MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 25. srpnja 2018. (1)
Predmet C‑377/16
Kraljevina Španjolska
protiv
Europskog parlamenta
„Poziv na iskazivanje interesa – Ugovorno osoblje – Vozači – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članci 21. i 22. – Uredba br. 1 – Članci 1., 2. i 6. – Uporaba jezika u institucijama Europske unije – Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije – Članak 1.d – Uvjeti zaposlenja ostalih službenika – Članak 82. – Diskriminacija na temelju jezika”
1. Španjolska ovom tužbom podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a zahtijeva poništenje poziva Europskog parlamenta na iskazivanje interesa za posao vozača (u daljnjem tekstu: poziv na iskazivanje interesa). Španjolska osobito navodi da su pozivom na iskazivanje interesa povrijeđena pravila o uporabi jezika u institucijama Unije u okviru komunikacije između kandidata i Europskog ureda za odabir osoblja (u daljnjem tekstu: EPSO) predviđena Uredbom br. 1(2) te da njime propisan zahtjev da kandidati kao drugi jezik moraju poznavati engleski, francuski ili njemački čini diskriminaciju zabranjenu Poveljom Europske unije o temeljnim pravima(3), Pravilnikom o osoblju Unije i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Unije(4).
2. Parlament odbija te navode i smatra da Sud treba odbiti tužbu(5).
3. U Europskoj uniji, čiji je moto „in varietate concordia” te u kojoj je sloboda kretanja temeljno pravo, uloga jezika može biti od osobite važnosti(6). Međutim, napredak europskog projekta zahtijeva uvažavanje praktičnih stvarnosti svijeta kakav trenutačno postoji, posebice s obzirom na to da sada postoje 552 moguće kombinacije između bilo koja dva od 24 službena jezika(7). Ovo se mišljenje u bitnome tiče tog pitanja.
Pravni okvir
Ugovor o Europskoj uniji
4. Članak 3. stavak 3. UEU‑a, u dijelu relevantnom za ovo mišljenje, predviđa:
„[…]
[Europska unija] poštuje svoju bogatu kulturnu i jezičnu raznolikost te osigurava očuvanje i unapređenje kulturnog nasljeđa.
[…]”
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
5. Članak 24. UFEU‑a predviđa:
„[…]
Svaki se građanin Unije može pisanim putem obratiti bilo kojoj instituciji ili tijelu iz ovog članka ili iz članka 13. Ugovora o Europskoj uniji[(8)] na jednom od jezika navedenih u članku 55. stavku 1. Ugovora o Europskoj uniji[(9)] i dobiti odgovor na tom istom jeziku.”
6. U skladu s člankom 342. TFEU‑a:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe sadržane u Statutu Suda Europske unije, Vijeće, odlučujući jednoglasno uredbama, utvrđuje pravila kojima se uređuje uporaba jezika u institucijama Unije.”
Povelja
7. Članak 21. stavak 1. Povelje glasi:
„Zabranjuje se svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno podrijetlo, genetske osobine, jezik, religija ili uvjerenje, političko ili bilo kakvo drugo mišljenje, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje, invaliditet, dob ili spolna orijentacija.”
8. U skladu s člankom 22. Povelje:
„Unija poštuje kulturnu, vjersku i jezičnu raznolikost.”
Uredba br. 1
9. Vijeće je Uredbom br. 1 upotrijebilo ovlast utemeljenu na odredbi koja je danas članak 342. UFEU‑a da utvrđuje pravila kojima se uređuje, među ostalim, uporaba jezika u institucijama Europske unije. Verzija te uredbe koja je trenutačno na snazi predviđa:
„1. Službeni jezici i radni jezici institucija Unije su bugarski, češki, danski, engleski, estonski, finski, francuski, grčki, hrvatski, irski, latvijski, litavski, mađarski, malteški, nizozemski, njemački, poljski, portugalski, rumunjski, slovački, slovenski, španjolski, švedski i talijanski.
2. Dokumenti koje država članica ili osoba koja podliježe zakonodavstvu države članice šalje institucijama [Europske unije] mogu biti sastavljeni na bilo kojem od službenih jezika koji izabere pošiljatelj. Odgovor se sastavlja na istom jeziku.
3. Dokumenti koje institucija [Europske unije] šalje državi članici ili osobi koja podliježe zakonodavstvu države članice sastavljaju se na jeziku te države.
4. Uredbe i drugi dokumenti opće primjene sastavljaju se na službenim jezicima.
5. Službeni list Europske unije objavljuje se na službenim jezicima.
6. Institucije [Europske unije] mogu odrediti u svojem poslovniku koji će se jezici koristiti u posebnim slučajevima.
7. Jezici koji se koriste u postupcima Suda određeni su u njegovu poslovniku.
8. Ako država članica ima više od jednog službenog jezika, upotreba jezika se na zahtjev te države uređuje u skladu s općim pravilima njezina zakonodavstva.”
Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Unije
10. Članak 1. Pravilnika o osoblju predviđa:
„Ovaj Pravilnik o osoblju primjenjuje se na dužnosnike Unije.”
11. U skladu s člankom 1.a stavkom 1.:
„Za potrebe ovog Pravilnika o osoblju ‚dužnosnik Unije’ znači svaka osoba koja je u skladu s ovim Pravilnikom o osoblju imenovana dužnosnikom na stalno radno mjesto u jednoj od institucija Unije na temelju akta koji je izdalo tijelo za imenovanje te institucije [tijelo te institucije nadležno za imenovanje].”
12. Članak 1.d predviđa:
„1. Pri primjeni ovog Pravilnika o osoblju zabranjuje se svaka diskriminacija na osnovi spola, rase, boje kože, etničkog ili socijalnog podrijetla, genetskih obilježja, jezika, vjere ili uvjerenja, političkog ili drugog nazora, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovine, rođenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije.
[…]
6. Ne dovodeći u pitanje načela nediskriminacije i proporcionalnosti, svako ograničenje njihove primjene mora se temeljiti na objektivnim i opravdanim razlozima te mora biti usmjereno na opravdane ciljeve od općeg interesa u okviru kadrovske politike. […]”
13. Članak 5. stavak 1. Pravilnika o osoblju predviđa da se radna mjesta obuhvaćena tim pravilnikom razvrstavaju u skladu s naravi i značajem poslova povezanih s tim radnim mjestima. U članku 5. stavku 4. navedeno je da je u Prilogu I. izložena tablica s pregledom vrsta radnih mjesta.
14. Poglavlje 1. glave III. Pravilnika o osoblju naslovljeno je „Zapošljavanje” te sadržava članke 27. do 34. Članak 27. predviđa:
„Zapošljavanje se provodi kako bi institucija dobila najsposobnije, najučinkovitije i najčasnije dužnosnike koji se odabiru na najširoj mogućoj zemljopisnoj osnovi među državljanima država članica Unije. Nijedno radno mjesto nije rezervirano za državljane određene države članice.
[…]”
15. U skladu s člankom 28.:
„Dužnosnik se smije imenovati samo:
[…]
(f) ako dostavi dokaz o izvrsnom poznavanju jednog od jezika Unije i o zadovoljavajućem poznavanju nekog drugog jezika Unije na razini potrebnoj za obavljanje poslova.”
16. Prilog III. Pravilniku o osoblju naslovljen je „Natječaji”. Sadržava određene detaljne odredbe o načinu na koji treba organizirati natječaje za zapošljavanje.
17. Pravilniku o osoblju dodan je dokument naziva „Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske unije” (u daljnjem tekstu: UZOS). Članak 1. tih uvjeta predviđa da službenici koje Europska unija zapošljava na temelju ugovora uključuju „ugovorno osoblje”.
18. Članak 3.a stavak 1. UZOS‑a predviđa:
„Za potrebe ovih Uvjeta zaposlenja ‚ugovorno osoblje’ znači osoblje koje nije raspoređeno na radno mjesto uvršteno u popis radnih mjesta iz priloga dijelu proračuna koji se odnosi na dotičnu instituciju te koje je zaposleno radi obavljanja poslova u punom ili nepunom radnom vremenu: (a) u instituciji radi obavljanja fizičkih poslova ili poslova administrativne podrške […]”
19. U skladu s člankom 3.b UZOS‑a:
„Za potrebe ovih Uvjeta zaposlenja ‚ugovorno osoblje za pomoćne poslove’ znači osoblje zaposleno u instituciji […]:
[…]
(b) radi zamjene, nakon što su se ispitale mogućnosti privremene preraspodjele dužnosnika unutar institucije, određenih osoba koje trenutačno ne mogu obavljati poslove […]”
20. Članak 80. UZOS‑a sadržava određene opće odredbe o ugovornom osoblju. Osobito, u njegovu stavku 1. predviđena je podjela tog osoblja u četiri funkcijske skupine na temelju poslova koje ono obavlja. U stavku 2., poslovi funkcijske skupine I. opisani su kao „fizički poslovi i poslovi administrativne podrške, koji se obavljaju pod nadzorom dužnosnika ili privremenog osoblja”. Stavak 4. predviđa, među ostalim, da se članak 1.d Pravilnika o osoblju analogno primjenjuje.
21. Poglavlje 3. UZOS‑a naslovljeno je „Uvjeti zapošljavanja” te sadržava članke 82. do 84. Članak 82., u dijelu relevantnom za ovo mišljenje, predviđa:
„1. Ugovorno osoblje odabire se na najširoj mogućoj zemljopisnoj osnovi među državljanima država članica i bez razlike s obzirom na rasno ili etničko podrijetlo, politička, filozofska ili religijska uvjerenja, dob ili invalidnost, spol ili spolnu orijentaciju te neovisno o njihovu bračnom statusu ili obiteljskoj situaciji.
[…]
3. Član ugovornog osoblja može se zaposliti samo ako:
[…]
(e) dostavi dokaz o izvrsnom poznavanju jednog od jezika Unije i o zadovoljavajućem poznavanju nekog drugog jezika Unije na razini potrebnoj za obavljanje poslova.
[…]
5. [EPSO] pojedinačnim institucijama na njihov zahtjev pomaže u odabiru ugovornog osoblja, osobito određujući sadržaj testova i organizirajući postupke odabira. Ured osigurava transparentnost postupaka odabira ugovornog osoblja.
[…]”
22. Članak 85. stavak 1. UZOS‑a predviđa:
„Ugovori ugovornog osoblja iz članka 3.a mogu se sklopiti na određeno vrijeme u trajanju od najmanje tri mjeseca, a najduže pet godina. Oni se mogu produžiti samo jednom na određeno vrijeme koje ne smije biti duže od pet godina. Trajanje prvog ugovora i prvog produženja mora ukupno iznositi najmanje šest mjeseci za funkcijsku skupinu I., a najmanje devet mjeseci za ostale funkcijske skupine. Svako je sljedeće produženje na neodređeno vrijeme.
[…]”
23. Članak 88. predviđa:
„U slučaju ugovornog osoblja iz članka 3.b:
(a) ugovori se sklapaju na određeno vrijeme i mogu se produžiti;
(b) stvarno razdoblje zaposlenja unutar institucije, uključujući i razdoblje produženja ugovora, ne smije biti duže od šest godina.”
Činjenično stanje, postupak i zahtjevi stranaka
24. Dana 11. travnja 2016., predsjedništvo Parlamenta je odlučilo, u vidu nedavnih terorističkih napada u Bruxellesu(10), da prijevoz zastupnika Parlamenta treba obavljati isključivo osoblje institucija. Povodom te odluke, Parlament je 14. travnja 2016. u Službenom listu Europske unije objavio poziv na iskazivanje interesa naslovljen „Ugovorni djelatnici – funkcijska skupina I. – vozači (M/Ž) – EP/CAST/S/16/2016”(11). Svrha poziva na iskazivanje interesa bila je uspostava baze podataka kandidata za ugovorno osoblje funkcijske skupine I. U poglavlju I. poziva na iskazivanje interesa (naslovljenom „Uvod”) bilo je navedeno da je broj raspoloživih radnih mjesta oko 110. Uz to, za opis posla stajalo je „vozač” te je bilo navedeno da će radna mjesta biti uglavnom u Bruxellesu.
25. U poglavlju II. poziva na iskazivanje interesa, naslovljenom „Opis dužnosti”, bilo je navedeno:
„Ugovorni djelatnik obavljat će, pod nadzorom stalno ili privremeno zaposlenog djelatnika, zadatke vozača. Ti će zadaci okvirno obuhvaćati sljedeće:
– voziti javne osobe te dužnosnike i ostale djelatnike Europskog parlamenta uglavnom u Bruxellesu, Luxembourgu i Strasbourgu, ali i u drugim državama članicama i trećim zemljama,
– voziti posjetitelje (članovi diplomatskog zbora i druge javne osobe),
– prevoziti robu i dokumente,
– prevoziti poštu,
– na ispravan se način koristiti vozilom, odnosno njegovim tehnološkim dodacima,
– brinuti se za sigurnost osoba i robe tijekom prijevoza uz poštovanje važećih prometnih pravila,
– po potrebi ukrcati i iskrcati robu,
– po potrebi izvršavati administrativne zadatke i pružati logističku potporu.
