produits originaires du Royaume-Uni, à défaut d’exportations à partir du territoire de cet État membre, et que, dès lors, l’obstacle au commerce dénoncé ne causait aux intéressés aucun effet commercial défavorable.
91 Ainsi que le soutient à bon droit la Commission, une motivation plus circonstanciée de la décision de clôture ne s’imposait pas, dès lors qu’était ainsi devenue inutile l’analyse des intérêts de la Communauté à la poursuite d’une action, quels que soient, par ailleurs, les mérites de cette considération, dont l’appréciation ne relève pas de l’examen du défaut ou de l’insuffisance de la motivation de la décision de clôture (arrêt du Tribunal du 7 novembre 1997, Cipeke/Commission, T‑84/96, Rec. p. II‑2081, point 47).
92 Pour ces mêmes motifs, il y a donc lieu de rejeter le grief tiré de la violation de l’obligation de motivation.
Violation de l’article 2, paragraphes 1 et 4, du règlement n° 3286/94 définissant, respectivement, les notions d’« obstacle au commerce » et d’« effets commerciaux défavorables » et erreur manifeste d’appréciation des faits
– Arguments des parties
93 Les requérants soutiennent que le règlement n° 3286/94 permet à des entreprises communautaires de saisir la Commission d’une plainte dirigée contre des « obstacles au commerce », au sens de son article 2, paragraphe 1, entraînant pour elles des « effets commerciaux défavorables », tels qu’envisagés par son article 2, paragraphe 4.
94 Un « obstacle au commerce » recouvrirait une « mesure » qui serait « illégale » au regard d’une règle du commerce international. Une fois l’obstacle au commerce identifié, la Commission devrait évaluer les effets commerciaux défavorables de la mesure. Or, la décision de clôture aurait indûment restreint la notion d’« obstacle au commerce » à l’élément entachant d’illégalité la surtaxe américaine, à savoir son application sélective. En fait, la Commission aurait dû qualifier d’obstacle au commerce la suppression illégale des concessions par les États-Unis.
95 Les deux mesures que la Commission semble avoir individualisées seraient, premièrement, l’obstacle au commerce allégué dans la plainte, à savoir l’application sélective de la surtaxe et, deuxièmement, les mesures autorisées par l’organe de règlement des différends de l’OMC, lesquelles seraient légales dans leur application. Ces deux mesures n’en constitueraient toutefois qu’une seule, car la sélectivité rendrait les mesures américaines illégales en elles-mêmes.
96 Cette définition erronée de l’obstacle au commerce aurait conduit à une analyse défectueuse de ses effets commerciaux, au sens de l’article 2, paragraphe 4, du règlement n° 3286/94. L’illégalité de la surtaxe découlant notamment de sa sélectivité aurait rendu illégal son prélèvement depuis 1999.
97 Les effets commerciaux défavorables devraient être recherchés dans les effets que produisent les mesures américaines en tant que telles sur les exportations des membres des requérants, lesquelles auraient incontestablement subi des effets commerciaux défavorables en raison de l’instauration de la surtaxe douanière américaine.
98 Enfin, la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation des faits en retenant que l’enquête n’avait pas démontré que l’application de la surtaxe aux produits exportés sur le marché américain à partir du Royaume-Uni aurait permis d’exporter de plus grandes quantités de moutarde préparée vers le marché américain.
99 La Commission reproche aux requérants de donner à la notion d’« effets commerciaux défavorables », au sens de l’article 2, paragraphe 4, du règlement n° 3286/94, une interprétation qui n’est pas conforme à cette disposition. Ainsi que le rapport d’examen l’aurait souligné, l’engagement d’une procédure en vertu de ce règlement serait subordonné aussi bien à l’existence d’un « obstacle au commerce », au sens de son article 2, paragraphe 1, qu’à la démonstration par le plaignant de l’existence d’« effets commerciaux défavorables », au sens de l’article 2, paragraphe 4, sauf à créer au profit des entreprises communautaires un véritable droit d’action populaire.
100 Les requérants considéreraient à tort que l’adoption de mesures de rétorsion entraîne des effets commerciaux défavorables, même si elles ont été légalement décidées dans le cadre de l’OMC. De l’avis de la Commission, si les requérants ont bien subi des effets défavorables en raison de l’instauration de la surtaxe américaine, ils n’ont toutefois pas supporté des effets commerciaux défavorables, au sens de l’article 2, paragraphe 4, du règlement n° 3286/94.
