SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (šesti senat)
z dne 7. oktobra 2009(*)
„Fitofarmacevtska sredstva – Aktivna snov klorotalonil – Sprememba vključitve v Prilogo I k Direktivi 91/414/EGS – Direktiva 2006/76/ES – Retroaktivnost – Neobstoj prehodnega obdobja – Pravna varnost – Legitimno pričakovanje – Načelo enakega obravnavanja“
V zadevi T‑380/06,
Vischim Srl s sedežem v Cesanu Madernu (Italija), ki jo zastopata C. Mereu in K. Van Maldegem, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata L. Parpala in B. Doherty, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti člena 2, drugi odstavek, Direktive Komisije 2006/76/ES z dne 22. septembra 2006 o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS glede specifikacije aktivne snovi klorotalonila (UL L 263, str. 9),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (šesti senat),
v sestavi A. W. H. Meij, predsednik, F. Dehousse in V. Vadapalas (poročevalec), sodnika,
sodna tajnica: C. Kantza, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. septembra 2008
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
Direktiva 91/414/EGS
1 Člen 4(1)(a) Direktive Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL L 230, str. 1) določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se fitofarmacevtsko sredstvo ne registrira, razen če so aktivne snovi v fitofarmacevtskem sredstvu uvrščene v Prilogo I in so izpolnjeni vsi pogoji iz te priloge“.
2 Člen 5(1) Direktive 91/414 določa, da „[o]b upoštevanju trenutnega znanstvenega in tehničnega znanja se aktivno snov uvrsti v Prilogo I za začetno obdobje največ 10 let, če se lahko pričakuje, da fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to aktivno snov, izpolnjujejo […] pogoje“ glede neškodljivosti za zdravje ljudi in živali ter za okolje, ki so določeni v nadaljevanju.
3 V skladu s členom 5(4), prva in druga alinea, te direktive je vključitev lahko odvisna od zahtev glede „najmanjše stopnje čistosti aktivne snovi“ in glede „vrste in najvišje dovoljene vsebnosti določenih nečistot“.
4 Člen 6(1) Direktive 91/414 določa:
„O uvrstitvi aktivne snovi v Prilogo I se odloča v skladu s postopkom iz člena 19.
V skladu s tem postopkom se določi tudi:
– pogoje za uvrstitev,
– po potrebi spremembe Priloge I,
[…]“
5 Člen 8(2), prvi odstavek, Direktive 91/414 določa, da „z odstopanjem od člena 4 […] lahko država članica v dvanajstih letih od notifikacije te direktive registrira za dajanje v promet na svojem ozemlju fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo aktivne snovi, ki niso uvrščene v Prilogo I, in so že v prometu dve leti po dnevu notifikacije te direktive“.
6 V skladu s členom 8(2), drugi odstavek, te direktive Komisija Evropskih skupnosti v obdobju dvanajstih let začne izvajati delovni program za postopen pregled teh aktivnih snovi.
7 Člen 8(2), četrti odstavek, Direktive 91/414 določa, da „[se v tem obdobju] lahko na podlagi pregleda aktivne snovi, ki ga opravi Odbor iz člena 19, po postopku iz navedenega člena odloči, da se snov uvrsti v Prilogo I in določi pogoje za uvrstitev, ali da se take aktivne snovi ne uvrsti v Prilogo I, če zahteve iz člena 5 niso izpolnjene ali pa potrebni podatki niso bili predloženi v predpisanem roku“. Ta določba prav tako določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se v predpisanem roku ustrezne registracije odobri, prekliče oziroma spremeni“.
8 Člen 19 Direktive 91/414, kakor je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 806/2003 z dne 14. aprila 2003 (UL L 122, str. 1), določa, da Komisiji Evropskih skupnosti pomaga regulativni odbor, in sicer Stalni odbor za prehranjevalno verigo in zdravje (v nadaljevanju: Odbor).
9 Glede aktivne snovi klorotalonil je bilo obdobje iz člena 8(2) Direktive 91/414, pred iztekom 26. julija 2003 podaljšano najprej do 31. decembra 2005 z Uredbo Komisije (ES) št. 2076/2002 z dne 20. novembra 2002 (UL L 319, str. 3), potem pa do 31. decembra 2006 z Uredbo Komisije (ES) št. 1335/2005 z dne 12. avgusta 2005 (UL L 211, str. 6), razen če bi bila prej sprejeta odločitev glede vključitve aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414.
Uredba (EGS) št. 3600/92
10 Uredba Komisije (EGS) št. 3600/92 z dne 11. decembra 1992 o podrobnih pravilih za izvajanje prve faze delovnega programa iz člena 8(2) Direktive Sveta 91/414/EGS o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL L 366, str. 10) določa postopek ocenjevanja več snovi, med katerimi je tudi klorotalonil, zaradi njihove morebitne vključitve v Prilogo I k Direktivi 91/414.
11 Člen 4(1) Uredbe št. 3600/92 določa, da „[v]sak proizvajalec, ki želi zagotoviti vključitev aktivne snovi […] v Prilogo I k Direktivi [91/414], o tem obvesti Komisijo v šestih mesecih od datuma začetka veljavnosti te uredbe“.
12 Člen 7(1) in (2) Uredbe št. 3600/92, kakor je bil spremenjen z Uredbo Komisije (ES) št. 1199/97 z dne 27. junija 1997 (UL L 170, str. 19), ureja podrobna pravila za pregled dokumentacij, ki jih predložijo prijavitelji.