[…]”
26. Poglavlje IV. poziva na iskazivanje interesa bilo je naslovljeno „Uvjeti za prijavu”. Dio C tog poglavlja odnosio se na jezike koje kandidati poznaju. Zahtijevao je da kandidati poznaju dva službena jezika Europske unije. U pogledu takozvanog „glavnog jezika” predviđao je da kandidati moraju izvrsno poznavati (najmanje razina C1) jedan od 24 službena jezika. U pogledu drugog jezika zahtijevao je „zadovoljavajuće poznavanje (razina B2)” engleskog, francuskog ili njemačkog(12).
27. Dio C poglavlja IV. sadržavao je obrazloženje ograničenja odabira drugih jezika:
„U skladu s presudom Suda Europske unije (velikog vijeća) u predmetu C‑566/10 P, Talijanska Republika protiv Komisije, u okviru ovog poziva na iskazivanje interesa Europski parlament dužan je obrazložiti činjenicu da je odabir drugog jezika ograničen na suženi broj službenih jezika Unije.
Kandidati se stoga obavještavaju da su tri jezika 2 [,to jest engleski, francuski i njemački,] u ovom pozivu na iskazivanje interesa utvrđena u skladu s interesima službe koja zahtijeva da novi zaposlenici budu odmah sposobni raditi i učinkovito komunicirati u svom [svojem] svakodnevnom radu.
Imajući u vidu dugu praksu Europskog parlamenta u pogledu jezika za internu komunikaciju i vodeći računa o potrebama službi u pogledu vanjske komunikacije i obrade dokumentacije, engleski, francuski i njemački i dalje su najčešće korišteni jezici. Osim toga, u izvješćima o radu iz 2013. godine 92 % svih zaposlenika izjavilo je da govori engleski, 84 % svih zaposlenika da govori francuski, a 56 % svih zaposlenika da govori njemački jezik. Udio zaposlenika koji imaju zadovoljavajuću razinu poznavanja ostalih službenih jezika ne prelazi prag od 50 %.
Shodno tomu, odvagujući interese službe i potrebe i sposobnosti kandidata te imajući u vidu posebno područje na koje se odnosi ovaj poziv na iskazivanje interesa, opravdano je zahtijevati poznavanje jednog od tih triju jezika kako bi se, bez obzira na njihov prvi službeni jezik, zajamčilo da svi kandidati vladaju barem jednim od tih triju službenih jezika na razini potrebnoj za radni jezik.
Osim toga, kako bi se osiguralo jednako postupanje prema kandidatima, svaki od njih mora imati zadovoljavajuću razinu poznavanja drugog jezika, koji spada među tri navedena, čak i ako mu je jedan od navedenih triju jezika prvi službeni jezik.
Ocjenjivanje posebnih jezičnih sposobnosti Europskom parlamentu tako omogućuje da ocijeni sposobnost kandidata da odmah budu operativni u sredini sličnoj onoj u kojoj će se zaposliti.”
28. U pozivu na iskazivanje interesa na nekoliko se mjesta spominjao EPSO(13). Osobito, u poglavlju III. poziva bilo je navedeno da će „postupak voditi Europski parlament u suradnji s EPSO‑om”, a u poglavlju VI. se od kandidata zahtijevalo da se prijave elektroničkim putem na internetskoj stranici EPSO‑a.
29. U poglavlju VIII. poziva na iskazivanje interesa bilo je predviđeno da će se imena 300 kandidata koji u postupku odabira dobiju najveći broj bodova i koji budu ispunjavali opće i posebne uvjete iz poziva na iskazivanje interesa uvrstiti u bazu podataka kandidata za zapošljavanje.
30. U poglavlju IX. poziva na iskazivanje interesa bilo je predviđeno da se ugovor s uspješnim kandidatima potpiše u skladu s, među ostalim, člankom 3.a UZOS‑a. Bilo je predviđeno da traje jednu godinu, uz mogućnost produljenja za još jednu godinu, prije novog možebitnog produljenja na neodređeno vrijeme.
31. Španjolska od Suda zahtijeva da:
– poništi poziv na iskazivanje interesa naziva „Ugovorni djelatnici – Funkcijska skupina I. – Vozači (M/Ž) – EP/CAST/S/16/2016”, zajedno s bazom podataka uspostavljenom na temelju poglavlja VIII. tog poziva i
– naloži Parlamentu snošenje troškova.
32. Parlament od Suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao neosnovanu,
– zahtjev za poništenje baze podataka povezane s pozivom na iskazivanje interesa odbije kao neosnovan, i
– naloži tužitelju snošenje svih troškova, uključujući troškove Parlamenta.
33. Pisana očitovanja podnijeli su Španjolska i Parlament. Obje te stranke su na raspravi održanoj 25. travnja 2018. iznijele usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Suda.
Ocjena
Uvodna pitanja
Dopuštenost
34. Španjolska predmetnom tužbom pobija poziv na iskazivanje interesa koji je Parlament objavio. To čini na temelju članka 263. UFEU‑a, koji Sudu Europske unije daje ovlast ispitivanja, među ostalim, akata institucija Unije, uključujući akte Parlamenta, koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima. „Sud Europske unije” je u članku 19. UEU‑a definiran na način da „obuhvaća Sud [i] Opći sud”.
35. Članak 256. stavak 1. UFEU‑a predviđa da se akti institucija Unije u prvom stupnju obično pobijaju pred Općim sudom, osim u slučajevima u kojima se to, u skladu sa Statutom Suda Europske unije, mora učiniti pred Sudom.
36. U dijelu relevantnom za ovaj predmet, članak 51. Statuta predviđa: „[o]dstupajući od pravila utvrđenog u članku 256. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Sud zadržava nadležnost u postupcima iz članka 263. i 265. Ugovora o funkcioniranju Europske unije kada ih država članica pokreće protiv: (a) akta ili propuštanja djelovanja Europskog parlamenta ili Vijeća, ili obiju institucija kada odlučuju zajednički […]”. U toj se odredbi dalje navodi niz iznimaka, od kojih nijedna nije primjenjiva na predmetni postupak.
37. Iz toga, prema mojemu mišljenju, proizlazi da je Španjolska predmetnu tužbu pravilno podnijela Sudu.
38. Što se tiče roka za pokretanje postupka, zadnji stavak članka 263. UFEU‑a, u dijelu relevantnom za ovaj predmet, predviđa da se postupak propisan tim člankom mora pokrenuti u roku od dva mjeseca od objavljivanja akta. U skladu s člankom 50. Poslovnika Suda, taj se rok računa od isteka četrnaestog dana nakon dana objave akta u Službenom listu Europske unije te se, u skladu s člankom 51. tog poslovnika, može produljiti za deset dana zbog udaljenosti. Poziv na iskazivanje interesa u predmetnom je slučaju objavljen 14. travnja 2016., što znači da je, u skladu s upravo navedenim odredbama, datum isteka roka za podnošenje tužbe bio 8. srpnja 2016. Budući da je tužba tajništvu Suda podnesena 7. srpnja 2016., smatram da je pravovremeno podnesena.
Uredba br. 1 i politike institucija Unije u vezi s jezicima
39. Uredba br. 1 bila je prva uredba (tadašnje) Europske ekonomske zajednice. U vrijeme njezina usvajanja postojala su četiri službena jezika Zajednice te isti broj radnih jezika institucija. Uredba je od tada više puta izmijenjena zbog pristupanja novih država članica i novih jezika koje se zbog toga moralo dodati popisu. U ostalim pogledima nije bitno izmijenjena. Europska unija se trenutačno sastoji od 28 država članica te ima 24 službena i radna jezika(14).
40. Iako je člankom 6. Uredbe br. 1 predviđeno da institucije Unije mogu usvojiti postupovna pravila o tome koji će se jezici koristiti u posebnim slučajevima, Sud je istaknuo da nijedna institucija to do sada nije učinila(15). Iz toga proizlazi da su radni jezici institucija, barem za službene potrebe, isti kao službeni jezici.
41. Međutim, to ne znači da određene institucije nisu uspostavile manje formalna uređenja u pogledu svojeg svakodnevnog djelovanja. Tako, primjerice, na temelju članka 267. UFEU‑a Sud odluke o upućivanju prethodnog pitanja od nacionalnih sudova prima na bilo kojem od službenih jezika Europske unije. Te se odluke prevode na sve ostale jezike(16) kako bi se mogle priopćiti vladama država članica. Nadalje, članak 36. Poslovnika Suda predviđa da bilo koji od službenih jezika može biti jezik postupka. Međutim, budući da članovi Suda vijećaju na francuskom te da na tom jeziku sastavljaju svoje presude, svi ostali dokumenti u obliku pisanih podnesaka i pisanih očitovanja (osim onih koji su već sastavljeni na francuskom) se nakon podnošenja prevode na taj jezik. Oni se, po pravilu, ne prevode na ostale službene jezike. Takvo što bi bilo nemoguće i u smislu količine prevoditeljskog posla koji bi time nastao i u smislu troškova koje bi to iziskivalo. Stoga, s jedne strane, Sud se može opisati kao istinska višejezična institucija u smislu načina na koji postupa s odlukama o upućivanju prethodnog pitanja i određuje jezik postupaka koji se pred njim vode. S druge strane, njegove unutarnje radne prakse znače da francuski jezik ima posebno važnu ulogu te da, shodnu tomu, može biti od veće koristi kao drugi jezik kandidata nego ostali službeni jezici (uključujući engleski i njemački).
42. Ostale institucije ne podliježu tim ograničenjima te su stoga možda fleksibilnije kada je riječ o njihovim unutarnjim potrebama, s obzirom na to da u svojem svakodnevnom djelovanju koriste više od jednog jezika. Parlament u ovom predmetu od Suda zahtijeva da prihvati da su ti jezici engleski, francuski i njemački(17).
43. Također valja istaknuti da postoji mogućnost da se u svakodnevnom radu određenog dijela neke institucije najviše koristi jezik koji odstupa od općih pravila o uporabi jezika primjenjivih u toj instituciji. Kao najočitiji primjer toga, može se pretpostaviti da će radni jezik u prevoditeljskoj službi za danski jezik biti danski. Međutim, moguće je da će slična situacija postojati i zbog povijesnih razloga. U tom smislu, ako zaposlenike određene jedinice ili podjedinice institucije čine estonski državljani, vjerojatno je da će većina članova te jedinice ili podjedinice, iako možda ne svi, koristiti estonski jezik. Ne može im se nekakvim općim, i za njih irelevantnim, načelom u pogledu uporabe radnih jezika u njihovoj instituciji zabraniti da koriste svoj materinji jezik(18).
EPSO
44. U uvodnoj izjavi 1. Odluke 2002/620 navedeno je da bi „[u] interesu učinkovite i ekonomične uporabe resursa, sredstva namijenjena za odabir dužnosnika i ostalih službenika Europskih zajednica trebalo […] povjeriti zajedničkom međuinstitucionalnom tijelu”. Članak 2. stavak 1. te odluke predviđa da EPSO izvršava ovlasti odabira koje su člankom 30. prvim stavkom Pravilnika o osoblju(19) dodijeljene tijelima institucija nadležnima za imenovanje koja su potpisala tu odluku. U skladu s člankom 2. stavkom 3. Odluke 2002/620, odluke o imenovanju uspješnih kandidata donose odgovarajuća tijela za imenovanje. Članak 3. stavak 2. predviđa da EPSO „može” institucijama pomagati u odabiru ostalih službenika (uključujući ugovornog osoblja).
Zajednički europski referentni okvir za jezike
45. Zajednički europski referentni okvir za jezike razvilo je Vijeće Europe kako bi pružilo transparentnu, skladnu i sveobuhvatnu osnovu za, među ostalim, procjenu poznavanja stranih jezika(20). Korisnici su prema tom okviru podijeljeni u tri široke kategorije, od kojih je svaka podijeljena na dvije razine. Kategorija „B” je opisana kao „samostalni korisnik”, a razina B2 označava „naprednu ili višu razinu” („vantage or upper intermediate”)(21).
46. Iako broj sati potreban za dosezanje te razine ovisi o pojedincu, obično se smatra da je za pripremu za ispit za razinu B2 potrebno između 500 i 650 sati ukupno(22). Ne može se pretpostaviti da su svi potencijalni kandidati za postupak odabira u predmetnom slučaju znali drugi jezik, bio to engleski, francuski, njemački ili neki drugi(23), a kamoli da su ga znali na razini B2.
