ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
8 juni 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Artikel 12, leden 2 tot en met 4 – Beëindiging van een pakketreisovereenkomst – Onvermijdbare en buitengewone omstandigheden – COVID-19-pandemie – Terugbetaling van de door de reiziger voor de pakketreis betaalde bedragen – Terugbetaling in geld of gelijkwaardige vergoeding in de vorm van een voucher – Verplichting om de reiziger binnen 14 dagen na beëindiging van de pakketreisovereenkomst terug te betalen – Tijdelijke afwijking van deze verplichting – Aanpassing van de werking in de tijd van een volgens nationaal recht gewezen beslissing waarbij een nationale regeling die in strijd is met deze verplichting nietig is verklaard”
In zaak C‑407/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) bij beslissing van 1 juli 2021, ingekomen bij het Hof op 2 juli 2021, in de procedure
Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV),
tegen
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Prechal (rapporteur), kamerpresident, M. L. Arastey Sahún, F. Biltgen, N. Wahl en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: D. Dittert, hoofd van een administratieve eenheid,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 juni 2022,
gelet op de opmerkingen van:
– Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) en Consommation, logement en cadre de vie (CLCV), vertegenwoordigd door R. Froger en A. Londoño López, avocats,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door A. Daniel en A. Ferrand als gemachtigden,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door S. Baeyens, P. Cottin en T. Willaert als gemachtigden,
– de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door S. Šindelková, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
– de Deense regering, vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en M. Søndahl Wolff als gemachtigden,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door F. Severi en M. Cherubini, avvocati dello Stato,
– de Slowaakse regering, vertegenwoordigd door E. V. Drugda, S. Ondrášiková en B. Ricziová als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann, I. Rubene en C. Valero als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 september 2022,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 12 van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad (PB 2015, L 326, blz. 1).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) en Consommation, logement et cadre de vie (CLCV) enerzijds en de Premier ministre (eerste minister, Frankrijk) en de ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance (minister van Economie, Financiën en Economisch herstel, Frankrijk) anderzijds, betreffende een verzoek tot nietigverklaring wegens bevoegdheidsoverschrijding, van ordonnance n° 2020‑315 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (besluit nr. 2020‑315 van 25 maart 2020 inzake de financiële voorwaarden bij de beëindiging van bepaalde toeristische reis‑ en verblijfsovereenkomsten in onvermijdbare en buitengewone omstandigheden of in geval van overmacht) (JORF, 26 maart 2020, volgnr. 35) (hierna: „besluit nr. 2020‑315”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2015/2302
3 In de overwegingen 5, 31 en 46 van richtlijn 2015/2302 staat het volgende te lezen:
„(5) […] Harmonisatie van de uit overeenkomsten met betrekking tot pakketreizen en met betrekking tot gekoppelde reisarrangementen voortvloeiende rechten en verplichtingen is noodzakelijk voor de totstandkoming van een echte interne markt voor de consument op dat gebied, met het juiste evenwicht tussen een hoog beschermingsniveau voor de consument en het concurrentievermogen van ondernemingen.
[…]
(31) Reizigers dienen ook in staat te zijn de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis te allen tijde te beëindigen tegen betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding, rekening houdend met te verwachten kostenbesparingen en inkomsten uit alternatief gebruik van de reisdiensten. Zij dienen eveneens het recht te hebben de pakketreisovereenkomst zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen wanneer onvermijdbare en buitengewone omstandigheden aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis. Voorbeelden zijn oorlog of andere ernstige veiligheidsproblemen zoals terrorisme, grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming, of natuurrampen zoals overstromingen, aardbevingen of weersomstandigheden, waardoor veilig reizen naar de in de pakketreisovereenkomst overeengekomen bestemming onmogelijk is geworden.
[…]
(46) Bevestigd dient te worden dat reizigers geen afstand kunnen doen van rechten die uit deze richtlijn voortvloeien, en dat organisatoren of handelaren die gekoppelde reisarrangementen faciliteren, zich niet aan hun verplichtingen kunnen onttrekken met het argument dat zij slechts als reisdienstverlener, tussenpersoon of in een andere hoedanigheid optreden.”
4 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen aan de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van een hoog en zo uniform mogelijk niveau van consumentenbescherming door bepaalde aspecten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake tussen reizigers en handelaren gesloten overeenkomsten betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen onderling aan te passen.”
5 Artikel 3 van de richtlijn luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[…]
6. ‚reiziger’: iedere persoon die, binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn, een overeenkomst wenst te sluiten of die er op grond van een gesloten overeenkomst recht op heeft te reizen;
[…]
8. ‚organisator’: een handelaar die pakketreizen samenstelt en deze rechtstreeks dan wel via of samen met een andere handelaar verkoopt of te koop aanbiedt […]
[…]
12. ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’: een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren;
[…]”
6 Artikel 4 („Niveau van harmonisatie”) van deze richtlijn bepaalt:
„Tenzij in deze richtlijn anders is bepaald, behouden de lidstaten in hun nationale recht geen bepalingen die afwijken van de bepalingen van deze richtlijn, met inbegrip van meer of minder strikte bepalingen die een ander niveau van bescherming van reizigers zouden waarborgen, of voeren deze bepalingen niet in.”
7 Artikel 12 („Beëindiging van de pakketreisovereenkomst en recht van herroeping vóór het begin van de pakketreis”) van richtlijn 2015/2302 luidt:
„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de reiziger vóór het begin van de pakketreis de pakketreisovereenkomst te allen tijde kan beëindigen. Bij beëindiging van de pakketreisovereenkomst door de reiziger uit hoofde van dit lid kan de reiziger worden verplicht tot betaling van een passende en gerechtvaardigde beëindigingsvergoeding aan de organisator. […]
2. Niettegenstaande lid 1 heeft de reiziger, indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan onvermijdbare en buitengewone omstandigheden voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de bestemming, het recht de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen. In geval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst op grond van dit lid heeft de reiziger recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen, maar kan hij geen aanspraak maken op een bijkomende schadevergoeding.
3. De organisator kan de pakketreisovereenkomst beëindigen en de reiziger alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig terugbetalen zonder een bijkomende schadevergoeding verschuldigd te zijn, indien:
[…]
b) de organisator de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd.
