FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (sjätte avdelningen)
den 7 oktober 2009 (*)
”Växtskyddsmedel – Det verksamma ämnet klorotalonil – Ändring av införandet i bilaga 1 till direktiv 91/414/EEG – Direktiv 2006/76/EG – Retroaktiv verkan – Avsaknad av övergångsperiod – Rättssäkerhet – Berättigade förväntningar – Principen om likabehandling”
I mål T‑380/06,
Vischim Srl, Cesano Maderno (Italien), företrätt av advokaterna C. Mereu och K. Van Maldegem,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av L. Parpala och B. Doherty, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av artikel 2 andra stycket i kommissionens direktiv 2006/76/EG av den 22 september 2006 om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG när det gäller specifikationen för det verksamma ämnet klorotalonil (EUT L 263, s. 9),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av ordföranden A.W.H. Meij, samt domarna F. Dehousse och V. Vadapalas (referent),
justitiesekreterare: handläggaren C. Kantza,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 25 september 2008,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 91/414/EEG
1 I artikel 4.1 a i rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236) föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall säkerställa att ett växtskyddsmedel endast godkänns om dess verksamma ämnen finns upptagna i bilaga 1 och villkoren i bilagan är uppfyllda”.
2 I artikel 5.1 i direktiv 91/414 föreskrivs att ”[m]ed beaktande av aktuell vetenskaplig och teknisk kunskap skall ett verksamt ämne tas upp i bilaga 1 för en inledande tid av högst tio år, om det kan antas att växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet uppfyller [de] krav” som föreskrivs därefter och som syftar till att de inte ska vara skadliga för människors eller djurs hälsa, eller för miljön.
3 I artikel 5.4 första och andra strecksatsen i samma direktiv föreskrivs att upptagande av ett verksamt ämne får förenas med villkor avseende ”det verksamma ämnets minsta renhetsgrad” och ”vissa föroreningars beskaffenhet och maximala halt”.
4 I artikel 6.1 i direktiv 91/414 föreskrivs följande:
”Beslut att ta upp ett verksamt ämne i bilaga 1 skall fattas enligt det förfarande som fastställs i artikel 19.
Enligt samma förfarande skall beslut fattas om
– eventuella villkor för upptagandet,
– ändringar i bilaga 1 som kan behövas,
… ”
5 I artikel 8.2 första stycket i direktiv 91/414 föreskrivs att ”[t]rots vad som sägs i artikel 4 … får en medlemsstat under tolv år efter anmälan av detta direktiv godkänna att växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen som inte är upptagna i bilaga 1 och som fanns på marknaden två år efter anmälan av detta direktiv släpps ut på marknaden inom sitt territorium”.
6 Enligt artikel 8.2 andra stycket i samma direktiv ska Europeiska gemenskapernas kommission under samma tolvårsperiod påbörja ett arbetsprogram som syftar till att successivt undersöka sådana verksamma ämnen.
7 I artikel 8.2 fjärde stycket i direktiv 91/414 föreskrivs att ”[u]nder [denna period] kan det, sedan [ett] verksam[t] ämne har granskats av den kommitté som avses i artikel 19, i enlighet med förfarandet i den artikeln beslutas att ämnet kan tas upp i bilaga 1 och om villkoren för detta eller, om kraven i artikel 5 inte är uppfyllda eller nödvändiga uppgifter och data inte har inlämnats inom den fastställda tiden, att det verksamma ämnet inte skall tas upp i bilaga 1”. I bestämmelsen föreskrivs även att ”[m]edlemsstaterna … inom en bestämd tid [ska] se till att berörda godkännanden beviljas, återkallas eller ändras på lämpligt sätt”.
8 I artikel 19 i direktiv 91/414, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 806/2003 av den 14 april 2003 (EUT L 122, s. 1), föreskrivs att kommissionen ska biträdas av en regleringskommitté benämnd Ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa (nedan kallad kommittén).
9 Den period som föreskrivs i artikel 8.2 i direktiv 91/414, vilken skulle ha löpt ut den 26 juli 2003, förlängdes avseende det verksamma ämnet klorotalonil inledningsvis till den 31 december 2005 genom kommissionens förordning (EG) nr 2076/2002 av den 20 september 2002 (EGT L 319, s. 3). Denna period förlängdes därefter till den 31 december 2006 genom kommissions förordning (EG) nr 1335/2005 av den 12 augusti 2005 (EUT L 211, s. 6), såvida inte ett beslut om att det verksamma ämnet i fråga skulle tas upp i bilaga 1 till direktiv nr 91/414 förelåg före detta datum.
