ROZSUDEK SOUDU (šestého senátu)
7. října 2009 (*)
„Přípravky na ochranu rostlin – Účinná látka chlorthalonil – Změna podmínek pro zařazení do přílohy I směrnice 91/414/EHS – Směrnice 2006/76/ES – Zpětná účinnost – Neexistence přechodného období – Právní jistota – Legitimní očekávání – Zásada rovného zacházení“
Ve věci T‑380/06,
Vischim Srl, se sídlem v Cesano Maderno (Itálie), zastoupená C. Mereuem a K. Van Maldegemem, advokáty,
žalobkyně,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené L. Parpalou a B. Dohertym, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení čl. 2 druhého pododstavce směrnice Komise 2006/76/ES ze dne 22. září 2006, kterou se mění směrnice Rady 91/414/EHS, pokud jde o specifikaci účinné látky chlorthalonil (Úř. věst. L 263, s. 9),
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (šestý senát),
ve složení A. W. H. Meij, předseda, F. Dehousse a V. Vadapalas (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: C. Kantza, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 25. září 2008,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
Směrnice 91/414/EHS
1 Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 91/414/EHS ze dne 15. července 1991 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh (Úř. věst. L 230, s. 1; Zvl. vyd. 03/11, s. 332) „[č]lenské státy zajistí, aby přípravek na ochranu rostlin byl povolen, pouze pokud jeho účinné látky jsou uvedeny v příloze I a byly splněny podmínky tam stanovené.“
2 Podle čl. 5 odst. 1 směrnice 91/414 „účinná látka se na základě současných vědeckotechnických poznatků zařadí do přílohy I na počáteční dobu nepřesahující 10 let, jestliže lze očekávat, že přípravky na ochranu rostlin obsahující tuto účinnou látku splní […] podmínky“ vymezené dále, a nemají-li škodlivé účinky na zdraví lidí a zvířat, jakož i na životní prostředí.
3 Podle čl. 5 odst. 4 první a druhé odrážky téže směrnice může zařazení podléhat požadavkům týkajícím se „minimálního stupně čistoty účinné látky“ a „povahy a maximálního obsahu některých nečistot“.
4 Článek 6 odst. 1 směrnice 91/414 stanoví:
„O zařazení účinné látky do přílohy I se rozhoduje postupem podle článku 19.
Tímto postupem se také rozhoduje:
– o jakýchkoliv podmínkách pro zařazení,
– o případných změnách přílohy I,
[…]“
5 Článek 8 odst. 2 první pododstavec směrnice 91/414 stanoví, že „[o]dchylně od článku 4 […] může členský stát během období 12 let od oznámení této směrnice povolit na svém území uvést na trh přípravky na ochranu rostlin obsahující účinné látky neuvedené v příloze I, které již byly uvedeny na trh do dvou let ode dne oznámení směrnice.“
6 Podle čl. 8 odst. 2 druhého pododstavce téže směrnice Komise Evropských společenství zahájí během téhož období 12 let pracovní program zaměřený na postupné přezkoumání těchto účinných látek.
7 Podle čl. 8 odst. 2 čtvrtého pododstavce směrnice 91/414 „může být v průběhu [tohoto období] po přezkoumání účinné látky provedeném výborem podle článku 19 rozhodnuto v souladu s postupem stanoveným ve výše uvedeném článku, že látku lze zařadit do přílohy I a za jakých podmínek, nebo, pokud nejsou splněny požadavky článku 5 nebo nebyly požadované informace a údaje předloženy ve stanovené lhůtě, že taková účinná látka nebude zařazena do přílohy I“. Toto ustanovení rovněž upřesňuje, že „[č]lenské státy zajistí, aby byla příslušná povolení udělena, odňata nebo změněna v průběhu stanoveného období“.
8 Článek 19 směrnice 91/414, ve znění nařízení Rady (ES) č. 806/2003 ze dne 14. dubna 2003 (Úř. věst. L 122, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 301), stanoví, že Komisi je nápomocen regulativní výbor – Stálý výbor pro potravinový řetězec a zdraví zvířat (dále jen „výbor“).
9 Pokud jde o účinnou látku chlorthalonil, období stanovené v čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414, které mělo uplynout dne 26. července 2003, bylo prodlouženo, a to původně nařízením Komise (ES) č. 2076/2002 ze dne 20. listopadu 2002 (Úř. věst. L 319, s. 3; Zvl. vyd. 03/37, s. 374) do 31. prosince 2005 a poté nařízením Komise (ES) č. 1335/2005 ze dne 12. srpna 2005 (Úř. věst. L 211, s. 6) do 31. prosince 2006, pokud rozhodnutí o jeho zařazení do přílohy I směrnice 91/414 nebylo přijato před tímto datem.
Nařízení (EHS) č. 3600/92
10 Nařízení Komise (EHS) č. 3600/92 ze dne 11. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro první etapu pracovního programu podle čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 (Úř. věst. L 366, s. 10; Zvl. vyd. 03/13, s. 242), stanoví postup pro hodnocení řady účinných látek, mimo jiné chlorthalonilu, za účelem jejich případného zařazení do přílohy I této směrnice.
11 Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 3600/92 „producent, který si přeje zařadit účinnou látku […] do přílohy I směrnice [91/414], oznámí toto přání Komisi do šesti měsíců ode dne vstupu tohoto nařízení v platnost“.
