RETTENS DOM (Sjette Afdeling)
7. oktober 2009 (*)
»Plantebeskyttelsesmidler – det aktive stof chlorothalonil – ændring af fortegnelsen i bilag I til direktiv 91/414/EØF – direktiv 2006/76/EF – tilbagevirkende kraft – manglende overgangsperiode – retssikkerhed – berettiget forventning – ligebehandlingsprincippet«
I sag T-380/06,
Vischim Srl, Cesano Maderno (Italien), ved avocats C. Mereu og K. Van Maldegem,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved L. Parpala og B. Doherty, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens direktiv 2006/76/EF af 22. september 2006 om ændring af Rådets direktiv 91/414/EØF for så vidt angår specifikationen for aktivstoffet chlorothalonil (EUT L 263, s. 9),
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Sjette Afdeling)
sammensat af præsidenten, A.W.H. Meij, og dommerne F. Dehousse og V. Vadapalas (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig C. Kantza,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. september 2008,
afsagt følgende
Dom
Retsforskrifter
Direktiv 91/414/EØF
1 Det fremgår af artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 91/414/EØF af 15. juli 1991 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 230, s. 1), at »[m]edlemsstaterne drager omsorg for, at plantebeskyttelsesmidler kun godkendes, når de aktive stoffer er anført i bilag I, og betingelserne deri er opfyldt«.
2 Artikel 5, stk. 1, i direktiv 91/414 har følgende ordlyd: »På grundlag af den foreliggende tekniske og videnskabelige viden optages et virksomt stof i bilag I for en begyndelsesperiode på ikke over ti år, hvis det kan forventes, at et plantebeskyttelsesmiddel, der indeholder det aktive stof, opfylder [de] betingelser«, der defineres nedenfor, og som vedrører fravær af skadelige virkninger på menneskers eller dyrs sundhed samt på miljøet.
3 I henhold til samme direktivs artikel 5, stk. 4, første og andet led, kan optagelse af et stof i bilag I være forbundet med krav med hensyn til »det aktive stofs minimumsrenhedsgrad« og til »visse urenheders art og størst tilladte mængde«.
4 Artikel 6, stk. 1, i direktiv 91/414 bestemmer:
»Der træffes afgørelse om optagelse af et aktivt stof i bilag I efter fremgangsmåden i artikel 19.
Ifølge denne fremgangsmåde træffes der ligeledes afgørelse om
– de eventuelle betingelser i forbindelse med denne optagelse
– de ændringer, der om nødvendigt skal foretages i bilag I
[…]«
5 I henhold til artikel 8, stk. 2, første afsnit, i direktiv 91/414 kan en medlemsstat »[u]anset artikel 4, […] i et tidsrum af tolv år fra datoen for meddelelsen af nærværende direktiv tillade markedsføring på sit område af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder aktive stoffer, som ikke er opført i bilag I, og som allerede var på markedet to år efter meddelelsen af direktivet«.
6 Ifølge samme direktivs artikel 8, stk. 2, andet afsnit, skal Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber inden for samme tolvårsperiode påbegynde et arbejdsprogram for gradvis undersøgelse af disse aktive stoffer.
7 I henhold til artikel 8, stk. 2, fjerde afsnit, i direktiv 91/414 kan der i løbet af denne periode »efter undersøgelse i den i artikel 19 nævnte komité efter fremgangsmåden i samme artikel træffes afgørelse om, at [et] aktiv[t] stof kan optages i bilag I, og om betingelserne derfor, eller der kan i tilfælde, hvor kravene i artikel 5 ikke er opfyldt, eller de krævede oplysninger og data ikke er blevet forelagt inden for den fastsatte frist, træffes afgørelse om, at det pågældende aktive stof ikke skal optages i bilag I«. I bestemmelsen præciseres det ligeledes, at »[m]edlemsstaterne foreskriver, at relevante godkendelser skal gives, trækkes tilbage eller eventuelt ændres inden for en nærmere fastsat frist«.
8 I artikel 19 i direktiv 91/414, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 806/2003 af 14. april 2003 (EUT L 122, s. 1), er det fastsat, at Kommissionen bistås af et forskriftsudvalg, nemlig Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed (herefter »komitéen«).
9 For så vidt angår aktivstoffet chlorothalonil er den i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 fastsatte periode, der ville udløbe den 26. juli 2003, blevet forlænget, først indtil den 31. december 2005 ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2076/2002 af 20. november 2002 (EFT L 319, s. 3) og dernæst indtil den 31. december 2006 ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1335/2005 af 12. august 2005 (EUT L 211, s. 6), medmindre der træffes beslutning om stoffets optagelse i bilag I til direktiv 91/414 før denne dato.
Forordning (EØF) nr. 3600/92
10 I Kommissionens forordning (EØF) nr. 3600/92 af 11. december 1992 om de nærmere bestemmelser for iværksættelsen af første fase af det arbejdsprogram, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414/EØF om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler (EFT L 366, s. 10) fastsættes den procedure, som skal anvendes ved vurderingen af en række stoffer med henblik på deres eventuelle optagelse i bilag I til direktiv 91/414. Chlorothalonil er blandt disse stoffer.
11 I artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 3600/92 er det fastsat, at »[p]roducenter, der ønsker at sikre sig, at et aktivt stof […] optages i bilag I til [direktiv 91/414], skal anmelde dette til Kommissionen senest seks måneder efter datoen for forordningens ikrafttrædelse«.
12 I artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 3600/92, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1199/97 af 27. juni 1997 (EFT L 170, s. 19), er der fastsat nærmere bestemmelser for behandlingen af de aktmapper, som forelægges af anmelderne.