101 Il importerait en effet de distinguer les « effets défavorables » des « effets commerciaux défavorables », le fait que le plaignant soit victime d’effets défavorables n’étant pas considéré comme suffisant en soi pour justifier l’engagement d’une action communautaire.
102 Le rapport d’examen établi par les experts en collaboration avec les requérants n’aurait pas démontré l’existence d’un impact suffisamment important de la sélectivité de la surtaxe et les requérants n’auraient pas été en mesure d’apporter la preuve contraire.
– Appréciation du Tribunal
103 Ainsi qu’il résulte du point 56 de l’arrêt FICF, la Commission n’a pas donné une définition erronée de la notion d’« obstacle au commerce » figurant à l’article 2, paragraphe 1, du règlement en considérant que l’obstacle au commerce dénoncé dans la plainte consistait en l’application sélective de la surtaxe américaine aux États membres de la Communauté.
104 Par ailleurs, la Commission a légalement conclu dans la décision de clôture qu’il n’apparaissait pas que les effets commerciaux défavorables allégués dans la plainte aient résulté de cette sélectivité.
105 À cet égard, la Commission a retenu à bon droit que l’enquête n’avait pas établi que l’extension du prélèvement de la surtaxe américaine au Royaume-Uni aurait permis aux membres de la FICF d’exporter un plus gros volume de moutarde préparée sur le marché américain, de sorte qu’aucun effet défavorable ne pouvait être attribué à l’obstacle au commerce dénoncé, à l’exception des effets commerciaux résultant de la suspension des concessions autorisée et légalement appliquée par les États-Unis dans le cadre de l’accord sur l’OMC.
106 Ainsi que l’a constaté le Tribunal aux points 71 et suivants de l’arrêt FICF, il résulte tant des données reprises dans le rapport d’examen que de l’analyse qui y est effectuée que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste en concluant à l’absence d’effet commercial défavorable de l’obstacle au commerce dénoncé.
107 Bien que la décision ne le relève pas expressément, cette considération est nécessairement valable pour les produits commercialisés aux États-Unis par les membres des trois requérants autres que la FICF, en l’absence d’exportations de ces produits aux États-Unis à partir du territoire du Royaume-Uni.
108 L’illégalité tenant à la sélectivité de la surtaxe américaine ne pouvant être qualifiée d’obstacle au commerce entraînant ou risquant d’entraîner des effets commerciaux défavorables au sens de la première phrase de l’article 2, paragraphe 4, du règlement n° 3286/94, aucun droit d’intenter une action consacré par les règles du commerce international, au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement ne pouvait être exercé en l’occurrence, puisque l’instauration de la surtaxe avait été autorisée par l’OMC.
109 Est, à cet égard, inopérant l’argument des requérants selon lequel les denrées produites par leurs membres auraient subi des effets défavorables en raison de l’imposition de la surtaxe : selon les termes mêmes de l’article 2, paragraphe 4, dernière phrase, du règlement n° 3286/94, un « effet défavorable » subi par un plaignant n’est pas considéré comme suffisant en soi pour justifier l’engagement d’une action par les institutions communautaires.
110 Pour les motifs retenus par l’arrêt FICF, le Tribunal ne peut donc tenir pour établies ni la violation de l’article 2, paragraphes 1 et 4, du règlement n° 3286/94, ni une erreur manifeste d’appréciation des faits ni, à plus forte raison, une méconnaissance manifeste et grave par la Commission des limites de son pouvoir d’appréciation.
111 Il y a donc lieu de rejeter comme non fondées les prétentions des requérants.
Violation de l’article 10, paragraphe 5, du règlement n° 3286/94
– Arguments des parties
112 Les requérants allèguent que, après avoir analysé les obstacles au commerce et les effets commerciaux défavorables découlant de la surtaxe douanière américaine, la décision de clôture n’apprécie nullement la compatibilité de la surtaxe américaine avec les règles de l’OMC.