4. De organisator verricht alle terugbetalingen die op grond van de leden 2 en 3 zijn vereist, of betaalt met betrekking tot lid 1 alle bedragen terug die door of namens de reiziger voor de pakketreis zijn betaald, minus de passende beëindigingsvergoeding. De terugbetalingen worden onverwijld aan de reiziger gedaan en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst.
[…]”
8 Artikel 23 („Dwingend karakter van de richtlijn”) van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„[…]
2. Reizigers kunnen geen afstand doen van de rechten die zij genieten uit hoofde van de nationale maatregelen ter omzetting van deze richtlijn.
3. Contractuele regelingen of verklaringen van een reiziger die direct of indirect inhouden dat hij afstand doet van de rechten die hij uit hoofde van deze richtlijn geniet, of dat deze rechten worden beperkt, of die bedoeld zijn om de toepassing van deze richtlijn te ontduiken, zijn voor de reiziger niet bindend.”
Aanbeveling 2020/648
9 Aanbeveling (EU) 2020/648 van de Commissie van 13 mei 2020 inzake vouchers die aan passagiers en reizigers worden aangeboden als alternatief voor terugbetaling van geannuleerde pakketreizen en vervoersdiensten in het kader van de COVID-19-pandemie (PB 2020, L 151, blz. 10), luidt in de overwegingen 9, 13 tot en met 15, 21 en 22:
„(9) In richtlijn [2015/2302] is bepaald dat reizigers recht hebben op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen wanneer een pakketreis wordt geannuleerd wegens ‚onvermijdbare en buitengewone omstandigheden’; de reiziger moet onverwijld worden terugbetaald en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de overeenkomst. Het is mogelijk dat organisatoren in deze omstandigheden vouchers aanbieden aan hun reizigers. Dit ontneemt de reizigers echter niet het recht op terugbetaling.
[…]
(13) De vele annuleringen ten gevolge van de COVID-19-pandemie hebben ertoe geleid dat de vervoers- en de reissectoren worden geconfronteerd met een onhoudbare situatie op het gebied van cashflow en inkomsten. De liquiditeitsproblemen van de organisatoren worden nog vergroot door het feit dat zij de volledige prijs van het pakket moeten terugbetalen aan de reiziger, terwijl zij zelf niet altijd tijdig terugbetaling krijgen van vooraf betaalde diensten die deel uitmaken van het pakket. Dit kan leiden tot een oneerlijke verdeling van de lasten tussen de exploitanten in het reisecosysteem.
(14) Als organisatoren of vervoerders insolvent worden, bestaat het risico dat veel reizigers en passagiers helemaal geen terugbetaling krijgen, omdat hun vorderingen op organisatoren en vervoerders niet beschermd zijn. Hetzelfde probleem kan zich voordoen in een business-to-businesscontext, wanneer organisatoren een voucher krijgen als vergoeding voor vooraf betaald diensten van vervoerders, die vervolgens insolvent worden.
(15) Vouchers zouden gemakkelijker door passagiers en reizigers worden aanvaard, als ze aantrekkelijker worden gemaakt als alternatief voor terugbetaling. Dit zou de liquiditeitsproblemen van vervoerders en organisatoren verlichten en zou uiteindelijk kunnen leiden tot betere bescherming van de belangen van passagiers en reizigers.
[…]
(21) Wat de eventuele behoeften aan aanvullende liquiditeit van exploitanten in de reis- en vervoerssectoren betreft, heeft de [Europese] Commissie op 19 maart 2020, op basis van artikel 107, lid 3, onder b), [VWEU], een tijdelijke kaderregeling vastgesteld voor staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak, teneinde een ernstige verstoring in de economie van de lidstaten te verhelpen. […]
(22) De tijdelijke kaderregeling geldt in beginsel voor alle sectoren en ondernemingen, met inbegrip van vervoers- en reisondernemingen, en erkent dat de vervoers- en reissectoren tot de meest getroffen sectoren behoren. Ze heeft tot doel de liquiditeitstekorten van ondernemingen te verhelpen door bijvoorbeeld rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen, staatsgaranties voor leningen en gesubsidieerde overheidsleningen toe te staan. […] In deze context kunnen lidstaten besluiten steun te verlenen aan exploitanten in de vervoers- en reissectoren om te garanderen dat terugbetalingsvorderingen ten gevolge van de COVID-19-pandemie worden ingelost, teneinde aldus de rechten van passagiers en consumenten te beschermen en te zorgen voor gelijke behandeling van passagiers en reizigers.”
10 In punt 1 van deze aanbeveling staat te lezen:
„Deze aanbeveling heeft betrekking op vouchers die vervoerders of organisatoren onder de volgende omstandigheden kunnen aanbieden aan passagiers of reizigers, als alternatief voor terugbetaling in geld, voor zover de passagier of reiziger daar vrijwillig mee instemt:
a) in geval van annulering door de vervoerder of organisator sinds 1 maart 2020 om redenen die verband houden met de COVID-19-pandemie, in de context van de volgende bepalingen:
[…]
5) artikel 12, leden 3 en 4, van richtlijn (EU) 2015/2302.
[…]”
Frans recht
11 Besluit nr. 2020‑315 is vastgesteld op basis van de bevoegdheid die aan de Franse regering is verleend bij loi no 2020‑290, du 23 mars 2020, d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 (JORF, 14 maart 2020, tekst nr. 2) (noodwet nr. 2020‑290 van 23 maart 2020 om het hoofd te bieden aan de COVID‑19-pandemie) met het uitdrukkelijke doel „om het hoofd te kunnen bieden aan de economische, financiële en sociale gevolgen van de verspreiding van de COVID‑19-epidemie en de gevolgen van de maatregelen om deze verspreiding tegen te gaan en in het bijzonder om bedrijfsbeëindiging van natuurlijke en rechtspersonen met een economische activiteit en verenigingen, alsook de weerslag hiervan op de werkgelegenheid, te voorkomen en te beperken”.