12 Článek 7 odstavce 1 a 2 nařízení č. 3600/92, ve znění nařízení Komise (ES) č. 1199/97 ze dne 27. června 1997 (Úř. věst. L 170, s. 19; Zvl. vyd. 03/21, s. 166), upravuje pravidla posuzování dokumentace předložené oznamovateli.
13 Podle čl. 8 odst. 3 čtvrtého pododstavce nařízení č. 3600/92, ve znění pozdějších předpisů:
„Po posouzení […] předloží Komise výboru:
a) návrh [směrnice], kterou se zařadí účinná látky do přílohy I směrnice [91/414], přičemž podle potřeby stanoví podmínky tohoto zařazení, včetně lhůty pro zařazení;
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
Zařazení chlorthalonilu do přílohy I směrnice 91/414
14 Dne 8. července 1993 žalobkyně, Vischim Srl, italská společnost vyrábějící chlorthalonil, informovala Komisi o svém zájmu na zařazení této účinné látky do přílohy I směrnice 91/414.
15 Pouze dva oznamovatelé chlorthalonilu předložili dokumentaci ve lhůtě, a to společnost ISK Biotech Europe (jejíž nástupkyní se v průběhu hodnotícího postupu stala společnost Zeneca Agrochemicals, která se sama stala společností Syngenta) a žalobkyně.
16 Po posouzení této dokumentace přijala Komise dne 16. září 2005 směrnici 2005/53/ES, kterou se mění směrnice 91/414 za účelem zařazení účinných látek chlorthalonilu, chlortoluronu, cypermethrinu, daminozidu a thiofanát-methylu (Úř. věst. L 241, s. 51).
17 Podle článku 1 směrnice 2005/53 a její přílohy je chlorthalonil zařazen pod č. 102 tabulky uvedené v příloze I směrnice 91/414. Čtvrtý sloupec této tabulky, nazvaný „Čistota“, uvádí: „Hexachlorbenzen: nejvýše 0,01 g/kg“.
18 Ze zprávy o přezkoumání chlorthalonilu (dokument SANCO/4343/2000 v konečném znění ze dne 14. února 2005, dále jen „zpráva o přezkoumání“) vyplývá, že uvedená podmínka vztahující se k maximálnímu obsahu hexachlorbenzenu (HCB) byla stanovena s přihlédnutím ke specifikaci chlorthalonilu přijaté FAO (Organizace Spojených národů pro výživu a zemědělství) v únoru roku 2005.
19 Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2005/53 byly členské státy do 31. srpna 2006 v případě nutnosti povinny změnit nebo odejmout stávající povolení pro přípravky na ochranu rostlin obsahující chlorthalonil a ověřit jednak to, zda byly splněny podmínky stanovené v příloze I směrnice 91/414, a dále to, zda držitel povolení měl v souladu s článkem 13 směrnice 91/414 dokumentaci splňující požadavky přílohy II téže směrnice nebo k ní měl přístup.
20 Směrnice 2005/53 vstoupila v platnost dne 1. března 2006. Podle jejího čl. 2 prvního a druhého pododstavce měly členské státy přijmout a zveřejnit předpisy nezbytné k dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 31. srpna 2006 a používat tyto předpisy ode dne 1. září 2006.
21 Dne 25. listopadu 2005 podala žalobkyně žalobu, kterou se domáhala zejména zrušení směrnice 2005/53 (věc T‑420/05).
22 V rámci uvedené žaloby podala žalobkyně dva návrhy na předběžné opatření, které byly zamítnuty usneseními předsedy Soudu ze dne 4. dubna 2006, Vischim v. Komise (T‑420/05 R, Sb. rozh. s. II-34, zveřejněné shrnutí), a ze dne 13. října 2006, Vischim v. Komise (T‑420/05 R II, Sb. rozh. s. II‑4085), které bylo potvrzeno usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 3. dubna 2007, Vischim v. Komise [C‑459/06 P (R), nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí].
Změna podmínek pro zařazení do přílohy I směrnice 91/414
23 V prosinci roku 2005 zveřejnila FAO na základě informací předložených žalobkyní novou specifikaci chlorthalonilu, která stanovila maximální obsah HCB na 0,04 g/kg.
24 Žalobkyně informovala Komisi o této nové specifikaci dopisem ze dne 16. prosince 2005.
25 V průběhu března roku 2006 žádala Komise členský stát zpravodaj, aby zhodnotil jednotlivé verze chlorthalonilu podle nové specifikace FAO, včetně přípravku žalobkyně.
26 Současně zaslaly útvary Komise členským státům elektronickou poštu, která zněla takto:
„[Členský stát zpravodaj] provedl posouzení rovnocennosti přípravků různého původu (včetně přípravku Vischim). Dospěje-li k závěru, že jsou stejně bezpečné jako referenční přípravek, bude Komise zvažovat změnu směrnice [91/414], co se týče povolených hladin HCB. V tomto případě může být obtížné formálně změnit text přede dnem 1. září 2006, jelikož by to vyžadovalo určitou administrativní flexibilitu kolem tohoto data. Bylo by nešťastné, aby byly přípravky stahovány z vnitrostátního trhu za tím účelem, aby byly krátce poté znovu povoleny. Je zřejmé, že odnětí povolení zůstává stále povinné, pokud vyjde najevo, že výsledek posouzení dokumentace není zjevně příznivý nebo nejsou-li splněny administrativní požadavky.“
27 Po jeho vyhodnocení členský stát zpravodaj v dubnu roku 2006 konstatoval, že chlorthalonil obsahující 0,04 g/kg HCB nevede k dalším rizikům v porovnání s těmi, která již byla zohledněna při přijetí směrnice 2005/53. Navrhl tedy změnu specifikace chlorthalonilu stanovenou směrnicí 2005/53.