13 Artikel 8, stk. 3, fjerde afsnit, i forordning nr. 3600/92, som ændret, bestemmer:
»Efter behandling[en] […] forelægger Kommissionen komitéen:
a) et udkast til [direktiv] om optagelse af det aktive stof i direktivets bilag I med angivelse af betingelserne, herunder fristen for optagelsen, hvis det er relevant
[…]«
Tvistens baggrund
Optagelse af chlorothalonil i bilag I til direktiv 91/414
14 Den 8. juli 1993 underrettede sagsøgeren, Vischim Srl, en italiensk virksomhed, der fremstiller chlorothalonil, Kommissionen om, at den var interesseret i at få optaget et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414.
15 Kun to anmeldere af chlorothalonil har indgivet en aktmappe inden for fristen, nemlig selskabet ISK Biotech Europe (der under vurderingsproceduren er blevet afløst af selskabet Zeneca Agrochemicals, som senere er blevet til selskabet Syngenta) og sagsøgeren.
16 Efter gennemgangen af disse aktmapper vedtog Kommissionen den 16. september 2005 direktiv 2005/53/EF om ændring af Rådets direktiv 91/414 for at optage chlorothalonil, chlorotoluron, cypermethrin, daminozid og thiophanat-methyl som aktive stoffer (EUT L 241, s. 51).
17 I henhold til artikel 1 i direktiv 2005/53 og bilaget hertil optages chlorothalonil som nr. 102 i det skema, der er indeholdt i bilag I til direktiv 91/414. I fjerde kolonne i dette skema med overskriften »Renhed« er anført: »Hexachlorbenzen: højst 0,01 g/kg«.
18 Det fremgår af den reviderede vurderingsrapport om chlorothalonil (dok. SANCO/4343/2000 endelig af 14.2.2005, herefter »den reviderede vurderingsrapport«), at den nævnte betingelse vedrørende størsteindholdet af hexachlorbenzen (HCB) er blevet fastsat under hensyn til den specifikation for chlorothalonil, som FAO (De Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation) har vedtaget i februar 2005.
19 I henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 2005/53 skulle medlemsstaterne i givet fald ændre eller tilbagetrække eksisterende godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, som indeholder chlorothalonil, inden den 31. august 2006, idet de skulle kontrollere, dels at betingelserne i bilag I til direktiv 91/414 var overholdt, dels om indehaveren af godkendelsen var i besiddelse af eller havde adgang til et dossier, der opfyldte kravene i bilag II til direktiv 91/414, jf. betingelserne i samme direktivs artikel 13.
20 Direktiv 2005/53 trådte i kraft den 1. marts 2006. I henhold til direktivets artikel 2, første og andet afsnit, skulle medlemsstaterne senest den 31. august 2006 vedtage og offentliggøre de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktivet, og anvende disse bestemmelser fra den 1. september 2006.
21 Den 25. november 2005 anlagde sagsøgeren sag bl.a. med påstand om annullation af direktiv 2005/53 (sag T-420/05).
22 Inden for rammerne af denne sag indgav sagsøgeren to på hinanden følgende begæringer om foreløbige forholdsregler, der ikke blev taget til følge ved kendelser afsagt af Rettens præsident den 4. april 2006, Vischim mod Kommissionen (sag T-420/05 R, ikke trykt i Samling af Afgørelser), og af 13. oktober 2006, Vischim mod Kommissionen (sag T-420/05 R II, Sml. II, s. 4085), hvilken sidstnævnte blev stadfæstet ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 3. april 2007, Vischim mod Kommissionen (sag C-459/06 P (R), ikke trykt i Samling af Afgørelser).
Ændring af optagelsen i bilag I til direktiv 91/414
23 I december 2005 offentliggjorde FAO på grundlag af oplysninger forelagt af sagsøgeren en ny specifikation for chlorothalonil, hvorved maksimumsgrænseværdien for HCB blev hævet til 0,04 g/kg.
24 Sagsøgeren underrettede Kommissionen om denne nye specifikation ved skrivelse af 16. december 2005.
25 I løbet af marts 2006 anmodede Kommissionen den rapporterende medlemsstat om at vurdere forskellige versioner af chlorothalonil, der var i overensstemmelse med den nye specifikation fra FAO, herunder sagsøgerens produkt.
26 Samtidig sendte Kommissionens tjenestegrene en e-mail til medlemsstaterne med følgende ordlyd:
»[Den rapporterende medlemsstat] har indledt en undersøgelse af overensstemmelsen af produkter af forskellig oprindelse (herunder af Vischim). Hvis konklusionen bliver, at de udviser samme sikkerhed som referenceproduktet, har Kommissionen til hensigt at ændre direktiv [91/414] med hensyn til den tilladte mængde HCB. I påkommende tilfælde kan det vise sig vanskeligt formelt at ændre teksten før den 1. september 2006, hvorfor en vis administrativ fleksibilitet kan være nødvendig omkring dette tidspunkt. Det ville være uhensigtsmæssigt at trække disse produkter tilbage fra det nationale marked blot for at godkende dem igen kort tid efter. Det er klart, at der stadig er pligt til at tilbagekalde tilladelser, hvis det påvises, at resultatet af gennemgangen af sagsmappen ikke er klart positivt, eller hvis de administrative krav ikke er opfyldt.«
27 Ved vurderingens afslutning i april 2006 konstaterede den rapporterende medlemsstat, at chlorothalonil med et indhold af HCB på 0,04 g/kg ikke medførte øgede risici i forhold til dem, der allerede var taget i betragtning ved vedtagelsen af direktiv 2005/53, hvorfor den foreslog en ændring af specifikationen for chlorothalonil i direktiv 2005/53.