47. Nasuprot tomu, čini se da je za stjecanje napredne vozačke vještine, kakva se zahtijeva od profesionalnog vozača, potrebno oko 200 sati, u što je uključeno osposobljavanje za incidente povezane sa sigurnošću(24).
Ugovorno osoblje
48. Prije izmjene Pravilnika o osoblju izvršene 2004.(25), djelatnici su u institucijama bili zaposleni kao dužnosnici (koje su činili administratori i asistenti) ili kao ostali službenici (koje je činilo privremeno i pomoćno osoblje). Tom je izmjenom ukinuta kategorija pomoćnog osoblja(26) te je uvedena nova kategorija „ugovornog osoblja”. Izmijenjene su i odredbe Priloga I. Pravilniku o osoblju kojima je uređena narav zadaća koje dužnosnici moraju obavljati.
49. Prije toga, relativno širok popis zadaća u Prilogu I. značio je da se vozače moglo zaposliti kao dužnosnike, što se obično i činilo(27). Oni su stoga imali pravo na pogodnosti koje je Pravilnik o osoblju pružao dužnosnicima, uključujući stalnost zaposlenja pod uvjetom da su odradili probni rok i da nisu počinili nikakav disciplinski prekršaj koji je opravdavao otpuštanje iz službe.
50. Ugovorno osoblje podijeljeno je izmjenom u dvije kategorije. Prva, uređena člankom 3.a UZOS‑a, sastoji se od osoblja zaposlenog, među ostalim, radi obavljanja „fizičkih poslova ili poslova administrativne podrške”(28). Drugu, uređenu člankom 3.b, uvelike čini privremeno zaposleno osoblje. Ta je razlika od temeljne važnosti u predmetnom kontekstu. Članak 85. stavak 1. UZOS‑a predviđa da se ugovori osoblja zaposlenog na temelju članka 3.a, nakon prvog produljenja, produljuju na neodređeno vrijeme. Nasuprot tomu, kada je riječ o osoblju zaposlenom na temelju članka 3.b, članak 88. točka (b) UZOS‑a predviđa da oni u instituciji mogu biti zaposleni najviše šest godina. Iz poglavlja IX. poziva na iskazivanje interesa jasno proizlazi da se kandidate namjeravalo zaposliti na temelju članka 3.a, a ne na temelju članka 3.b UZOS‑a.
51. Izmjenom je ujedno smanjen popis zadaća iz Priloga I. Pravilniku o osoblju za čije je obavljanje dužnosnike moguće zaposliti. Posao vozača u biti je isključen. Taj je posao od tada obuhvaćen zadaćama koje se povjeravaju ugovornom osoblju iz funkcijske skupine I., kako je predviđeno člankom 80. UZOS‑a(29).
52. Izmjena je rezultirala time da institucije, u skladu s člankom 3.a, od 1. svibnja 2004. vozače moraju zaposliti, ako ih žele trajno ili polutrajno zaposliti, kao ugovorno osoblje iz funkcijske skupine I., a ne kao dužnosnike, kakav je ranije bio slučaj.
Višejezičnost u Europskoj uniji: sudska praksa Suda
53. Sud je utvrdio da Europska unija „drži do očuvanja višejezičnosti”, čija je važnost istaknuta u članku 3. stavku 3. četvrtom podstavku UEU‑a(30). Tu posvećenost smatram polaznom točkom svake analize uporabe jezika u Uniji i, kao u predmetnom slučaju, njezinim institucijama i od strane onih koji s njima komuniciraju. Ipak, Sud je priznao da su mogući slučajevi u kojima od tog temeljnog načela treba odstupiti.
54. Sud je ta odstupanja razmatrao u nedavnoj presudi njegova velikog vijeća od 6. rujna 2017. u predmetu Slovačka i Mađarska/Vijeće(31), koja se odnosila na tužbe za poništenje Odluke Vijeća (EU) 2015/1601 od 22. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke(32). Ta je odluka usvojena u kontekstu izvanrednih migracijskih tokova izbjeglica na Sredozemlju, koji su najveći pritisak stavili na južne vanjske kopnene i morske granice Unije, osobito na Italiju i Grčku. Parlament je 17. rujna 2015. usvojio rezoluciju kojom je odobrio Komisijin prijedlog o uvođenju privremenih mjera u tom pogledu, imajući u vidu „iznimnu kriznu situaciju i potrebu da se ona što prije razriješi”. U samoj se odluci spominje „krizna situacija zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja na državno područje [Italije i Grčke]” te se predviđa premještanje 120 000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u druge države članice(33).
55. S obzirom na taj kontekst osobite hitnosti, iako je izvorni Komisijin prijedlog odluke sastavljen na svim službenim jezicima, tekstovi s kasnijim izmjenama prijedloga, uključujući tekst odluke koji je Vijeće usvojilo, državama članicama su priopćeni samo na engleskom, mada se čini da je predsjednik vijeća sve izmjene pročitao naglas uz simultani prijevod na sve službene jezike. Mađarska i Slovačka Republika prigovorile su da je potonji element činio povredu članka 14. stavaka 1. i 2. Poslovnika Vijeća(34). Vijeće se pak pozvalo na članak 14. stavak 2. svojeg poslovnika te je istaknulo da nijedna država članica nije prigovorila na činjenicu da pisane pojedinosti izmjena nisu pružene na svim službenim jezicima(35).
56. Sud je u presudi uvažio odnosnu situaciju, koju je nazvao „katastrofalnom humanitarnom situacijom do koje je [izbjeglička] kriza dovela […] u državama članicama”(36). Utvrdio je da se mora prihvatiti tumačenje koje je u odnosu na svoj poslovnik dalo Vijeće jer ono polazi od „uravnoteženog i fleksibilnog pristupa kojim se daje prednost učinkovitosti i brzini rada Vijeća, koje su od posebne važnosti u posebnom kontekstu hitnosti koja obilježava postupak donošenja privremenih mjera na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a”(37).
57. Smatram da taj pristup u bitnome sažima osnovu na kojoj je moguće dopustiti iznimke od jezičnih pravila koja podupiru višejezičnost u Europskoj uniji. Kada se zahtijeva primjena iznimke, potrebno je izvršiti odvagivanje. Mora postojati i opravdanje iznimke (u tom je predmetu to bila situacija od izrazite hitnosti) i, koliko je to moguće, zaštitni mehanizam (u odnosnom predmetu to je bilo pravo države članice da zahtijeva prijevod na jedan ili više službenih jezika i dostupnost prevoditeljskih usluga). Smatram da se na tim aspektima mora temeljiti svaka analiza iznimki na koje se Parlament oslanja u ovom predmetu.
Prvi tužbeni razlog: povreda članaka 1. i 2. Uredbe br. 1, članka 22. Povelje i članka 1.d Pravilnika o osoblju koju čini navodni zahtjev da kandidati u komunikaciji s EPSO‑om koriste engleski, francuski ili njemački
58. Španjolska tim tužbenim razlogom navodi da je poziv na iskazivanje interesa bio obilježen s nekoliko pogrešaka koje su se ticale prava, s obzirom na to da se njime od kandidata zahtijevalo da s EPSO‑om komuniciraju na engleskom, francuskom ili njemačkom, uz isključenje drugih službenih jezika, i da svoje prijave podnesu na jednom od tih triju jezika.
59. Prije podrobnog razmatranja argumenata stranaka valja promotriti sam poziv na iskazivanje interesa. Odmah ističem da je obrazloženje ograničenja odabira drugih jezika, izloženo u dijelu C poglavlja IV.(38), slijedilo standardni obrazac koji se u obavijestima o natječaju i pozivima na iskazivanje interesa koristi od donošenja presude Italija/Komisija(39), 27. studenoga 2012.
60. Osobito su relevantne sljedeće odredbe:
– iako je poziv na iskazivanje interesa objavio Parlament, njime je bilo predviđeno da će se postupak odabira organizirati „uz tehničku potporu” EPSO‑a (poglavlje I.);
– bilo je predviđeno da se kandidati prijave preko internetske stranice EPSO‑a slijedeći tamo navedene upute, osobito u EPSO‑ovu vodiču za elektroničku prijavu („vodič za elektroničku prijavu”) (poglavlje VI.)(40);
– bilo je predviđeno da se postupak odabira organizira isključivo(41) na temelju stručnih kvalifikacija, odnosno na temelju razmatranja detaljnih odgovora na pitanja navedena u obrascu za prijavu (poglavlje VII.);
– bilo je predviđeno da će lažne izjave kandidata dovesti do njihova isključenja iz postupka odabira (poglavlje XI.).
61. Poziv na iskazivanje interesa nije sadržavao nikakve izričite upute u pogledu jezika na kojem je prijavu trebalo sastaviti niti informacije o tome što su trebali učiniti kandidati koji nisu znali kako točno sastaviti i podnijeti prijavu.
62. Španjolska tim tužbenim razlogom prije svega tvrdi da su pozivom na iskazivanje interesa povrijeđeni članci 1. i 2. Uredbe br. 1. Komunikacija relevantna za ovaj predmet obuhvaća i zahtjeve za informacije prije podnošenja prijave i samô podnošenje prijave. Potonje je od osobite važnosti s obzirom na to da je postupak odabira bio organiziran u jednoj fazi, u smislu da nije bilo kasnijih testiranja u centru za procjenu kandidata. Za kandidate koji se odazovu na poziv na iskazivanje interesa za radna mjesta u instituciji Unije nije moguće, na temelju tog odaziva, smatrati da se nalaze u situaciji koja je isključivo unutarnja za tu instituciju, što bi rezultiralo time da se na njih primjenjuju možebitno strože odredbe o uporabi jezika predviđene Pravilnikom o osoblju(42).
63. Španjolska tvrdi, s obzirom na način na koji je poziv na iskazivanje interesa sročen, da bi oni koji su razmišljali o podnošenju prijave smatrali da nemaju drugog izbora nego odustati od bilo kojih pitanja u pogledu postupka odabira(43) i sastaviti prijavu na engleskom, francuskom ili njemačkom iako im nijedan od njih nije bio materinji jezik. Čak i ako Uredba br. 1 nije povrijeđena de iure, povrijeđena je de facto.
64. Podredno i za slučaj da se Sud ne bude slagao s njezinim argumentima u pogledu primjenjivosti Uredbe br. 1, Španjolska ističe da za ograničenje nema opravdanja te da je neproporcionalno čak i da ga ima. Stoga, radi se o povredi članka 22. Povelje i članka 1.d stavaka 1. i 6. Pravilnika o osoblju.
65. Parlament je svoj odgovor podijelio na dva dijela. Prvi se odnosi na komunikaciju s kandidatima. U pogledu nje naglašava da poziv na iskazivanje interesa nije sadržavao nikakva ograničenja naspram odabira jezika koji kandidati mogu koristiti u komunikaciji s Parlamentom ili EPSO‑om. Određeni kandidati su Parlamentu postavili pitanja na svojem materinjem jeziku te im je Parlament na tom jeziku i odgovorio.
66. Parlament dalje upućuje na načelo da se za akte institucija Unije pretpostavlja da su zakoniti te na sudsku praksu koja predviđa da se u slučaju kada je tekst odredbe sekundarnog prava Unije moguće tumačiti na više od jednog načina treba prikloniti tumačenju koje tu odredbu čini sukladnom Ugovoru, a ne tumačenju koje ju čini suprotnom Ugovoru(44).
67. Drugi dio odgovora Parlamenta odnosi se na sam obrazac za prijavu. Iako prihvaća da je obrazac za prijavu „zbog tehničkih razloga” bio dostupan samo na engleskom, francuskom ili njemačkom, tvrdi da to nije značilo da su kandidati imali ikakvu obvezu koristiti te jezike. Doista, neki od njih su prijave popunili na vlastitom jeziku te je njihova prijava adekvatno obrađena uporabom, po potrebi, usluga procjenitelja jezičnih sposobnosti.
68. Budući da analiza pitanja povezanih s pravom Unije koja je Parlament istaknuo te na koje se upućuje u točki 66. ovog mišljenja može odrediti pristup koji treba zauzeti u pogledu argumenata Španjolske, prvo ću razmotriti ta pitanja, a potom odnosne argumente. Točno je, kao prvo, da je Sud utvrdio da se za akte institucija Unije pretpostavlja da su zakoniti i da proizvode pravne učinke dok ih se, među ostalim, ne poništi presudom Suda ili proglasi nevaljanima na temelju prigovora nezakonitosti. Sud je svrhu tog pravila opisao na način da odražava potrebu za očuvanjem stabilnosti pravnih odnosa(45). Međutim, ostavljajući po strani pitanje mjere u kojoj to pravilo treba primjenjivati na isključivo upravne odluke tih institucija, mora se istaknuti da je to pravilo postupovne naravi. Drugim riječima, ono tim aktima ne daje nikakvo materijalno prvenstvo ili autoritet. Samo predviđa da te mjere ostaju na snazi ako i dok ih se uspješno ne pobije pred sudovima Unije. Stoga smatram da načelo na koje se Parlament poziva ne pruža nikakve korisne smjernice. Budući da je Španjolska podnijela tužbu u predmetnom slučaju, potrebno je razmotriti meritum te tužbe.
