WYROK SĄDU (izba ds. odwołań)
z dnia 10 listopada 2010 r.
Sprawa T‑260/09 P
Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego
(znaki towarowe i wzory) (OHIM)
przeciwko
Manuelowi Simõesowi Dos Santosowi
Odwołanie – Odwołanie wzajemne – Służba publiczna – Urzędnicy – Awans – Postępowanie w sprawie awansu za 2003 r. – Anulowanie i ponowne obliczenie kapitału punktów za osiągnięcia – Wykonanie wyroku Sądu – Powaga rzeczy osądzonej – Podstawa prawna – Brak mocy wstecznej – Uzasadnione oczekiwania – Szkoda materialna – Utrata szansy na awans – Krzywda
Przedmiot: Odwołanie mające na celu uchylenie wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (pierwsza izba) z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie F‑27/08 Simões Dos Santos przeciwko OHIM, Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑113, II‑A‑1‑613. Odwołanie wzajemne wniesione przez M. Simõesa Dos Santosa.
Orzeczenie: Punkty 2–5 sentencji wyroku Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej (pierwsza izba) z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie F‑27/08 Simões Dos Santos przeciwko OHIM, Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑113, II‑A‑1‑613, zostają uchylone. W pozostałym zakresie odwołanie i odwołanie wzajemne zostają oddalone. Sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd do spraw Służby Publicznej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Awans – Przyjęcie nowego systemu awansowania – Cofnięcie punktów za osiągnięcia zdobytych w dawnym systemie – Naruszenie zasad niedziałania prawa wstecz, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
(regulamin pracowniczy, art. 45)
2. Urzędnicy – Awans – Przyjęcie nowego systemu awansowania – Cofnięcie punktów za osiągnięcia zdobytych w dawnym systemie – Konieczność wyraźnej, dokładnej i jednoznacznej podstawy prawnej
(regulamin pracowniczy, art. 45, 90, 91)
3. Urzędnicy – Awans – Przyjęcie nowego systemu awansowania – Cofnięcie punktów za osiągnięcia zdobytych w dawnym systemie – Urzędnik posiadający duże saldo punktów za osiągnięcia ze względu na długi staż pracy
(regulamin pracowniczy, art. 45)
4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Obowiązek podjęcia działań zapewniających wykonanie wyroku
(art. 233 akapit pierwszy WE)
5. Urzędnicy – Skarga – Nieograniczone prawo orzekania – Zasądzenie z urzędu odszkodowania od pozwanej instytucji w przypadku szkody spowodowanej niezgodnym z prawem działaniem administracji
(regulamin pracowniczy, art. 91 ust. 1)
6. Urzędnicy – Skarga – Nieograniczone prawo orzekania – Zakres – Granice – Przestrzeganie zasady kontradyktoryjności
(regulamin pracowniczy, art. 91 ust. 1)
7. Urzędnicy – Skarga – Nieograniczone prawo orzekania – Naprawienie szkody polegającej na utracie szansy – Ocena – Kryteria
(regulamin pracowniczy, art. 91 ust. 1)
1. Zakres stosowania zasad niedziałania prawa wstecz, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, żeby w sposób ogólny wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego. Natomiast wykładni materialnych przepisów prawa należy dokonywać w taki sposób, że dotyczą stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek. Ponadto omawiane zasady sprzeciwiają się temu, by początek temporalnego zakresu obowiązywania aktu prawnego Unii przypadał na chwilę poprzedzającą ogłoszenie tego aktu, poza wyjątkowymi przypadkami, gdy wymaga tego jego cel i odbywa się to z należytym poszanowaniem uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych pomiotów. Dodatkowo, pod rygorem pozbawienia jakiejkolwiek skuteczności środków odwoławczych pozwalających na podniesienie przed sądem Unii naruszenia przez kwestionowany akt zasad niedziałania prawa wstecz, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, cel pozwalający uzasadniać moc wsteczną aktu powszechnie obowiązującego nie może ani wyczerpać się w mocy wstecznej jako takiej tego aktu, która może być jedynie tego skutkiem, ani zasadzać się na samej woli autora aktu późniejszego, by z mocą wsteczną zaradzić uchybieniom w akcie pierwotnym.