28 Dne 13. a 14. července 2006 byla uvedená změna schválena výborem. Pokud jde o lhůtu v souvislosti se zavedením změněné specifikace, protokol z jednání výboru uvádí zejména následující:
„O změně dotčené specifikace bylo dosaženo všeobecné shody a Komise se zavázala k přijetí návrhu rychle […] Prodloužení šestiměsíční lhůty poskytnuté pro předložení chybějících vědeckých studií se nejeví jako vhodné. Mohlo by to vytvořit precedens a vystavit Komisi výtkám ohledně nerovného zacházení s oznamovateli […] Z těchto důvodů není vhodné odchylovat se od lhůty běžně poskytnuté směrnicí o zařazení […] Spojené království žádá o prodloužení lhůty k dosažení souladu v této dokumentaci, aby bylo společnosti Vischim umožněno přistoupit k rozhodčímu řízení stanovenému vnitrostátním právem za účelem získání přístupu ke studiím na obratlovcích, jakmile bude látka zařazena.“
29 Dopisem ze dne 27. července 2006 oznámila žalobkyně Komisi, že „aby mohla zaručit účinnost změny s ohledem na [svá] povolení, změna [musela] jednak vstoupit v platnost přede dnem 31. srpna 2006 a jednak by musela být členským státům poskytnuta nová lhůta k tomu, aby ověřily splnění podmínek pro zařazení do přílohy I“. Komise na tento dopis neodpověděla.
30 Mezi červencem a zářím roku 2006 obdržela žalobkyně dopisy od příslušných orgánů Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, Belgického království a Irska, oznamujících jí záměr stáhnout její přípravek z trhu.
31 Konkrétně dopis orgánů Spojeného království určený žalobkyni ze dne 28. července 2006 zní takto:
„[Váš přípravek] vyhovuje novým specifikacím [čistoty] změněným [výborem] dne 13. a 14. července 2006, [ale] dosud jste neprokázala, že máte odpovídající přístup k údajům uvedeným v příloze II […] pro vaše stávající povolené přípravky, které obsahují chlorthalonil. Oznámení o záměru stáhnout vaše stávající přípravky obsahující chlorthalonil je tedy přiloženo k tomuto dopisu.“
32 Dne 22. září 2006 přijala Komise směrnici 2006/76/ES, kterou se mění směrnice 91/414, pokud jde o specifikaci účinné látky chlorthalonil (Úř. věst. L 263, s. 9, dále jen „napadená směrnice“).
33 Podle článku 1 napadené směrnice se specifikace chlorthalonilu stanovená v rámci zařazení do přílohy I směrnice 91/414 nahrazuje tabulkou v příloze. Čtvrtý sloupec této tabulky, nazvaný „Čistota“, uvádí: „Hexachlorbenzen: ne více než 0,04 g/kg“.
34 Napadená směrnice vstoupila v platnost dne 23. září 2006. Podle jejího článku 2 měly členské státy přijmout předpisy nezbytné k dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 31. srpna 2006 a používat tyto předpisy od 1. září 2006.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
35 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 15. prosince 2006 podala žalobkyně tuto žalobu.
36 Samostatným podáním z téhož dne podala žalobkyně návrh na základě článku 76a jednacího řádu Soudu, aby byla věc projednána ve zrychleném řízení. Tento návrh byl zamítnut rozhodnutím předsedy čtvrtého senátu Soudu dne 24. ledna 2007.
37 Dne 27. února 2007 podala Komise samostatným podáním námitku nepřípustnosti. Poté, co žalobkyně předložila svá vyjádření, si Soud usnesením ze dne 27. června 2007 vyhradil rozhodnout o námitce nepřípustnosti spolu s věcí samou.
38 Po doručení žalobní odpovědi Soud podle čl. 47 odst. 1 jednacího řádu rozhodl, že druhá výměna spisů účastnic řízení není nezbytná.
39 Vzhledem k tomu, že se změnilo složení senátů Soudu, byl soudce zpravodaj přidělen k šestému senátu, kterému byla v důsledku toho přidělena i projednávaná věc.
40 Vzhledem k překážce na straně jednoho ze soudců určil předseda Soudu na základě čl. 32 odst. 3 jednacího řádu pro doplnění senátu jiného soudce
41 Po vyslechnutí účastnic řízení byla projednávaná věc spojena s věcí T‑420/05 pro účely ústní části řízení.
42 Na základě zprávy soudce zpravodaje Soud rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření položil účastnicím řízení písemné otázky, na které odpověděly v dopisech ze dne 16. června, 7. a 14. července 2008.
43 Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 25. září 2008.
