ROZSUDEK SOUDU PRO VEŘEJNOU SLUŽBU EVROPSKÉ UNIE
(druhý senát)
11. prosince 2013
Věc F‑15/10
Carlos Andres a další
v.
Evropská centrální banka (ECB)
„Veřejná služba – Zaměstnanci ECB – Reforma systému sociálního zabezpečení – Zmrazení penzijního plánu – Zavedení důchodového systému – Projednání s dozorčím výborem – Projednání s výborem zaměstnanců – Projednání s Generální radou – Projednání s Radou guvernérů – Hodnocení penzijního plánu po třech letech – Porušení pracovního řádu – Zjevně nesprávné posouzení – Zásada proporcionality – Nabytá práva – Zásada právní jistoty a předvídatelnosti – Informační povinnost“
Předmět: Žaloba podaná podle článku 36.2 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, připojený k SEU a SFEU, jíž se C. Andres a 168 dalších žalobců v zásadě domáhají zrušení svých výplatních pásek z června 2009, jakož i všech následujících a budoucích výplatních pásek v rozsahu, v němž tyto výplatní pásky představují první provedení reformy systému sociálního zabezpečení Evropské centrální banky (ECB) přijaté dne 4. května 2009, a dále uložení povinnosti ECB vyplatit rozdíl mezi odměnou nebo důchodem, který by získali podle předchozího systému sociálního zabezpečení, a odměnou nebo důchodem vyplývajícím z nového systému sociálního zabezpečení, jakož i uložení náhrady škody, kterou podle svého názoru utrpěli z důvodu snížení své kupní síly.
Rozhodnutí: Žaloba se zamítá. Carlos Andres a 168 dalších žalobců, jejichž jména jsou uvedena v příloze, ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení, které vznikly Evropské centrální bance.
Shrnutí
1. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Zastoupení – Dozorčí výbor pro penzijní plán – Povinné projednání – Rozsah – Reforma systému sociálního zabezpečení – Zahrnutí – Meze
(Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, příloha III, článek 2.2)
2. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Zastoupení – Dozorčí výbor pro penzijní plán – Povinné projednání – Rozsah – Povinnost poskytnout výboru všechny relevantní informace – Meze – Vnitřní přípravné dokumenty a protokoly z jednání rozhodovacích orgánů – Vyloučení
(Protokol o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, článek 10.4; jednací řád Evropské centrální banky, článek 23.1)
3. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Zastoupení – Výbor zaměstnanců – Povinné projednání – Rozsah – Účel
(Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, články 48 a 49)
4. Evropská centrální banka – Výkonná rada – Jednání – Svolání – Povinnost prezidenta Banky svolat jednání k vyřízení dopisu výboru zaměstnanců Banky – Neexistence
(Jednací řád Evropské centrální banky, článek 6; jednací řád Výkonné rady Evropské centrální banky, článek 4)
5. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Důchody – Financování důchodového systému – Povinnost Rady guvernérů napravit deficit penzijního plánu uhrazením dodatečných příspěvků z obecných aktiv Banky – Neexistence
(Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, příloha III, články 5.1, 6.3 a 6.6)
6. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Důchody – Financování důchodového systému – Podmínky zachování pojistně matematické rovnováhy systému sociálního zabezpečení Banky – Stanovení – Posuzovací pravomoc Rady guvernérů – Soudní přezkum – Meze – Reforma systému sociálního zabezpečení působící odlišné důsledky ve vztahu k příspěvkům ze strany zaměstnanců a Banky – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Služební řád, příloha XII; pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, příloha IIIa, článek 23)
7. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Povaha pracovněprávního vztahu – Smluvní, a nikoli služební – Změna pracovního řádu Radou guvernérů ve vztahu k penzijnímu plánu Banky – Povinnost získat předchozí souhlas dotyčných zaměstnanců – Neexistence
[Protokol o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, článek 36.1; pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, čl. 9 písm. a) a čl. 10 písm. a) a příloha III; směrnice Rady 91/533, čl. 2 odst. 2 písm. j) bod i)]
8. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Důchody – Nahrazení penzijního plánu důchodovým systémem – Zrušení nároku na předčasný důchod bez snížení dávek od věku 60 let – Použití nových ustanovení na zaměstnance, kteří nedosáhli tohoto věku ke dni vstupu reformy v platnost – Porušení zásady zachování nabytých práv – Neexistence – Existence nároku na zachování původních přepočítacích koeficientů pro důchody – Neexistence
(Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, příloha III, články 11.1 a 11.5)
9. Úředníci – Zaměstnanci Evropské centrální banky – Důchody – Nahrazení původního penzijního plánu Banky důchodovým systémem – Zavedení méně příznivých ustanovení – Přípustnost – Podmínka – Stanovení dostatečně dlouhého přechodného období
(Pracovní řád pro zaměstnance Evropské centrální banky, příloha III, článek 6.3)
1. Vzhledem k tomu, že úkoly dozorčího výboru Evropské centrální banky se týkají výlučně fungování penzijního plánu a nikoli jeho koncepce, může uvedený výbor vydávat stanoviska pouze v souvislosti s aspekty týkajícími se obecného fungování penzijního plánu a nemá žádnou pravomoc vydávat stanoviska ke změnám fungování systému sociálního zabezpečení, které v obecné rovině plánuje Evropská centrální banka. Pravomoci dozorčího výboru tedy nejsou porušeny, je-li projednání s ním omezeno na část reformy týkající se zmrazení penzijního plánu.