Chociaż nieuwzględnienie w sposób zupełny i równy przez Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) punktów za osiągnięcia przyznanych w czasie, gdy obowiązywał dawny system oceny i awansu urzędników, odpowiada zasługującemu na ochronę wyborowi Urzędu w ramach jego uznania co do wprowadzania i zmiany systemu oceny i awansu urzędników, Urząd nie może opierać się na celach wytyczonych przez reformę tego systemu, która polega na naprawieniu mankamentów tego systemu wynikających z przyznawania zbyt wielu punktów za osiągnięcia ze względu raczej na bardzo długi staż pracy niż na aktualne osiągnięcia danego urzędnika, jeśli nie wytłumaczył przyczyn, dla których nie było możliwe, zamiast usuwać z mocą wsteczną salda punktów za osiągnięcia wynikające z dawnego systemu, zamienić je bezpośrednio na punkty za osiągnięcia w ramach nowego systemu oceny i awansu, bez naruszenia tych celów. W takim wypadku cel polegający na usunięciu słabości dawnego systemu oceny i awansu nie stanowi sam w sobie wystarczającego celu, który może uzasadniać zastosowanie z mocą wsteczną decyzji o cofnięciu uzyskanych punktów za osiągnięcia.
Co więcej, taka decyzja stanowi naruszenie uzasadnionych oczekiwań danego urzędnika, jeśli urzędnik ten mógł zasadnie oczekiwać, na podstawie wyroku stwierdzającego nieważność ze względu na brak podstawy prawnej decyzji w sprawie cofnięcia punktów, że jego saldo punktów za osiągnięcia uzyskanych pod rządami dawnego systemu nie zostanie usunięte z mocą wsteczną, z zastrzeżeniem ewentualnej zmiany omawianego salda z bezpośrednim skutkiem na przyszłość.
(zob. pkt 48, 52, 54, 60, 62, 63)
Odesłanie: Trybunał, sprawa 99/78 Weingut Decker, 25 stycznia 1979 r., Rec. s. 101, pkt 8; Trybunał, sprawa C‑368/89 Crispoltoni, 11 lipca 1991 r., Rec. s. I‑3695, pkt 17; Trybunał, sprawa C‑334/07 P Komisja przeciwko Freistaat Sachsen, 11 grudnia 2008 r., Zb.Orz. s. I‑9465, pkt 43, 44; Trybunał, sprawa C‑256/07 Mitsui & Co. Deutschland, 19 marca 2009 r., Zb.Orz. s. I‑1951, pkt 2 i przytoczone tam orzecznictwo; Sąd, sprawa T‑435/04 Simões Dos Santos przeciwko OHIM, 14 lutego 2007 r., Zb.Orz. s. I‑A‑2‑61, II‑A‑2‑427, pkt 100; Sąd, sprawa T‑380/06 Vischim przeciwko Komisji, 7 października 2009 r., Zb.Orz. s. II‑3911, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo
2. Wewnętrzne uregulowania instytucji lub agencji Unii, dotyczące wprowadzenia nowego systemu oceny i awansu urzędników, przewidujące cofnięcie punktów za osiągnięcia, uzyskane pod rządami dawnego systemu oceny i awansu, powinny zawierać przepisy szczególne służące za podstawę prawną do realizacji celu reformy omawianego systemu, czyli wyraźne oraz wystarczająco jasne i dokładne przepisy dotyczące zniknięcia punktów za osiągnięcia, zgromadzonych przez urzędników omawianej instytucji lub agencji pod rządami dawnego systemu.
Brak takiej podstawy prawnej stanowi naruszenie prawa, które nie podlega naprawieniu w drodze aktu późniejszego mającego moc wsteczną.
Taki brak nie ogranicza się bowiem do zwykłej wady formalnej, która mogłaby zostać naprawiona z mocą wsteczną za pomocą aktu interpretującego, lecz stanowi poważne i nieodwracalne naruszenie prawa, sprzeczne z zasadami legalności i pewności prawa. W przeciwnym wypadku nie zostałaby ponadto zapewniona skuteczność środków odwoławczych mających na celu stwierdzenie nieważności aktu lub stwierdzenie jego niezgodności z prawem ze względu na brak podstawy prawnej, biorąc pod uwagę, że dana instytucja lub agencja mogłaby usunąć z mocą wsteczną skutki takiego stwierdzenia nieważności lub takiego stwierdzenia niezgodności z prawem i w ten sposób stworzyć sytuację prawną w przeszłości, jak gdyby nigdy nie dopuszczono się tego poważnego i nieodwracalnego naruszenia prawa, co sprowadzałoby się do umożliwienia jej zmiany a posteriori przedmiotu sporu, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia niezgodności z prawem. Tym bardziej, gdy zgodność z prawem uregulowania o charakterze ogólnym, uważanego za stanowiące podstawę prawną aktu, którego nieważność stwierdzono, nie jest jako taka kwestionowana w ramach skargi na omawiany akt, a tym samym przez orzeczenie Sądu.