44 Žalobkyně navrhuje, aby Soud:
– částečně zrušil napadenou směrnici, zejména její čl. 2 druhý pododstavec;
– uložil Komisi, aby do budoucna stanovila přesné, přiměřené a legitimní lhůty, pokud jde o napadenou směrnici;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
45 Komise navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou nebo ji podpůrně zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
46 Pokud jde nejprve o návrh žalobkyně, kterým se domáhá, aby Soud Komisi uložil, aby do budoucna stanovila přesné, přiměřené a legitimní lhůty, pokud jde o napadenou směrnici, je třeba připomenout, že soudům Společenství v rámci přezkumu legality na základě článku 230 ES nepřísluší vydávat soudní příkazy orgánům (rozsudek Soudu ze dne 12. prosince 2006, SELEX Sistemi Integrati v. Komise, T‑155/04, Sb. rozh. s. II‑4797, bod 28).
47 Tento návrh, uvedený v druhém bodu návrhových žádání žalobkyně, je tudíž nepřípustný.
48 Pokud jde dále o návrh na zrušení čl. 2 druhého pododstavce napadené směrnice, Komise namítá nepřípustnost tohoto návrhu, přičemž se dovolává zaprvé nemožnosti částečného zrušení navrhovaného žalobkyní a zadruhé legislativní povahy napadené směrnice.
49 Žalobkyně tvrdí, že její návrh je přípustný.
50 Pokud jde o první námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí, je třeba poznamenat, že podle ustálené judikatury je částečné zrušení aktu Společenství možné pouze tehdy, pokud jsou části, jejichž zrušení je navrhováno, oddělitelné od zbývající části aktu. Tento požadavek oddělitelnosti není splněn, pokud by částečné zrušení způsobilo změnu podstaty napadeného aktu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada, C‑540/03, Sb. rozh. s. I‑5769, body 27 a 28 a citovaná judikatura).
51 Podle čl. 2 druhého pododstavce napadené směrnice budou členské státy uplatňovat předpisy přijaté pro dosažení souladu s touto směrnicí od 1. září 2006, tudíž se zpětnou účinností.
52 Žalobkyně tvrdí, že její žaloba nesměřuje k úplnému zrušení napadené směrnice, která je pro ni v zásadě příznivá, nýbrž je namířena proti jejím časovým účinkům, vymezeným zejména ve sporném ustanovení.
53 Komise tvrdí, že dotčené ustanovení vymezující časovou působnost napadené směrnice od ní není oddělitelné, neboť by se napadená směrnice v případě zrušení tohoto ustanovení stala nepoužitelnou.
54 Je třeba v tomto ohledu uvést, že nic nebrání tomu, aby byla legalita aktu Společenství zpochybněna pouze z hlediska jeho časových účinků, a zvláště jeho zpětného účinku (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 11. července 1991, Crispoltoni, C‑368/89, Recueil, s. I‑3695, a ze dne 1. dubna 1993, Diversinte a Iberlacta, C‑260/91 a C‑261/91, Recueil, s. I‑1885).
55 Krom toho v rámci žaloby směřující nikoli ke zrušení hmotněprávního ustanovení, které je pro žalobkyni příznivé, nýbrž pouze ke zrušení ustanovení vymezujícího jeho časové účinky, může soud Společenství podle čl. 231 druhého pododstavce ES rozhodnout o ponechání napadeného aktu, tak jak je, až do doby, kdy budou příslušnými orgány přijata opatření, která vyplývají z rozsudku (viz v tomto smyslu rozsudek Soudu ze dne 29. června 2000, Medici Grimm v. Rada, T‑7/99, Recueil, s. II‑2671, body 93 a 94 a citovaná judikatura). Krom toho, ačkoli se čl. 231 druhý pododstavec ES vztahuje pouze na nařízení, působnost tohoto ustanovení je třeba rozšířit na akty orgánů, které vyvolávají obdobné účinky, byť nemají formu nařízení (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 7. července 1992, Parlament v. Rada, C‑295/90, Recueil, s. I‑4193, bod 26).
56 Je tedy třeba zamítnout námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí a vycházející z nemožnosti částečného zrušení napadené směrnice, omezeného na ustanovení čl. 2 druhého pododstavce, které vymezuje jeho časové účinky.
57 Pokud jde o druhou námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí a vycházející z právní povahy napadené směrnice, je třeba připomenout, že okolnost, že se čl. 230 čtvrtý pododstavec ES výslovně nezabývá přípustností žalob na neplatnost směrnice podaných fyzickými nebo právnickými osobami, není dostačující k prohlášení nepřípustnosti takových žalob (rozsudek Soudu ze dne 17. června 1998, UEAPME v. Rada, T‑135/96, Recueil, s. II‑2335, bod 63, a usnesení Soudu ze dne 10. září 2002, Japan Tobacco a JT International v. Parlament a Rada, T‑223/01, Recueil, s. II‑3259, bod 28).
58 Je třeba mimoto konstatovat, že žalobkyně jakožto oznamovatelka a držitelka stávajících povolení pro přípravky na ochranu rostlin obsahující chlorthalonil je osobně a bezprostředně dotčena zařazením této účinné látky do přílohy I směrnice 91/414 upraveným směrnicí 2005/53, a tudíž napadenou směrnicí, která mění podmínky uvedeného zařazení. Je třeba krom toho poukázat na to, že napadená směrnice byla přijata po hodnocení požadovaném žalobkyní a vztahujícím se zejména k jejímu přípravku.