Förordning (EEG) nr 3600/92
10 I kommissionens förordning (EEG) nr 3600/92 av den 11 december 1992 om närmare bestämmelser för genomförandet av den första etappen i det arbetsprogram som avses i artikel 8.2 i rådets direktiv 91/414 (EGT L 366, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 46, s. 203), föreskrivs ett förfarande för utvärdering av ett antal verksamma ämnen inför deras eventuella upptagande i bilaga 1 till direktiv 91/414. Ett av dessa verksamma ämnen är klorotalonil.
11 I artikel 4.1 i förordning nr 3600/92 föreskrivs att ”[v]arje producent som önskar säkerställa att ett verksamt ämne … tas med i bilaga 1 till direktiv [91/414], skall anmäla detta till kommissionen senast sex månader efter det att denna förordning trätt i kraft”.
12 I artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 3600/92, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1199/97 av den 27 juni 1997 (EGT L 170, s. 19), regleras villkoren för genomgång av de akter som anmälarna lämnat in.
13 I artikel 8.3 fjärde stycket i förordning nr 3600/92, i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
”… kommissionen [skall] efter … undersökning lägga fram följande för kommittén:
a) ett utkast till [direktiv] för att föra in det verksamma ämnet i bilaga I till direktivet och i tillämpliga fall fastställa villkoren och även tidsfristen för ett sådant införande,
… ”
Bakgrund till tvisten
Upptagande av klorotalonil i bilaga 1 till direktiv 91/414
14 Den 8 juli 1993 informerade sökandebolaget Vischim SrL, ett italienskt bolag som tillverkar klorotalonil, kommissionen om att bolaget var intresserat av att få ett verksamt ämne upptaget i bilaga 1 till direktivet.
15 Endast två anmälare för klorotalonil lämnade in sin dokumentation inom tidsfristen, nämligen bolaget ISK Biotech Europe (som under utvärderingsförfarandet ersattes av Zeneca Agrochemicals, som senare blev bolaget Syngenta) och sökandebolaget.
16 Efter det att denna dokumentation hade utvärderats antog kommissionen den 16 september 2005 direktiv 2005/53/EG om ändring av direktiv 91/414 i syfte att införa klorotalonil, klorotoluron, cypermetrin, daminozid och tiofanatmetyl som verksamma ämnen (EUT L 241, s. 51).
17 Enligt artikel 1 i direktiv 2005/53 och dess bilaga är klorotalonil upptaget under nr 102 i tabellen i bilaga 1 till direktiv 91/414. Den fjärde kolumnen i tabellen, benämnd ”renhetsgrad”, anger: ”Hexaklorbensen: inte mer än 0,01 g/kg”.
18 Det framgår av granskningsrapporten rörande klorotalonil (dokument SANCO/4343/2000 slutlig av den 14 februari 2005) (nedan kallad granskningsrapporten) att villkoret avseende den högsta halten hexaklorbensen (HCB) uppställdes med beaktande av den specifikation för klorotalonil som hade antagits av FAO (Förenta nationernas fackorgan för livsmedels- och jordbruksfrågor) i februari år 2005.
19 Enligt artikel 3.1 i direktiv 2005/53 ska medlemsstaterna, när så krävs, ändra eller återkalla befintliga godkännanden för växtskyddsmedel som innehåller klorotalonil senast den 31 augusti 2006. Medlemsstaterna ska kontrollera att de villkor i bilaga 1 till direktiv 91/414 som rör klorotalonil har uppfyllts, samt att innehavaren av godkännandet har eller har tillgång till dokumentation som uppfyller kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414, i enlighet med villkoren i artikel 13 i samma direktiv.
20 Direktiv 2005/53 trädde i kraft den 1 mars 2006. I artikel 2 första och andra styckena föreskrivs att medlemsstaterna senast den 31 augusti 2006 skulle anta och offentliggöra de bestämmelser som var nödvändiga för att följa direktivet. De skulle tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 september 2006.
21 Den 25 november 2005 väckte sökandebolaget talan om ogiltigförklaring av bland annat direktiv 2005/53 (mål T‑420/05).
22 Inom ramen för denna talan lämnade sökandebolaget in två på varandra följande ansökningar om interimistiska åtgärder. Dessa ansökningar avslogs av förstainstansrättens ordförande genom beslut av den 4 april 2006 i mål T‑420/05 R, Vischim mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen), och av den 13 oktober 2006 i mål T‑420/05 R II, Vischim mot kommissionen (REG 2006, s. II‑4085). Det sistnämnda beslutet fastställdes genom beslut som fattats av domstolens ordförande den 3 april 2007 i mål C‑459/09 P(R), Vischim mot kommissionen (ej publicerat i rättsfallssamlingen).