Ponadto zakładając nawet, że brak podstawy prawnej stanowi jedynie wadę formalną, wyrok stwierdzający nieważność, zasadzający się na takiej wadzie obejmuje stwierdzenie niezgodności z prawem sięgające dnia, w którym zaczął obowiązywać akt, którego nieważność stwierdzono, z zastrzeżeniem możliwości podjęcia na nowo postępowania mającego na celu zastąpienie takiego aktu na konkretnym etapie, na którym dopuszczono się naruszenia prawa i ewentualnej ważności aktów przygotowawczych przyjętych wcześniej. Jednakże z omawianych zasad nie wynika, by wydany później akt, mający na celu zastąpienie aktu, którego nieważność stwierdzono ze względu na uchybienie formalne, był w stanie naprawić to uchybienie z mocą wsteczną.
(zob. pkt 56, 57, 59, 71, 72)
Odesłanie: Trybunał, sprawy połączone C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, 15 października 2002 r., Rec. s. I‑8375, pkt 72–75; Trybunał, sprawa C‑417/06 P Włochy przeciwko Komisji, 29 listopada 2007 r., niepublikowana w Zbiorze, pkt 51–53; ww. sprawa Simões Dos Santos przeciwko OHIM, pkt 139–146
3. W ramach wewnętrznych uregulowań instytucji lub agencji Unii, dotyczących wprowadzenia nowego systemu oceny i awansu urzędników, decyzja działająca wstecz i przewidująca cofnięcie punktów za osiągnięcia zdobytych pod rządami dawnego systemu nie może być uzasadniona, na podstawie zasady równego traktowania, w stosunku do urzędnika, który jako jedyny posiadał szczególnie wysokie saldo punktów za osiągnięcia ze względu na długi staż pracy i który jako jedyny wnosił kolejne skargi mające na celu utrzymanie tego salda.
W tych okolicznościach Urząd Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) nie może podnosić, że taki urzędnik znajdował się w sytuacji podobnej lub identycznej z sytuacją innych urzędników tego Urzędu, mogącej prowadzić do odmiennego traktowania na niekorzyść tych ostatnich.
(zob. pkt 61)
4. Aby zastosować się do wyroku stwierdzającego nieważność i zapewnić jego pełne wykonanie, instytucja będąca autorem aktu, którego nieważność została stwierdzona, jest zobowiązana do uwzględnienia nie tylko sentencji wyroku, ale również uzasadnienia prowadzącego do jego wydania, które stanowi nieodzowny element tego wyroku, w tym znaczeniu, że jest niezbędne do określenia dokładnego znaczenia tego, co zostało orzeczone w sentencji. To właśnie uzasadnienie określa bowiem, po pierwsze, konkretny przepis uznany za niezgodny z prawem, a po drugie, przedstawia szczegółowe względy, z powodu których orzeczono w sentencji niezgodność z prawem i które zainteresowana instytucja powinna uwzględnić, zastępując akt, którego nieważność została stwierdzona.
Ponadto art. 233 WE nakłada na daną instytucję obowiązek zapobieżenia temu, by jakikolwiek akt mający zastąpić akt, którego nieważność stwierdzono, obarczony był takimi samymi wadami, co wady zidentyfikowane w wyroku stwierdzającym nieważność. Omawiane zasady znajdują tym bardziej zastosowanie, gdy wyrok stwierdzający nieważność uzyskał powagę rzeczy osądzonej.