59 Z výše uvedeného vyplývá, že návrh žalobkyně na zrušení napadené směrnice, pokud jde o časové účinky vymezené v jejím čl. 2 druhém pododstavci, je přípustný.
K věci samé
Argumenty účastnic řízení
60 Žalobkyně uplatňuje na podporu své žaloby první žalobní důvod vycházející z nedostatku odůvodnění. Napadená směrnice podle ní neobsahuje odůvodnění týkající se jejího zpětného účinku. Komise nevysvětlila, jak se měla tato zpětná účinnost de iure a de facto uplatňovat, aby umožnila užitečné provedení změněné specifikace.
61 Druhý žalobní důvod žalobkyně vychází z porušení čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 a čl. 8 odst. 3 písm. a) nařízení č. 3600/92. Podle ní tato ustanovení ukládají Komisi, aby ve směrnici o zařazení účinné látky do přílohy I směrnice 91/414 stanovila přechodné období k přezkoumání stávajících vnitrostátních povolení. Existence této povinnosti je potvrzena praxí Komise. K tomu, aby toto přechodné období mělo smysl a bylo účinné, mělo by být nezbytně stanoveno v budoucnosti, tedy od data vstupu napadené směrnice v platnost. Tím, že Komise nestanovila v projednávaném případě toto přechodné období, nesplnila základní procesní povinnost, kterou jí ukládá směrnice 91/414 a nařízení č. 3600/92.
62 Žalobkyně, která se ve své argumentaci nadále zaměřuje na neexistenci budoucího přechodného období v napadené směrnici, se dále dovolává porušení zásad zákazu zpětné účinnosti, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a rovného zacházení.
63 V tomto ohledu žalobkyně připomíná judikaturu, podle které se opatření Společenství může použít se zpětnou účinností pouze ve výjimečných případech, vyžaduje-li to jeho účel a je-li respektováno legitimní očekávání dotčených osob. V projednávaném případě přitom žádná z těchto podmínek není splněna.
64 Zpětný účinek napadené směrnice nemůže být podle žalobkyně odůvodněn tím, že je nezbytné vyvarovat se použití přísnější specifikace stanovené směrnicí 2005/53. Tato směrnice totiž již vyvolala právní účinky, a to odnětí povolení žalobkyně. Za těchto podmínek by zpětná změna měla účinek pouze tehdy, pokud by byla spojena s přechodným obdobím v budoucnu, během kterého může být dosaženo souladu s novou specifikací.
65 Mimoto okolnost, že nebylo stanoveno nové přechodné období, je v rozporu s legitimním očekáváním subjektů, vyvolaným použitelnou právní úpravou a praxí Komise. Zejména v případě, že není stanoveno nové přechodné období, zpětný účinek napadené směrnice porušuje legitimní očekávání žalobkyně v rozsahu, v němž se nemohla dovolat práv vyplývajících ze změny specifikace chlorthalonilu.
66 Žalobkyně tvrdí, že nemohla z důvodu neexistence přechodného období „přeřídit čas“ k předložení své dokumentace vnitrostátním orgánům, aby ověřily, zda její přípravek vyhovuje specifikaci změněné napadenou směrnicí. Členské státy nemohly splnit své povinnosti s ohledem na nové použitelné předpisy, zejména posoudit či přezkoumat vnitrostátní povolení žalobkyně s ohledem na novou specifikaci. Napadená směrnice je tedy zbavena užitečného účinku a odporuje zásadě právní jistoty.
67 Krom toho Komise nezacházela s žalobkyní stejně jako s producenty dotčenými jinými opatřeními přijatými v téže oblasti, jež stanovila přechodné období po zařazení účinných látek do přílohy I směrnice 91/414 a zejména stejně jako s druhou oznamovatelkou chlorthalonilu, společností Syngenta, pro kterou bylo toto období stanoveno směrnicí 2005/53.
68 Komise zpochybňuje argumenty žalobkyně.
Závěry Soudu
69 Soud má za to, že je třeba přezkoumat nejprve údajné porušení čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 a čl. 8 odst. 3 písm. a) nařízení č. 3600/92, jakož i dřívější praxe Komise, poté porušení různých obecných právních zásad, kterých se dovolává žalobkyně, a nakonec porušení povinnosti odůvodnění.
– K údajnému porušení čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 a čl. 8 odst. 3 písm. a) nařízení č. 3600/92, jakož i dřívější praxe Komise
70 Pokud jde zaprvé o údajně porušená ustanovení, je třeba uvést, že žádné z nich neukládá Komisi povinnost stanovit přechodné období za účelem přezkumu stávajících vnitrostátních povolení.
71 Jednak čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414 stanoví pracovní program s různými lhůtami pro přezkoumání účinných látek, které již byly uvedeny na trh do dvou let po oznámení směrnice, za účelem jejich případného zařazení do přílohy I uvedené směrnice. Článek 8 odst. 2 směrnice 91/414 tedy nijak neupravuje stanovení přechodného období Komisí po zařazení účinné látky do přílohy I.
72 Dále čl. 8 odst. 3 písm. a) nařízení č. 3600/92 stanoví, že v návrhu směrnice, kterou se zařadí účinná látka do přílohy I směrnice 91/414, Komise podle potřeby stanoví podmínky zařazení, včetně lhůty pro zařazení. Toto ustanovení se tedy vztahuje k určitým pravidlům týkajícím se fáze zařazení účinné látky do přílohy I směrnice 91/414. Nevyplývá z něj pro Komisi povinnost stanovit přechodné období k přezkumu stávajících vnitrostátních povolení po uvedeném zařazení.