12 Overeenkomstig artikel 1, lid II, van besluit nr. 2020‑315 kan de organisator of doorverkoper – in afwijking van de Franse bepalingen tot omzetting van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 – wanneer een verkoopovereenkomst inzake reizen en vakanties tussen 1 maart en 15 september 2020 wordt „beëindigd”, in plaats van terugbetaling van alle uit hoofde van de „beëindigde overeenkomst” betaalde bedragen, een voucher aanbieden die de klant onder bepaalde voorwaarden kan gebruiken. In artikel 1 wordt tevens bepaald onder welke voorwaarden de reiziger recht heeft op volledige terugbetaling van deze bedragen indien hij deze voucher niet gebruikt.
13 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat dit aanbod uiterlijk binnen 3 maanden na de kennisgeving van de „beëindiging” van de betreffende overeenkomst moest worden gedaan en dan voor een periode van 18 maanden geldig was. Pas na afloop van die termijn van 18 maanden en indien de klant het aanbod van een identieke of gelijkwaardige prestatie als waarin de „beëindigde overeenkomst” voorzag, niet had aanvaard, was de betreffende handelaar verplicht hem alle uit hoofde van die overeenkomst betaalde bedragen volledig terug te betalen.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 Verzoeksters in het hoofdgeding, twee consumentenorganisaties, hebben bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit nr. 2020‑315, met het betoog dat dit besluit strijdig was met artikel 12 van richtlijn 2015/2302, waarin onder andere de betrokken reiziger het recht wordt verleend om bij beëindiging van een pakketreisovereenkomst door „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen te ontvangen, en dat dit besluit de vrije mededinging op de interne markt alsook de door deze richtlijn nagestreefde harmonisatie belemmerde.
15 De verwijzende rechter geeft aan dat besluit nr. 2020‑315 was vastgesteld om de kaspositie en de solvabiliteit van de in dat besluit bedoelde dienstverrichters te waarborgen, in omstandigheden waarin meer dan 7 000 in Frankrijk geregistreerde reisorganisaties en vakantieaanbieders wegens de COVID‑19-pandemie, die niet alleen Frankrijk en de meeste landen van Europa, maar bijna alle continenten tegelijkertijd trof, op een nooit eerder geziene schaal het hoofd moesten bieden aan annuleringen van boekingen en een bijna volledig gebrek aan nieuwe orders en daarom in grote moeilijkheden verkeerden, en een onmiddellijke terugbetaling van alle voor die geannuleerde diensten betaalde bedragen het voortbestaan van de betrokken handelaren – en dus ook de mogelijkheid van de klanten om die eventueel betaalde bedragen terugbetaald te krijgen – in gevaar dreigde te brengen.
16 Deze rechter wijst er voorts op dat de totale waarde van de door de Franse handelaren afgegeven vouchers op 15 september 2020, de datum waarop besluit nr. 2020‑315 niet meer van toepassing was, ongeveer 990 miljoen EUR bedroeg, hetgeen 10 % van de omzet van die sector in een normaal jaar vertegenwoordigt.
17 Onder die omstandigheden heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel 12 van richtlijn [2015/2302] aldus worden uitgelegd dat het een organisator van pakketreizen ertoe verplicht om bij beëindiging van de overeenkomst alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig in geld terug te betalen, dan wel dat het toestaat dat er een gelijke waarde wordt vergoed, in het bijzonder in de vorm van een voucher van hetzelfde bedrag als dat van de betalingen die zijn verricht?
2) In het geval dat met dergelijke terugbetalingen een terugbetaling in geld wordt bedoeld, zijn de gezondheidscrisis in verband met de COVID‑19-epidemie en de gevolgen ervan voor reisorganisatoren, die door deze crisis te kampen hebben gehad met een uitzonderlijk sterke terugval van hun omzet die kan worden geraamd op 50 tot 80 % en meer dan 7 % van het BNP van Frankrijk vertegenwoordigt en, voor zover het organisatoren van pakketreizen betreft, in Frankrijk goed zijn voor 30 000 werknemers en een omzet van nagenoeg 11 miljard EUR, dan van dien aard dat zij een rechtvaardiging kunnen vormen voor een tijdelijke ontheffing van de verplichting van de organisator krachtens artikel 12, lid 4, van richtlijn [2015/2302] om de reiziger alle betaalde bedragen voor de pakketreis binnen 14 dagen na de beëindiging van de overeenkomst volledig terug te betalen en, in voorkomend geval, in welke omstandigheden en binnen welke grenzen?
3) Is het, ingeval de voorgaande vraag ontkennend wordt beantwoord, in de hierboven uiteengezette omstandigheden mogelijk om de werking van een beslissing waarbij een nationale regeling die in strijd is met artikel 12, lid 4, van richtlijn [2015/2302] nietig wordt verklaard, in de tijd aan te passen?”
Eerste vraag
18 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer na beëindiging van een pakketreisovereenkomst, de organisator van deze reis krachtens deze bepaling alle voor die pakketreis betaalde bedragen aan de betreffende reiziger moet terugbetalen, deze terugbetaling uitsluitend duidt op restitutie van deze bedragen in de vorm van een geldbedrag, dan wel, integendeel, deze terugbetaling, naar goeddunken van deze organisator, ook kan plaatsvinden in de vorm van een voucher ter waarde van die bedragen.
19 Artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 geeft de betreffende reiziger, indien zich op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” voordoen die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van deze pakketreis, of die aanzienlijke gevolgen hebben voor het personenvervoer naar de betreffende bestemming, het recht de pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis zonder betaling van een beëindigingsvergoeding te beëindigen. In geval van beëindiging van deze pakketreisovereenkomst op grond van lid 2 heeft deze reiziger recht op een volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen.
20 Voorts kan de organisator overeenkomstig artikel 12, lid 3, onder b), van deze richtlijn de pakketreisovereenkomst beëindigen en de reiziger alle voor de pakketreis betaalde bedragen volledig terugbetalen zonder een bijkomende schadevergoeding verschuldigd te zijn, indien de organisator de overeenkomst niet kan uitvoeren als gevolg van „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” en hij de reiziger er onverwijld en vóór het begin van de pakketreis van in kennis stelt dat de overeenkomst wordt beëindigd.
21 Bovendien bepaalt artikel 12, lid 4, van deze richtlijn met name dat de terugbetaling aan deze reiziger onverwijld en in elk geval uiterlijk 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst moet plaatsvinden.