13 Člen 8(3), četrti pododstavek, Uredbe št. 3600/92, kakor je bil spremenjen, določa, da:
„Po pregledu […] Komisija […] predstavi Odboru […]:
a) osnutek direktive za vključitev aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi, ki določa pogoje, kadar je to primerno, vključno z rokom za tako vključitev;
[…]“
Dejansko stanje
Vključitev klorotalonila v Prilogo I k Direktivi 91/414
14 Tožeča stranka, Vischim Srl, italijanska družba, ki proizvaja klorotalonil, je 8. julija 1993 sporočila Komisiji, da želi vključiti to aktivno snov v Prilogo I k Direktivi 91/414.
15 Le dva prijavitelja klorotalonila sta v roku predložila svoji dokumentaciji in sicer družba ISK Biotech Europe (ki jo je med postopkom ocenjevanja nadomestila družba Zeneca Agrochemicals, ki je postala družba Syngenta) in tožeča stranka.
16 Po pregledu teh dokumentacij je Komisija 16. septembra 2005 sprejela Direktivo 2005/53/ES o spremembi Direktive 91/414 zaradi vključitve klorotalonila, klorotolurona, cipermetrina, daminozida in tiofanat-metila kot aktivnih snovi (UL L 241, str. 51).
17 V skladu s členom 1 Direktive 2005/53 in Prilogo k tej direktivi je klorotalonil vpisan pod številko 102 tabele iz Priloge I k Direktivi 91/414. V četrtem stolpcu te tabele z naslovom „čistost“ je navedeno: „heksaklorobenzen: največ 0,01 g/kg“.
18 Iz revizijskega poročila za klorotalonil (dokument SANCO/4343/2000 konč. z dne 14. februarja 2005, v nadaljevanju: revizijsko poročilo) je razvidno, da je bil pogoj glede največje dovoljene vsebnosti heksaklorobenzena (HCB) določen ob upoštevanju specifikacije klorotalonila, ki jo je februarja 2005 sprejela organizacija FAO (Organizacija Združenih narodov za prehrano in kmetijstvo).
19 V skladu s členom 3(1) Direktive 2005/53 so morale države članice do 31. avgusta 2006 po potrebi spremeniti ali preklicati obstoječe registracije za fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo klorotalonil, tako da so preverile, po eni strani, ali so bili pogoji, določeni v Prilogi I k Direktivi 91/414, izpolnjeni, po drugi strani pa, ali je imel imetnik registracije v skladu s pogoji iz člena 13 navedene direktive dokumentacijo ali dostop do dokumentacije, ki izpolnjuje zahteve iz Priloge II k Direktivi 91/414.
20 Direktiva 2005/53 je začela veljati 1. marca 2006. V skladu z njenim členom 2, prvi in drugi odstavek, so morale države članice najpozneje do 31. avgusta 2006 sprejeti in objaviti predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, in jih 1. septembra 2006 začeti uporabljati.
21 Tožeča stranka je 25. novembra 2005 vložila tožbo za razglasitev ničnosti Direktive 2005/53 (zadeva T‑420/05).
22 Tožeča stranka je v okviru te tožbe vložila dva predloga za izdajo začasne odredbe, ki ju je predsednik Sodišča prve stopnje zavrnil s sklepoma z dne 4. aprila 2006 v zadevi Vischim proti Komisiji (T‑420/05 R, še neobjavljen v ZOdl.) in dne 13. oktobra 2006 v zadevi Vischim proti Komisiji (T‑420/05 R II, ZOdl., str. II‑4085); zadnji je bil potrjen s sklepom predsednika Sodišča z dne 3. aprila 2007 v zadevi Vischim proti Komisiji (C‑459/06 P(R), neobjavljen v ZOdl.).
Sprememba vključitve v Prilogo I k Direktivi 91/414
23 Organizacija FAO je decembra 2005 na podlagi podatkov, ki jih je predložila tožeča stranka, objavila novo specifikacijo klorotalonila, v kateri je največja dovoljena vsebnost HCB določena na 0,04 g/kg.
24 Tožeča stranka je z dopisom z dne 16. decembra 2005 obvestila Komisijo o tej novi specifikaciji.
25 Marca 2006 je Komisija državo članico poročevalko zaprosila, naj oceni več različic klorotalonila, ki so v skladu z novo specifikacijo organizacije FAO, med katerimi je tudi proizvod tožeče stranke.
26 Službe Komisije so državam članicam hkrati po elektronski pošti poslale ta dopis:
„[Država članica poročevalka] je začela preverjati enakovrednost proizvodov različnega izvora (vključno s tistim družbe Vischim). Če se ugotovi, da so enako varni kot referenčni proizvod, bo Komisija spremenila Direktivo [91/414] glede dovoljenih stopenj vsebnosti HCB. V tem primeru se lahko izkaže, da bo težko formalno spremeniti besedilo pred 1. septembrom 2006, saj bi bila za to potrebna določena prilagodljivost uprave glede tega datuma. Neprimerno bi bilo, če bi bili proizvodi umaknjeni s trga države članice, malo pozneje pa znova registrirani. Seveda pa je umik registracij vedno obvezen, če se ugotovi, da rezultat pregleda dokumentacije očitno ni pozitiven ali če niso izpolnjene upravne zahteve.“
27 Država članica poročevalka je v svoji oceni aprila 2006 ugotovila, da v zvezi s klorotalonilom, ki vsebuje 0,04 g/kg HCB, ni dodatnih tveganj v primerjavi s tistimi, ki so bila upoštevana pri sprejetju Direktive 2005/53. Zato je predlagala spremembo specifikacije klorotalonila, določene z Direktivo 2005/53.