Ändring av införandet i bilaga 1 till direktiv 91/414
23 I december år 2005 publicerade FAO, mot bakgrund av de upplysningar som sökandebolaget lämnat, en ny specifikation för klorotalonil enligt vilken den högsta halten HCB fastställdes till 0,04 g/kg.
24 Sökandebolaget upplyste kommissionen om denna nya specifikation genom skrivelse av den 16 december 2005.
25 Under mars år 2006 uppmanade kommissionen den rapporterande medlemsstaten att utvärdera olika versioner av klorotalonil som överensstämde med FAO:s nya specifikation. Bland annat skulle sökandebolagets produkt utvärderas.
26 Kommissionen skickade under samma tid e-post till medlemsstaterna med följande lydelse:
”[Den rapporterande medlemsstaten] har åtagit sig att granska likvärdigheten av produkter med olika ursprung (däribland Vischims produkt). Om det av denna granskning följer att dessa produkter är lika säkra som referensprodukten kommer kommissionen att överväga att ändra direktiv [91/414] avseende de godkända nivåerna för HCB. Det kan i så fall visa sig bli svårt att formellt ändra direktivstexten före den 1 september 2006, varför det kan bli nödvändigt med en viss flexibilitet i administrationen kring detta datum. Det vore olyckligt om produkter skulle återkallas från den nationella marknaden för att sedan godkännas på nytt snart därefter. Det är givetvis fortfarande obligatoriskt att återkalla godkännanden om det visar sig att resultatet av granskningen av dokumentationen inte alls är fördelaktigt eller om de administrativa kraven inte uppfyllts.”
27 Efter det att utvärderingen hade avslutats i april år 2006 konstaterade den rapporterande medlemsstaten att klorotalonil innehållande 0,04 g/kg HCB inte medför några risker utöver dem som redan hade beaktats när direktiv 2005/53 antogs. Den rapporterande medlemsstaten föreslog följaktligen en ändring av specifikationen för klorotalonil i direktiv 2005/53.
28 Ändringen godkändes den 13 och den 14 juli 2006 av kommittén. I protokollet som fördes vid kommitténs sammanträde angavs, vad avser tidsfristen i samband med införandet av den ändrade specifikationen, bland annat följande:
”[D]et har genom allmän konsensus beslutats om ändringen av specifikationen. Kommissionen har förpliktat sig att snabbt anta ett förslag … Det förefaller inte vara lämpligt att förlänga den föreskrivna tidsfristen för att förevisa de vetenskapliga studier som saknas till sex månader. Detta skulle kunna få prejudicerande verkan vilket skulle kunna leda till att kommissionen kritiserades för att behandla anmälarna olika … Det är därför inte lämpligt att föreskriva en annan tidsfrist än den som vanligen föreskrivs enligt direktivet om införande … Förenade kungariket har begärt att tidsfristen för att se till att dokumentationen överensstämmer med kraven ska förlängas, så att Vischim kan använda sig av det skiljeförfarande som föreskrivs i den nationella rätten för att få tillgång till de försök som gjorts på ryggradsdjur, när väl ämnet upptagits efter omröstning.”
29 Genom skrivelse av den 27 juli 2006 påpekade sökandebolaget för kommissionen att ”för att kunna säkerställa att [dessa] godkännanden utförs på ett effektivt sätt [bör] ändringen träda i kraft före den 31 augusti 2006. Vidare bör en ny tidsfrist fastställas för medlemsstaterna så att de iakttar de krav för införande som föreskrivs i bilaga 1.” Kommissionen besvarade inte denna skrivelse.
30 Sökandebolaget mottog mellan juli och september år 2006 skrivelser från de behöriga myndigheterna i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Konungariket Belgien samt Irland. Genom dessa skrivelser underrättades sökandebolaget om deras avsikt att återkalla produkten från marknaden.
31 I skrivelsen av den 28 juli 2006, som myndigheterna i Förenade kungariket riktade till sökandebolaget, angavs följande:
”[Er produkt] överensstämmer med de nya specifikationer [avseende renhetsgrad] som ändrades av [kommittén] den 13 och 14 juli 2006, [men] ni har ännu inte visat att ni hade adekvat tillgång till data enligt bilaga 2 … för era befintliga produkter som godkänts och som innehåller klorotalonil. En anmälan om avsikten att återkalla era befintliga godkända produkter som innehåller klorotalonil är således bifogad förevarande skrivelse.”