22 In casu stelt de verwijzende rechter de eerste vraag in de context waarin de Franse regering besluit nr. 2020‑315 had vastgesteld. Artikel 1 daarvan stond reisorganisatoren toe om zich met betrekking tot „beëindigingen” die tussen 1 maart en 15 september 2020 waren aangezegd, van hun terugbetalingsverplichting te kwijten door de betreffende reiziger uiterlijk drie maanden na de kennisgeving van de „beëindiging” van de betrokken pakketreisovereenkomst een voucher aan te bieden ter waarde van de bedragen die voor dat pakket waren betaald, welk aanbod 18 maanden geldig was.
23 Voor de beantwoording van de vraag of dit aanbod een „terugbetaling” kan zijn in de zin van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze richtlijn het begrip „terugbetaling” niet definieert.
24 Vervolgens blijkt uit vaste rechtspraak dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (arrest van 18 maart 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, punt 37).
25 Volgens de gebruikelijke betekenis in de omgangstaal duidt „terugbetalen” op het aan iemand teruggeven van een geldbedrag dat diegene aan een ander heeft betaald of voorgeschoten, dus dat deze laatste persoon het bedrag terugbetaalt aan de eerste. Deze betekenis blijkt bovendien ondubbelzinnig uit lezing van de tekst van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 in zijn geheel, waarin wordt bepaald dat de volledige terugbetaling de voor een pakketreis „betaalde bedragen” betreft, waarmee iedere twijfel over het voorwerp van de terugbetaling – een geldbedrag – wordt weggenomen.
26 Hieruit volgt dat het begrip „terugbetaling” in de zin van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 slaat op teruggave van bedragen die in de vorm van een geldbedrag voor een pakketreis zijn betaald.
27 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door het argument dat de Slowaakse regering heeft ontleend aan het terminologische onderscheid dat met name in de Duitse en de Engelse taalversie van artikel 12, lid 4, van richtlijn 2015/2302 is gemaakt tussen enerzijds terugbetaling (reimbursement in de Engelse, en Rückzahlung in de Duitse taalversie) van de in artikel 12, lid 1, van deze richtlijn bedoelde bedragen, en anderzijds „vergoeding” (refund in de Engelse en Erstattung in de Duitse taalversie) van die bedragen, als bedoeld in artikel 12, leden 2 en 3, van deze richtlijn, waarbij deze vergoeding volgens deze regering tevens een andere dan geldelijke schadeloosstelling omvat.
28 Een dergelijk terminologisch onderscheid is namelijk niet alleen volledig verenigbaar met een uitlegging van deze bepalingen die inhoudt dat terugbetaling plaatsvindt in de vorm van een geldbedrag, maar zelfs als dat niet het geval was, volgt tevens uit vaste rechtspraak van het Hof dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging ervan worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin arrest van 9 juli 2020, Banca Transilvania, C‑81/19, EU:C:2020:532, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 De context van artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 en de doelstelling van deze richtlijn bevestigen slechts de letterlijke uitlegging die in punt 26 van het onderhavige arrest is gegeven.
30 Wat ten eerste de context van deze bepaling betreft, wijst het feit dat de terugbetaling krachtens artikel 12, lid 4, van deze richtlijn, uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst moet worden verricht er namelijk op dat deze terugbetaling moet plaatsvinden in de vorm van een geldbedrag, daar deze termijn beoogt te waarborgen dat de betreffende reiziger spoedig na beëindiging van deze overeenkomst weer vrij kan beschikken over het bedrag dat hij voor die pakketreis had betaald. Het opleggen van een dergelijke termijn heeft daarentegen weinig zin indien deze reiziger genoegen moet nemen met een voucher of een andere uitgestelde prestatie waar hij hoe dan ook pas na het verstrijken van deze termijn gebruik van kan maken.
31 Zoals de advocaat-generaal in punt 26 van haar conclusie in wezen ook heeft opgemerkt, maakt de bredere context van richtlijn 2015/2302, namelijk die van reizigersrechten en consumentenbescherming, duidelijk dat wanneer de Uniewetgever in een bepaalde wetgevingshandeling op dit gebied de mogelijkheid wil bieden om een verplichting tot betaling van een geldbedrag te vervangen door een prestatie in een andere vorm zoals met name vouchers, hij deze mogelijkheid uitdrukkelijk in die wetgevingshandeling opneemt. Het ontbreken van iedere verwijzing naar een dergelijke mogelijkheid in artikel 12 van richtlijn 2015/2302 lijkt dus te bevestigen dat dit artikel uitsluitend ziet op terugbetaling in de vorm van een geldbedrag.
32 Wat ten tweede de doelstelling betreft die door richtlijn 2015/2302 wordt nagestreefd, blijkt uit artikel 1 van deze richtlijn, gelezen in het licht van overweging 5 ervan, dat deze doelstelling erin bestaat bij te dragen aan de goede werking van de interne markt en aan de verwezenlijking van een hoog en zo uniform mogelijk niveau van consumentenbescherming [zie in die zin arrest van 12 januari 2023, FTI Touristik (Pakketreis naar de Canarische Eilanden), C‑396/21, EU:C:2023:10, punt 29].
33 Het recht op terugbetaling dat door artikel 12, leden 2 en 3, van deze richtlijn aan reizigers wordt verleend, beantwoordt aan het doel om consumenten te beschermen, zodat eerder aan de bescherming van de belangen van de reiziger en daarmee aan de verwezenlijking van die doelstelling wordt bijgedragen wanneer het begrip „terugbetaling”, in de zin van artikel 12, aldus wordt uitgelegd dat de betreffende reiziger het recht heeft op terugbetaling van de voor de pakketreis betaalde bedragen in de vorm van een geldbedrag, waarover hij vrij kan beschikken, dan wanneer dit begrip aldus wordt uitgelegd dat het voor de betreffende organisator volstaat om de reiziger een voucher of andere uitgestelde vergoeding aan te bieden.
34 Dit doet er niet aan af dat een reiziger die partij is bij een pakketreisovereenkomst op vrijwillige basis een voucher kan aanvaarden in plaats van een terugbetaling in de vorm van een geldbedrag, aangezien deze mogelijkheid hem niet het recht op terugbetaling ontneemt, zoals is aangegeven in overweging 9 van aanbeveling 2020/648.