28 Odbor je 13. in 14. julija 2006 odobril to spremembo. Glede roka za uvedbo spremenjene specifikacije je v zapisniku seje Odbora navedeno:
„[G]lede spremembe zadevne specifikacije je bilo doseženo splošno soglasje in Komisija je hitro začela pripravljati osnutek […] Kar zadeva vprašanje podaljšanja šestmesečnega roka za predložitev manjkajočih znanstvenih študij, se to ne zdi ustrezno. S tem bi lahko nastal precedens in Komisiji bi bilo lahko očitano neenako obravnavanje prijaviteljev […] Iz teh razlogov ni smiselno odstopati od roka, določenega v direktivi za vključitev […] Združeno kraljestvo predlaga podaljšanje roka za prilagoditev dokumentacije, da bi s tem omogočilo družbi Vischim, da pred nacionalnimi sodišči zahteva dostop do študij na vretenčarjih, ko bo odobrena vključitev snovi.“
29 Tožeča stranka je z dopisom z dne 27. julija 2006 Komisiji sporočila, da „[bi morala] zaradi zagotovitve učinkovitosti [svojih] registracij sprememba, prvič, začeti veljati pred 31. avgustom 2006 in, drugič, državam članicam dati nov rok za ugotovitev, ali so pogoji za vključitev v Prilogo I izpolnjeni.“ Komisija na ta dopis ni odgovorila.
30 Med julijem in septembrom 2006 je tožeča stranka prejela dopise od pristojnih organov Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, Kraljevine Belgije in Irske, da nameravajo umakniti njen proizvod s trga.
31 Dopis, ki so ga tožeči stranki 28. julija 2006 poslali organi Združenega kraljestva med drugim navaja:
„[Vaš proizvod je] v skladu z novimi specifikacijami [za čistost], kot jih je [Odbor] spremenil 13. in 14. julija 2006, [vendar] še vedno niste izkazali, da imate primeren dostop do dokumentacije iz Priloge II […] za svoje obstoječe registrirane proizvode, ki vsebujejo klorotalonil. Zato je k temu dopisu priloženo obvestilo o nameri umika vaših proizvodov, ki vsebujejo klorotalonil.“
32 Komisija je 22. septembra 2006 sprejela Direktivo 2006/76/ES o spremembi Direktive 91/414 glede specifikacije aktivne snovi klorotalonila (UL L 263, str. 9, v nadaljevanju: izpodbijana direktiva).
33 V skladu s členom 1 izpodbijane direktive je specifikacija klorotalonila, določena v okviru vključitve v Prilogo I k Direktivi 91/414, nadomeščena s tabelo iz priloge. V četrtem stolpcu te tabele z naslovom „čistost“ je navedeno: „heksaklorobenzen: največ 0,04 g/kg“.
34 Izpodbijana direktiva je začela veljati 23. septembra 2006. V skladu z njenim členom 2 so morale države članice najpozneje do 31. avgusta 2006 sprejeti predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, in jih 1. septembra 2006 začeti izvajati.
Postopek in predlogi strank
35 Tožeča stranka je 15. decembra 2006 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
36 Z ločeno vlogo, ki je bila vložena istega dne, je tožeča stranka na podlagi člena 76a Poslovnika Sodišča prve stopnje zahtevala obravnavo po hitrem postopku. Ta predlog je predsednik četrtega senata Sodišča prve stopnje zavrnil s sklepom z dne 24. januarja 2007.
37 Komisija je 27. februarja 2007 z ločeno vlogo vložila ugovor nedopustnosti. Potem ko je tožeča stranka predložila svoja stališča, je bil ugovor nedopustnosti s sklepom Sodišča prve stopnje z dne 27. junija 2007 združen z odločanjem po temelju.
38 Po vložitvi odgovora na tožbo je na podlagi člena 47(1) Poslovnika Sodišče prve stopnje presodilo, da nadaljnja izmenjava vlog ni potrebna.
39 Po spremembi sestave senatov Sodišča prve stopnje je bil sodnik poročevalec razporejen v šesti senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
40 Ker eden od sodnikov v tej zadevi ni mogel odločati, je predsednik Sodišča prve stopnje v skladu s členom 32(3) Poslovnika Sodišča prve stopnje določil drugega sodnika, da dopolni senat.
41 Po zaslišanju strank je bila obravnavana zadeva za ustni postopek združena z zadevo T‑420/05.
42 Sodišče prve stopnje je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo začeti ustni postopek in je v okviru ukrepov procesnega vodstva strankama postavilo nekaj pisnih vprašanj, na katera sta odgovorili z dopisi z dne 16. junija ter 7. in 14. julija 2008.
43 Stranki sta na obravnavi 25. septembra 2008 ustno podali stališča in odgovorili na vprašanja Sodišča prve stopnje.
44 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– razglasi izpodbijano direktivo za delno nično, in sicer v členu 2, drugi odstavek;
– Komisiji naloži, naj glede izpodbijane direktive zagotovi natančno določene, razumne in legitimne roke v prihodnosti;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
45 Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost
46 Najprej je treba glede predloga tožeče stranke, da naj Sodišče prve stopnje Komisiji naloži, naj glede izpodbijane direktive zagotovi natančno določene, razumne in legitimne roke v prihodnosti, opozoriti, da v okviru preizkusa zakonitosti iz člena 230 ES sodišče Skupnosti institucijam ne more naložiti ravnanja (sodba Sodišča prve stopnje z dne 12. decembra 2006 v zadevi SELEX Sistemi Integrati proti Komisiji, T‑155/04, ZOdl., str. II‑4797, točka 28).