113 En ne tenant ainsi aucun compte des « dispositions, principes ou pratiques régissant le droit d’engager une action au titre des règles du commerce international applicables » visés par l’article 10, paragraphe 5, du règlement n° 3286/94, la Commission aurait violé cette disposition.
114 La Commission devrait examiner s’il existe un obstacle au commerce, constitué par la violation des règles de l’OMC par une mesure adoptée par l’un de ses membres, avant même d’en déterminer les effets commerciaux. Il serait impossible de se prononcer sur les effets commerciaux défavorables d’une mesure sans statuer au préalable sur sa contrariété aux règles du commerce international.
115 La Commission répond qu’en l’absence soit d’un « obstacle au commerce », soit de la matérialisation d’« effets commerciaux défavorables », le plaignant ne serait pas fondé, en vertu même du règlement n° 3286/94, à demander la poursuite de la procédure.
116 Si aucun préjudice de la Communauté ne peut être établi, l’obstacle au commerce, même s’il existe, ne peut fonder à lui seul l’engagement d’une procédure d’examen contre un État tiers, ainsi que le confirme l’article 1er du règlement n° 3286/94.
117 Or, en l’occurrence, dans la mesure où la seconde condition, relative aux effets commerciaux défavorables, n’est pas remplie, il serait inutile de se prononcer sur la première.
– Appréciation du Tribunal
118 Ainsi que le tribunal l’a jugé au point 81 de l’arrêt FICF, la Commission n’était nullement tenue de prendre en considération les dispositions, principes ou pratiques qui régissent le droit d’engager une action au titre des règles du commerce international, dès lors qu’elle avait pu constater, dans l’exercice légal de son pouvoir d’appréciation, que les éléments de preuve de type quantitatif analysés dans le rapport d’examen ne permettaient pas de conclure à l’existence d’effets commerciaux défavorables.
119 Pour ce motif, il convient de rejeter le grief tiré de la violation de l’article 10, paragraphe 5, du règlement n° 3286/94.
Violation de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94, relatif à l’intérêt de la Communauté
– Arguments des parties
120 Les requérants font observer que, ainsi que la Commission l’aurait reconnu et démontré par sa pratique, l’intérêt de la Communauté à une action au titre des règles de commerce internationales n’est pas réductible à celui du plaignant.
121 Or, en se bornant à préciser qu’il n’avait pas été établi que l’absence de sélectivité de la surtaxe aurait permis aux membres de la FICF d’exporter un plus gros volume de moutarde préparée aux États-Unis, sans prendre en considération les intérêts des trois autres groupements intervenus au cours de la procédure d’examen, la Commission aurait méconnu l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94, qui subordonne la clôture de la procédure à l’absence d’un intérêt de la Communauté.
122 La Commission rétorque que les requérants n’ont pas établi que les effets négatifs des pratiques américaines sur leurs exportations aient eu un impact de nature à porter atteinte aux intérêts de la Communauté, laquelle n’aurait eu ainsi aucun intérêt à l’application uniforme de la surtaxe aux produits originaires de l’ensemble des États membres.
123 Aussi la Commission aurait-elle estimé opportun de ne pas introduire contre les États-Unis une procédure à l’issue incertaine, afin d’éviter d’envenimer le climat des relations commerciales.
– Appréciation du Tribunal
124 Conformément à ce qu’a jugé le Tribunal aux points 105 et suivants de l’arrêt FICF, l’intérêt de toutes les parties intéressées à la procédure d’examen a bien été pris en compte lors de l’évaluation de l’intérêt de la Communauté dans le cadre du rapport d’examen et l’absence de mention, dans la décision de clôture, des trois requérants autres que la FICF ne peut être qualifiée de méconnaissance de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94.
125 Par ailleurs, la Commission ne peut encourir le reproche d’avoir méconnu l’intérêt de la Communauté à la conduite d’une action communautaire en clôturant la procédure, eu égard à l’absence d’effets commerciaux défavorables résultant de l’obstacle au commerce allégué, et, par conséquent, de l’une des conditions légales requises pour l’application du règlement n° 3286/94 (arrêt FICF, point 121).