35 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat, wanneer na beëindiging van een pakketreisovereenkomst, de organisator van deze pakketreis krachtens deze bepaling alle voor die pakketreis betaalde bedragen aan de betreffende reiziger moet terugbetalen, die terugbetaling uitsluitend duidt op een restitutie van deze bedragen in de vorm van een geldbedrag.
Tweede vraag
36 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de organisatoren van pakketreizen, in de context van de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis waardoor pakketreisovereenkomsten niet kunnen worden uitgevoerd, tijdelijk worden ontheven van hun verplichting om de betrokken reizigers alle op grond van een beëindigde overeenkomst betaalde bedragen binnen 14 dagen na de beëindiging van die overeenkomst volledig terug te betalen, ook wanneer met een dergelijke regeling wordt beoogd te voorkomen dat, door het verwachte grote aantal verzoeken om terugbetaling, de solvabiliteit van deze reisorganisatoren zodanig wordt aangetast dat hun voortbestaan in gevaar komt en aldus wordt beoogd de betreffende sector levensvatbaar te houden.
37 Vooraf zij erop gewezen dat, gelet op het antwoord op de eerste vraag, artikel 12, lid 2 en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 organisatoren van pakketreizen verplicht om bij de beëindiging van een pakketreisovereenkomst wegens „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis of deze beletten, alle op grond van die overeenkomst betaalde bedragen volledig aan de betreffende reizigers terug te betalen in de vorm van een geldbedrag.
38 Zoals in punt 22 van dit arrest in herinnering is gebracht, stond artikel 1 van besluit nr. 2020‑315 de reisorganisaties toe om voor „beëindigingen” die tussen 1 maart en 15 september 2020 waren aangezegd, dus van kort voor de uitbraak van de COVID-19-pandemie tot een aantal maanden daarna, de betrokken reizigers uiterlijk drie maanden na kennisgeving van de „beëindiging” van de betreffende pakketreisovereenkomst een voucher aan te bieden in plaats van hun de op grond van die overeenkomst betaalde bedragen in geld terug te betalen, en dat pas in geld moest worden terugbetaald na het verstrijken van de geldigheidsduur van de voucher van 18 maanden.
39 De tweede vraag beoogt in wezen om de verwijzende rechter in staat te stellen te beoordelen of een dergelijke nationale bepaling verenigbaar is met de op de betreffende reisorganisator rustende verplichting tot volledige terugbetaling krachtens artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302, en berust dus noodzakelijkerwijze op de premisse dat in casu is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van deze bepaling, met name de voorwaarde dat zich „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” hebben voorgedaan.
40 De Tsjechische, de Italiaanse en de Slowaakse regering betogen dat artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 niet van toepassing is in een context van een wereldwijde gezondheidscrisis zoals die welke door de COVID-19-pandemie is veroorzaakt, omdat een dergelijke gebeurtenis niet valt onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van deze bepaling. Beëindigingen die hebben plaatsgevonden vanwege deze crisis kunnen volgens hen dus geen recht geven op volledige terugbetaling van alle voor de geannuleerde pakketreizen betaalde bedragen.
41 Daarom moet in de eerste plaats worden onderzocht of een wereldwijde gezondheidscrisis zoals de COVID-19-pandemie onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 kan vallen, zodat deze bepaling mogelijk van toepassing is op de beëindigingen als bedoeld in een nationale regeling zoals artikel 1 van besluit nr. 2020‑315.
42 Zoals reeds aangegeven wordt dit begrip in artikel 3, punt 12, van richtlijn 2015/2302 gedefinieerd als „een situatie die zich voordoet onafhankelijk van de wil van de partij die zich daarop beroept en waarvan de gevolgen ondanks alle redelijke voorzorgsmaatregelen niet te vermijden waren”.
43 Verder verduidelijkt overweging 31 van deze richtlijn de werkingssfeer van dit begrip als volgt: „Voorbeelden zijn oorlog of andere ernstige veiligheidsproblemen zoals terrorisme, grote gevaren voor de menselijke gezondheid zoals de uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming, of natuurrampen zoals overstromingen, aardbevingen of weersomstandigheden, waardoor veilig reizen naar de in de pakketreisovereenkomst overeengekomen bestemming onmogelijk is geworden”.
44 Zoals in punt 19 van dit arrest in herinnering is gebracht, blijkt bovendien uit artikel 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 dat de betreffende reiziger de overeenkomst alleen kan beëindigen wegens „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden”, waardoor hij het recht krijgt op de volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen, indien die omstandigheden zich voordoen „op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving daarvan” en „aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van de pakketreis, of […] voor het personenvervoer naar de bestemming”.
45 Hoewel de kwalificatie van een bepaalde gebeurtenis als „onvermijdbare en buitengewone omstandigheid” in de zin van deze richtlijn met het oog op de beëindiging van een pakketreisovereenkomst noodzakelijkerwijs afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, en met name van de concreet overeengekomen reisdiensten en de gevolgen van deze gebeurtenis op de beoogde bestemming, moet een wereldwijde gezondheidscrisis als de COVID-19-pandemie op zich toch wel worden geacht als zodanig te kunnen worden gekwalificeerd.
46 Het gaat immers duidelijk om een gebeurtenis waarop niemand invloed heeft en waarvan de gevolgen niet hadden kunnen worden vermeden, zelfs indien alle redelijke voorzorgsmaatregelen waren getroffen. Deze gebeurtenis wijst overigens ook op de aanwezigheid van „grote gevaren voor de menselijke gezondheid” waarop overweging 31 van deze richtlijn ziet.
47 In dit verband is het niet van belang dat deze overweging, net als artikel 12, lid 2, van deze richtlijn, de „uitbraak van een ernstige ziekte op de reisbestemming” als voorbeeld geeft, omdat deze verduidelijking niet beoogt de werkingssfeer van het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” te beperken tot plaatselijke gebeurtenissen, maar duidelijk te maken dat die omstandigheden zich hoe dan ook met name moeten voordoen op de beoogde bestemming en daardoor aanzienlijke gevolgen moeten hebben voor de uitvoering van de betreffende pakketreis.
48 Indien de verspreiding van een ernstige ziekte op de betreffende reisbestemming onder het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” valt, moet dat a fortiori gelden voor de wereldwijde verspreiding van een ernstige ziekte, omdat de gevolgen daarvan ook de reisbestemming raken, zoals in dat verband ook de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 58 van haar conclusie.