69. Što se tiče, kao drugo, pitanja u pogledu tumačenja, gore navedena sudska praksa Suda(46) savršeno odražava razumnu predodžbu da se treba pretpostaviti da institucije djeluju u skladu s Ugovorima. Stoga se, u slučajevima nejasnoće ili dvojbi, valja prikloniti tumačenju koje odražava to pravilo. Međutim, značenje zaključaka Suda nije šire od toga. Oni ne čine, kako se čini da Parlament tvrdi, pravilo prema kojem tumačenje koje u postupku pred Sudom predloži jedna od institucija na neki način treba imati prednost u odnosu na tumačenje koje predloži stranka koja pobija akt.
70. S obzirom na to, potrebno je razmotriti navode Španjolske, što ću sada učiniti. Prvo ću se osvrnuti na njezin glavni argument(47).
71. Španjolska se u tom pogledu uvelike oslanja na presudu velikog vijeća Suda u predmetu Italija/Komisija(48). Tu presudu valja podrobnije proučiti. Sud je u tom predmetu upitan, među ostalim, je li cjelovita objava obavijesti o natječaju u Službenom listu Europske unije na samo trima jezicima (engleski, francuski i njemački), pri čemu je sažetak te obavijesti objavljen na ostalim službenim jezicima, bila u skladu sa zahtjevima iz Uredbe br. 1 u vezi s Pravilnikom o osoblju. Komisija je tvrdila da se Pravilnik o osoblju ne primjenjuje samo na dužnosnike Unije, nego i na osobe koje teže tom svojstvu(49).
72. Sud nije prihvatio tvrdnju da se Uredba br. 1 ne primjenjuje na dužnosnike i ostale službenike institucije niti, a fortiori, da se može smatrati da nije primjenjiva na kandidate za vanjski natječaj.
73. Međutim, Sud je dalje istaknuo da ne mora utvrditi jesu li dotične obavijesti o natječaju bile obuhvaćene člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 1 (kao „dokumenti opće primjene”). Razlog tomu bio je taj što iz članka 1. stavka 2. Priloga III. Pravilniku o osoblju jasno proizlazi da se obavijest o otvorenom natječaju mora u cijelosti objaviti u Službenom listu Europske unije – dakle, na svim službenim jezicima. Iz toga pak slijedi da objava sažetka obavijesti na jezicima različitima od engleskog, francuskog i njemačkog nije dovoljna. Osim toga, budući da su kandidati čiji je materinji jezik bio neki od tih ostalih jezika stavljeni u nepovoljan položaj u pogledu pravilnog razumijevanja obavijesti i roka potrebnog za pripremu i slanje prijave za sudjelovanje u odnosnim natječajima, postojala je razlika u postupanju na temelju jezika, u suprotnosti s člankom 21. Povelje i člankom 1.d stavkom 6. Pravilnika o osoblju(50).
74. Sud u presudi Italija/Komisija stoga nije donio konačnu odluku o tome primjenjuje li se Uredba br. 1 ili Pravilnik o osoblju na kandidate za vanjski natječaj. Primjena bilo kojeg od tih akata u tom je predmetu rezultirala ukidanjem obavijesti o natječaju u pitanju. Iako kontekst predmeta Italija/Komisija i ovog predmeta nije jednak, smatram da između njih postoje dovoljne sličnosti da se pristup i zaključci Suda iz prvonavedenog primijene na potonji(51). Stoga ću početi razmatranjem primjene Uredbe br. 1 na prvi tužbeni razlog prije nego što se okrenem Pravilniku o osoblju.
75. U tom pogledu, Španjolska svoj prvi tužbeni razlog temelji na navodnoj povredi članaka 1. i 2. Uredbe br. 1. Potonja odredba zahtijeva, među ostalim, da dokumenti – koje osoba koja podliježe zakonodavstvu države članice šalje institucijama Unije – budu sastavljeni na bilo kojem od službenih jezika koji izabere pošiljatelj i da odgovor bude sastavljen na istom jeziku.
76. Je li kandidatima doista bilo onemogućeno da komuniciraju s Parlamentom i EPSO‑om i da ispune obrazac za prijavu na jezicima različitima od engleskog, francuskog ili njemačkog?
77. U tom kontekstu, Parlament se uvelike oslanja na činjenicu da poziv na iskazivanje interesa nije sadržavao nikakva izričita pravila o jeziku komunikacije. To je točno. Međutim, nepostojanje izričitih uputa ne znači da nije bilo prešutnih. Smatram da treba postaviti pitanje što bi razumna osoba, u položaju potencijalnog podnositelja prijave za postupak odabira u pitanju, mogla zaključiti iz poziva kao cjeline i ostalih dokumenata i izvora informacija na koje se u njemu upućuje.
78. Krenimo od logičnog polazišta u obliku samog poziva na iskazivanje interesa. Potencijalni kandidat bi čitajući taj poziv doista uvidio da ne sadržava nikakve upute u pogledu uporabe jezika u komunikaciji tijekom postupka odabira. Osim toga, ako bi razmišljao o postavljanju pitanja u vezi s postupkom, od interesa bi mu bilo poglavlje X., u kojem je bila navedena adresa elektroničke pošte Parlamenta na koju je trebalo poslati poruku „za svaku drugu obavijest u vezi s postupkom”.
79. Međutim, isti bi kandidat pozornost obratio i na navod u drugom stavku poglavlja I. kojim je bilo predviđeno da se postupak odabira organizira „uz tehničku potporu” EPSO‑a te odredbu iz poglavlja VI. koja bi mu nalagala da se prijavi elektroničkim putem na internetskoj stranici EPSO‑a i slijedi tamo navedene upute. Ako bi posjetio tu internetsku stranicu, uvidio bi da je obrazac potreban za otvaranje računa EPSO (bez čega ne može nastaviti) dostupan samo na engleskom, francuskom ili njemačkom(52).
80. U pozivu na iskazivanje interesa upućuje se i na upute navedene „posebno” u vodiču za elektroničku prijavu. Pretpostavimo da bi kandidat potom otvorio taj dokument. Odjeljak 3. tog vodiča naslovljen je „Obrazac za elektroničku prijavu”. Primijetivši uputu da prijavu mora ispuniti na jeziku navedenom u pozivu, kandidat bi neizbježno nastavio dalje, jer u pozivu iz predmetnog slučaja nije bio naveden ni jedan jezik. U narednoj točki predmetnog odjeljka navedeno je da se kandidati za upute na svim službenim jezicima trebaju osvrnuti na takozvani „pregled”, s obzirom na to da je obrazac za prijavu („application environment”) dostupan samo na engleskom, francuskom i njemačkom(53). U tom je dokumentu s engleskog, francuskog i njemačkog preveden niz pojmova i izraza koji se koriste u EPSO‑ovu obrascu za elektroničku prijavu. U njemu se nigdje ne navodi niti sugerira da je obrazac moguće ispuniti na bilo kojem jeziku; umjesto toga, ne bi bilo nerazumno zaključiti da za ispunjavanje obrasca treba upotrijebiti jezik na kojem je on napisan, osobito zato što je u pozivu na iskazivanje interesa prethodno bilo navedeno (u dijelu C poglavlja IV.) da je potrebno dokazati „zadovoljavajuće” poznavanje tih jezika. Međutim, pod pretpostavkom da je kandidat u pitanju razumno oprezan i pažljiv, on bi pod brojem 159 pronašao sljedeći navod: „Ovu prijavu morate popuniti na engleskom, francuskom ili njemačkom jeziku”. S obzirom na taj navod, ne bi imao nikakve dvojbe oko toga kako postupiti u pogledu obrasca za prijavu(54). Doista, sam je Parlament u odgovoru koji je 26. travnja 2016. elektroničkom poštom poslao (na grčkom) potencijalnom kandidatu, a koji je priložen njegovu odgovoru na repliku, potvrdio točnost tog navoda.
81. Nastavljajući s pregledom vodiča za elektroničku prijavu, ali okrećući se pitanju komunikacije općenito, u odjeljku 5. tog vodiča navodi se da kandidati mogu pitanja na koja na EPSO‑ovoj internetskoj stranici nisu pronašli odgovor postaviti EPSO‑u putem rubrike „Obratite nam se” na istoj internetskoj stranici. Klik na poveznicu „Obratite nam se” kandidate u vodiču vodi na internetsku stranicu s više često postavljenih pitanja. Tamo im se prikažu dva skupa tih pitanja nakon čega ih se, na kraju drugog skupa, pita jesu li pronašli odgovor. Ako kliknu na „ne”, otvara im se novi ekran, na kojem piše da kandidati mogu detaljna pitanja uputiti izravno EPSO‑u. Klik na tu poveznicu otvara obrazac na kojem se kandidate upućuje, među ostalim, da među službenim jezicima odaberu sve na kojima žele primiti odgovor. Kandidati moraju odabrati najmanje dva jezika.
82. Zaključila bih na temelju navedenog, kao prvo, da je razumljivo da kandidat zaključi da s EPSO‑om može komunicirati na službenom jeziku svojeg izbora, ali da nije zajamčeno da će odgovor dobiti na tom jeziku. Kao drugo, na temelju pregleda poziva na iskazivanje interesa i dokumenata na koje se u njemu upućuje, kandidat bi zaključio da obrazac za prijavu mora ispuniti na engleskom, francuskom ili njemačkom, a ne na ijednom drugom službenom jeziku Europske unije. Tvrdnja koju Parlament u tom pogledu navodi, da su neki kandidati prijavu ipak podnijeli na jednom od jezika koji nije među trima navedenima, prema mojemu je mišljenju nevažna. Kako Španjolska pravilno ističe, ostali su potencijalni kandidati možda potpuno odustali od podnošenja prijave ili su je neadekvatno ispunili, jer su to učinili na jeziku na kojem se nisu mogli izraziti jednakom lakoćom kao što bi to možda učinili na svojem materinjem jeziku.
83. Stoga zaključujem da je poziv na iskazivanje interesa bio u suprotnosti s člancima 1. i 2. Uredbe br. 1 u pogledu jezika na kojima su kandidati mogli komunicirati s EPSO‑om i jezika na kojem se obrazac za prijavu morao ispuniti.
84. Može li se istovremeno reći da je povrijeđen i Pravilnik o osoblju?
85. Španjolska u biti tvrdi da za ograničenje nema opravdanja i da su oni kojima je materinji jezik engleski, francuski ili španjolski bili u povoljnijem položaju. Osobito, mogli su bolje opisati svoje vrline te je bilo manje vjerojatno da će navesti neprecizne informacije. Osim toga, ograničenje je neproporcionalno jer se (i.) jedina faza postupka odabira temeljila na pisanim informacijama pruženima na obrascu za prijavu, a (ii.) pružanje netočnih informacija moglo je dovesti do isključenja.
86. Budući da smatra da ograničenje koje je Španjolska opisala zapravo nije postojalo, Parlament ne odgovara detaljno na argumente te države članice.
87. I u tom je pogledu moguće pronaći određene korisne smjernice u presudi Italija/Komisija(55). Sud je u toj presudi ocjenjivao, pored pitanja navedenih u točkama 71. i 72. ovog mišljenja, je li neobjava obavijesti o otvorenom natječaju na svim službenim jezicima činila diskriminaciju. Utvrdio je da su kandidati čiji materinji jezik nije bio jedan od onih na kojem je objavljena čitava obavijest(56) bili u nepovoljnom položaju u odnosu na kandidate čiji je materinji jezik bio jedan od tih te da je taj nepovoljan položaj bio posljedica različitog postupanja na temelju jezika zabranjenog člankom 21. Povelje i člankom 1.d stavkom 1. Pravilnika o osoblju(57). Iz toga je proizlazilo da je svako ograničenje moralo biti opravdano objektivnim i razumnim razlozima i namijenjeno ostvarenju legitimnih ciljeva u općem interesu u okviru kadrovske politike. Budući da se opravdanje koje je Komisija pružila u tom predmetu nije činilo činjenično utemeljenim, ograničenje se nije moglo smatrati proporcionalnim te se stoga radilo o diskriminaciji na temelju jezika zabranjenoj člankom 1.d Pravilnika o osoblju(58).