28 Den 13. og den 14. juli 2006 blev denne ændring godkendt af komitéen. For så vidt angår den frist, der er forbundet med indgivelsen af den ændrede specifikation, er der i referatet fra komitéens møde bl.a. anført følgende:
»Der var enighed om at ændre den omhandlede specifikation, og Kommissionen påtog sig at vedtage et direktivudkast hurtigst muligt […] Det forekommer ikke hensigtsmæssigt at forlænge den frist på seks måneder, der er fastsat for at fremlægge de manglende videnskabelige undersøgelser, da dette kunne skabe præcedens, og Kommissionen kunne blive beskyldt for, at den behandler ophavsmændene til anmeldelsen forskelligt […] Af disse årsager er det ikke hensigtsmæssigt at fravige den frist, der sædvanligvis sættes i opførelsesdirektivet. Det Forenede Kongerige har anmodet om en forlængelse af fristen i denne sag for at sætte Vischim i stand til at indlede en voldgiftssag efter national ret med henblik på at få adgang til forsøgene med hvirveldyr, efter at stoffets opførelse er blevet vedtaget.«
29 Ved skrivelse af 27. juli 2006 meddelte sagsøgeren Kommissionen, at »for at kunne sikre sin effektivitet i relation til [disse] tilladelser, [skulle] ændringen dels træde i kraft før den 31. august 2006, og dels fastsætte en ny frist for medlemsstaterne, for at de kan kontrollere overholdelsen af betingelserne for optagelse i bilag I«. Kommissionen besvarede ikke denne skrivelse.
30 Mellem juli og september 2006 modtog sagsøgeren skrivelser fra de kompetente myndigheder i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Kongeriget Belgien og Irland, hvori de gav udtryk for deres hensigt om at trække sagsøgerens vare tilbage fra markedet.
31 Navnlig har den skrivelse af 28. juli 2006, som myndighederne i Det Forenede Kongerige sendte til sagsøgeren, følgende ordlyd:
»[Deres produkt er] i overensstemmelse med de nye specifikationer [for renhed], som ændret af [komitéen] den 13. og 14. juli 2006, men De har endnu ikke godtgjort, at De havde passende adgang til oplysningerne i bilag II […] for Deres eksisterende godkendte produkter indeholdende chlorothalonil. En meddelelse om, at Deres eksisterende produkter indeholdende chlorothalonil må påregnes trukket tilbage fra markedet, er følgelig vedlagt denne skrivelse.«
32 Den 22. september 2006 vedtog Kommissionen direktiv 2006/76/EF om ændring af Rådets direktiv 91/414/EØF for så vidt angår specifikationen for aktivstoffet chlorothalonil (EUT L 263, s. 9, herefter »det anfægtede direktiv«).
33 I medfør af artikel 1 i det anfægtede direktiv erstattes den specifikation for chlorothalonil, der er fastsat inden for rammerne af optagelsen i bilag I til direktiv 91/414, af det i bilaget indeholdte skema. I fjerde kolonne i dette skema med overskriften »Renhed« er anført: »Hexachlorbenzen: højst 0,04 g/kg«.
34 Det anfægtede direktiv trådte i kraft den 23. september 2006. I henhold til direktivets artikel 2 skulle medlemsstaterne senest den 31. august 2006 vedtage og offentliggøre de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktivet og anvende disse bestemmelser fra den 1. september 2006.
Proceduren og parternes påstande
35 Sagsøgeren har anlagt denne sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. december 2006.
36 Ved særskilt dokument, der blev indleveret samme dag, fremsatte sagsøgeren i henhold til artikel 76a i Rettens procesreglement anmodning om hasteprocedure. Denne anmodning blev afvist ved afgørelse truffet af præsidenten for Rettens Fjerde Afdeling den 24. januar 2007.
37 Den 27. februar 2007 fremsatte Kommissionen ved særskilt dokument en formalitetsindsigelse. Efter at sagsøgeren havde fremsat sine bemærkninger hertil, blev indsigelsen ved Rettens kendelse af 27. juni 2007 henskudt til afgørelse i forbindelse med realiteten.
38 Efter afgivelsen af svarskriftet besluttede Retten under henvisning til procesreglementets artikel 47, stk. 1, at yderligere udveksling af processkrifter var ufornøden.
39 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
40 Da et medlem af denne afdeling var forhindret i at deltage i pådømmelsen, udpegede Rettens præsident i henhold til artikel 32, stk. 3, i Rettens procesreglement en anden dommer, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig.
41 Efter at parterne var blevet hørt, blev den foreliggende sag forenet med sag T-420/05 med henblik på den mundtlige forhandling.
42 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse skriftligt stillet parterne visse spørgsmål, som de har besvaret ved skrivelse af henholdsvis 16. juni 2008, 7. juli 2008 og 14. juli 2008.
43 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 25. september 2008.
44 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Det anfægtede direktiv annulleres delvist, navnlig dettes artikel 2, stk. 2.
– Det pålægges Kommissionen at sørge for præcise, rimelige og juridisk acceptable tidsfrister i relation til det anfægtede direktiv.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
45 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Afvisning, subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
46 Hvad for det første angår sagsøgerens krav om, at Retten pålægger Kommissionen at sørge for præcise, rimelige og juridisk acceptable tidsfrister i relation til det anfægtede direktiv, bemærkes, at det inden for rammerne af legalitetskontrollen i henhold til artikel 230 EF ikke tilkommer Fællesskabets retsinstanser at give institutionerne pålæg (Rettens dom af 12.12.2006, sag T-155/04, SELEX Sistemi Integrati mod Kommissionen, Sml. II, s. 4797, præmis 28).