73 To platí v projednávaném případě tím spíše, že napadená směrnice nezrušuje směrnici 2005/53, ale pouze mění přílohu I směrnice 91/414, pokud jde o specifikaci dotčené látky. Nijak nezpochybňuje celý postup zařazení uvedené látky do přílohy I směrnice 91/414. Právě v rámci tohoto zařazovacího postupu měla žalobkyně podle článku 2 nařízení Komise (ES) č. 933/94 ze dne 27. dubna 1994, kterým se stanoví účinné látky přípravků na ochranu rostlin a jmenují členské státy zpravodajové pro provádění nařízení č. 3600/92 (Úř. věst. L 107, s. 8; Zvl. vyd. 03/13, s. 242), ve znění nařízení Komise (ES) č. 2230/95 ze dne 21. září 1995 (Úř. věst. L 225, s. 1; Zvl. vyd. 03/18, s. 196), a článku 6 nařízení č. 3600/92, ve znění nařízení Komise (ES) č. 2266/2000 ze dne 12. října 2000 (Úř. věst. L 259, s. 27; Zvl. vyd. 03/30, s. 388), předložit souhrnnou a úplnou dokumentaci. Na závěr tohoto postupu byla přijata směrnice 2005/53 zařazující dotčenou látku do přílohy I směrnice 91/414 a stanovující přechodné období před nabytím účinnosti tohoto zařazení. V projednávaném případě tedy na zařazení chlorthalonilu do přílohy I směrnice 91/414 řádně navazovalo přechodné období umožňující přezkum stávajících vnitrostátních povolení vnitrostátními orgány.
74 Skutečnost, že napadená směrnice nestanoví takové přechodné období, tedy není v rozporu s ustanoveními, kterých se dovolává žalobkyně.
75 Pokud jde zadruhé o argument žalobkyně vycházející z praxe Komise, je třeba uvést, že pouhá administrativní praxe, pokud neodporuje platné právní úpravě a neimplikuje výkon posuzovací pravomoci, může u dotčených osob vyvolávat legitimní očekávání (viz rozsudek Soudu ze dne 28. září 2004, MCI v. Komise, T‑310/00, Sb. rozh. s. II‑3253, bod 112 a citovaná judikatura).
76 V projednávaném případě Komise tvrdí, že její ustálená praxe spočívá v tom, že vyžaduje, aby členské státy přijaly určitá opatření ve lhůtě šesti měsíců od zařazení účinné látky do přílohy I směrnice 91/414.
77 Praxe Komise spočívající ve stanovení takového období, které umožní zúčastněným stranám připravit se na plnění nových požadavků a členským státům na přezkoumání stávajících povolení, vyplývá rovněž z bodů 9 a 10 odůvodnění směrnice 2005/53.
78 Nicméně je třeba poznamenat, že se taková praxe jednak vztahuje především na členské státy, kterým ukládá povinnosti, zejména pokud jde o lhůtu k přezkoumání, kterou disponují, a jednak se týká počátečního zařazení účinné látky do přílohy I směrnice 91/414.
79 Je tedy třeba konstatovat, že se žalobkyně rovněž neprávem dovolává praxe Komise pro své tvrzení, že posledně jmenovaná má povinnost stanovit v projednávaném případě přechodné období za účelem přezkoumání stávajících vnitrostátních povolení. Praxe, na kterou žalobkyně odkazuje, se netýká projednávaného případu.
80 V důsledku toho Komise tím, že v napadené směrnici nestanovila přechodné období pro účely přezkoumání stávajících vnitrostátních povolení, neporušila ani čl. 8 odst. 2 směrnice 91/414, ani čl. 8 odst. 3 písm. a) nařízení č. 3600/92 a neodchýlila se od své dřívější praxe.
– K údajnému porušení zásad zákazu zpětné účinnosti, právní jistoty, ochrany legitimního očekávání a rovného zacházení
81 Je třeba připomenout, že zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní úprava Společenství uložená právním subjektům byla jasná a přesná tak, aby byly schopny jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (rozsudek Soudního dvora ze dne 9. července 1981, Gondrand a Garancini, 169/80, Recueil, s. 1931, bod 17).
82 Krom toho zásada právní jistoty sice obecně brání tomu, aby časová působnost právního aktu Společenství byla stanovena k datu předcházejícímu jeho vyhlášení, avšak výjimečně tomu může být jinak, pokud to vyžaduje sledovaný cíl a pokud je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob (rozsudek Soudního dvora ze dne 25. ledna 1979, Racke, 98/78, Recueil, s. 69, bod 20, viz rovněž pokud jde o zpětný účinek směrnice, rozsudek Soudního dvora ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další, C‑331/88, Recueil, s. I‑4023, bod 45).
83 V projednávaném případě je tedy třeba jednak ověřit, zda sledovaný cíl odůvodňuje zpětnou účinnost napadené směrnice, a jednak to, zda legitimní očekávání žalobkyně bylo náležitě respektováno a zda se posledně jmenovaná mohla jednoznačně seznámit se svými právy a povinnostmi a postupovat podle toho.