Ačkoli se Evropské centrální bance v tomto ohledu ukládá povinnost péče při přijetí obecně závazného aktu ve vztahu k jejím zaměstnancům, nemůže tato povinnost nutit administrativu k porušení dosahu použitelných ustanovení. Je sice pravda, že ani původní příloha III pracovního řádu pro zaměstnance ani mandát dozorčího výboru výslovně nezakazují projednání změn navrhovaných v rámci systému sociálního zabezpečení s uvedeným výborem, avšak to nic nemění na tom, že jednak tato ustanovení nestanoví povinnost toto projednání provést, a jednak má dozorčí výbor právo vydávat stanoviska pouze k otázkám týkajícím se obecného fungování penzijního plánu. Za těchto podmínek nelze Bance vytýkat, že nezohlednila zájem zaměstnanců, když se rozhodla neprojednat zavedení důchodového systému s dozorčím výborem.
(viz body 141, 143, 146 a 147)
Odkazy:
Soud pro veřejnou službu: 15. prosince 2010, Saracco v. ECB, F‑66/09, bod 106; 29. září 2011, Angé Serrano v. Parlament, F‑9/07, bod 89
2. Konzultační povinnost, jež Evropské centrální bance náleží v rámci reformy jejího systému sociálního zabezpečení, znamená, že Banka musí dozorčímu výboru pro penzijní plán poskytovat relevantní informace v průběhu celého konzultačního postupu s cílem umožnit uvedenému výboru co nejširší a nejúčinnější účast na konzultačním postupu. K dosažení tohoto cíle mu Banka musí poskytovat všechny nové relevantní informace až do okamžiku ukončení uvedeného postupu.
Z této povinnosti jsou vyloučeny vnitřní přípravné dokumenty, k nimž má Banka v zásadě právo odepřít přístup jiným orgánům než svým rozhodovacím orgánům. Totéž platí pro přípravné dokumenty k jednáním Rady guvernérů, Výkonné rady a Generální rady, jakož i pro prezentace promítané na těchto jednáních. Kromě toho, pokud jde o protokoly z jednání Rady guvernérů, Výkonné rady a Generální rady, jsou podle čl. 10 odst. 4 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky a čl. 23 odst. 1 jednacího řádu Banky jednání orgánů Banky důvěrná, pokud Rada guvernérů nezmocní prezidenta Banky ke zveřejnění výsledku jejich porad. Za těchto podmínek Banka není povinna o nich informovat dozorčí výbor z vlastní iniciativy.
(viz body 153, 154, 157, 164 a 220)
Odkazy:
Soudní dvůr: 10. září 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK a další, C‑44/08, bod 53
3. Projednání s výborem zaměstnanců zahrnuje pouze právo být vyslechnut. Ačkoli předchozí projednání s uvedeným výborem představuje základní prvek sociálního dialogu, jelikož výboru umožňuje se účinně účastnit rozhodovacího procesu o některých záležitostech týkajících se zájmů zaměstnanců, nic to nemění na tom, že se jedná o jednu z nejskromnějších forem účasti na rozhodování, jelikož administrativě v žádném případě neukládá povinnost vyhovět připomínkám, které při tomto projednání výbor zaměstnanců vznese. Z toho plyne, že nemá-li být dotčen užitečný účinek konzultační povinnosti, musí administrativa dodržet tuto povinnost pokaždé, kdy může projednání s výborem zaměstnanců ovlivnit obsah přijímaného aktu.