47 Dette krav, der er indeholdt i sagsøgerens anden påstand, bør derfor afvises fra påkendelse.
48 Hvad dernæst angår påstanden om annullation af det anfægtede direktivs artikel 2, stk. 2, har Kommissionen påstået den afvist under henvisning til for det første, at sagsøgerens påstand om delvis annullation ikke er mulig, og for det andet den retlige karakter af det anfægtede direktiv.
49 Sagsøgeren har gjort gældende, at påstanden kan antages til realitetsbehandling.
50 Hvad angår Kommissionens første formalitetsindsigelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at en fællesskabsretsakt kun kan annulleres delvist, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt. Dette krav om, at elementerne skal kunne udskilles, er ikke opfyldt, når en delvis annullation af en akt bevirker, at aktens materielle indhold ændres (jf. Domstolens dom af 27.6.2006, sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 5769, præmis 27 og 28 og den deri nævnte retspraksis).
51 I henhold til det anfægtede direktivs artikel 2, stk. 2, skal medlemsstaterne anvende de bestemmelser, som de har vedtaget for at efterkomme direktivet, med virkning fra den 1. september 2006, dvs. med tilbagevirkende kraft.
52 Sagsøgeren har anført, at formålet med søgsmålet ikke er at opnå en fuldstændig annullation af det anfægtede direktiv, som generelt er gunstigt for virksomheden, men blot en annullation af direktivets tidsmæssige virkninger, der bl.a. er defineret i den omtvistede bestemmelse.
53 Kommissionen har gjort gældende, at den omhandlede bestemmelse, der angiver det anfægtede direktivs tidsmæssige anvendelsesområde, ikke kan udskilles fra dette, da det anfægtede direktiv ville blive uanvendeligt, såfremt bestemmelsen blev annulleret.
54 I denne forbindelse bemærkes, at intet er til hinder for, at gyldigheden af en fællesskabsretsakt anfægtes udelukkende for så vidt angår dens tidsmæssige virkninger og navnlig dens tilbagevirkende kraft (jf. i denne retning Domstolens dom af 11.7.1991, sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695, og af 1.4.1993, forenede sager C-260/91 og C-261/91, Diversinte og Iberlacta, Sml. I, s. 1885).
55 Inden for rammerne af et søgsmål, hvorunder der ikke er nedlagt påstand om annullation af en materiel bestemmelse, der er gunstig for sagsøgeren, men blot om annullation af den bestemmelse, hvorved dens tidsmæssige virkninger er fastsat, kan Fællesskabets retsinstanser i henhold til artikel 231, stk. 2, EF i øvrigt træffe afgørelse om at opretholde den anfægtede retsakt i sin foreliggende form, indtil de kompetente institutioner har truffet de foranstaltninger, som gennemførelsen af dommen kræver (jf. i denne retning Rettens dom af 29.6.2000, sag T-7/99, Medici Grimm mod Rådet, Sml. II, s. 2671, præmis 93 og 94 og den deri nævnte retspraksis). Selv om artikel 231, stk. 2, EF udelukkende omhandler forordninger, skal anvendelsesområdet for denne bestemmelse desuden udvides til at omfatte retsakter fra institutionerne, som, uanset at de ikke har form af en forordning, alligevel har tilsvarende retsvirkninger (jf. i denne retning Domstolens dom af 7.7.1992, sag C-295/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4193, præmis 26).
56 Kommissionens formalitetsindsigelse om, at det ikke er muligt delvist at annullere det anfægtede direktiv, således at annullationen kun vedrører direktivets artikel 2, stk. 2, hvorved dets tidsmæssig virkning fastsættes, bør således forkastes.
57 Hvad angår Kommissionens anden formalitetsindsigelse vedrørende det anfægtede direktivs retlige karakter bemærkes, at den omstændighed, at artikel 230, stk. 4, EF ikke udtrykkeligt omhandler formalitetsspørgsmålet med hensyn til annullationssøgsmål, der er anlagt af en fysisk eller juridisk person til prøvelse af et direktiv, ikke i sig selv kan begrunde, at sådanne søgsmål afvises fra realitetsbehandling (Rettens dom af 17.6.1998, sag T-135/96, UEAPME mod Rådet, Sml. II, s. 2335, præmis 63, og Rettens kendelse af 10.9.2002, sag T-223/01, Japan Tobacco og JT International mod Parlamentet og Rådet, Sml. II, s. 3259, præmis 28).
58 Det må endvidere konstateres, at sagsøgeren i sin egenskab af anmelder og indehaver af eksisterende godkendelser af plantebeskyttelsesmidler, der indeholder chlorothalonil, er umiddelbart og individuelt berørt af optagelsen af dette aktivstof i bilag I til direktiv 91/414, der er fastsat i direktiv 2005/53, og dermed af det anfægtede direktiv, hvorved betingelserne for denne optagelse ændres. Det bemærkes desuden, at det anfægtede direktiv blev vedtaget efter en vurdering, som sagsøgeren havde anmodet om, bl.a. vedrørende virksomhedens eget produkt.
59 Det følger af ovenstående bemærkninger, at sagsøgerens påstand om annullation af det anfægtede direktiv for så vidt angår de tidsmæssige virkninger af dette som fastsat i direktivets artikel 2, stk. 2, kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Parternes argumenter
60 Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet først fremsat et anbringende vedrørende en begrundelsesmangel. Det anfægtede direktiv indeholder ifølge sagsøgeren ingen begrundelse for den tilbagevirkende kraft. Kommissionen har ikke forklaret, hvordan denne tilbagevirkende kraft retligt og faktisk skal finde sted for at gøre det muligt effektivt at gennemføre den ændrede specifikation.