88. U predmetnom slučaju, nepostojanje legitimnog cilja i činjenica da Parlament nije pružio nikakvo opravdanje znači da Sud ne raspolaže nikakvim elementima s kojima bi mogao raditi. Međutim, smatram jasnim da bi zbog razloga koje je Španjolska navela kandidat čiji materinji jezik nije bio engleski, francuski ili njemački bio u nepovoljnom položaju u usporedbi s kandidatima koji su se mogli bez problema izraziti na jednom od tih jezika. To je osobito relevantno u kontekstu u kojem se postupak odabira na temelju poziva na iskazivanje interesa imao organizirati isključivo na temelju detaljnih odgovora kandidata na pitanja u obrascu za prijavu te u kojem je svaka lažna izjava na obrascu mogla dovesti do isključenja(59). Dakle, radilo se o diskriminaciji na temelju jezika – te stoga o povredi članka 1.d stavka 1. Pravilnika o osoblju – kada je riječ o kandidatima ili potencijalnim kandidatima čiji materinji jezik nije bio jedan od „preferiranih”.
89. Budući da sam zauzela stajalište da prvi tužbeni razlog Španjolske treba prihvatiti zbog gore navedenih razloga, nije nužno razmatrati šire pitanje odnosa između Uredbe br. 1 i Pravilnika o osoblju. Kako je gore navedeno, veliko vijeće Suda je u presudi Italija/Komisija(60) izričito odbilo odlučiti o tom pitanju(61). Međutim, radi cjelovitosti, to ću pitanje ipak nakratko razmotriti.
90. Započinjem isticanjem da je Sud u tom predmetu utvrdio da, „u nedostatku posebnih odredbi primjenjivih na dužnosnike ili ostale službenike ili takvih pravila u poslovnicima institucija kojih se tiču pobijane obavijesti o natječaju, ne postoji ni jedan dokument na temelju kojeg se može zaključiti da je odnos između tih institucija i njihovih dužnosnika i ostalih službenika isključen iz područja primjene Uredbe br. 1”. Odmah potom je utvrdio da „to posebno vrijedi za odnos između institucija i kandidata za vanjski natječaj koji načelno nisu ni dužnosnici ni službenici” [neslužbeni prijevod](62).
91. Dalje bih istaknula da tekstualna analiza Pravilnika o osoblju, u čijem je članku 1. predviđeno da se primjenjuje na „dužnosnike Unije”, a u članku 1.a da taj pojam treba tumačiti kao „svaka osoba koja je […] imenovana dužnosnikom na stalno radno mjesto”, na prvi pogled sugerira da se taj pravilnik ne primjenjuje na kandidate za radno mjesto dužnosnika. Isto tako, članak 1. UZOS‑a predviđa da se ti uvjeti primjenjuju na, među ostalim, „ugovorno osoblje”, pri čemu je taj izraz u članku 3.a definiran kao „osoblje […] koje je [u dotičnoj instituciji] zaposleno radi obavljanja poslova u punom ili nepunom radnom vremenu”.
92. Naposljetku, ističem da je člankom 2. Uredbe br. 1 konkretiziran članak 24. UFEU‑a. Potonja je odredba općenito i neograničeno sročena. Iz toga slijedi, prema mojemu mišljenju, da članak 2. ne treba usko ili ograničeno tumačiti.
93. Smatram da se svaka od tih okolnosti protivi tumačenju Uredbe br. 1 koje bi dovelo do njezina brzog odbacivanja u prilog primjeni Pravilnika o osoblju u danom predmetu. Umjesto toga, one sugeriraju da glavna svrha Pravilnika o osoblju nije uređivanje odnosa između institucija i kandidata za radno mjesto dužnosnika.
94. Unatoč tomu, jasno je i da se Pravilnik o osoblju, u određenim pogledima, primjenjuje na takve kandidate. Tako je, primjerice, poglavlje 1. glave III., koje sadržava članke 27. i 28., naslovljeno „Zapošljavanje”, dok je Prilog III. naslovljen „Natječaji”. Svaki od njih predviđa detaljna pravila u pogledu pitanja koja uređuju. Neke u širem smislu ekvivalentne odredbe o načinu zapošljavanja ugovornog osoblja, ali općenitije izražene, nalaze se u poglavlju 3. UZOS‑a, naslovljenom „Uvjeti zapošljavanja”. Iako se nijedan od tih skupova odredbi ne odnosi na jezične zahtjeve, pokazuju da se Uredba br. 1 i Pravilnik o osoblju ponekad preklapaju.
95. To preklapanje valja nešto podrobnije razmotriti. Kao prvo, smatram da se Uredba br. 1 neće u svim pogledima prestati primjenjivati na osobu koja postane dužnosnik ili službenik Europske unije u trenutku njezina imenovanja na to radno mjesto. Stoga sam mišljenja da će se članci 2. i 3. nastaviti primjenjivati na komunikaciju te osobe u njezinu privatnom svojstvu. Slično tomu, postupovna pravila koja je Unija usvojila na temelju članka 6. te uredbe mogu na tu osobu utjecati nakon njezina imenovanja.
96. Međutim, jasno je da se članak 2. Uredbe br. 1 neće primjenjivati na komunikaciju između pojedinca koji djeluje u svojem profesionalnom svojstvu i institucije nakon što je taj pojedinac stupio na svoju funkciju dužnosnika ili službenika institucije. Ta će komunikacija, u mjeri u kojoj je to relevantno ili primjenjivo, podlijegati Pravilniku o osoblju.
97. Može li se smatrati, kako je navedeno na raspravi, da se Pravilnik o osoblju primjenjuje, umjesto Uredbe br. 1, u ranijoj fazi, na datum kada dotična osoba podnese prijavu za radno mjesto dužnosnika ili službenika?
98. Mislim da ne može.
99. Potrebno je razmotriti cilj članka 2. Uredbe br. 1. Ta se odredba primjenjuje na dokumente, to jest na pisanu komunikaciju, a ne na, primjerice, telefonske pozive ili ostale oblike usmene komunikacije. Mora se pretpostaviti da je pisana komunikacija, po samoj svojoj naravi, osobito važna za osobu koja je inicira. Jasnoća u izražavanju stoga je ključna. Mogućnost komuniciranja na vlastitom jeziku iz te je perspektive od izrazite važnosti. Budući da kandidat može i nakon što podnese prijavu imati potrebu u pisanom obliku raspraviti o nekim stvarima i postaviti određena pitanja, ne vidim zašto se u tom pogledu ne bi mogao na članak 2. pozvati i nakon podnošenja prijave pa sve do stupanja u službu.
100. Smatram da to osobito vrijedi ako Sud prihvati moj zaključak da za vozače kao „zadovoljavajuću” razinu poznavanja drugog jezika treba odrediti razinu A2, a ne B2, kako je predviđeno u pozivu na iskazivanje interesa(63). Međutim, trebam razjasniti da to pitanje ne određuje ovaj predmet.
101. Općenitije, ističem da pitanje preklapanja između Uredbe br. 1 i Pravilnika o osoblju ponekad nema veliku važnost, ako uopće ima ikakvu. Ili će preklapanje doista postojati ili će smisao relevantnih odredbi obaju akata biti isti. U ostalim slučajevima, primjena obaju skupova pravila može dovesti do istog rezultata, makar različitim putovima. To je bio slučaj u predmetu Italija/Komisija(64), a zbog gore navedenih razloga smatram da je to slučaj i u ovom predmetu(65).
102. Što ako se čini da između navedenih dvaju akata postoji sukob? U tom slučaju, s obzirom na jasan navod Suda u tom predmetu kojim će se Uredba br. 1 kao opći propis primjenjivati na kandidate za natječaje te stoga i na postupke odabira(66), smatram da će biti potrebno, kao prvo, pokušati relevantne odredbe Pravilnika o osoblju protumačiti što je više moguće s obzirom na tekst i svrhu Uredbe br. 1 kako bi se ostvario rezultat koji se potonjom mjerom nastoji postići. Međutim, ako to ne bude moguće, smatram da prednost treba dati odredbi koja je najbliže i najpraktičnije povezana sa situacijom u pitanju. Ako Pravilnik o osoblju predviđa poseban režim namijenjen uređenju određenog aspekta odnosa između institucije u pitanju i kandidata za radno mjesto dužnosnika, primjenjivat će se pravila tog režima(67).
103. Zbog svih navedenih razloga, smatram da prvi tužbeni razlog Španjolske treba prihvatiti.
Drugi tužbeni razlog: povreda članka 82. UZOS‑a zbog zahtjeva da kandidati moraju „zadovoljavajuće” poznavati drugi službeni jezik Europske unije, iako to nije potrebno za obavljanje njihovih dužnosti ili, podredno, premda nije potrebno da razina poznavanja bude B2
104. Taj se tužbeni razlog prvenstveno odnosi na način na koji treba tumačiti članak 82. stavak 3. točku (e) UZOS‑a, koji predviđa da se član ugovornog osoblja može zaposliti samo ako dostavi dokaz o izvrsnom poznavanju jednog od službenih jezika Unije i o „zadovoljavajućem poznavanju” nekog drugog takvog jezika, „na razini potrebnoj za obavljanje poslova”.
105. Taj je tužbeni razlog najpraktičnije podijeliti na dva dijela. Španjolska u prvom dijelu tvrdi da članak 82. stavak 3. točku (e) ne treba tumačiti na način da je drugi jezik uvijek potreban. U drugom pak tvrdi, kako se čini, da čak i ako se tu odredbu mora tumačiti na način da uvijek zahtijeva drugi jezik ili da je drugi jezik obvezan u predmetnom postupku odabira, tražena razina poznavanja jezika ne mora biti B2. Dovoljna je i niža razina.
106. Što se tiče prvog dijela tužbenog razloga, stajalište Španjolske nalaže da se članak 82. stavak 3. točku (e) tumači na način da riječi „na razini potrebnoj za obavljanje poslova” znače da potreba za drugim jezikom postoji samo ako radno mjesto u pitanju zahtijeva poznavanje takvog drugog jezika. Navodi da to u ovom predmetu nije slučaj, jer je vožnja glavna dužnost uspješnih kandidata. Osim toga, Španjolska skreće pozornost na činjenicu da je u pozivu na iskazivanje interesa(68) spomenuta razina A2 poznavanja jezika različitog od prvog ili drugog jezika koji kandidati navedu u svojoj prijavi, koja, prema njezinu mišljenju, poznavanje engleskog, francuskog ili njemačkoj na razini B2 čini nepotrebnim.
107. Parlament na to odgovara da Španjolska pogrešno tumači članak 82. stavak 3. i da je poznavanje drugog jezika obvezno.
108. U tom kontekstu, valja istaknuti da je tekst članka 28. točke (f) Pravilnika o osoblju (koji se primjenjuje na zapošljavanje dužnosnika), članka 12. stavka 2. točke (e) UZOS‑a (koji se primjenjuje na privremeno osoblje) i članka 82. stavka 3. točke (e) UZOS‑a (koji se primjenjuje na ugovorno osoblje) identičan. Iako su Parlament i Vijeće mogli usvojiti niži ili drukčiji standard u pogledu bilo koje od potonjih dviju kategorija, očito je da su izabrali to ne učiniti.
109. Točno je da između jezičnih zahtjeva povezanih s prvom kategorijom i onih povezanih s potonjim dvjema kategorijama postoje razlike, time što članak 45. stavak 2. Pravilnika o osoblju, koji se odnosi isključivo na dužnosnike, predviđa da „dužnosnici moraju dokazati sposobnost obavljanja poslova na nekom od jezika iz članka 55. stavka 1. [UFEU‑a] kao trećem jeziku”.
110. Međutim, ne smatram da ta dodatna odredba znači da odredbe o poznavanju jezika prilikom zapošljavanja treba različito tumačiti u odnosu na dužnosnike, s jedne strane, i ostale službenike, s druge strane. Umjesto toga, smatram da ona podupire pravilo da sve osobe koje institucije zaposle nužno moraju poznavati barem dva službena jezika. Po definiciji, članak 45. stavak 2. ne može se primjenjivati na ostale službenike jer se pravila o napredovanju na njih ne primjenjuju.
111. Iz gore navedenog proizlazi, prema mojemu mišljenju, da članak 82. stavak 3. točku (e) UZOS‑a treba tumačiti na način da svi kandidati za radno mjesto ostalih službenika u instituciji moraju pružiti dokaze o poznavanju barem dvaju službenih jezika. Tu odredbu nije moguće tumačiti na način da zahtjev u odnosu na drugi jezik vrijedi samo ako se može dokazati da kandidati te jezike moraju poznavati da bi obavljali poslove u pitanju. Stoga se argument koji Španjolska s tim u svezi iznosi mora odbiti.
112. Što se tiče navoda Španjolske u pogledu toga da se u pozivu na iskazivanje interesa spominje poznavanje dodatnog službenog jezika na razini A2, nejasno je što ta država članica njime točno želi reći. Međutim, naginjem zaključku Parlamenta da se taj navod temelji na pogrešnom tumačenju poziva na iskazivanje interesa, u kojem se samo ističe da bi se kandidate koji na razini A2 poznaju jedan ili više dodatnih službenih jezika moglo u vezi s time testirati. To nije pokušaj uvođenja dodatnog jezičnog zahtjeva koji bi svi kandidati morali zadovoljavati.