47 Zato je ta zahteva iz drugega tožbenega predloga nedopustna.
48 Dalje, glede predloga za razglasitev ničnosti člena 2, drugi odstavek, izpodbijane direktive Komisija navaja, da je ta predlog nedopusten, ker, prvič, razglasitev delne ničnosti, ki jo predlaga tožeča stranka, ni mogoča in, drugič, ker je izpodbijana direktiva zakonodajni akt.
49 Tožeča stranka trdi, da je predlog dopusten.
50 Glede prvega ugovora nedopustnosti, ki ga je navedla Komisija, je treba poudariti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je razglasitev delne ničnosti akta mogoča samo, kadar je mogoče dele, za katere se zahteva razglasitev ničnosti, ločiti od preostalega akta. Ta zahteva po možnosti ločitve ni izpolnjena, če bi se zaradi razglasitve delne ničnosti spremenilo bistvo izpodbijanega akta (glej sodbo Sodišča z dne 27. junija 2006 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑540/03, ZOdl., str. I‑5769, točki 27 in 28 ter navedena sodna praksa).
51 V skladu s členom 2, drugi odstavek, izpodbijane direktive morajo države članice od 1. septembra 2006, torej retroaktivno, začeti izvajati predpise, sprejete za uskladitev s to direktivo.
52 Tožeča stranka zatrjuje, da s tožbo ne želi doseči razglasitve ničnosti celotne izpodbijane direktive, ki je zanjo v bistvu ugodna, ampak da je usmerjena samo zoper njene časovne učinke, ki so zlasti določeni s sporno določbo.
53 Komisija trdi, da zadevne določbe, ki določa časovno področje uporabe izpodbijane direktive, od nje ni mogoče ločiti, saj bi v primeru razglasitve ničnosti te določbe izpodbijana direktiva postala neuporabna.
54 V zvezi s tem je treba poudariti, da nič ne preprečuje, da se o zakonitosti akta Skupnosti podvomi že samo zaradi njegovega časovnega učinka, zlasti pa kadar je ta učinek retroaktiven (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 11. julija 1991 v zadevi Crispoltoni, C‑368/89, Recueil, str. I‑3695, in z dne 1. aprila 1993 v združenih zadevah Diversinte in Iberlacta, C‑260/91 in C‑261/91, Recueil, str. I‑1885).
55 Poleg tega lahko sodišče Skupnosti v skladu s členom 231, drugi odstavek, ES v okviru tožbe, s katero se ne skuša doseči razveljavitev materialne norme – ki je za tožečo stranko ugodna – ampak samo razglasitev ničnosti določbe, ki določa njene časovne učinke, odloči, da je treba obdržati izpodbijani akt nespremenjen, dokler pristojne institucije ne sprejmejo ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 29. junija 2000 v zadevi Medici Grimm proti Svetu, T‑7/99, Recueil, str. II‑2671, točki 93 in 94 ter navedena sodna praksa). Poleg tega, čeprav se člen 231, drugi odstavek, ES nanaša le na uredbe, je treba področje uporabe te določbe razširiti na vse akte institucij, ki imajo podoben učinek, čeprav niso v obliki uredbe (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 7. julija 1992 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑295/90, Recueil, str. I‑4193, točka 26).
56 Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti Komisije, ki se nanaša na nezmožnost razglasitve delne ničnosti izpodbijane direktive glede določbe iz člena 2, drugi odstavek, ki določa njene časovne učinke.
57 Glede drugega ugovora nedopustnosti, ki ga navaja Komisija in ki se nanaša na to, da je izpodbijana direktiva zakonodajni akt, je treba opozoriti, da dejstvo, da člen 230, četrti odstavek, ES ne obravnava izrecno dopustnosti ničnostnih tožb, ki jih vloži fizična ali pravna oseba zoper direktivo, ne zadostuje za razglasitev nedopustnosti takih tožb (sodba Sodišča prve stopnje z dne 17. junija 1998 v zadevi UEAPME proti Svetu, T‑135/96, Recueil, str. II‑2335, točka 63, in sklep Sodišča prve stopnje z dne 10. septembra 2002 v zadevi Japan Tobacco in JT International proti Parlamentu in Svetu, T‑223/01, Recueil, str. II‑3259, točka 28).
58 Poleg tega je treba ugotoviti, da vključitev aktivne snovi klorotalonil v Prilogo I k Direktivi 91/414, določena z Direktivo 2005/53 in zato tudi z izpodbijano direktivo, ki spreminja pogoje za to vključitev, tožečo stranko kot prijavitelja in imetnika obstoječih registracij za fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo klorotalonil, posamično in neposredno zadeva. Poleg tega je treba ugotoviti, da je bila izpodbijana direktiva sprejeta na podlagi ocene, ki jo je predlagala tožeča stranka in ki se nanaša zlasti na njen proizvod.
59 Iz navedenega je razvidno, da tožeča stranka lahko zahteva razglasitev ničnosti izpodbijane direktive glede časovnih učinkov, določenih s členom 2, drugi odstavek, te direktive.
Utemeljenost
Trditve strank
60 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe kot prvi tožbeni razlog navaja nezadostno obrazložitev. Izpodbijana direktiva naj ne bi vsebovala obrazložitve, ki bi utemeljevala njen retroaktivni učinek. Komisija naj ne bi razložila, kako bi morala ta retroaktivnost de iure in de facto delovati, da bi omogočila učinkovito uporabo spremenjene specifikacije.