Právo výboru zaměstnanců Evropské centrální banky na projednání tedy neznamená zajištění vlivu na rozhodovací proces, jelikož Banka není povinna vyhovět názorům, které vyjádří konzultovaný orgán. V tomto ohledu tedy odpověď na otázku, zda postup projednání postrádal užitečný účinek, nezávisí na počtu či obsahu změn učiněných Bankou v jejím původním návrhu reformy na žádost výboru zaměstnanců, nýbrž na skutečných možnostech, které byly uvedenému výboru nabídnuty, aby se mohl užitečně vyjádřit k návrhům Banky a přezkoumat další možná řešení.
(viz body 191 a 192)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 20. listopadu 2003, Cerafogli a Poloni v. ECB, T‑63/02, bod 23 a citovaná judikatura
4. Prezident Evropské centrální banky není povinen přijímat žádná opatření, a tedy ani svolávat jednání Výkonné rady Banky, aby mohl být členům Výkonné rady Banky a členům Rady guvernérů předán dopis výboru zaměstnanců. Je sice pravda, že podle článku 6 jednacího řádu Banky může její prezident svolat jednání Výkonné rady, uzná-li to za nutné, a že článek 4 jednacího řádu Výkonné rady stanoví, že Výkonná rada může přijímat rozhodnutí prostřednictvím telekonference, nic to však nemění na tom, že je na uvedeném prezidentovi, aby posoudil nezbytnost svolat toto jednání Výkonné rady nebo zorganizovat telekonferenci.
(viz bod 241)
5. V souladu se zásadou řádné finanční správy je odpovědností Evropské centrální banky přijmout opatření, která považuje za vhodná k nápravě strukturálního deficitu svého penzijního plánu.
Nicméně platí, že ačkoli článek 6.3 původní přílohy III pracovního řádu Banky stanoví, že Banka uhradí ze svých obecných aktiv dodatečné příspěvky, jež Rada guvernérů dle názoru pojistných matematiků uzná za vhodné, není v případě, že uvedená Rada má za to, že není vhodné do budoucna zachovávat povinnost Banky hradit dodatečné příspěvky do plánu, Banka povinna tuto platbu provést. Stejně tak nelze s úspěchem tvrdit, že Evropská centrální banka měla znovu nastolit finanční rovnováhu plánu navýšením svých pravidelných příspěvků podle článku 6.6 původní přílohy III pracovního řádu. Ze znění téhož ustanovení totiž vyplývá, že toto rozhodnutí plně závisí na posouzení Rady guvernérů.
Rada guvernérů je mimoto v souladu s článkem 5.1 a s článkem 6.6 původní přílohy III pracovního řádu kdykoli oprávněna ukončit příspěvky Banky a penzijní plán jako takový. Rada je a fortiori rovněž oprávněna přijmout mnohem méně drastická rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o odmítnutí hradit dodatečné příspěvky nebo navýšené pravidelné příspěvky.
(viz body 268, 269, 271 a 272)
6. Pojistně matematická rovnováha důchodového systému unijních úředníků, který je podrobně upraven v příloze XII služebního řádu, předpokládá zohlednění dlouhodobého ekonomického vývoje a finančních proměnných a vyžaduje provedení komplexních statistických výpočtů. Z tohoto důvodu má unijní zákonodárce širokou posuzovací pravomoc při přijímání podrobné úpravy pojistně matematické rovnováhy uvedeného systému sociálního zabezpečení. Totéž musí platit s ohledem na regulační rámec zavedený Radou guvernérů Evropské centrální banky, jež má rovněž širokou posuzovací pravomoc k zaručení pojistně matematické rovnováhy systému sociálního zabezpečení použitelného na zaměstnance Banky. Nicméně, co se týče oblasti, kde má unijní zákonodárce širokou posuzovací pravomoc, kontrola proporcionality se omezí jen na zjištění zjevné nevhodnosti dotyčného opatření ve vztahu k cíli, jehož naplňováním je příslušný orgán pověřen.