113. Zbog svih tih razloga, smatram da je prvi dio drugog tužbenog razloga nevaljan.
114. Što se tiče drugog dijela tog tužbenog razloga, Španjolska tvrdi da, čak i ako je od kandidata moguće zahtijevati da poznaju drugi službeni jezik, zahtjev da poznavanje tog jezika bude na razini B2 proizvoljan je i ne može biti opravdan. S obzirom na poslove koje će vozači morati obavljati kada ih se zaposli, koji su navedeni u poglavlju II. poziva na iskazivanje interesa, svako opravdanje takvog zahtjeva u smislu interesa službe mora biti objektivno potkrijepljeno. U tom pogledu ističem da se, kako proizlazi iz članka 80. stavka 2. UZOS‑a, poslovi osoblja iz funkcijske skupine I. uvelike razlikuju od poslova ostalih funkcijskih skupina.
115. Parlament tvrdi da se za razinu B2 tradicionalno smatra da predstavlja „zadovoljavajuće poznavanje” te da se kao takva koristi u natječajima i ostalim oblicima postupka odabira. Osim toga, ta je razina proporcionalna potrebama službe, jer poslove uspješnih kandidata ne treba smatrati ograničenima na one navedene u pozivu na iskazivanje interesa(69), jer je njihov popis u toj odredbi bio tek indikativan, a ne iscrpan.
116. Polazište svake analize ovog dijela drugog tužbenog razloga mora biti pravilno tumačenje riječi „zadovoljavajuće poznavanje nekog drugog jezika Unije na razini potrebnoj za obavljanje poslova”, kako su upotrijebljene u članku 82. stavku 3. točki (e) UZOS‑a.
117. U dijelu u kojem Parlament tvrdi da bi razinu B2 (u praksi) trebalo prihvatiti kao dovoljnu jer ona predstavlja ono što Parlament naziva „tradicionalnim” tumačenjem riječi „zadovoljavajuće”, smatram da ta tvrdnja nije valjana.
118. Kao prvo, stavljanjem naglaska na jednu riječ („zadovoljavajuće”), Parlament ne uzima u obzir ostatak odredbe, u skladu s kojim kandidat mora to poznavanje „dokazati na razini potrebnoj za obavljanje poslova”. Poslovi koje će uspješni kandidati morati obavljati mogu po svojoj naravi biti znatno drukčiji od poslova traženih u okviru nekog drugog postupka. Stoga je logično da zahtjev ne može u svim slučajevima biti jednak.
119. Kao drugo, tvrdnja Parlamenta bila bi uvjerljivija da riječ „zadovoljavajuće” ima neku vezu s kategorijama u Zajedničkom europskom referentnom okviru za jezike(70). Ali nema. Razine poznavanja jezika u tom su sustavu razvrstane u tri glavne skupine, to jest „temeljni korisnik” (razina A), „samostalni korisnik” (razina B) i „iskusni korisnik” (razina C). Te se kategorije temelje na objektivnim procjenama. S druge strane, „zadovoljavajuće poznavanje” subjektivan je pojam. Stoga, da bi mu se dalo značenje, moraju mu se pronaći korijeni u mjerilu koje je moguće procijeniti. Prema mojemu mišljenju, to mjerilo ovisi o potrebama pojedinog radnog mjesta. „Univerzalan” test u tom je pogledu potpuno neprikladan.
120. Što se tiče tvrdnje Parlamenta da je zahtjev u pogledu razine B2 u svakom slučaju moguće opravdati interesima službe, točno je, naravno, da je Sud prihvatio da ti interesi mogu opravdati ono što bi inače činilo diskriminaciju na temelju jezika. Međutim, Sud je istovremeno utvrdio da interesi u pitanju moraju biti objektivno opravdani te da tražena razina poznavanja jezika mora biti proporcionalna stvarnim potrebama službe(71). U vezi s potonjim presudio je da eventualne razlike u postupanju ne smiju prekoračivati ono što je nužno za ostvarenje cilja kojem se teži i da institucije moraju legitiman cilj koji opravdava dotično ograničenje odvagnuti u odnosu na cilj da se odrede najkompetentniji kandidati(72).
121. Kada je riječ o pitanju postoji li legitiman cilj, već sam zaključila da kandidati moraju pružiti dokaze o svojem poznavanju drugog službenog jezika(73). Ne čini mi se neproporcionalnim to poznavanje procjenjivati s obzirom na prihvaćeno mjerilo. Međutim, to ne znači da je zahtijevana razina znanja kao takva proporcionalna te smatram da je na Parlamentu da pruži dokaze u prilog svojoj tvrdnji da je razina B2 opravdana. U tom kontekstu, kako Španjolska pravilno ističe, glavni posao uspješnih kandidata je vožnja, to jest, oni moraju biti sposobni, profesionalni vozači. U tom je kontekstu s pravom moguće istaknuti da se zahtjev prema kojem ti kandidati moraju imati jezične sposobnosti na razini B2, za čije dosezanje može biti potrebno i tri puta više sati nego što je potrebno da bi se postalo profesionalnim vozačem(74), može činiti, blago rečeno, ekstravagantnim. Osim toga, moglo bi se smatrati da uvjet za čije se ispunjenje traži da osoba, koja će nakon zaposlenja u instituciji dobivati naknadu u visini predviđenoj za funkcijsku skupinu I.(75), mora potrošiti novac na jezične tečajeve potrebne za stjecanje razine B2 jezičnih sposobnosti zahtijeva posebno opravdanje.
122. Obavljanje kojih se dužnosti, dakle, očekuje od vozača koji će biti zaposleni? U popisu iz poglavlja II. poziva na iskazivanje interesa naglašeni su, sasvim razumljivo, aspekti posla koji uključuju vožnju ili s vožnjom blisko povezane zadatke. Neki od njih, kao što je prijevoz robe, dokumenata i pošte te ukrcavanje i iskrcavanje robe, zahtijevaju vrlo malo kontakta s ljudima, ako ga uopće zahtijevaju(76). U ostalima se, poput prijevoza javnih osoba, dužnosnika, ostalih djelatnika i posjetitelja, može očekivati da će određena sposobnost komuniciranja biti potrebna. Valja istaknuti da se prvonavedeni zadaci imaju obavljati „uglavnom u Bruxellesu, Luxembourgu i Strasbourgu, ali i u drugim državama članicama i trećim zemljama”.
123. Međutim, Parlament tvrdi da se za puno razumijevanje uključenih zadataka nije dovoljno oslanjati samo na popis dužnosti iz poziva na iskazivanje interesa. Taj je popis bio tek indikativan. Osobito, od vozača se može zahtijevati da pozdrave svoje putnike i odgovore na njihova pitanja. Oni ujedno moraju biti u stanju razumjeti upute koje im daju njihovi voditelji i komunicirati s nizom vanjskih tijela kao što su policijski i carinski službenici.
124. U tom bih pogledu iznijela dva zapažanja. Kao prvo, ako Parlament smatra da je određeni zadatak bitan u smislu dužnosti koje treba obavljati, razumno se može očekivati da to istakne u popisu poput onog iz poglavlja II. poziva na iskazivanje interesa. Parlament ne može samo navesti da se od kandidata, s obzirom na to da popis nije iscrpan, može logično očekivati i obavljanje drugih dužnosti. Kandidati imaju legitimno pravo očekivati da se pri odlučivanju o tome hoće ili podnijeti prijavu za sudjelovanje u dotičnom postupku odabira mogu osloniti na informacije u pozivu na iskazivanje interesa(77).
125. Međutim, ne može se zahtijevati da se u popisu – kojemu prethodi riječ „okvirno” – odrede svi aspekti zadataka koji su u njemu navedeni. Kandidati bi trebali shvaćati da bi mogli imati i druge dužnosti, koje su sporedne navedenima. U tom bi pogledu bilo normalno očekivati, primjerice, da vozač, kada prevozi putnike, bude u mogućnosti s njima komunicirati, kao i s policijskim službenikom koji zaustavi vozilo tijekom putovanja. Tada se postavlja pitanje koju je razinu jezičnih sposobnosti moguće razumno zahtijevati u te svrhe.
126. Što se tiče unutarnje komunikacije, dužnosti iz funkcijske skupine I., kako su navedene u članku 80. UZOS‑a, pružaju smjernice u pogledu načina na koji članovi te funkcijske skupine trebaju izvršavati svoju ulogu u administraciji. Te se dužnosti sastoje od „fizičkih poslova i poslova administrativne podrške, koji se obavljaju pod nadzorom dužnosnika ili privremenog osoblja”. S obzirom na to, izrazito je teško prihvatiti da je razina B2 – „može razumjeti glavne misli složenog teksta o konkretnim i apstraktnim temama […]” – objektivno nužna za te aktivnosti. Vjerojatnije je da se razina A2 – „može razumjeti rečenice i često rabljene izraze iz područja od neposrednog osobnog interesa […]” – čini kao prikladno mjerilo.
127. Što se tiče komunikacije s vanjskim subjektima, kao što su putnici opisani u točki 122. ovog mišljenja te policijski i carinski službenici, valja imati na umu da u pogledu proporcionalnosti treba razriješiti pitanje je li zahtjev u pitanju prikladan i nužan. Iako u okviru posla vozača može biti trenutaka u kojima se razina B2 – ili čak i viša razina ako je poruka koju treba poslati doista složena – može pokazati korisnom u praksi, to ne znači da je ta razina „nužna”. S obzirom na to, smatram da i u tom kontekstu prikladnu i nužnu razinu čini razina A2.
128. S obzirom na sve navedeno, smatram da drugi dio drugog tužbenog razloga Španjolske treba prihvatiti.
Treći i četvrti tužbeni razlog: povreda članaka 1. i 6. Uredbe br. 1, članka 22. Povelje, članka 1.d stavaka 1. i 6. Pravilnika o osoblju i članka 82. UZOS‑a zbog ograničenja izbora drugog jezika u postupku odabira na tri jezika (treći tužbeni razlog) i zbog ograničenja izbora drugog jezika samo na engleski, francuski i njemački (četvrti tužbeni razlog)
129. Španjolska tim dvama tužbenim razlozima, koje je najbolje zajedno razmatrati, u biti tvrdi da nema pravne osnove za ograničavanje odabira drugog jezika u pozivu na iskazivanje interesa na tri jezika te da je, u svakom slučaju, određivanje engleskog, francuskog i njemačkog proizvoljno. Ona navodi, osobito, da ne postoji legitiman cilj koji bi opravdao ograničenje: da zahtjev nije bio proporcionalan čak i ako se pretpostavi da takav cilj postoji i da potreba da se odabere kandidate koji pokazuju najvišu razinu sposobnosti nije uzeta u obzir.
130. Parlament, iako prihvaća da svaki argument utemeljen na interesu službe mora biti objektivno opravdan i proporcionalan, tvrdi da potreba da kandidati odmah budu sposobni raditi čini takvo opravdanje. Budući da su engleski, francuski i njemački, u skladu s izričitim navodom u pozivu na iskazivanje interesa, najviše korišteni jezici u Parlamentu, kako u unutarnjoj tako i u vanjskoj komunikaciji te u rješavanju predmeta, odnosni zahtjev opravdavaju statistički podaci u dijelu C poglavlja IV. Interesi službe su odvagnuti u odnosu na potrebe i sposobnosti kandidata jer je bilo nužno zajamčiti da kandidati barem jednim od tih jezika vladaju na razini potrebnoj za radni jezik. Potreba da kandidati budu odmah sposobni raditi osobito je relevantna u pogledu ugovornog osoblja jer se ono zapošljava samo na ograničeno razdoblje.
131. Španjolska svoj treći i četvrti tužbeni razlog temelji na (i.) Uredbi br. 1, (ii.) Povelji i na (iii.) Pravilniku o osoblju i UZOS‑u. Središnji aspekt navoda Španjolske tiče se navodno diskriminirajućeg postupanja na temelju jezika. Takva bi diskriminacija, ako se utvrdi njezino postojanje, svoj izvor imala u nizu zahtjeva utemeljenih na položaju kandidata kao članova ugovornog osoblja nakon njihova zapošljavanja. Stoga mi se čini da se ti tužbeni razlozi u bitnome odnose na pravila o diskriminaciji predviđena Poveljom i prije svega na njihovu konkretizaciju u članku 80. stavku 4. UZOS‑a. Stoga ću se u svojoj narednoj analizi usredotočiti na taj aspekt.