61 Drugi tožbeni razlog tožeče stranke se nanaša na kršitev člena 8(2) Direktive 91/414 in člena 8(3)(a) Uredbe št. 3600/92. Trdi, da ti določbi Komisiji nalagata, naj z direktivo za vključitev aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414 določi prehodno obdobje za ponovni pregled obstoječih registracij na državni ravni. Obstoj te obveznosti naj bi potrjevala praksa Komisije. Da bi bilo to prehodno obdobje smiselno in učinkovito, bi moralo nujno biti določeno za naprej, in sicer od datuma začetka veljavnosti izpodbijane direktive. S tem, da Komisija v obravnavanem primeru ni določila takega prehodnega obdobja, naj ne bi izpolnila bistvene postopkovne obveznosti, ki ji je naložena z Direktivo 91/414 in Uredbo št. 3600/92.
62 Tožeča stranka se v zvezi s tem, da se v svojih utemeljitvah osredotoča na neobstoj prehodnega obdobja v izpodbijani direktivi, sklicuje na kršitev načel prepovedi retroaktivnosti, pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in enakega obravnavanja.
63 V zvezi s tem tožeča stranka opozarja na sodno prakso, iz katere je razvidno, da skupnostni ukrep lahko učinkuje retroaktivno samo izjemoma, kadar je to potrebno za dosego cilja, in ob upoštevanju legitimnih pričakovanj zainteresiranih oseb. Vendar naj v obravnavanem primeru ne bi bil izpolnjen noben od teh pogojev.
64 Retroaktivni učinek izpodbijane direktive naj ne bi bil utemeljen s potrebo izogniti se strožji specifikaciji, določeni z Direktivo 2005/53. Zadnja naj bi namreč že imela pravne posledice, in sicer umik registracij, ki jih je imela tožeča stranka. V teh okoliščinah bi imela retroaktivna sprememba učinek le, če bi ji sledilo prehodno obdobje, med katerim bi lahko bila dokazana skladnost z novo specifikacijo.
65 Poleg tega naj bi bilo dejstvo, da v direktivi ni določeno novo prehodno obdobje, v nasprotju z upravičenimi pričakovanji, ki so jih pri proizvajalcih vzbudili veljavni predpisi in praksa Komisije. Predvsem pa bi bil retroaktivni učinek izpodbijane direktive brez novega prehodnega obdobja v nasprotju z legitimnim pričakovanjem tožeče stranke v delu, v katerem ta ne bi mogla uveljaviti pravic, nastalih zaradi spremembe specifikacije klorotalonila.
66 Tožeča stranka trdi, da brez prehodnega obdobja ni mogla „zavrteti časa nazaj“ in predložiti dokumentacijo nacionalnim organom, da bi lahko preverili skladnost njenega proizvoda s spremenjeno specifikacijo, določeno z izpodbijano direktivo. Države članice pa naj ne bi mogle izpolniti svojih obveznosti iz novih veljavnih določb, zlasti ob upoštevanju nove specifikacije preveriti ali ponovno pregledati registracije tožeče stranke na državni ravni. Tako izpodbijana direktiva ne bi imela polnega učinka in bi kršila načelo pravne varnosti.
67 Poleg tega naj Komisija tožeče stranke ne bi obravnavala enako kot proizvajalce, na katere se nanašajo drugi ukrepi z istega področja, s katerimi naj bi bilo določeno prehodno obdobje po vključitvi aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414, zlasti pa ne enako kot drugega prijavitelja klorotalonila, družbo Syngenta, ki naj bi ji bilo tako prehodno obdobje omogočeno z Direktivo 2005/53.
68 Komisija nasprotuje trditvam tožeče stranke.
Presoja Sodišča prve stopnje
69 Sodišče prve stopnje meni, da je treba najprej preučiti vprašanje glede domnevne kršitve člena 8(2) Direktive 91/414 in člena 8(3)(a) Uredbe št. 3600/92 ter predhodne prakse Komisije, nato kršitve več splošnih pravnih načel, na katere se sklicuje tožeča stranka, in nazadnje kršitve obveznosti obrazložitve.
– Domnevna kršitev člena 8(2) Direktive 91/414 in člena 8(3)(a) Uredbe št. 3600/92 ter predhodne prakse Komisije
70 Najprej, glede domnevno kršenih določb je treba opozoriti, da nobena od njiju Komisiji ne nalaga obveznosti, naj določi prehodno obdobje zaradi ponovnih pregledov obstoječih registracij na državni ravni.
71 Prvič, člen 8(2) Direktive 91/414 določa delovni program z več obdobji za pregled aktivnih snovi, ki so na trgu že dve leti od notifikacije direktive, zaradi njihove morebitne vključitve v Prilogo I k tej direktivi. V členu 8(2) Direktive 91/414 torej nikakor ni navedeno, da Komisija določi prehodno obdobje po vključitvi aktivne snovi v Prilogo I.
72 Drugič, člen 8(3)(a) Uredbe št. 3600/92 določa, da v predlogu direktive za vključitev aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414 Komisija, kjer je potrebno, postavi pogoje za vključitev skupaj z roki. Ta določba torej ureja nekatere podrobnosti glede faze vključitve aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414. Iz tega ne izhaja obveznost Komisije, da določi prehodno obdobje za ponovne preglede obstoječih registracij na državni ravni po tej vključitvi.