84 Pokud jde o první podmínku, z bodů 1 a 2 odůvodnění napadené směrnice vyplývá, že Komise změnila specifikaci chlorthalonilu, aby zohlednila novou specifikaci FAO zveřejněnou po přijetí směrnice 2005/53. Uvedená specifikace FAO, jež zrušila specifikaci platnou ke dni přijetí směrnice 2005/53, změnila požadavek týkající se obsahu HCB a zvýšila jeho limit z 0,01 g/kg na 0,04 g/kg.
85 V tomto ohledu Komise v bodě 4 odůvodnění napadené směrnice uvedla, že „[v]zhledem k tomu, že směrnice 2005/53 […] od členských států vyžaduje, aby používaly článek 2 uvedené směrnice od 1. září 2006, měly by se změněné specifikace pro chlorthalonil používat od téhož data“.
86 Z těchto skutečností vyplývá, že Komise tím, že stanovila zpětný účinek změněné specifikace, chtěla zabránit tomu, aby členské státy byly – byť po krátkou dobu – povinny používat přísnější specifikaci stanovenou směrnicí 2005/53. S ohledem na tento cíl mělo být stanoveno, že změněná specifikace chlorthalonilu bude použitelná ode dne, který je stanoven pro použití původní specifikace.
87 Je tedy třeba konstatovat, že v projednávaném případě je splněna první podmínka stanovená judikaturou uvedenou v bodě 82 výše, tedy že sledovaný cíl vyžadoval, aby napadená směrnice stanovila použití nové, méně přísné specifikace se zpětnou účinností. Žalobkyně konečně nezpochybňuje zpětný účinek napadené směrnice v rozsahu, v němž stanoví novou, méně přísnou specifikaci.
88 Pokud jde o druhou podmínku, tedy o respektování legitimního očekávání dotčených osob, je třeba bez dalšího uvést, že vzhledem k tomu, že změněná specifikace upravená napadenou směrnicí měla za následek pouze nastolení méně náročných podmínek pro zařazení, nemohl její zpětný účinek jako takový porušit legitimní očekávání dotčených subjektů.
89 Žalobkyně nicméně tvrdí, že napadená směrnice je v rozporu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání v rozsahu, v němž nestanoví přechodné období, které by jí umožnilo přizpůsobit se novým požadavkům a v němž by členské státy měly povinnost přezkoumat stávající vnitrostátní povolení.
90 V tomto ohledu je důležité připomenout (viz body 70 až 80 výše), že Komisi neukládají ani použitelná ustanovení, ani její praxe povinnost stanovit takové přechodné období v projednávaném případě.
91 Žalobkyně ani nepředložila důkazy, které by byly s to prokázat, že u ní Komise vyvolala legitimní očekávání, že změna specifikace bude provázena zavedením nového přechodného období. Vzhledem k tomu, že sama žalobkyně zapříčinila tuto změnu (viz body 23 a 24 výše), která snižuje požadavky pro povolení jejích přípravků, nemůže být okolnost, že jí nebylo poskytnuto přechodné období, které by jí umožnilo přizpůsobit se novým požadavkům, v rozporu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání.
92 V projednávaném případě každý přípravek podléhající specifikaci směrnice 2005/53 odpovídá a fortiori specifikaci napadené směrnice, takže se nezdá, že by přizpůsobení se novým požadavkům jak ze strany členských států, tak ze strany žalobkyně vyžadovalo zvláštní opatření či úsilí odůvodňující legitimní očekávání v zavedení přechodného období k tomuto účelu.
93 Přesněji, z hlediska dodržení zásady právní jistoty, směrnice 2005/53 a jasná a přesná ustanovení použitelná v té době, která nebyla zrušena napadenou směrnicí, umožnila žalobkyni, aby se jednoznačně seznámila s rozsahem povinností, které jí tato ustanovení uložila. Mohla podle těchto ustanovení postupovat a zejména, jestliže chtěla zachovat stávající povolení, předložit úplnou dokumentaci vypracovanou v souladu s požadavky přílohy II směrnice 91/414. Během přechodného období po přijetí směrnice 2005/53 bylo jednoznačně v zájmu žalobkyně předložit tuto dokumentaci nebo prokázat přístup k ní, aby si mohla zachovat svá stávající povolení.
94 Na základě čl. 3 odst. 1 směrnice 2005/53 byla totiž žalobkyně upozorněna, že tím, že pokud nesplní tuto povinnost, nezávislou na povinnosti, aby přípravek vyhovoval specifikaci Společenství, budou jí povolení odňata.
95 Doplňkově a kontextuálně ze skutkového stavu v projednávané věci mimoto vyplývá, že žalobkyně byla informována o tom, že Komise zamýšlela změnit specifikaci chlorthalonilu, aby zohlednila specifikaci přijatou FAO v prosinci roku 2005, a že tato změna spadala do rámce přezkumu prováděného podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2005/53.
96 Postup, který předcházel přijetí napadené směrnice, byl totiž zahájen na základě informací poskytnutých žalobkyní dne 16. prosince 2005 a ta byla informována jak o závěrech zprávy vypracované členským státem zpravodajem v dubnu roku 2006, jenž navrhoval změnit specifikaci vymezenou směrnicí 2005/53, tak o přijetí takového návrhu výborem dne 13. a 14. července 2006.