61 Sagsøgerens andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 og af artikel 8, stk. 3, litra a), i forordning nr. 3600/92. Efter sagsøgerens opfattelse pålægges Kommissionen ved disse bestemmelser i et direktiv vedrørende optagelse af et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414 at fastsætte en overgangsperiode med henblik på at tage eksisterende nationale godkendelser op til fornyet overvejelse. At der foreligger en sådan forpligtelse, bekræftes af Kommissionens praksis. For at en sådan overgangsperiode skal have mening og være effektiv, må den nødvendigvis have virkning for fremtiden, dvs. fra datoen for det anfægtede direktivs ikrafttræden. Kommissionen har derfor ved ikke at fastsætte en sådan overgangsperiode i det foreliggende tilfælde tilsidesat en væsentlig proceduremæssig forpligtelse, som påhviler den i henhold til direktiv 91/414 og forordning nr. 3600/92.
62 Under henvisning til den manglende overgangsperiode i det anfægtede direktiv har sagsøgeren dernæst gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af forbuddet mod tilbagevirkende kraft, af retssikkerhedsprincippet, af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af ligebehandlingsprincippet.
63 Sagsøgeren har i denne forbindelse henvist til retspraksis, hvorefter en fællesskabsforanstaltning kun i særlige tilfælde kan finde anvendelse med tilbagevirkende kraft, når dens formål kræver det, og de berørtes berettigede forventninger respekteres. Ingen af disse betingelser er imidlertid opfyldt i sagen.
64 Det anfægtede direktivs tilbagevirkende kraft kan ikke begrundes i nødvendigheden af at undgå anvendelsen af den strengere specifikation i direktiv 2005/53. Sidstnævnte har nemlig allerede affødt retsvirkninger, dvs. tilbagetrækningen af de godkendelser, som sagsøgeren var i besiddelse af. Under disse omstændigheder ville ændringen med tilbagevirkende kraft kun have virkning, hvis den var kombineret med en fremadrettet overgangsperiode, i hvilken overensstemmelsen med den nye specifikation kunne efterprøves.
65 Den omstændighed, at der ikke er fastsat en ny overgangsperiode, tilsidesætter desuden de erhvervsdrivendes berettigede forventning, der udspringer af de gældende regler og af Kommissionens praksis. Det anfægtede direktivs tilbagevirkende kraft tilsidesætter navnlig – som følge af den manglende nye overgangsperiode – sagsøgerens berettigede forventning, for så vidt som virksomheden ikke har haft mulighed for at drage fordel af de rettigheder, der følger af den ændrede specifikation for chlorothalonil.
66 Sagsøgeren har anført, at virksomheden i mangel af en overgangsperiode ikke har kunnet »gå tilbage i tiden« for at sende en aktmappe til de nationale myndigheder med henblik på, at disse kontrollerer, at virksomhedens produkt er i overensstemmelse med den ændrede specifikation i det anfægtede direktiv. De øvrige medlemsstater har heller ikke kunnet opfylde deres forpligtelser med hensyn til de nye bestemmelser, navnlig har de ikke kunnet vurdere eller revurdere sagsøgerens nationale godkendelser i lyset af den nye specifikation. Det anfægtede direktiv har således ingen effektiv virkning og tilsidesætter retssikkerhedsprincippet.
67 Kommissionen har desuden ikke behandlet sagsøgeren på samme måde som de producenter, der er berørt af andre foranstaltninger, som er truffet på samme område, og hvorved der er fastsat en overgangsperiode efter optagelsen af de aktive stoffer i bilag I til direktiv 91/414, og navnlig ikke på samme måde som den anden anmelder af chlorothalonil, Syngenta, der har nydt godt af en sådan periode i henhold til direktiv 2005/53.
68 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Rettens bemærkninger
69 Retten finder det hensigtsmæssigt først at behandle den angivelige tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 og af artikel 8, stk. 3, litra a), i forordning nr. 3600/92 samt Kommissionens tidligere praksis, derefter spørgsmålet, om der foreligger en tilsidesættelse af de forskellige almindelige retsgrundsætninger, som sagsøgeren har påberåbt sig, og endelig, om der er tale om en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
– Vedrørende den angivelige tilsidesættelse af artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 og af artikel 8, stk. 3, litra a), i forordning nr. 3600/92 samt Kommissionens tidligere praksis
70 Hvad for det første angår de bestemmelser, der angiveligt er blevet tilsidesat, bemærkes, at ingen af disse pålægger Kommissionen en forpligtelse til at fastsætte en overgangsperiode med henblik på revurdering af de eksisterende nationale godkendelser.
71 På den ene side er der i henhold til artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 fastsat et arbejdsprogram for en gradvis undersøgelse af de aktive stoffer, der allerede var på markedet to år efter datoen for meddelelsen af direktivet, med henblik på deres eventuelle optagelse i direktivets bilag I. Artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 bestemmer således på ingen måde, at Kommissionen skal fastsætte en overgangsperiode efter optagelse af et aktivstof i bilag I.
72 På den anden side er det i artikel 8, stk. 3, litra a), i forordning nr. 3600/92 fastsat, at Kommissionen i et udkast til direktiv om optagelse af et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414 i givet fald fastsætter betingelserne for optagelsen, herunder fristen. Denne bestemmelse omhandler således visse nærmere omstændigheder vedrørende optagelsen af et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414. Det følger ikke af bestemmelsen, at Kommissionen er forpligtet til at fastsætte en overgangsperiode til brug for revurdering af de eksisterende nationale godkendelser efter en sådan optagelse.