49 Bovendien zou een uitlegging van artikel 12, lid 2 en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 in die zin dat deze bepaling alleen van toepassing is op plaatselijke gebeurtenissen en niet op die van een grotere omvang, in strijd zijn met de toepassing van het rechtzekerheidsbeginsel. Deze richtlijn bevat namelijk geen afbakeningscriterium, waardoor de lijn tussen deze twee soorten gebeurtenissen onduidelijk en variabel zou kunnen zijn en de bescherming die deze bepaling biedt uiteindelijk willekeurig wordt.
50 Ook zou deze uitlegging niet stroken met de door richtlijn 2015/2302 nagestreefde doelstelling van consumentenbescherming. Zij zou namelijk tot gevolg hebben dat reizigers die hun pakketreisovereenkomst beëindigen omdat er plaatselijk een ziekte is uitgebroken geen beëindigingskosten hoeven te betalen, terwijl reizigers die deze overeenkomst beëindigen omdat er wereldwijd een ziekte is uitgebroken, die kosten wel moeten betalen, zodat de betreffende reizigers bij een wereldwijde gezondheidscrisis minder beschermd zijn dan bij een plaatselijke ziekte.
51 Gelet op het bovenstaande moet het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 zo worden opgevat dat de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis hieronder kan vallen, zodat deze bepaling kan worden toegepast op de beëindigingen van pakketreisovereenkomsten wanneer die zijn gebaseerd op de gevolgen van een dergelijke gebeurtenis.
52 In de tweede plaats voert de Franse regering niettemin aan dat een situatie als de gezondheidscrisis vanwege de COVID-19-pandemie zo veelomvattend is dat deze ook een geval van „overmacht” vormt, en dat onder dit begrip gevallen kunnen worden geschaard waarvan de kenmerken verder gaan dan de situaties die bij de vaststelling van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 zijn voorzien. Hieruit leidt deze regering af dat de lidstaten op grond daarvan in dergelijke gevallen mogen afwijken van deze bepaling.
53 In dit verband moet er ten eerste aan worden herinnerd dat, blijkens vaste rechtspraak, het begrip „overmacht” op de verschillende gebieden van het recht van de Unie niet dezelfde inhoud heeft en de betekenis ervan daarom moet worden vastgesteld met inachtneming van het wettelijk kader waarin het effect dient te sorteren (arrest van 25 januari 2017, Vilkas, C‑640/15, EU:C:2017:39, punt 54).
54 Zoals de Franse regering zelf toegeeft is het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van richtlijn 2015/2302 verwant aan het begrip „overmacht” dat, zoals dat volgens vaste rechtspraak is gedefinieerd, doelt op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden (arrest van 4 maart 2010, Commissie/Italië, C‑297/08, EU:C:2010:115, punt 85). Ondanks het ontbreken van een verwijzing in deze richtlijn naar overmacht, geeft het begrip „uitzonderlijke en onvermijdbare omstandigheden” in het kader van deze richtlijn dus concreet gestalte aan het begrip „overmacht”.
55 Ten tweede en zoals de advocaat-generaal ook heeft opgemerkt in punt 55 van haar conclusie, bevestigen de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2015/2302 en met name de voorbereidende werkzaamheden ervan dat het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” een vervanging is van het begrip „overmacht” in richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (PB 1990, L 158, blz. 59), die is ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2015/2302.
56 Het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 12, lid 2, en lid 3, onder b), van deze richtlijn is dus een uitputtende invulling van het begrip „overmacht” ter fine van die richtlijn.
57 Derhalve kunnen de lidstaten de organisatoren van pakketreizen niet vrijstellen, zelfs niet tijdelijk, van hun verplichting tot terugbetaling krachtens artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302, aangezien noch die bepaling, noch enige andere bepaling van deze richtlijn een uitzondering wegens overmacht maken op het dwingende karakter van die verplichting (zie naar analogie arrest van 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr, C‑509/11, EU:C:2013:613, punten 49 en 50).
58 Uit het voorgaande volgt dat wanneer een pakketreisovereenkomst wordt beëindigd omdat er een wereldwijde gezondheidscrisis is uitgebroken, de betrokken reisorganisatoren alle voor een pakketreis betaalde bedragen aan de betreffende reizigers moeten terugbetalen onder de voorwaarden van artikel 12, lid 4, van deze richtlijn.
59 Wat in de derde plaats de vraag betreft of richtlijn 2015/2302 de lidstaten niettemin toestaat om in de omstandigheden van een wereldwijde gezondheidscrisis zoals de COVID-19-pandemie de organisatoren van pakketreizen vrij te stellen van die verplichting tot terugbetaling, zij erop gewezen dat deze richtlijn blijkens artikel 4 ervan en behoudens andersluidende bepaling een volledige harmonisatie van het toepassingsgebied nastreeft, zodat de lidstaten geen bepalingen kunnen vaststellen die afwijken van de bepalingen van deze richtlijn, met name geen striktere bepalingen die een ander niveau van bescherming van de betreffende reizigers zouden waarborgen.
60 Voorts volgt uit artikel 23, leden 2 en 3, van richtlijn 2015/2302 dat de rechten die aan de betreffende reizigers worden toegekend op grond van deze richtlijn van dwingende aard zijn.
61 Wanneer de reisorganisatoren worden ontheven van hun verplichting om de voor een pakketreis betaalde bedragen aan de betreffende reizigers terug te betalen, brengt dat, in strijd met artikel 4 van richtlijn 2015/2302, een verlaging mee van het beschermingsniveau dat deze reizigers genieten op grond van artikel 12, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn.
62 Bijgevolg is een nationale regeling waarbij organisatoren van pakketreizen worden vrijgesteld van hun verplichting tot terugbetaling krachtens artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302, in strijd met deze bepaling.
63 De Slowaakse regering betoogt evenwel dat de lidstaten in het kader van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2015/2302 een dergelijke regeling wel kunnen vaststellen met een beroep op overmacht, wanneer de ongunstige situatie in verband met een wereldwijde gezondheidscrisis zoals de COVID-19-pandemie en met name de financiële consequenties die daaruit voortvloeien voor de toeristische sector, hen verhindert om te voldoen aan hun verplichting om deze richtlijn ten uitvoer te leggen.