73 To v obravnavanem primeru še toliko bolj velja, saj izpodbijana direktiva ne razveljavlja Direktive 2005/53, ampak samo spreminja Prilogo I k Direktivi 91/414. Direktiva nikakor ne ustvarja dvoma o postopku vključitve navedene snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414. Tožeča stranka je morala v okviru tega postopka vključitve predložiti povzetek dokumentacije in popolno dokumentacijo v skladu s členom 2 Uredbe Komisije (ES) št. 933/94 z dne 27. aprila 1994 o določitvi aktivnih snovi fitofarmacevtskih sredstev in imenovanju držav članic poročevalk za izvajanje Uredbe Komisije (EGS) št. 3600/92 (UL L 107, str 8), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2230/95 z dne 21. septembra 1995 (UL L 225, str. 1) in členom 6 Uredbe št. 3600/92, kakor ga dopolnjuje Uredba Komisije (ES) št. 2266/2000 z dne 12. oktobra 2000 (UL L 259, str. 27). Na koncu tega postopka je bila sprejeta Direktiva 2005/53 o vključitvi zadevne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414, s katero je bilo določeno prehodno obdobje pred začetkom učinkovanja te vključitve. V obravnavanem primeru je torej vključitvi klorotalonila v Prilogo I k Direktivi 91/414 ustrezno sledilo prehodno obdobje, ki je nacionalnim organom omogočilo, da pregledajo obstoječe registracije na državni ravni.
74 Zato dejstvo, da z izpodbijano direktivo ni predvideno tako prehodno obdobje, ne pomeni kršitve določb, na katere se sklicuje tožeča stranka.
75 Dalje, glede trditev tožeče stranke v zvezi s prakso Komisije je treba opozoriti, da preprosta upravna praksa, ki ni v nasprotju z veljavnim pravom in ki ne pomeni izvrševanja diskrecijske pravice, lahko vzbudi legitimno pričakovanje zainteresiranih strank (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 28. septembra 2004 v zadevi MCI proti Komisiji, T‑310/00, ZOdl., str. II‑3253, točka 112 in navedena sodna praksa).
76 V obravnavanem primeru Komisija trdi, da v skladu z njeno ustaljeno prakso od držav članic zahteva, da sprejmejo določene ukrepe v roku šestih mesecev od vključitve aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414.
77 Stalna praksa Komisije, da predvidi tak rok, v katerem se lahko zainteresirane strani pripravijo na izpolnjevanje novih zahtev, države članice pa lahko ponovno pregledajo obstoječe registracije, je razvidna tudi iz uvodnih izjav 9 in 10 Direktive 2005/53.
78 Treba pa je ugotoviti, da se ta praksa na eni strani nanaša zlasti na države članice, ki so jim naložene obveznosti – predvsem glede časa za pregled, ki ga imajo na voljo – na drugi strani pa na prvotno vključitev aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414.
79 Treba je torej ugotoviti, da se tožeča stranka prav tako napačno sklicuje na prakso Komisije s tem, da zatrjuje, da je ta dolžna v obravnavanem primeru predvideti prehodno obdobje zaradi ponovnih pregledov obstoječih registracij na državni ravni. Praksa, na katero se sklicuje tožeča stranka, se ne nanaša na obravnavani primer.
80 Zato Komisija s tem, da v izpodbijani direktivi ni določila prehodnega obdobja zaradi ponovnega pregleda obstoječih registracij na državni ravni, ni kršila člena 8(2) Direktive 91/414 in člena 8(3)(a) Uredbe št. 3600/92 niti ni odstopala od svoje predhodne prakse.
– Kršitev načel prepovedi retroaktivnosti, pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in enakega obravnavanja
81 Treba je opozoriti, da načelo pravne varnosti zahteva, da so predpisi Skupnosti, ki zavezujejo posameznike, jasni in natančni, tako da lahko ti nedvoumno prepoznajo svoje pravice in obveznosti in zato ravnajo v skladu z njimi (sodba z dne 9. julija 1981 v zadevi Gondrand in Garancini, 169/80, Recueil, str. 1931, točka 17).
82 Poleg tega po splošnem pravilu načelo pravne varnosti nasprotuje temu, da bi bila časovna veljavnost akta Skupnosti v izhodišču določena na dan pred datumom njegove objave, razen če je to izjemoma potrebno zaradi cilja, ki se skuša doseči, in če je zagotovljeno dolžno spoštovanje legitimnih pričakovanj zadevnih oseb (sodba Sodišča z dne 25. januarja 1979 v zadevi Racke, 98/78, Recueil, str. 69, točka 20; glede retroaktivnega učinka direktive glej tudi sodbo Sodišča z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C‑331/88, Recueil, str. I‑4023, točka 45).
83 Zato je treba v obravnavanem primeru na eni strani preveriti, ali želeni cilj upravičuje retroaktivno veljavo izpodbijane direktive, na drugi strani pa, ali je bilo zagotovljeno dolžno spoštovanje legitimnih pričakovanj tožeče stranke in ali je lahko ta nedvoumno prepoznala svoje pravice in obveznosti ter zato ravnala v skladu s to direktivo.
84 Glede prvega pogoja je iz uvodnih izjav 1 in 2 izpodbijane direktive razvidno, da je Komisija spremenila specifikacijo klorotalonila v skladu z novo specifikacijo organizacije FAO, objavljeno po sprejetju Direktive 2005/53. Ta specifikacija organizacije FAO, ki je razveljavila specifikacijo, ki je veljala na dan sprejetja Direktive 2005/53, je spremenila zahtevo glede vsebnosti HCB tako, da je premaknila omejitev z 0,01 g/kg na 0,04 g/kg.