V tomto ohledu pouhá skutečnost, že se důsledky reformy liší ve vztahu k příspěvkům ze strany zaměstnanců a příspěvkům ze strany Banky jakožto zaměstnavatele, sama o sobě neumožňuje prokázat porušení zásady proporcionality, jelikož původní příloha III pracovního řádu Bance neukládala automaticky hradit dodatečné příspěvky k nápravě případného deficitu penzijního plánu a tato platba ostatně podléhala souhlasu Rady guvernérů, která usoudila, že je třeba tento plán zmrazit a nahradit jej důchodovým systémem.
(viz body 315 až 318 a 321)
Odkazy:
Soud pro veřejnou službu: 11. července 2007, Wils v. Parlament, F‑105/05, body 70, 72 a 73
7. Jestliže jsou pracovní vztahy mezi Bankou a jejími zaměstnanci smluvní povahy, z čl. 9 písm. a) uvedeného pracovního řádu také vyplývá, že tyto vztahy se řídí pracovními smlouvami uzavřenými v souladu s uvedeným pracovním řádem. Z toho vyplývá, že ustanovení uvedeného pracovního řádu a jeho původní přílohy III týkající se systému sociálního zabezpečení Banky tvoří součást pracovních smluv zaměstnanců. V tomto ohledu nelze na pracovní řád nahlížet jako na kolektivní smlouvy ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. j) bodu i) směrnice 91/533 o povinnosti zaměstnavatele informovat zaměstnance o podmínkách pracovní smlouvy nebo pracovního poměru, neboť byl jednostranně přijat samotnou Radou guvernérů při výkonu nařizovací pravomoci, jež jí byla udělena článkem 36.1 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, a nebyl předmětem jednání mezi zaměstnanci a orgánem.
Jelikož byly pracovní smlouvy uzavřeny v souladu s pracovním řádem podle uvedeného čl. 9 písm. a), znamená to, že spolupodpisem dopisu obsahujícího nabídku zaměstnání upraveného v čl. 10 písm. a) pracovního řádu zaměstnanci přistupují k pracovnímu řádu, aniž mohou jednotlivě vyjednávat o jakékoli jeho části. Souhlasný projev vůlí je tak zčásti omezen na přijetí práv a povinností upravených tímto pracovním řádem. Tyto pracovní smlouvy jsou smlouvami vesměs služebního typu a již ve fázi jejich uzavírání je smluvní volnost budoucích zaměstnanců velmi nízká. Smlouvy mohou zajisté obsahovat další ujednání akceptovaná dotyčným zaměstnancem v rámci jednání týkajících se například hlavních charakteristik úkolů, které jsou mu svěřeny. Existence takových ujednání nicméně sama o sobě nepředstavuje překážku pro výkon správního uvážení řídícími orgány Banky, které jím disponují pro uplatnění opatření, která s sebou nesou povinnosti obecného zájmu vyplývající ze zvláštního poslání uloženého Bance. Aby čelily takovým požadavkům služby a zejména aby bylo umožněno přizpůsobení této služby novým potřebám, mohou tak tyto orgány být nuceny k přijímání rozhodnutí nebo jednostranných opatření, způsobilých měnit zejména podmínky výkonu pracovních smluv. Z toho vyplývá, že při uplatňování tohoto uvážení nejsou řídící orgány Banky v situaci odlišné od situace, ve které se nacházejí řídící orgány ostatních unijních institucí a orgánů v rámci jejich vztahů s jejich zaměstnanci.
Ustanovení pracovního řádu pro zaměstnance Evropské centrální banky, jakož i původní přílohy III o penzijním plánu tedy nelze považovat za nedotknutelné podmínky pracovního vztahu mezi Bankou a jejími zaměstnanci, takže by Evropská centrální banka nebyla právně způsobilá je bez souhlasu svých zaměstnanců změnit a že kdyby tak učinila, porušila by základní podmínky jejich pracovních smluv.
(viz body 373 až 375 a 377 až 380)
Odkazy:
Soudní dvůr: 4. října 2004, Pflugradt v. ECB, C-409/02 P, body 34 až 37
Soud prvního stupně: 18. října 2001, X v. ECB, T‑333/99, bod 61; 22. října 2002, Pflugradt v. ECB, T-178/00 a T-341/00, body 49 a 53
8. Úředník se může dovolávat nabytého práva pouze tehdy, pokud skutečnost způsobující vznik jeho práva nastala za účinnosti právní úpravy, která předcházela změně tohoto režimu zpochybňované jeho žalobou.