32 Den 22 september 2006 antog kommissionen direktiv 2006/76/EG […] om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG när det gäller specifikationen för det verksamma ämnet klorotalonil (EUT L 263, s. 9) (nedan kallat det angripna direktivet).
33 I artikel 1 i det angripna direktivet föreskrivs att specifikationen för klorotalonil vid införande i bilaga 1 till direktiv 91/414 ska ersättas med tabellen i bilagan. Den fjärde kolumnen i tabellen, benämnd ”renhetsgrad”, anger: ”Hexaklorbensen: högst 0,04 g/kg”.
34 Det angripna direktivet trädde i kraft den 23 september 2006. Enligt artikel 2 i direktivet skulle medlemsstaterna senast den 31 augusti 2006 anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direktivet. Bestämmelserna skulle tillämpas från och med den 1 september 2006.
Förfarandet och parternas yrkanden
35 Sökandebolaget väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 15 december 2006.
36 Sökandebolaget har även, genom särskild handling som inkom samma dag, med stöd av artikel 76a i förstainstansrättens rättegångsregler, begärt att målet ska handläggas skyndsamt. Ordföranden i förstainstansrättens fjärde avdelning avslog denna begäran genom beslut av den 24 januari 2007.
37 Genom särskild handling av den 27 februari 2007 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder. Efter det att sökandebolaget yttrat sig beslutade förstainstansrätten den 27 juni 2007 att invändningen om rättegångshinder skulle anstå till den slutliga domen.
38 Sedan svaromål inkommit beslutade förstainstansrätten med tillämpning av artikel 47.1 i förstainstansrättens rättegångsregler att ytterligare skriftväxling inte var nödvändig.
39 På grund av ändringen i sammansättningen av förstainstansrättens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på sjätte avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
40 En medlem av avdelningen var förhindrad att döma i målet. Förstainstansrättens ordförande utsåg därför, med tillämpning av artikel 32.3 i förstainstansrättens rättegångsregler, en annan domare för att uppnå en full avdelning.
41 Efter att ha hört parterna förenades förevarande mål med mål T‑420/05 vad gäller det muntliga förfarandet.
42 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning ställdes vissa skriftliga frågor till parterna. Parterna besvarade dessa genom skrivelser av den 16 juni, den 7 juli och den 14 juli 2008.
43 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid förhandlingen den 25 september 2008.
44 Sökandebolaget har yrkat att förstainstansrätten ska
– delvis ogiltigförklara det angripna direktivet, i synnerhet artikel 2 andra stycket i detsamma,
– förplikta kommissionen att föreskriva precisa, rimliga och lagliga frister för framtiden för det angripna direktivet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
45 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
– avvisa eller, i andra hand, ogilla talan, och
– förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
46 Vad först avser sökandebolagets yrkande om att förstainstansrättens ska förplikta kommissionen att föreskriva precisa, rimliga och lagliga frister för framtiden för det angripna direktivet, gäller följande. Det ankommer inte på gemenskapsdomstolarna att, inom ramen för den laglighetskontroll som de utövar enligt artikel 230 EG, rikta förelägganden till institutionerna (förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T‑155/04, SELEX Sistemi Integrati mot kommissionen, REG 2006, s. II‑4797, punkt 28).
47 Det yrkande som sökandebolaget framställt i andra punkten i sina yrkanden kan följaktligen inte upptas till sakprövning.
48 Kommissionen har sedan, vad avser yrkandet om ogiltigförklaring av artikel 2 andra stycket i det angripna direktivet, gjort gällande att detta yrkande inte kan upptas till sakprövning. Kommissionen har för det första anfört att det inte är möjligt att bifalla sökandebolagets yrkande om delvis ogiltigförklaring. För det andra har kommissionen anfört att det angripna direktivet har karaktär av lag.
49 Sökandebolaget har gjort gällande att dess yrkande kan upptas till sakprövning.
50 Vad avser den första invändning som kommissionen framställt, avseende att yrkandet inte kan upptas till sakprövning, gäller följande. Enligt fast rättspraxis är en ogiltigförklaring av en del av en gemenskapsrättsakt endast möjlig under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Detta krav på avskiljbarhet är inte uppfyllt om den angripna rättsaktens kärninnehåll skulle ändras till följd av att en del av den ogiltigförklarades (se domstolens dom av den 27 juni 2006 i mål C‑540/03, parlamentet mot rådet, REG 2006, s. I‑5769, punkterna 27 och 28 samt där angiven rättspraxis).
51 Enligt artikel 2 andra stycket i det angripna direktivet ska medlemsstaterna tillämpa de bestämmelser som antagits för att följa detsamma från och med den 1 september 2006. De ska således tillämpas retroaktivt.