97 Z dopisu orgánů Spojeného království Velké Británie a Severního Irska ze dne 28. července 2006 (viz bod 31 výše) předloženého žalobkyní, jakož i z dopisů orgánů Irska ze dne 30. srpna 2006 a Belgického království ze dne 7. září 2006, předložených Komisí, vyplývá, že žalobkyni byla odňata některá povolení nikoli kvůli tomu, že by nevyhověla specifikaci chlorthalonilu stanovené směrnicí 2005/53, ale z toho důvodu, že žalobkyně nepředložila dokumentaci odpovídající požadavkům přílohy II směrnice 91/414 ani neprokázala přístup k takové dokumentaci.
98 Žalobkyně se tedy nemůže domáhat práva vyplnit mezery ve své dokumentaci v novém posuzování jejích povolení během nového přechodného období, přestože mohla plně posoudit zájem na předložení dokumentace vyhovující požadavkům přílohy II směrnice 91/414 během přechodného období, které následovalo po přijetí směrnice 2005/53. Je třeba v tomto ohledu zdůraznit, že požadavky spojené s předložením této dokumentace zůstaly nezměněny. Každá dokumentace, která vyhovovala požadavkům přílohy II směrnice 91/414, vyhovovala i požadavkům kladeným směrnicí 2005/53 i napadenou směrnicí. Komise tedy při přijetí napadené směrnice neměla jak ohledně návrhu specifikace, tak ohledně návrhu vyhovující dokumentace žádný důvod ukládat členským státům povinnost, aby provedly nové posouzení stávajících povolení, ani k poskytnutí přechodného období k tomuto účelu.
99 Z toho vyplývá, že použití nové specifikace zavedené napadenou směrnicí se zpětným účinkem neodporuje zásadám právní jistoty a ochrany legitimního očekávání. Je třeba dodat, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, napadená směrnice ani nepostrádá užitečný účinek. Umožňuje totiž zachování stávajících povolení pro přípravky, které vyhovují nové specifikaci, jež byla zavedena touto směrnicí, za předpokladu, že držitel povolení splnil další požadavky stanovené směrnicí 2005/53.
100 Pokud jde o zásadu rovného zacházení, tato zásada je porušena jen tehdy, je-li se srovnatelnými situacemi zacházeno odlišně nebo s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 1990, Hoche, C‑174/89, Recueil, s. I‑2681, bod 25).
101 V projednávaném případě přitom argumentace žalobkyně v podstatě odpovídá srovnání odlišných situací. Zařazení látky do přílohy I směrnice 91/414 není totiž srovnatelné s pouhou změnou specifikace této látky, která již byla zařazena, takže napadená směrnice nemusela povinně stanovit stejná přechodná pravidla jako směrnice 2005/53, ve zbývající části nezrušená.
102 Mimoto vzhledem k tomu, že žalobkyně mohla mít, stejně jako jiní producenti, prospěch z přechodného období, které následovalo po přijetí směrnice 2005/53, a tedy po zařazení chlorthalonilu do přílohy I směrnice 91/414, a zejména předložit v tomto rámci vnitrostátním orgánům dokumentaci vyhovující požadavkům přílohy II směrnice 91/414, nemůže tvrdit nerovné zacházení ve srovnání s jinými producenty této látky nebo jiné látky během jejího zařazení do přílohy I uvedené směrnice. Žalobkyně ani neprokázala, že Komise při změně specifikace látky, která již byla zařazena do přílohy I směrnice 91/414, stanovila přechodná období ve prospěch ostatních producentů.
103 V důsledku toho Komise neporušila zásadu rovného zacházení, když v napadené směrnici nestanovila přechodné období za účelem přezkoumání stávajících povolení podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2005/53.
104 Z toho vyplývá, že žádné tvrzení žalobkyně o porušení obecných právních zásad nelze přijmout.
– K údajnému porušení povinnosti uvést odůvodnění
105 Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí z odůvodnění vyžadovaného článkem 253 ES jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu Společenství, jenž dotčený akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a hájit svá práva a příslušný soud mohl vykonávat svůj přezkum [viz rozsudek Soudu ze dne 12. září 2002 Europe Chemi-Con (Deutschland) v. Rada, T‑89/00, Recueil, s. II‑3651, bod 65 a citovaná judikatura].
106 Pokud se jedná o údajně nedostatečné odůvodnění týkající se ustanovení napadené směrnice, které vymezuje jeho časovou působnost, je třeba v tomto ohledu jednak konstatovat, že z bodů 1, 2 a 4 odůvodnění napadené směrnice, uvedených v bodech 84 a 85 výše, jasně vyplývají důvody, na základě kterých Komise přiznala změněné specifikaci zpětný účinek.
107 Dále Komise neměla povinnost uvést důvody, které ji vedly k tomu, že pro přezkoumání vnitrostátních povolení nestanovila přechodné období. Jak totiž vyplývá z předcházejících úvah, ani použitelné předpisy, ani dřívější praxe Komise, ani obecné právní zásady, kterých se žalobkyně dovolává, neukládají Komisi povinnost stanovit takové přechodné období.
108 Žalobkyně tedy neprávem tvrdí, že je napadená směrnice nedostatečně odůvodněna.
109 S ohledem na výše uvedené je třeba projednávanou žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
110 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (šestý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Společnosti Vischim Srl se ukládá náhrada nákladů řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 7. října 2009.
Podpisy.