Pokud jde o reformu pracovního řádu pro zaměstnance Evropské centrální banky obsahující změnu původní přílohy III uvedeného řádu za účelem zmrazení penzijního plánu Banky a nahrazení uvedeného plánu novým systémem sociálního zabezpečení, a sice důchodovým systémem, v souvislosti s nárokem nabytým uvedeným zaměstnancem odejít do důchodu v 60 letech bez snížení dávek podle článků 11.1 a 11.5 uvedené původní přílohy III, z těchto ustanovení plyne, že skutečnost, že zaměstnanec dosáhl 60 let, představuje skutečnost způsobující vznik jeho nároku a umožňuje mu požádat o okamžité vyplacení jeho důchodových nároků a výplatu dávek bez jakéhokoli snížení. Zaměstnanec Banky, jenž ke dni vstupu reformy v platnost tohoto věku nedosáhl, tedy může k tomuto datu mít pouze budoucí nárok a nikoli nabyté právo na výplatu svého nároku na důchod bez jakéhokoli snížení dávek.
Kromě toho, jelikož existuje jasný rozdíl mezi určením nároku na důchod a úhradou plnění, jež z něj vyplývá, nejsou nabytá práva pro určení důchodu porušena, když změny nastalé u skutečně hrazených částek vyplývají z uplatnění přepočítacích koeficientů, jelikož tyto změny nezasahují do nároku na důchod jako takového. Penzijní přepočítací koeficienty totiž netvoří součást důchodu jako takového, ale představují nástroj, jenž zajišťuje, že dávky důchodu se počítají z aktualizovaných tabulek úmrtnosti. Jelikož přitom přepočítací koeficienty vycházejí zejména z tabulek úmrtnosti, je jejich pravidelná aktualizace nezbytně nutná k tomu, aby odrážela předpovědi z hlediska průměrné délky života. Zaměstnanec Banky tedy nemůže nabýt právo na zachování penzijních přepočítacích koeficientů, které by se použily stejně jako před vstupem reformy v platnost, ani na výplatu nároku na důchod – až nastane čas – v souladu mimo jiné s těmito koeficienty za dobu odpracovanou v rámci penzijního plánu, k jehož zmrazení došlo.
(viz body 385 až 387, 389 a 390)
Odkazy:
Soudní dvůr: 11. března 1982, Grogan v. Komise, 127/80, body 14 a 15
Soud prvního stupně: 29. listopadu 2006, Campoli v. Komise, T‑135/05, body 78 a 80; 11. července 2007, Centeno Mediavilla a další v. Komise, T‑58/05, bod 58 a citovaná judikatura
9. V rámci reformy důchodového systému unijních úředníků může unijní zákonodárce kdykoli zanést do pravidel služebního řádu změny, které považuje za slučitelné se zájmem služby, a přijmout do budoucna ustanovení služebního řádu, která jsou pro dotyčné úředníky méně příznivá za podmínky, že stanoví dostatečně dlouhé přechodné období, aby se zabránilo nečekané změně podmínek pro výplaty těchto penzí tak, jak budou nabyty v důchodovém věku. Povinnost stanovit přechodné období platí rovněž v případě, že by byl zaveden méně příznivý systém sociálního zabezpečení.
V souladu s touto povinností je i reforma systému sociálního zabezpečení zaměstnanců Evropské centrální banky, jež stanoví, že na zaměstnance, kteří nastoupili do zaměstnání před vstupem změn v platnost, jakož i na bývalé zaměstnance, se nadále uplatní původní penzijní plán za roky odpracované před vstupem reformy v platnost. Stejně tak v souladu s článkem 6.3 nové přílohy III pracovního řádu je Banka povinna financovat veškerý případný deficit související s minulými i budoucími pasivy za roky odpracované zaměstnanci v rámci původního penzijního plánu. Bylo tedy stanoveno přechodné období, jež bude prodlouženo až do okamžiku, kdy bude vyplaceno poslední plnění podle původního plánu a během něhož bude Banka ručit za úhradu dlužných plnění.
(viz body 391 až 394)
Odkazy:
Soudní dvůr: 17. července 2008, Campoli v. Komise, C‑71/07 P, bod 74
Soud prvního stupně: výše uvedený rozsudek Campoli v. Komise, body 85 a 105