Cel skargi o stwierdzenie nieważności oraz skuteczność art. 233 akapit pierwszy WE zostałyby poważnie zagrożone, a nawet zniweczone, gdyby instytucja, która wydała akt, którego nieważność stwierdzono, zamiast podjąć działania mające na celu wykonanie wyroku Sądu i skorygowanie popełnionych nieprawidłowości zostałaby upoważniona do zmiany z mocą wsteczną podstawy prawnej omawianego aktu, celem osiągnięcia wyniku odpowiadającego sytuacji, którą sąd Unii uznał za niezgodną z prawem.
(zob. pkt 70, 72)
Odesłanie: Trybunał, sprawy połączone 97/86, 99/86, 193/86 i 215/86 Asteris i in. przeciwko Komisji, 26 kwietnia 1988 r., Rec. s. 2181, pkt 27; Trybunał, sprawa C‑310/97 P Komisja przeciwko AssiDomän Kraft Products i in., 14 września 1999 r., Rec. s. I‑5363, pkt 54, 56; Trybunał, sprawa C‑8/99 P Gómez de Enterría y Sanchez przeciwko Parlamentowi, 13 lipca 2000 r., Rec. s. I‑6031, pkt 20; ww. sprawa Włochy przeciwko Komisji, pkt 50
5. W przypadku sporów o charakterze majątkowym sądowi Unii przysługuje, na podstawie art. 91 ust. 1 zdanie drugie regulaminu pracowniczego, nieograniczone prawo orzekania, w ramach którego może on zasądzić z urzędu, jeśli zaistnieje taka sytuacja, odszkodowanie od pozwanej instytucji lub agencji za szkodę spowodowaną jej działaniem i w takim przypadku oszacować poniesioną szkodę ex aequo et bono, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności danej sprawy. To nieograniczone prawo orzekania przysługujące sądowi Unii uprawnia go bowiem do zakończenia zawisłych przed nim sporów w sposób zupełny i pozwala mu, nawet w braku prawidłowych żądań w tym zakresie, nie tylko stwierdzić nieważność, lecz również – o ile zaistnieje taka konieczność – zasądzić od pozwanej instytucji lub agencji zadośćuczynienie za krzywdę spowodowaną niezgodnym z prawem działaniem administracji.
W świetle tych zasad nie można utrzymywać, że w ramach wniesionej przez urzędnika skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory) Sąd do spraw Służby Publicznej orzekał ultra petita, gdy w braku wyraźnych wniosków zainteresowanego w tym zakresie przyznał mu zadośćuczynienie za krzywdę doznaną przez niego w związku z niezgodnym z prawem działaniem Urzędu.
(zob. pkt 83–85)
Odesłanie: Trybunał, sprawa C‑197/09 RX‑II wyjątkowa procedura ponownego rozpoznania M przeciwko EMEA, 17 grudnia 2009 r., Zb.Orz. s. I‑12033, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo; Trybunał, sprawa C‑583/08 P Logos przeciwko Komisji, 20 maja 2010 r., Zb.Orz. s. I‑4469, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo; Sąd, sprawa T‑404/06 P ETF przeciwko Landgren, 8 września 2009 r., Zb.Orz. s. II‑2841, pkt 232 i przytoczone tam orzecznictwo
6. Nie można uznać, by nieograniczone prawo orzekania, przyznane sądowi Unii w sporach o charakterze majątkowym między instytucjami a ich pracownikami, przyznawało temu sądowi prawo nieprzestrzegania zasad proceduralnych związanych z zasadą kontradyktoryjności względem takiego sporu. Zasada ta, nad której przestrzeganiem czuwa sąd Unii i której sam powinien przestrzegać, stanowi część prawa do obrony i znajduje zastosowanie do każdej procedury, która może doprowadzić do wydania decyzji instytucji lub agencji wpływającej w znaczący sposób na interesy danej osoby.
Oznacza ona co do zasady, że strony postępowania mają prawo do zajęcia stanowiska co do okoliczności i dokumentów, na których oparte będzie orzeczenie sądowe, a także do omówienia materiału dowodowego i uwag przedstawionych przed sądem oraz zarzutów badanych z urzędu przez sąd, na których zamierza on oprzeć swoje rozstrzygnięcie. W celu spełnienia wymogów związanych z prawem do rzetelnego procesu konieczne jest bowiem, aby strony mogły przeprowadzić kontradyktoryjną debatę zarówno na temat okoliczności faktycznych, jak i prawnych, które są decydujące dla wyniku postępowania. W rezultacie sąd Unii nie może co do zasady oprzeć orzeczenia na badanym z urzędu zarzucie, nawet jeżeli byłby to zarzut dotyczący bezwzględnej przeszkody procesowej, bez wcześniejszego wezwania stron do przedstawienia uwag w przedmiocie tego zarzutu.