64 Dienaangaande zij meteen al benadrukt dat uit de vaststelling in punt 62 van het onderhavige arrest volgt dat een dergelijke nationale regeling schending kan inhouden van de verplichting die elke lidstaat heeft krachtens richtlijn 2015/2302, om in het kader van zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van deze richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren (zie in die zin arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punt 69).
65 Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat vrees voor binnenlandse moeilijkheden geen rechtvaardiging kan zijn voor een lidstaat om het Unierecht niet correct toe te passen (arrest van 17 februari 2009, Azelvandre, C‑552/07, EU:C:2009:96, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 Uit de rechtspraak van het Hof in niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 258 VWEU vloeit inderdaad voort dat het niet is uitgesloten dat een lidstaat zich kan beroepen op overmacht indien deze niet heeft voldaan aan zijn Unierechtelijke verplichtingen.
67 Volgens vaste rechtspraak verlangt het begrip „overmacht”, ook al onderstelt het geen volstrekte onmogelijkheid, niettemin dat de betreffende niet-nakoming te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, waarbij een beroep op overmacht bovendien enkel kan worden gedaan voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen (zie in die zin arresten van 13 december 2001, Commissie/Frankrijk, C‑1/00, EU:C:2001:687, punt 131 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 maart 2010, Commissie/Italië, C‑297/08, EU:C:2010:115, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Zelfs al wordt verondersteld dat deze rechtspraak zo kan worden uitgelegd dat de lidstaten voor hun nationale rechterlijke instanties op nuttige wijze kunnen betogen dat de onverenigbaarheid van een nationale regeling met een richtlijn door overmacht is gerechtvaardigd, zodat die regeling gedurende de benodigde periode verder kan worden toegepast, moet echter worden vastgesteld dat een nationale regeling als artikel 1 van besluit nr. 2020‑315 duidelijk niet voldoet aan de voorwaarden in die rechtspraak voor een beroep op overmacht.
69 Ten eerste heeft de betrokken lidstaat weliswaar geen invloed op een gezondheidscrisis met een omvang als die van de COVID-19-pandemie, en is die crisis abnormaal en onvoorzienbaar, maar een nationale regeling die alle organisatoren van pakketreizen in algemene zin vrijstelt van de terugbetalingsverplichting in artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 voor beëindigingen die gedurende een vooraf bepaalde periode van meerdere maanden zijn aangezegd, kan naar haar aard niet worden gerechtvaardigd door de beperkingen ten gevolge van een dergelijke gebeurtenis en kan dus niet aan de voorwaarden voor een beroep op overmacht voldoen.
70 Aangezien de toepassing van deze regeling in feite neerkomt op een algemene opschorting van die terugbetalingsverplichting, is het duidelijk dat deze regeling niet enkel wordt toegepast in die gevallen waarin dergelijke – met name financiële – beperkingen zich daadwerkelijk hebben voorgedaan, maar tevens in alle gevallen waarin overeenkomsten gedurende de referentieperiode zijn beëindigd, zonder dat er rekening wordt gehouden met de concrete, individuele financiële situatie van de betreffende reisorganisatoren.
71 Ten tweede volgt uit het dossier waarover het Hof beschikt niet dat de financiële gevolgen waaraan artikel 1 van besluit nr. 2020‑315 het hoofd moest bieden, niet op een andere wijze hadden kunnen worden vermeden dan door schending van artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302, met name door ten gunste van de betreffende reisorganisatoren bepaalde staatssteunmaatregelen vast te stellen die in aanmerking kwamen voor goedkeuring krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU; een mogelijkheid waarvan andere lidstaten blijkens de punten 82 tot en met 84 van de conclusie van de advocaat-generaal wel hebben gebruikgemaakt.
72 Hoewel meerdere regeringen in dit verband hebben benadrukt dat de vaststelling van die staatssteunmaatregelen voor een aanzienlijk aantal lidstaten met bijzondere moeilijkheden was omgeven omdat de mogelijkheid om die maatregelen op korte termijn vast te stellen voornamelijk afhing van bestaande organisatiestructuren in de pakketreissector en van de tijd die voor die vaststelling overeenkomstig de interne procedures van die sector benodigd was, zij er in dat verband aan herinnerd dat een lidstaat overeenkomstig vaste rechtspraak geen interne moeilijkheden kan aanvoeren ter rechtvaardiging van een niet-nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen (arresten van 25 juni 2013, Commissie/Tsjechië, C‑241/11, EU:C:2013:423, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 november 2014, Commissie/België, C‑395/13, EU:C:2014:2347, punt 51).
73 Het argument van met name de Tsjechische regering dat de oplossing in de vorm van verlening van staatssteun een „laatste redmiddel” zou moeten zijn, kan in dit verband evenmin worden aanvaard. Wat dit betreft, hoeft er immers enkel op gewezen te worden dat het Unierecht de lidstaten toestaat om binnen de relevante voorwaarden bepaalde vormen van staatssteun te verlenen, met name steun die krachtens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd, terwijl de lidstaten op grond van datzelfde Unierecht juist niet hun plicht mogen verzaken om in hun nationale rechtsorde alle nodige maatregelen te treffen om de volledige werking van een richtlijn te verzekeren, in casu richtlijn 2015/2302.
74 Voorts konden de lidstaten in plaats van het opleggen van een verplichting ook maatregelen treffen om aan te moedigen of te vergemakkelijken dat de betreffende reizigers vouchers in plaats van een terugbetaling in de vorm van een geldbedrag zouden aanvaarden, welke maatregelen ook konden bijdragen aan de verlichting van de liquiditeitsproblemen van de betreffende reisorganisatoren, zoals aangegeven in aanbeveling 2020/648, met name in overweging 15 daarvan.
75 Ten derde is, zoals ook de advocaat-generaal in punt 80 van haar conclusie heeft aangegeven, een nationale regeling zoals artikel 1 van besluit nr. 2020‑315, die organisatoren van pakketreizen tot 21 maanden na de kennisgeving van de „beëindiging” van de betreffende pakketreisovereenkomst vrijstelt van hun verplichting tot terugbetaling, duidelijk niet zodanig opgezet dat de gevolgen ervan worden beperkt tot de benodigde periode om de moeilijkheden te overwinnen die zijn veroorzaakt door de als overmacht te beschouwen gebeurtenis.