126 Pour ces motifs, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94 ne saurait prospérer.
Violation de l’article 2, paragraphe 4, et de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94 et erreur manifeste d’appréciation
– Arguments des parties
127 De l’avis des requérants, en excluant l’intérêt de la Communauté à engager devant l’OMC une action contre les États-Unis au motif qu’aucun effet commercial défavorable ne pouvait être attribué à l’obstacle au commerce dénoncé par la plainte, la Commission aurait ignoré que l’engagement d’une procédure contre les États-Unis et leur condamnation auraient pu, respectivement, aboutir au retrait des produits des membres des requérants de la liste des articles grevés de la surtaxe et permettre aux exportateurs communautaires lésés d’en invoquer l’illégalité au soutien de demandes de remboursement des versements effectués.
128 La Commission souligne que les membres de l’OMC sont libres de déterminer le contenu des listes des produits frappés par leurs mesures de rétorsion dans la limite du montant de suspension des concessions fixé par les arbitres de l’OMC. On ne saurait donc prétendre que, si les produits originaires du Royaume-Uni avaient été inclus dans la liste des produits grevés de la surtaxe, le foie gras ou le roquefort auraient été exemptés du paiement de la surtaxe. Eu égard au but poursuivi par les États-Unis, qui consistait à désigner les États membres de la Communauté avec lesquels ils avaient un différend de fond dans l’affaire des hormones, il serait même possible d’affirmer que les probabilités d’exemption étaient très restreintes.
– Appréciation du Tribunal
129 Ainsi que le Tribunal l’a jugé aux points 155 et suivants de l’arrêt FICF, l’inclusion sur la liste américaine des produits originaires du Royaume-Uni n’aurait nullement impliqué le retrait de cette liste des produits fabriqués par les membres des requérants.
130 En effet, l’administration américaine aurait pu tout aussi bien retirer de la liste d’autres produits ou sous-produits de la nomenclature tarifaire, tout en respectant le montant maximal de 116,8 millions de USD autorisé par l’organe de règlement des différends de l’OMC.
131 C’est également à tort que les requérants font valoir que l’engagement d’une procédure de règlement des différends devant l’OMC à l’encontre des États-Unis et leur condamnation auraient pu permettre aux exportateurs lésés de se prévaloir de l’illégalité des mesures de rétorsion américaines au soutien de demandes de remboursement des versements effectués.
132 Ainsi que le Tribunal l’a jugé au point 163 de l’arrêt FICF, le règlement des différends de l’OMC repose en effet sur le principe de la mise en conformité ex nunc avec les règles de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de 1994, lequel découle de l’article 19, paragraphe 1, du mémorandum d’accord.
133 L’engagement d’une action dans le cadre de l’OMC n’a donc pas pour objet ni ne peut avoir pour effet le remboursement rétroactif des droits de douane versés aux autorités d’un État tiers par des entreprises communautaires dont les produits sont soumis à une mesure de suspension de concessions tarifaires par cet État.
134 Pour ces motifs, le grief tiré de la méconnaissance de l’article 2, paragraphe 4, et de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 3286/94 ne saurait prospérer.
135 Il résulte de l’ensemble des développements qui précèdent que ni l’action entreprise par la Commission à la suite de l’instauration de la surtaxe américaine ni la décision de clôture ne sont à considérer comme entachées d’illégalités.
136 Il s’en déduit que, à plus forte raison, la Commission n’a pas pu, en agissant ainsi qu’elle l’a fait, se rendre coupable de méconnaissances manifestes et graves des limites de son pouvoir d’appréciation, constitutives de violations suffisamment caractérisées de règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, pour autant, d’ailleurs, que les dispositions du règlement n° 3286/94 invoquées par les requérants doivent recevoir une telle qualification.
137 En l’absence de la condition d’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté relative à l’illégalité du comportement reproché à l’institution mise en cause, il y a lieu de rejeter la présente action indemnitaire comme non fondée, sans qu’il soit besoin, par conséquent, de statuer sur le premier chef de conclusions des requérants, visant à ce que le Tribunal ordonne à la Commission de produire ses notes de services antérieures à l’ouverture de la procédure d’examen.
Sur les dépens
138 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
139 Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner solidairement aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
140 Par ailleurs, l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure précise que les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens.
141 Il s’ensuit que le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Les requérants supporteront solidairement leurs propres dépens et ceux exposés par la Commission.
3) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 juillet 2007.
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