85 V zvezi s tem se je Komisija sklicevala na uvodno izjavo 4 izpodbijane direktive, v kateri je navedeno, da „[k]er Direktiva 2005/53 […] od držav članic zahteva uporabo člena 2 te direktive od 1. septembra 2006, se mora tudi spremenjena specifikacija za klorotalonil uporabljati od tega datuma“.
86 Iz tega je razvidno, da je Komisija s tem, da je določila retroaktivni učinek spremenjene specifikacije, želela preprečiti, da bi morale države članice – čeprav samo za kratek čas – uporabiti strožjo specifikacijo, predvideno z Direktivo 2005/53. Zaradi tega cilja je bilo treba določiti, da bo spremenjena specifikacija klorotalonila veljala od datuma, predvidenega za začetek uporabe prvotne specifikacije.
87 Zato je treba ugotoviti, da je v obravnavanem primeru prvi pogoj iz sodne prakse, navedene v točki 82 zgoraj, in sicer da je želeni cilj izpodbijane direktive določiti retroaktivno uporabo manj stroge specifikacije, izpolnjen. Poleg tega pa tožeča stranka ne ugovarja retroaktivnosti izpodbijane direktive v delu, v katerem določa novo, manj strogo specifikacijo.
88 Glede drugega pogoja, in sicer spoštovanja legitimnih pričakovanj zainteresiranih strank, je treba takoj ugotoviti, da če je edina posledica spremenjene specifikacije, predvidene z izpodbijano direktivo, uvedba manj strogih pogojev za vključitev, retroaktivni učinek te direktive sam po sebi ne more biti v nasprotju z legitimnim pričakovanjem zadevnih proizvajalcev.
89 Kljub temu tožeča stranka trdi, da so z izpodbijano direktivo kršena načela pravne varnosti in varstva legitimnega pričakovanja, ker ne določa prehodnega obdobja za prilagoditev novim zahtevam in državam članicam nalaga obveznost, naj ponovno pregledajo obstoječe registracije na državni ravni.
90 V zvezi s tem je treba spomniti (glej točke od 70 do 80 zgoraj), da niti iz veljavnih določb niti iz prakse Komisije ne izhaja, da mora ta predvideti zadevno prehodno obdobje.
91 Tožeča stranka tudi ni predložila dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da je Komisija pri njej vzbudila upravičena pričakovanja, da bo spremembi specifikacije sledilo novo prehodno obdobje. Glede na to, da je tožeča stranka sama prispevala k tej spremembi (glej točki 23 in 24 zgoraj), ki zmanjšuje zahteve za registracijo njenih izdelkov, dejstvo, da ni predvideno prehodno obdobje, ki bi tožeči stranki omogočilo, da se prilagodi novim zahtevam, ne more biti v nasprotju z načeloma pravne varnosti in legitimnega pričakovanja.
92 V obravnavanem primeru vsi proizvodi, skladni s specifikacijo iz Direktive 2005/53, še toliko bolj ustrezajo specifikaciji iz izpodbijane direktive, tako da se ne zdi, da so za prilagoditev tako države članice kakor tudi tožeče stranke na nove zahteve potrebni ukrepi ali posebna prizadevanja, zaradi katerih bi bilo utemeljeno legitimno pričakovanje, da bo za to določeno prehodno obdobje.
93 Natančneje z vidika načela pravne varnosti so Direktiva 2005/53 ter jasni in natančni predpisi, ki so veljali v zadevnem času in ki niso bili razveljavljeni z izpodbijano direktivo, omogočili tožeči stranki, da lahko nedvoumno prepozna obveznosti, ki so ji naložene. Zato bi lahko ravnala v skladu s temi določbami, zlasti pa bi lahko – če je želela ohraniti svoje obstoječe registracije – predložila popolno dokumentacijo v skladu s Prilogo II k Direktivi 91/414. Med prehodnim obdobjem, ki je sledilo sprejetju Direktive 2005/53, je bilo očitno v interesu tožeče stranke, da predloži tako dokumentacijo ali omogoči dostop do nje, da bi lahko ohranila svoje obstoječe registracije.
94 Tožeča stranka je bila namreč s členom 3(1) Direktive 2005/53 opozorjena, da bodo, če ne izpolni te obveznosti, ne glede na skladnost proizvoda s specifikacijo Skupnosti njene registracije preklicane.
95 Poleg tega je z bolj vsebinskega vidika v obravnavanem primeru med drugim iz dejstev razvidno, da je bila tožeča stranka obveščena, da Komisija načrtuje spremembo specifikacije klorotalonila, da bi upoštevala specifikacijo, ki jo je sprejela organizacija FAO decembra 2005, in da bo ta sprememba upoštevana pri ponovnem pregledu v skladu s členom 3(1) Direktive 2005/53.
96 Postopek za sprejetje izpodbijane direktive se je v bistvu začel na podlagi podatkov, ki jih je 16. decembra 2005 predložila tožeča stranka, ki je bila obveščena tako o ugotovitvah iz poročila, ki ga je aprila 2006 sestavila država članica poročevalka in v katerem predlaga spremembo specifikacije iz Direktive 2005/53, kot o tem, da je ta predlog 13. in 14. julija 2006 sprejel tudi Odbor.