76 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 12, leden 2 tot en met 4, juncto artikel 4 van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de organisatoren van pakketreizen in de context van de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis waardoor pakketreisovereenkomsten niet kunnen worden uitgevoerd, tijdelijk worden ontheven van hun verplichting om de betrokken reizigers alle op grond van een beëindigde overeenkomst betaalde bedragen binnen 14 dagen na de beëindiging van die overeenkomst volledig terug te betalen, ook wanneer met een dergelijke regeling wordt beoogd te voorkomen dat, door het verwachte grote aantal verzoeken om terugbetaling, de solvabiliteit van deze reisorganisatoren zodanig wordt aangetast dat hun voortbestaan in gevaar komt en aldus wordt beoogd de betreffende sector levensvatbaar te houden.
Derde vraag
77 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter bij wie een beroep tot nietigverklaring van een met artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 strijdige nationale regeling aanhangig is, toestaat om de werking van zijn beslissing tot nietigverklaring van die nationale regeling in de tijd aan te passen.
78 Er zij eraan herinnerd dat de autoriteiten van de betrokken lidstaat passende algemene of bijzondere maatregelen moeten treffen om de naleving van het Unierecht op hun grondgebied te verzekeren (zie in die zin arrest van 21 juni 2007, Jonkman e.a., C‑231/06-C‑233/06, EU:C:2007:373, punt 38).
79 Blijkens vaste rechtspraak zijn de lidstaten in dit verband krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking gehouden de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken. Deze verplichting rust, in het kader van zijn bevoegdheid, op elk orgaan van de betreffende lidstaat, waaronder de nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen een nationale handeling die een dergelijke schending vormt (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, punten 170 en 171 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 Hieruit volgt dat een nationale rechter bij wie beroep is ingesteld tot nietigverklaring van een nationale regeling die hij in strijd met het Unierecht acht, deze regeling nietig moet verklaren overeenkomstig de procedureregels die in zijn nationale rechtsorde van toepassing zijn op dergelijke beroepen en met inachtneming van het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.
81 Het is juist dat de nationale rechterlijke instanties volgens het Hof, in uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid hebben om de gevolgen van hun beslissingen tot nietigverklaring van een met het Unierecht onverenigbaar geachte nationale regeling te regelen.
82 Zo volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het een nationale rechter gelet op het bestaan van dwingende redenen die verband houden met de bescherming van het milieu of met de noodzaak om een reëel en ernstig risico af te wenden dat de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat wordt onderbroken, bij wijze van uitzondering en van geval tot geval is toegestaan een nationaal voorschrift toe te passen op grond waarvan hij bepaalde gevolgen van een nietig verklaarde nationale handeling kan handhaven, mits is voldaan aan de in die rechtspraak gepreciseerde voorwaarden (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, punten 178 en 179).
83 Evenwel moet in casu, zoals ook de advocaat-generaal in punt 101 van haar conclusie heeft opgemerkt, ten eerste worden vastgesteld dat hoe ernstig de financiële gevolgen van de COVID-19-pandemie, waar de verwijzende rechter in het kader van zijn derde vraag op doelt, ook zijn geweest voor de sector pakketreizen, een dergelijke bedreiging van de economische belangen van de marktdeelnemers in deze sector niet vergelijkbaar is met de dwingende redenen die verband houdt met de bescherming van het milieu of de elektriciteitsbevoorrading van de betrokken lidstaat die aan de orde waren in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punt 57).
84 Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Franse regering ter terechtzitting heeft aangegeven dat de eventuele schade die eventueel voortvloeit uit de nietigverklaring van besluit nr. 2020‑315 door de verwijzende rechter, van „beperkte omvang” zou zijn. Zo blijkt hoe dan ook niet dat nietigverklaring van de nationale regeling in het hoofdgeding zodanige schade aan de sector pakketreizen zou veroorzaken dat de gevolgen van deze regeling moeten worden gehandhaafd om de financiële belangen van de marktdeelnemers in deze sector te beschermen.
85 In deze omstandigheden moet op de derde vraag worden geantwoord dat het Unierecht en met name het beginsel van loyale samenwerking in artikel 4, lid 3, VEU, aldus moet worden uitgelegd dat het een nationale rechter bij wie een beroep tot nietigverklaring van een met artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 strijdige nationale regeling aanhangig is, niet toestaat om de gevolgen van zijn beslissing tot nietigverklaring van die nationale regeling in de tijd aan te passen.
Kosten
86 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 12, leden 2 en 3, van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad
moet aldus worden uitgelegd dat
wanneer na beëindiging van een pakketreisovereenkomst, de organisator van deze pakketreis krachtens deze bepaling alle voor die pakketreis betaalde bedragen aan de betreffende reiziger moet terugbetalen, die terugbetaling uitsluitend duidt op een restitutie van deze bedragen in de vorm van een geldbedrag.
2) Artikel 12, leden 2 tot en met 4, juncto artikel 4 van richtlijn 2015/2302
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de organisatoren van pakketreizen in de context van de uitbraak van een wereldwijde gezondheidscrisis waardoor pakketreisovereenkomsten niet kunnen worden uitgevoerd, tijdelijk worden ontheven van hun verplichting om de betrokken reizigers alle op grond van een beëindigde overeenkomst betaalde bedragen binnen 14 dagen na de beëindiging van die overeenkomst volledig terug te betalen, ook wanneer met een dergelijke regeling wordt beoogd te voorkomen dat, door het verwachte grote aantal verzoeken om terugbetaling, de solvabiliteit van deze reisorganisatoren zodanig wordt aangetast dat hun voortbestaan in gevaar komt en aldus wordt beoogd de betreffende sector levensvatbaar te houden.
3) Het Unierecht en met name het beginsel van loyale samenwerking in artikel 4, lid 3, VEU,
moet aldus worden uitgelegd dat
het een nationale rechter bij wie een beroep tot nietigverklaring van een met artikel 12, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 2015/2302 strijdige nationale regeling aanhangig is, niet toestaat om de gevolgen van zijn beslissing tot nietigverklaring van die nationale regeling in de tijd aan te passen.
ondertekeningen