73 Dette gælder så meget desto mere i den foreliggende sag, som det anfægtede direktiv ikke ophæver direktiv 2005/53, men blot ændrer bilag I til direktiv 91/414 for så vidt angår specifikationen for det omhandlede stof. Direktivet ændrer på ingen måde hele proceduren ved optagelsen af det nævnte stof i bilag I til direktiv 91/414. Det er inden for rammerne af denne optagelsesprocedure, at sagsøgeren skulle have indsendt et resumé af aktmappen og en fuldstændig aktmappe i overensstemmelse med artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 933/94 af 27. april 1994 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 3600/92 for så vidt angår aktive stoffer i plantebeskyttelsesmidler og udpegning af rapporterende medlemsstater (EFT L 107, s. 8), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2230/95 af 21. september 1995 (EFT L 225, s. 1), og artikel 6 i forordning nr. 3600/92, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2266/2000 af 12. oktober 2000 (EFT L 259, s. 27). Efter afslutningen af denne procedure udstedte Kommissionen direktiv 2005/53, hvorved det omhandlede stof blev optaget i bilag I til direktiv 91/414, og hvorved der blev fastsat en overgangsperiode, før optagelsen fik virkning. I det foreliggende tilfælde blev optagelsen af chlorothalonil i bilag I til direktiv 91/414 følgelig behørigt efterfulgt af en overgangsperiode, i løbet af hvilken de nationale myndigheder kunne revurdere de eksisterende nationale godkendelser.
74 Den omstændighed, at der i det anfægtede direktiv ikke er fastsat en sådan overgangsperiode, udgør derfor ikke en tilsidesættelse af de bestemmelser, som sagsøgeren har henvist til.
75 Hvad for det andet angår sagsøgerens argument vedrørende Kommissionens praksis bemærkes, at den blotte omstændighed, at der foreligger en administrativ praksis, som ikke er i strid med gældende lovgivning og ikke indebærer en skønsudøvelse, kan vække en berettiget forventning hos de berørte parter (Rettens dom af 28.9.2004, sag T-310/00, MCI mod Kommissionen, Sml. II, s. 3253, præmis 112 og den deri nævnte retspraksis).
76 Kommissionen har oplyst, at dens praksis i disse tilfælde består i at kræve, at medlemsstaterne træffer visse foranstaltninger inden for en frist af seks måneder regnet fra optagelsen af et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414.
77 Kommissionens praksis med at fastsætte en sådan frist, for at de berørte parter kan forberede sig på de nye krav, og for at medlemsstaterne kan revurdere de eksisterende godkendelser, har endvidere støtte i niende og tiende betragtning til direktiv 2005/53.
78 Det skal imidlertid herved bemærkes, at en sådan praksis dels først og fremmest er møntet på medlemsstaterne, idet de derved pålægges forpligtelser, bl.a. med hensyn til den frist, de råder over til revurdering, og dels omgiver den oprindelige optagelse af et aktivt stof i bilag I til direktiv 91/414.
79 Det må følgelig konstateres, at det ligeledes er med urette, at sagsøgeren har påberåbt sig Kommissionens praksis til støtte for, at der skulle påhvile Kommissionen en forpligtelse til i det foreliggende tilfælde at fastsætte en overgangsperiode med henblik på revurdering af de eksisterende nationale godkendelser. Den praksis, som sagsøgeren har henvist til, vedrører ikke det foreliggende tilfælde.
80 Kommissionen har således ikke tilsidesat hverken artikel 8, stk. 2, i direktiv 91/414 eller artikel 8, stk. 3, litra a), i forordning nr. 3600/92 og har ikke fraveget sin tidligere praksis derved, at den ikke i det anfægtede direktiv har fastsat en overgangsperiode med henblik på revurdering af de eksisterende nationale godkendelser.
– Om den angivelige tilsidesættelse af forbuddet mod tilbagevirkende kraft, af retssikkerhedsprincippet, af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af ligebehandlingsprincippet
81 Det må påpeges, at retssikkerhedsprincippet kræver, at en fællesskabsordning, der pålægges borgerne, er klar og utvetydig, for at de ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (Domstolens dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand og Garancini, Sml. s. 1931, præmis 17).
82 Desuden er retssikkerhedsprincippet almindeligvis til hinder for, at en fællesskabsretsakt gives kraft fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse, idet dette kun rent undtagelsesvist kan tillades, når det tilstræbte formål fordrer det, og de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt (Domstolens dom af 25.1.1979, sag 98/78, Racke, Sml. s. 69, præmis 20, jf. ligeledes for så vidt angår et direktivs tilbagevirkende kraft Domstolens dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, præmis 45).
83 Der skal derfor i den foreliggende sag foretages en prøvelse af, dels om det tilstræbte formål berettiger det anfægtede direktivs tilbagevirkende kraft, dels om sagsøgerens berettigede forventning er blevet behørigt respekteret, og om sidstnævnte utvivlsomt har haft kendskab til sine rettigheder og pligter, således at denne kunne handle derefter.
84 Hvad angår den første betingelse fremgår det af første og anden betragtning til det anfægtede direktiv, at Kommissionen har ændret specifikationen for chlorothalonil for at tage hensyn til FAO’s nye specifikation, der blev offentliggjort efter vedtagelsen af direktiv 2005/53. Ved den nævnte FAO-specifikation, der ophævede den specifikation, der var gældende på tidspunktet for udstedelsen af direktiv 2005/53, ændredes kravet vedrørende indholdet af HCB, idet grænseværdien for HCB blev hævet fra 0,01 g/kg til 0,04 g/kg.
85 I denne forbindelse har Kommissionen i fjerde betragtning til det anfægtede direktiv anført, at »[d]a det i artikel 2 i direktiv 2005/53/EF fastsættes, at medlemsstaterne skal anvende direktivets bestemmelser fra den 1. september 2006, bør den ændrede specifikation for chlorothalonil også finde anvendelse fra denne dato«.