97 Vendar je iz dopisa organov Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska z dne 28. julija 2006 (glej točko 31 zgoraj), ki ga je predložila tožeča stranka, kot tudi iz dopisov organov Irske z dne 30. avgusta 2006 in Kraljevine Belgije z dne 7. septembra 2006, ki ju je predložila Komisija, razvidno, da so bile nekatere registracije tožeče stranke preklicane, ker ni predložila ali omogočila dostopa do dokumentacije, ki bi izpolnjevala zahteve iz Priloge II k Direktivi 91/414, ne pa zaradi neskladnosti s specifikacijo klorotalonila iz Direktive 2005/53.
98 Tožeča stranka torej ne more zahtevati pravice, da bi v novem prehodnem obdobju odpravila pomanjkljivosti v svoji dokumentaciji pri novem pregledu registracij, saj bi lahko za predložitev dokumentacije v skladu z zahtevami Priloge II k Direktivi 91/414 v celoti izkoristila prehodno obdobje po sprejetju Direktive 2005/53. V zvezi s tem je treba poudariti, da so zahteve za predložitev te dokumentacije ostale nespremenjene. Vse dokumentacije, ki so bile v skladu z zahtevami Priloge II k Direktivi 91/414 pod pogoji iz Direktive 2005/53, so skladne tudi s pogoji iz izpodbijane direktive. Komisiji torej pri sprejetju izpodbijane direktive ni bilo treba niti zaradi specifikacije niti zaradi ustreznosti dokumentacije državam članicam naložiti, naj opravijo nov pregled obstoječih registracij, ali za to predvideti prehodnega obdobja.
99 Iz tega sledi, da z retroaktivno uporabo nove specifikacije, ki jo je uvedla izpodbijana direktiva, nista kršeni načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Treba je dodati, da nasprotno kot trdi tožeča stranka, polni učinek izpodbijane direktive še zdaleč ni ogrožen. Ta direktiva v bistvu omogoča ohranitev obstoječih registracij za proizvode, ki so v skladu z novo specifikacijo, ki jo uvaja, pod pogojem, da imetnik registracije izpolnjuje druge zahteve iz Direktive 2005/53.
100 Glede načela enakega obravnavanja velja, da je kršeno šele, ko se podobni položaji obravnavajo različno ali različni položaji enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena (sodba Sodišča z dne 28. junija 1990 v zadevi Hoche, C‑174/89, ZOdl., str. I‑2681, točka 25).
101 Vendar v obravnavanem primeru utemeljitve tožeče stranke v bistvu izhajajo iz primerjave različnih položajev. Vključitev snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414 namreč ni primerljiva s samo spremembo specifikacije te že vključene snovi, tako da v izpodbijani direktivi ni bilo treba določiti enake prehodne ureditve kot v Direktivi 2005/53, ki niti ni bila razveljavljena.
102 Poleg tega, ker bi lahko tožeča stranka tako kot drugi proizvajalci izkoristila prehodno obdobje po sprejetju Direktive 2005/53 in torej po vključitvi te aktivne snovi v Prilogo I k Direktivi 91/414 in zlasti v zvezi s tem predložila dokumentacijo, ki bi izpolnjevala zahteve iz Priloge II k Direktivi 91/414, se ne more sklicevati na neenako obravnavanje v primerjavi z drugimi proizvajalci te snovi ali katerih koli drugih snovi ob njihovi vključitvi v Prilogo I k tej direktivi. Tožeča stranka ni dokazala, da je Komisija za druge proizvajalce pri spremembi specifikacije snovi, že vključene v Prilogo I k Direktivi 91/414, določila prehodno obdobje.
103 Zato Komisija s tem, da ni določila prehodnega obdobja za ponovni pregled obstoječih registracij iz člena 3(1) Direktive 2005/53, ni kršila načela enakega obravnavanja.
104 Iz tega sledi, da navedb tožeče stranke glede kršitev splošnih pravnih načel ni mogoče upoštevati.
– Domnevna kršitev obveznosti obrazložitve
105 Treba je spomniti, da mora biti v skladu s sodno prakso iz obrazložitve, ki se zahteva s členom 253 ES, jasno in nedvoumno razvidno sklepanje organa Skupnosti, ki je avtor izpodbijanega akta, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in branijo svoje pravice in da lahko sodišče izvaja svoj nadzor (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 12. septembra 2002 v zadevi Europe Chemi‑Con (Nemčija) proti Svetu, T‑89/00, Recueil, str. II‑3651, točka 65 in navedena sodna praksa).
106 V zvezi s tem je treba glede domnevne pomanjkljive obrazložitve določbe izpodbijane direktive, s katero je določena njena časovna veljavnost, ugotoviti, prvič, da je iz uvodnih izjav 1, 2 in 4 izpodbijane direktive, navedenih zgoraj v točkah 84 in 85, jasno razvidno, zakaj je dala Komisija spremenjeni specifikaciji retroaktivni učinek.
107 Drugič, Komisiji ni bilo treba navesti razlogov, zaradi katerih ni določila prehodnega obdobja za ponovni pregled registracij na državni ravni. Kot je namreč razvidno iz zgoraj navedenega, niti ustrezne določbe niti njena prejšnja praksa ali splošna pravna načela, na katera se sklicuje tožeča stranka, Komisiji ne nalagajo, da mora določiti tako prehodno obdobje.
108 Zato tožeča stranka napačno trdi, da je bila izpodbijana direktiva pomanjkljivo obrazložena.
109 Glede na vse navedeno je treba tožbo zavrniti.
Stroški
110 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Sodišča prve stopnje se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeča stranka s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (šesti senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Družbi Vischim Srl se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. oktobra 2009.
Podpisi