W tym względzie, jeśli Sąd do spraw Służby Publicznej dokonuje oceny istnienia i zakresu krzywdy doznanej przez urzędnika Urzędu Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory), jak również jej podlegającego odszkodowaniu charakteru, bez wcześniejszego umożliwienia Urzędowi skutecznego przedstawienia swego punktu widzenia w tej sprawie, narusza on zasadę kontradyktoryjności oraz przysługujące Urzędowi prawo do obrony.
(zob. pkt 86, 87, 91, 92)
Odesłanie: Trybunał, sprawa C‑89/08 P Komisja przeciwko Irlandii i in., 2 grudnia 2009 r., Zb.Orz. s. I‑11245, pkt 50–57; ww. sprawa M przeciwko EMEA wyjątkowa procedura ponownego rozpoznania, pkt 40–42 i odpowiednio przytoczone tam orzecznictwo, pkt 58; Sąd, sprawa T‑491/08 P Bui Van przeciwko Komisji, 12 maja 2010 r., pkt 88
7. Organ powołujący korzysta z szerokiego zakresu uznania co do wyboru urzędników do awansu. Z tego wynika, że nawet w przypadku gdy stwierdzone zostanie naruszenie prawa na niekorzyść zainteresowanego przez organ powołujący w trakcie postępowania w sprawie awansu, to same te naruszenia nie mogą wystarczyć, pod rygorem zanegowania szerokiego zakresu uznania organu powołującego w dziedzinie awansowania, do stwierdzenia, że w braku takiego naruszenia zainteresowany zostałby faktycznie awansowany i że tym samym podnoszona szkoda jest pewna i rzeczywista. Regulamin pracowniczy nie przyznaje bowiem prawa do awansu, nawet urzędnikom, którzy spełniają wszystkie przesłanki do jego otrzymania. Z tego wynika, że sąd Unii nie może, bez zastąpienia oceny organu powołującego swoją oceną, wystarczająco dokładnie określić szans awansowania zainteresowanego, aby móc stwierdzić, że zainteresowany poniósł szkodę majątkową w tym zakresie. Tym samym w braku prawa podmiotowego do awansu, szkoda materialna podnoszona przez skarżącego nie może polegać na utracie dodatkowego wynagrodzenia, jakie otrzymywałby w wypadku, gdyby został awansowany.
Jednakże zgodnie z tezą rozwiniętą w orzecznictwie, pewna i rzeczywista, a tym samym podlegająca odszkodowaniu szkoda może również wynikać z utraty szansy, takiej jak szansa otrzymania awansu. Tymczasem w obliczu szeregu wystarczająco dokładnych i wiarygodnych dowodów, na poparcie których przedstawiono szczegółowe obliczenia, w celu wykazania, że niezależnie od szerokiego zakresu uznania organu powołującego skarżący urzędnik posiadał konkretną i poważną szansę otrzymania awansu w wypadku konwersji salda punktów za osiągnięcia wynikającego z dawnego systemu oceny i awansu w kapitał punktów za osiągnięcia w ramach nowego systemu, Sąd do spraw Służby Publicznej nie może zasadnie stwierdzić, że nawet poważna szansa na uzyskanie awansu nie może stanowić podstawy szkody materialnej polegającej na utracie przychodów. Wprost przeciwnie, taka ewentualna utrata stanowi istotną okoliczność w ramach oceny zakresu odszkodowania, jakie należałoby przyznać za szkodę wynikającą z utraty szansy.
(zob. pkt 102–106)
Odesłanie: Trybunał, sprawa C‑348/06 P Komisja przeciwko Girardot, 21 lutego 2008 r., Zb.Orz. s. I‑833, pkt 54 i nast., pkt 67; Sąd, sprawa T‑132/03 Casini przeciwko Komisji, 15 września 2005 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑253, II‑1169, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo; Sąd, sprawa T‑166/04 C przeciwko Komisji, 31 stycznia 2007 r., Zb.Orz. s. I‑A‑2‑9, II‑A‑2‑49, pkt 65, 66