– Nepostojanje legitimnog cilja
132. Zahtjev iz Pravilnika o osoblju i UZOS‑a prema kojem dužnosnici i ostali službenici moraju poznavati dva službena jezika opisala sam gore kao politički odabir(78). Ne postoje pripremni akti koji bi pojasnili osnovu te politike. Međutim, smatram da ju je moguće najbolje razumjeti promatranjem situacije kakva je postojala kada je Pravilnik o osoblju usvojen 1962. Potrebno je imati na umu da je broj službenih jezika tada bio ograničen na četiri, pri čemu se francuski isključivo ili uobičajeno koristio u trima od šest izvornih država članica. U tom je kontekstu lako razumjeti da su sastavljači tog pravilnika htjeli izbjeći situaciju u kojoj bi institucije mogle postati pretežito frankofone, do stupnja u kojem bi mnogi njihovi dužnosnici ili službenici govorili samo francuski. Stoga je bio potreban još jedan jezik(79). Takav bi se pristup stoga mogao smatrati uključujućim, a ne isključujućim.
133. Također bih podsjetila na već istaknuto(80) zapažanje Suda da nijedna institucija nije iskoristila člankom 6. Uredbe br. 1 predviđenu mogućnost usvajanja postupovnih pravila o tome koji će se jezici koristiti u posebnim slučajevima. Pravilnik o osoblju i UZOS u tom pogledu ništa ne govore: drugim riječima, u njima se ne spominju nikakva pitanja koja treba uzeti u obzir kako bi se ograničio odabir jezika. Stoga, ne postoje izričiti kriteriji koji bi omogućili ograničavanje odabira drugog jezika, bilo na tri jezika navedena u pozivu na iskazivanje interesa ili na ostale službene jezike(81).
134. Unatoč tomu, Sud je vrlo jasno prihvatio da je ograničenja kakva su predviđena u pozivu na iskazivanje interesa moguće opravdati u određenim slučajevima. Osobito je utvrdio da interesi službe mogu biti legitiman cilj u smislu članka 1.d stavka 6. Pravilnika o osoblju, koji dopušta ograničavanje stavkom 1. tog članka predviđene načelne zabrane diskriminacije na temelju, među ostalim, jezika. Međutim, to ograničenje mora biti proporcionalno i objektivno opravdano(82). Pitanje je, stoga, je li se na ograničenja moguće pozvati u predmetnom slučaju.
135. Pitanje proporcionalnosti detaljnije ću razmotriti u nastavku(83). Za sada bih jednostavno istaknula da je na Parlamentu, kako u pogledu proporcionalnosti tako i u pogledu postojanja objektivnog opravdanja, da dokaže da su ti uvjeti ispunjeni, jer je on stranka koja pokušava opravdati odstupanje od općeg načela nediskriminacije. Shodno tomu, potrebno je utvrditi je li razloge koje je Parlament naveo u dijelu C poglavlja IV. poziva na iskazivanje interesa moguće potkrijepiti.
136. U tom kontekstu, Parlament stavlja značajan naglasak na potrebu da kandidati budu sposobni raditi odmah nakon zapošljavanja. U svojem odgovoru na tužbu navodi da je ta potreba još i veća zbog ograničenog razdoblja na koje se ugovorno osoblje poput vozača zapošljava.
137. Čini se da je takav argument utemeljen na bitnoj pogrešci. Ranije sam navela da osoblje poput vozača nije više moguće zaposliti kao dužnosnike, jer je to protivno Pravilniku o osoblju. Umjesto toga, takvo se osoblje mora, u uobičajenim okolnostima, zaposliti kao ugovorno osoblje, u skladu s člankom 3.a UZOS‑a(84). Iz članka 85. stavka 1. UZOS‑a jasno proizlazi da se to osoblje, nakon prvog produljenja ugovora, mora zaposliti na neodređeno vrijeme. Ono je u tom pogledu izjednačeno s dužnosnicima, čija služba može prestati samo zbog razloga navedenih u članku 47. Pravilnika o osoblju, glavni od kojih su ostavka ili umirovljenje. Ono nije u istom položaju kao ugovorno osoblje zaposleno na temelju članka 3.b UZOS‑a, čije je zaposlenje, u skladu s člankom 88., ograničeno na najviše šest godina, a u mnogim slučajevima može biti ili jest kraće od toga. Stoga je potpuno pogrešno govoriti da se predmetno osoblje zapošljava iz nužnosti na samo kratko razdoblje(85). Argument Parlamenta stoga nije u skladu sa stvarnošću.
138. Čak kada bi se zahtjev kojim se od osoblja očekuje da bude sposobno odmah raditi proširio na cjelokupno osoblje koje institucije zapošljavaju, neovisno o vrsti posla, valja se na trenutak zaustaviti i razmotriti što taj izraz zapravo znači. Čini mi se logično da će institucija Unije, kao i svaki drugi poslodavac, htjeti zaposliti osoblje koje može odmah početi raditi. Međutim, to ne mora značiti, osobito kada je riječ o osobama koje se može zaposliti na neodređeno vrijeme, da one moraju već prvog dana biti u stanju u cijelosti obavljati svaki aspekt svojih dužnosti. Novozaposlene osobe može se osposobiti, te se obično i osposobljava, kako bi sve aspekte svojeg posla obavljale na potrebnoj razini.
139. Što se tiče triju jezika navedenih u dijelu C poglavlja IV. poziva na iskazivanje interesa, Parlament pruža statističke podatke utemeljene na izjavama koje je u pogledu poznavanja jezika osoblje dalo u godišnjim izvješćima o radu, iz kojih proizlazi da 92 % tog osoblja „zadovoljavajuće” poznaje engleski, 84 % francuski i 56 % njemački. Iako u pratećem tekstu to nije izričito navedeno, te se brojke u bitnome može smatrati relevantnima za potrebe unutarnje komunikacije. Što se tiče poslova specifičnih za radno mjesto u pitanju, Parlament ističe da je „glavna dužnost” vozača nakon njihova zapošljavanja prijevoz članova Parlamenta. Prema izjavama članova Parlamenta iz 2014., 97 % ih je razumjelo engleski, 61 % francuski i 37 % njemački. Parlament na temelju toga tvrdi da se izbor triju jezika može objasniti „potrebom da vozači s članovima Parlamenta komuniciraju što je više moguće na jeziku koji će potonji razumjeti”. Što se tiče članova diplomatskog zbora i ostalih javnih osoba, Parlament navodi da je među njima najraširenija uporaba engleskog. Dodaje da se u Bruxellesu, Luxembourgu i Strasbourgu najviše koristi francuski, pri čemu u Luxembourgu važnu ulogu ima i njemački.
140. Navodi koje Parlament u tom pogledu iznosi problematični su mi iz razloga što se čini da nisu usklađeni kao cjelina. U odnosu na uporabu engleskog u unutarnjoj komunikaciji moguće je istaknuti da je brojka od 92 % toliko blizu 100 % da u praksi između njih nema značajne razlike. Isto se, mada u nešto manjoj mjeri, može reći i za francuski (84 %). Međutim, to ne vrijedi za njemački (56 %). Ako bi se zaposlilo kandidata kojemu je drugi jezik njemački, gotovo polovica njegovih kolega ne bi s njim mogla komunicirati(86). Stoga se ne može reći da bi uspješni kandidat poznavanjem jednog od triju jezika u pitanju zasigurno mogao komunicirati sa svojim kolegama.
141. Što se tiče stvarnih dužnosti koje bi dotični vozači morali obavljati, Parlament je na raspravi jasno naveo da oni, unatoč popisu dužnosti iz poglavlja II. poziva na iskazivanje interesa, zapravo ne bi morali prevoziti poštu, jer su za to odgovorni drugi dijelovi službi Parlamenta(87). Kada je upitan znači li spominjanje „administrativnih zadataka i pružanja logističke potpore” da bi morali obavljati činovničke dužnosti, Parlament je naveo da ne bi ili da bi to morali samo iznimno rijetko činiti(88). Na pitanje zašto među traženim jezicima ne bi bio i nizozemski, s obzirom na to da bi on bio od očite važnosti za dužnosti koje se obavljaju uglavnom u Bruxellesu(89), Parlament nije uspio dati smislen odgovor.
142. Okrećući se sada vanjskoj komunikaciji, u kontekstu onoga što Parlament naziva vozačevom „glavnom dužnosti”, misleći pritom na usluge prijevoza članova Parlamenta, broj potonjih koji razumiju engleski – koji se smatra najprikladnijim jezikom za komunikaciju s posjetiteljima – izrazito je velik i iznosi 97 %. Francuski, koji razumije njih 61 %, može se smatrati „korisnim”, ali nipošto ne jamči mogućnost komunikacije, dok njemački razumije njih 37 %, što znači da se 63 % putnika ne bi moglo sporazumijevati. Propisani jezični zahtjev stoga postaje besmislen.
143. Iz navedenog proizlazi da, iako je cilj možda legitiman, u smislu interesa službe, smatram da nije objektivno opravdan. Za to je potrebno da ograničenje ima neku osnovu u stvarnosti, a čini mi se da je nema.
– Proporcionalnost
144. Već sam navela, u kontekstu drugog tužbenog razloga, da je pri ocjenjivanju prikladnosti zahtjeva potrebno voditi računa o potrebama radnog mjesta u pitanju(90). Smatram da isto načelo vrijedi i u pogledu trećeg tužbenog razloga. Budući da sam zaključila da jezična ograničenja nametnuta pozivom na iskazivanje interesa nisu objektivno opravdana, pitanje proporcionalnosti nije nužno razmatrati. Ipak, radi cjelovitosti njime ću se ipak nakratko pozabaviti.
145. To ću učiniti vodeći se dvjema točkama presude Suda u predmetu Italija/Komisija(91).
146. Kao prvo, Sud je u točki 94. te presude, nakon što je uputio na zahtjev iz članka 27. Pravilnika o osoblju da institucije trebaju zapošljavati „najsposobnije, najučinkovitije i najčasnije” dužnosnike, utvrdio da je na tim institucijama da legitiman cilj koji opravdava ograničavanje broja jezika natječaja odvagnu u odnosu na cilj da se odrede najkompetentniji kandidati.
147. Parlament u tom pogledu tvrdi, s obzirom na to da se obveza odabira najsposobnijih osoba odnosi samo na dužnosnike i privremeno osoblje(92), da odabir kandidata visoke kvalitete za ugovorno osoblje nije relevantno pitanje.
148. Smatram da to ne može biti točno. Činjenica da UZOS ne govori ništa u pogledu ugovornog osoblja posljedica je toga da se njime uvažava mogućnost postojanja situacija u kojima će to osoblje biti hitno potrebno za izvršavanje ugovora kratkog trajanja te kada će glavno pitanje biti „može li ova osoba obaviti posao?”, a ne „je li ta osoba jedna od najboljih za obavljanje posla?”. Stoga mora postojati određen stupanj fleksibilnosti. To ne može značiti da se obveza odabira najboljih kandidata za osoblje te vrste ne primjenjuje. Ako okolnosti ne nalažu drukčije, institucije trebaju (baš kao i svaki drugi poslodavac) nastojati zaposliti osoblje koje je najsposobnije obavljati posao, a jednako tako trebaju tražiti i najučinkovitije i najčasnije osoblje. Smatram da se to podrazumijeva.
149. Kao drugo, Sud je u točkama 96. i 97. te presude prvo istaknuo činjenicu da su jezici za dužnosnike institucija, kako se izrazio, „bitan element [njihove] karijere” [neslužbeni prijevod] i da je poznavanje trećeg jezika relevantno za njihovo napredovanje. Utvrdio je da institucije moraju legitiman cilj naveden u točki 146. ovog mišljenja odvagnuti u odnosu na prilike za dužnosnike da, nakon što se zaposle, u institucijama nauče jezike potrebne za interese službe.
150. Taj pristup nije moguće u cijelosti primijeniti na ovaj predmet, jer ugovorno osoblje ne može napredovati. Međutim, to ne umanjuje relevantnost načelnog zaključka da institucije, kada razmatraju je li nužno predvidjeti jezični zahtjev poput onog o kojem se radi u predmetnom slučaju, uvijek trebaju imati na umu da je osoblju koje zapošljavaju moguće pružiti jezične poduke kako bi ono naučilo novi jezik ili poboljšalo poznavanje jezika koji već poznaje. U ovom predmetu ništa ne upućuje na to da je Parlament problemu pristupio iz tog gledišta.
– Međuzaključak u pogledu trećeg i četvrtog tužbenog razloga
151. Bit trećeg tužbenog razloga je tvrdnja Španjolske da je Parlament, ograničivši u pozivu na iskazivanje interesa odabir drugog jezika, povrijedio pravo Unije, a osobito pravilo o zabrani diskriminacije na temelju jezika. Da je ograničenje bilo blaže, bilo bi moguće – primjerice – španjolski uključiti među dopuštene druge jezike.