86 Det følger af disse angivelser, at Kommissionen ved fastsættelsen af den ændrede specifikations tilbagevirkende kraft har haft til hensigt at undgå, at medlemsstaterne ser sig nødsaget til – også selv om der kun ville være tale om en ganske kort periode – at anvende den strengere specifikation i direktiv 2005/53. Henset til dette formål måtte det skulle fastsættes, at den ændrede specifikation for chlorothalonil skulle anvendes med virkning fra den dato, der var fastsat for den oprindelige specifikation.
87 Det må således konstateres, at den første betingelse, der er opstillet i den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 82, er opfyldt, nemlig at det tilstræbte formål krævede, at det i det anfægtede direktiv blev bestemt, at den nye mindre strenge specifikation skulle anvendes med tilbagevirkende kraft. Sagsøgeren har i øvrigt ikke bestridt det anfægtede direktivs tilbagevirkende kraft, for så vidt som der deri fastsættes en ny specifikation, der er mindre streng.
88 Hvad angår den anden betingelse, nemlig varetagelsen af hensynet til de berørtes berettigede forventning, bemærkes det indledningsvis, at i det omfang den ændrede specifikation i det anfægtede direktiv udelukkende har bevirket en lempelse af betingelserne for optagelse i direktivet, kunne den tilbagevirkende kraft ikke i sig selv gøre indgreb i de berørte erhvervsdrivendes berettigede forventning.
89 Sagsøgeren har imidlertid gjort gældende, at det anfægtede direktiv tilsidesætter retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, for så vidt som det ikke fastsætter en overgangsperiode, der gør det muligt for virksomheden at tilpasse sig de nye krav, og indebærer en forpligtelse for medlemsstaterne til at revurdere de eksisterende nationale godkendelser.
90 Herved bemærkes (jf. præmis 70-80 ovenfor), at hverken de gældende bestemmelser eller Kommissionens praksis pålægger denne at fastsætte en overgangsperiode i det foreliggende tilfælde.
91 Sagsøgeren har i øvrigt ikke fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, at Kommissionen har forholdt sig på en måde, der har kunnet give virksomheden anledning til at nære berettigede forventninger om, at ændringen af specifikationen ville blive fulgt op af indførelsen af en ny overgangsperiode. For så vidt som sagsøgeren selv er initiativtager til denne ændring (jf. præmis 23 og 24 ovenfor), der lemper kravene til godkendelsen af virksomheden produkter, kan det ikke være i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, at der ikke fastsættes en overgangsperiode for at give sagsøgeren mulighed for at tilpasse sig de nye krav.
92 I det foreliggende tilfælde vil ethvert produkt, der opfylder specifikationen i direktiv 2005/53, i sagens natur opfylde den specifikation, der er fastsat i det anfægtede direktiv, hvorfor tilpasningen til de nye krav både for medlemsstaternes og sagsøgerens vedkommende ikke synes at nødvendiggøre en særlig indsats, der kan begrunde en berettiget forventning om, at der indføres en overgangsperiode i denne anledning.
93 Mere præcist bemærkes i relation til overholdelsen af retssikkerhedsprincippet, at direktiv 2005/53 og de klare og præcise bestemmelser, der fandt anvendelse på daværende tidspunkt, og som ikke blev ophævet ved det anfægtede direktiv, satte sagsøgeren i stand til utvivlsomt at kende omfanget af de forpligtelser, virksomheden blev pålagt ved direktivet. Sagsøgeren kunne handle derefter og, såfremt virksomheden ville bevare sine eksisterende godkendelser, navnlig indsende en fuldstændig aktmappe udarbejdet i overensstemmelse med kravene i bilag II til direktiv 91/414. Under overgangsperioden efter udstedelsen af direktiv 2005/53 var det klart i sagsøgerens interesse at indsende en sådan aktmappe eller at påvise, at virksomheden havde adgang hertil, for at bevare sine eksisterende godkendelser.
94 Henset til artikel 3, stk. 1, i direktiv 2005/53, var sagsøgeren nemlig blevet gjort opmærksom på, at virksomhedens godkendelser, såfremt den ikke opfyldte denne forpligtelse, der er uafhængig af forpligtelsen til at sørge for, at produktet skal være i overensstemmelse med fællesskabsspecifikationen, ville blive trukket tilbage.
95 I konkret tilknytning hertil bemærkes, at det af sagens faktiske omstændigheder fremgår, at sagsøgeren var bekendt med, at Kommissionen havde til hensigt at ændre specifikationen for chlorothalonil for at tage hensyn til den specifikation, der blev vedtaget af FAO i december 2005, og at denne ændring var et led i den revurdering, der skulle udføres i henhold til artikel 3, stk. 1, i direktiv 2005/53.
96 Den procedure, der gik forud for udstedelsen af det anfægtede direktiv, var nemlig blevet indledt på baggrund af de oplysninger, som sagsøgeren havde fremlagt den 16. december 2005, og sagsøgeren var både blevet informeret om konklusionen i den rapport, der var blevet udarbejdet af den rapporterende medlemsstat i april 2006, hvori det blev foreslået at ændre specifikationen i direktiv 2005/53, og om komitéens beslutning af 13. og 14. juli 2006 om at følge dette forslag.
97 Det fremgår imidlertid af den skrivelse fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands myndigheder af 28. juli 2006 (jf. præmis 31 ovenfor), som sagsøgeren har fremlagt, samt af de skrivelser fra de irske og de belgiske myndigheder af henholdsvis 30. august 2006 og 7. september 2006, som Kommissionen har fremlagt, at visse af sagsøgerens godkendelser var blevet trukket tilbage, ikke fordi de ikke opfyldte specifikationen for chlorothalonil i direktiv 2005/53, men fordi virksomheden ikke havde indsendt en aktmappe, der opfyldt betingelserne i bilag II til direktiv 91/414, eller påvist, at den havde adgang til en sådan.