152. Unatoč tomu, kako sam gore navela, jasno je da institucija poput Parlamenta može predvidjeti ograničenje u tom pogledu, pod uvjetom da je ono objektivno opravdano i proporcionalno(93). Zahtjevi koji iz tih ograničenja proizlaze u ovom slučaju – ili, preciznije, španjolski navodi da ih poziv na iskazivanje interesa nije ispunjavao – predmet su četvrtog tužbenog razloga.
153. Međutim, smatram da treći tužbeni razlog, u dijelu u kojem Španjolska njime uvodi dodatne elemente, nadilazi nadležnost Suda. Tužba je podnesena na temelju članka 263. UFEU‑a. Ta odredba daje Sudu nadležnost da „ispituje zakonitost akata”, među ostalim, onih Parlamenta ako ti akti proizvode pravne učinke prema trećima. Iako bi poziv na iskazivanje interesa možda bio valjan da je odabir drugog jezika bio širi (ili pak uži), to nije pitanje o kojem Sud može nagađati te o njemu stoga ne može odlučiti(94).
154. Zbog toga smatram da treći tužbeni razlog treba odbiti.
155. Nasuprot tomu, a zbog svih razloga izloženih u točkama 132. do 150. ovog mišljenja, smatram da četvrti tužbeni razlog treba prihvatiti.
Opseg tužbenog zahtjeva
156. Španjolska ne zahtijeva samo poništenje poziva na iskazivanje interesa, nego i baze podataka uspješnih kandidata uspostavljene na temelju poglavlja VIII. Ističe da uvrštenje u bazu podataka nije jamstvo zapošljavanja te da se njezinim poništenjem načelo legitimnih očekivanja stoga ne bi povrijedilo. Njezinim zadržavanjem zadržala bi se i nezakonitost na kojoj počiva poziv na iskazivanje interesa, možda i na neodređeno vrijeme.
157. Parlament pak tvrdi da prava kandidata čija su imena unesena u bazu podataka jesu zaštićena tim načelom, što, prema njegovu mišljenju, proizlazi iz sudske prakse Suda i Općeg suda.
158. Točno je da je Sud u presudi Italija/Komisija utvrdio da su legitimna očekivanja kandidata u natječajima o kojima se radilo u tom predmetu značila da se rezultate natječaja nije smjelo dovoditi u pitanje(95). On je stoga poništio samo obavijesti o natječajima, dok je rezultate proglasio valjanima.
159. Opći sud učinio je to isto i u nizu kasnijih presuda(96).
160. Opći je sud u jednoj od svojih ranijih presuda(97) poprilično dugo analizirao položaj kandidata u odnosnom natječaju. Osobito je istaknuo činjenicu da su oni uložili određen napor pripremajući se za natječaj organiziran na temelju obavijesti koju su smatrali valjanom. Činjenica da je, dugo vremena nakon završetka natječaja, iz presude donesene u jednom drugom ali sličnom predmetu proizašlo da je odnosna obavijest bila nezakonita nije mogla dovesti u pitanje njihova legitimna očekivanja(98).
161. Donekle razumijem stajalište koje je Opći sud zauzeo u tom predmetu. Unatoč tomu, čini mi se ključnim da je to stajalište zauzeto manje od godinu dana nakon presude Suda u predmetu Italija/Komisija(99). Do danas je od tada proteklo više od pet godina. Ta legitimna očekivanja ne mogu neograničeno postojati. Stoga se slažem sa Španjolskom. Bazu podataka treba poništiti zajedno s pozivom na iskazivanje interesa.
Zaključne napomene
162. Prije zaključka ponudila bih sljedeća zapažanja.
163. Kao prvo, unatoč dugom nizu presuda navedenih u bilješkama 95. i 96. ovog mišljenja, čini se da su određene institucije(100), u bliskoj suradnji s EPSO‑om, nastavile organizirati otvorene natječaje i postupke odabira namećući u bitnome slične zahtjeve u pogledu drugog jezika kandidata i pritom te zahtjeve u bitnome slično formulirajući u odgovarajućim obavijestima ili pozivima na iskazivanje interesa(101). To su činile vjerujući da rezultati, u obliku popisa uspješnih kandidata, neće biti poništeni čak ni u slučaju da se samu obavijest ili poziv na iskazivanje interesa poništi u postupku pred sudovima Unije.
164. Takvo ponašanje određenih institucija u Europskoj uniji koju obilježava vladavina prava smatram skandaloznim. Ono treba odmah prestati.
165. Kao drugo, kada je riječ o jezicima koje je Parlament u pozivu na iskazivanje interesa odredio kao drugi jezik, izbor engleskog, francuskog i njemačkog nije novost. Naime, ta je ista kombinacija uspješno pobijana u brojnim predmetima pred Sudom i Općim sudom(102). Međutim, čini se da je EPSO, barem u nekim novijim natječajima, napustio taj pristup te ga zamijenio uređenjem u okviru kojeg kandidati mogu kao drugi jezik odabrati bilo koji od službenih jezika (i to više njih). Nakon isteka relevantnog roka i procjene utemeljene na potrebama službe, kao druge jezike natječaja određuje se pet jezika koje najviše kandidata odabere. Isključuju se kandidati koji nisu odabrali nijedan od tih pet jezika(103). Čini mi se da takav sustav utemeljen na potražnji ima dvije prednosti. Kao prvo, možebitno bolje odražava stvarne jezične sposobnosti kandidata. Kao drugo, njime se izbjegava (prema mojemu mišljenju prilično ozbiljan) problem koji izaziva uređenje iz predmetnog slučaja, a to je da će zahtijevanjem engleskog, francuskog i njemačkog kao drugih jezika njihova uporaba prevladati u institucijama, ako ne trajno onda barem na značajno razdoblje. Također bih usputno spomenula da su statistički podaci, za jedan od tih natječaja(104), bili sljedeći: engleski je izabralo 97,86 %, francuski 51,30 %, španjolski 27,98 %, talijanski 26,73 %, a njemački 19,33 % kandidata(105). Smatram da te brojke sugeriraju da možda nije pametno njemačkom automatski dati prednost kako se to u prošlosti činilo. Međutim, u tom uređenju vidim i najmanje jednu moguću manu, u smislu da kandidatima koji se pripremaju za natječaj i čiji drugi jezik/jezici u konačnici nije/nisu među pet odabranih ne pruža nikakvu sigurnost. S druge strane, to pitanje nije relevantno u ovom predmetu te ga stoga namjerno neću dalje razmatrati.
166. Općenitije, u točki 119. ovog mišljenja istaknula sam da općeniti „univerzalan” pristup nije prikladan za određivanje razine jezičnih sposobnosti koje vozači moraju imati u predmetnom slučaju. Smatram da isto vrijedi i za način na koji se jezični zahtjevi kao cjelina određuju u otvorenim natječajima i pozivima na iskazivanje interesa.
167. To osobito vrijedi kada je potrebno da kandidati koji su odabrani obavljaju poseban zadatak ili niz zadataka. Tako, ako su potrebne prijave za privremene djelatnike u novoj podjedinici koja će biti nadležna za regionalni razvoj u planinskim dijelovima Grčke, zahtjev da kandidati moraju poznavati grčki jezik vjerojatno neće biti teško opravdati. Isto će vrijediti i za, primjerice, natječaje za prevoditelje ili pravnike lingviste radi prevođenja tekstova na određeni jezik.
168. Shvaćam da je takve zahtjeve u općim natječajima teže opravdati. Kako god bilo, svako ograničenje mora imati legitiman cilj i biti proporcionalno. U tom bih kontekstu istaknula dvije stvari. Kao prvo, glavna svrha svakog natječaja ili postupka odabira jest – podložno eventualnim posebnim jezičnim zahtjevima navedenima u pojedinim slučajevima – odabir najboljih, to jest najsposobnijih kandidata za radno mjesto(106). Iz tog gledišta, jezični zahtjevi institucije koja zapošljava, ili EPSO‑a koji djeluje kao njezin posrednik, bit će sporedni. Stoga ih se mora oblikovati tako da se omogući ostvarenje tog glavnog cilja.
169. Kao drugo, svaki postupak odlučivanja podrazumijeva povlačenje linija te smatram da puka činjenica da je pozivom na iskazivanje interesa to učinjeno u obliku zahtjeva da kandidati poznaju jedan od triju predviđenih drugih jezika nije razlog za kritiku tog poziva. Teže je pitanje gdje treba povući granicu. Smatram da određivanje samo dva druga jezika ne bi bilo nemoguće opravdati u svim situacijama, ali bi za takav odabir bila potrebna posebna analiza i izričito obrazloženje u svakom pojedinom slučaju. Nasuprot tomu, određivanje neopravdano velikog broja jezika, primjerice deset, ne bi bilo realistično. Određivanje prikladnog broja zahtijeva pažljivu analizu u svakom pojedinom slučaju, a taj broj mora biti razuman da bi bio proporcionalan. Tako, da uzmem samo jedan primjer, ako statistički podaci na kojima se zahtjev temelji pokazuju da jezik „A” poznaje 26,3 %, a jezik „B” 25,7 % relevantnih osoba, bit će teško, a vjerojatno i nemoguće, opravdati uključenje jezika „A”, ali isključenje jezika „B”.
Troškovi
170. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da smatram da Sud treba udovoljiti zahtjevu Španjolske na temelju svih njezinih tužbenih razloga osim trećeg, Parlament treba snositi troškove.
Zaključak
171. S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da Sud treba:
– poništiti Poziv na iskazivanje interesa „Ugovorni djelatnici – Funkcijska skupina I. – Vozači (M/Ž) – EP/CAST/S/16/2016”, zajedno s bazom podataka uspostavljenom na temelju poglavlja VIII. to poziva, i
– naložiti Europskom parlamentu snošenje troškova.
PRILOG
Zajednički europski referentni okvir za jezike
Zajedničke referentne razine
ISKUSNI KORISNIK | C2 | Može bez poteškoća razumjeti praktički sve što čuje ili pročita. Može sažeti informaciju iz različitih usmenih ili pisanih izvora, suvislo i jasno prenoseći argumente i činjenice. Može se izražavati neusiljeno, vrlo tečno i precizno te razlikovati i finije nijanse značenja čak i u složenijim situacijama. |
| C1 | Može razumjeti složene, duže tekstove iz različitih područja i prepoznati implicitna značenja. Može se izražavati tečno i neusiljeno bez jako očitog traženja odgovarajućih izraza. Može fleksibilno i učinkovito koristiti jezik u društvenim, akademskim i poslovnim situacijama. Može proizvesti jasan, dobro strukturiran, detaljan tekst o složenim temama pokazujući da se uspješno služi jezičnim obrascima, konektorima i kohezivnim sredstvima. |
SAMOSTALNI KORISNIK | B2 | Može razumjeti glavne misli složenog teksta o konkretnim i apstraktnim temama, uključujući tehničke rasprave iz svojeg stručnog područja. Može komunicirati dovoljno tečno i neusiljeno, što omogućuje normalnu interakciju s izvornim govornikom bez napora s bilo koje strane. Može proizvesti jasan, detaljan tekst o velikom broju tema te objasniti svoja stajališta o nekoj aktualnoj temi navodeći prednosti i nedostatke različitih opcija. |
| B1 | Može razumjeti glavne misli jasnog, standardnog razgovora o poznatim temama s kojima se redovito susreće na poslu, u školi, u slobodno vrijeme itd. Može se snalaziti u većini situacija koje se mogu pojaviti tijekom putovanja kroz područje na kojem se taj jezik govori. Može proizvesti jednostavan vezani tekst o poznatoj temi ili temi od osobnog interesa. Može opisati doživljaje i događaje, svoje snove, nade i težnje te ukratko obrazložiti i objasniti svoja stajališta i planove. |
TEMELJNI KORISNIK | A2 | Može razumjeti rečenice i često rabljene izraze iz područja od neposrednog osobnog interesa (npr. jednostavne podatke o sebi i obitelji, informacije vezane za kupovanje, neposrednu okolinu, posao). Može komunicirati u jednostavnim i uobičajenim situacijama koje zahtijevaju jednostavnu i neposrednu razmjenu informacija o poznatim temama i aktivnostima. Može jednostavno opisati aspekte svojeg obrazovanja, neposrednu okolinu te sadržaje iz područja zadovoljavanja neposrednih potreba. |
| A1 | Može razumjeti i koristiti poznate svakodnevne izraze i vrlo jednostavne fraze koje se odnose na zadovoljavanje konkretnih potreba. Može predstaviti sebe i druge te postavljati i odgovarati na pitanja o sebi i drugima, primjerice, o tome gdje živi, o osobama koje poznaje i o stvarima koje posjeduje. Može voditi jednostavan razgovor pod uvjetom da sugovornik govori polako i razgovijetno te da je spreman pomoći. |