98 Sagsøgeren kan således ikke forlange at få ret til at afhjælpe manglerne i sin aktmappe i forbindelse med en ny undersøgelse af virksomhedens godkendelser i en ny overgangsperiode, når den fuldt ud kunne bedømme sin interesse i at indsende en aktmappe, der opfylder betingelserne i bilag II til direktiv 91/414, i den overgangsperiode, der fulgte efter vedtagelsen af direktiv 2005/53. I denne forbindelse skal det fremhæves, at de krav, der gælder for indsendelsen af denne aktmappe, forblev uændrede. Enhver aktmappe, der opfyldte betingelserne i bilag II til direktiv 91/414, gjorde det, mens direktiv 2005/53 var gældende, og gjorde det fortsat, efter at det anfægtede direktiv var blevet udstedt. Hverken for så vidt angår specifikationen eller besiddelsen af en aktmappe havde Kommissionen følgelig ved udstedelsen af det anfægtede direktiv nogen grund til at forpligte medlemsstaterne til at foretage en ny undersøgelse af de eksisterende godkendelser eller til at fastsætte en overgangsperiode i dette øjemed.
99 Det følger heraf, at den tilbagevirkende kraft af den nye specifikation, der blev indført ved det anfægtede direktiv, ikke tilsidesætter retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det kan i modsætning til det af sagsøgeren hævdede tilføjes, at det anfægtede direktiv heller ikke mangler effektiv virkning. Direktivet gør det nemlig muligt at opretholde de eksisterende godkendelser for de produkter, der opfylder den nye specifikation, der indføres herved, forudsat at indehaveren af godkendelsen har opfyldt de øvrige krav efter direktiv 2005/53.
100 For så vidt angår ligebehandlingsprincippet bemærkes, at det kun kan antages at være tilsidesat, når ensartede situationer behandles forskelligt, eller når forskellige situationer behandles ens, medmindre en forskelsbehandling er objektivt begrundet (jf. Domstolens dom af 28.6.1990, sag C-174/89, Hoche, Sml. I, s. 2681, præmis 25).
101 Sagsøgerens argumentation svarer imidlertid i det foreliggende tilfælde til at sammenligne to forskellige situationer. Optagelsen af et stof i bilag I til direktiv 91/414 kan nemlig ikke sammenlignes med den blotte ændring af en specifikation for et stof, der er allerede er optaget i bilaget, hvilket indebærer, at der i det anfægtede direktiv ikke nødvendigvis skal fastsættes samme overgangsregler som i direktiv 2005/53, der i øvrigt ikke blev ophævet.
102 Da sagsøgeren i lighed med de øvrige producenter kunne drage fordel af den overgangsperiode, der fulgte efter udstedelsen af direktiv 2005/53, og følgelig optagelsen af chlorothalonil i bilag I til direktiv 91/414, og navnlig ved den lejlighed indsende en aktmappe til de nationale myndigheder, der opfyldte betingelserne i bilag II til direktiv 91/414, kan virksomheden ikke med føje påberåbe sig, at der foreligger forskelsbehandling i forhold til de øvrige producenter af dette stof eller af andre stoffer ved stoffets optagelse i det omhandlede direktivs bilag I. Sagsøgeren har ikke godtgjort, at Kommissionen har fastsat overgangsperioder til fordel for andre producenter ved ændringen af specifikationen for et stof, der allerede var optaget i bilag I til direktiv 91/414.
103 Kommissionen har følgelig ikke tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved, at den ikke i det anfægtede direktiv fastsatte en overgangsperiode med henblik på den revurdering af eksisterende godkendelser, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2005/53.
104 Herefter kan det ikke lægges til grund, at der foreligger en tilsidesættelse af de almindelige retsgrundsætninger, som sagsøgeren har henvist til.
– Om den angivelige tilsidesættelse af begrundelsespligten
105 Det bemærkes, at det følger af retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den fællesskabsmyndighed, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan udøve deres ret til forsvar, og således at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres kontrol (jf. Rettens dom af 12.9.2002, sag T-89/00, Europe Chemi-Con (Tyskland) mod Rådet, Sml. II, s. 3651, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
106 Herved udtales med hensyn til den angivelige manglende begrundelse vedrørende den bestemmelse i det anfægtede direktiv, hvorved direktivets tidsmæssige anvendelse fastsættes, for det første at det må konstateres, at første, anden og fjerde betragtning til det anfægtede direktiv, der er gengivet ovenfor i præmis 84 og 85, klart angiver grundene til, at Kommissionen har tillagt den ændrede specifikation tilbagevirkende kraft.
107 For det andet var Kommissionen ikke forpligtet til at angive grundene til, at den ikke fastsatte en overgangsperiode til revurdering af de nationale godkendelser. Som det fremgår af ovenstående bemærkninger, var Kommissionen nemlig hverken efter de gældende bestemmelser, efter sin tidligere praksis eller efter nogen af de almindelige retsgrundsætninger, som sagsøgeren har påberåbt sig, forpligtet til at fastsætte en sådan overgangsperiode.
108 Sagsøgeren har således med urette gjort gældende, at det anfægtede direktiv er behæftet med en begrundelsesmangel.
109 På baggrund af det ovenfor anførte skal Kommissionen frifindes.
Sagens omkostninger
110 Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da den sagsøgende virksomhed har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Vischim Srl betaler sagens omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. oktober 2009.
Underskrifter