52 Sökandebolaget har bekräftat att talan inte avser en fullständig ogiltigförklaring av direktivet, vilket i huvudsak är fördelaktigt för bolaget, utan att den endast avser direktivets rättsverkningar i tiden. Dessa rättsverkningar anges bland annat i den omtvistade bestämmelsen.
53 Kommissionen har gjort gällande att den aktuella bestämmelsen, i vilken det tidsmässiga tillämpningsområdet för det angripna direktivet föreskrivs, inte kan åtskiljas från detsamma. Det angripna direktivet kan nämligen inte tillämpas i fall denna bestämmelse ogiltigförklaras.
54 Det kan konstateras att inget hindrar att endast rättsverkningarna i tiden och särskilt den retroaktiva verkan av en gemenskapsrättsakts lagenlighet ifrågasätts (se för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 11 juli 1991 i mål C‑368/89, Crispoltoni, REG 1991, s. I‑3695, och av den 1 april 1993 i de förenade målen C‑260/91 och C‑261/91, Diversinte och Iberlacta, REG 1993, s. I‑1885).
55 Gemenskapsdomstolen kan dessutom, enligt artikel 231 andra stycket EG, inom ramen för en talan som inte syftar till upphävande av en materiell bestämmelse som är till förmån för sökandebolaget, utan endast till ogiltigförklaring av den bestämmelse som anger rättsverkningarna i tiden, besluta att den angripna bestämmelsen ska förbli i kraft till dess att de behöriga institutionerna har vidtagit åtgärder för att följa domen (se för ett liknande resonemang förstainstansrättens dom av den 29 juni 2000 i mål T‑7/99, Medici Grimm mot rådet, REG 2000, s. II‑2671, punkterna 93 och 94 och där angiven rättspraxis). Artikel 231 andra stycket EG avser visserligen endast förordningar, men tillämpningsområdet för denna bestämmelse ska likväl gälla för av institutionerna antagna rättsakter som, även om de inte är i form av förordning, har motsvarande verkningar (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 7 juli 1992 i mål C‑295/90, parlamentet mot rådet, REG 1992, s. I-4193, punkt 26).
56 Kommissionens invändning om att yrkandet inte kan upptas till sakprövning därför att det inte är möjligt att delvis ogiltigförklara det angripna direktivet så att ogiltigförklaringen begränsas till bestämmelsen i artikel 2 andra stycket, vilken anger rättsverkningarna i tiden, kan således inte godtas.
57 Vad avser den andra invändning som kommissionen framställt, avseende att yrkandet inte kan upptas till sakprövning därför att det angripna direktivet har karaktär av lag, gäller följande. Den omständigheten att artikel 230 fjärde stycket EG inte uttryckligen anger att en talan om ogiltigförklaring av ett direktiv, vilken väckts av en fysisk eller juridisk person, kan upptas till sakprövning, är inte tillräckligt för att en sådan talan ska avvisas (förstainstansrättens dom av den 17 juni 1998 i mål T‑135/96, UEAPME mot rådet, REG 1998, s. II‑2335, punkt 63, och förstainstansrättens beslut av den 10 september 2002 i mål T‑223/01, Japan Tobacco och JT International mot parlamentet och rådet, REG 2002, s. II‑3259, punkt 28).
58 Sökandebolaget är dessutom, i egenskap av anmälare och innehavare av befintliga godkännanden av växtskyddsmedel som innehåller klorotalonil, personligen och direkt berört av att det verksamma ämnet tas upp i bilaga 1 till direktiv 91/414 enligt direktiv 2005/53. Sökandebolaget är följaktligen personligen och direkt berört av det angripna direktivet genom vilket villkoren för införandet ändras. Det angripna direktivet har för övrigt antagits efter det att en utvärdering utförts på sökandebolagets begäran, vilken bland annat avsåg sökandebolagets produkt.
59 Av det ovan anförda följer att sökandebolaget är behörigt att föra talan om ogiltigförklaring av det angripna direktivet, vad avser de rättsverkningar i tiden som föreskrivs i artikel 2 andra stycket i detsamma.
Prövning i sak
Parternas argument
60 Till stöd för sin talan har sökandebolaget som första grund åberopat bristande motivering. I det angripna direktivet föreskrivs inte bestämmelser som motiverar dess retroaktiva verkan. Kommissionen har inte förklarat vilka retroaktiva verkningar som, de jure och de facto, skulle vara nödvändiga för att ändringen av specifikationen ska kunna genomföras på ett lämpligt sätt.
61 Sökandebolaget har som andra grund anfört att artikel 8.2 i direktiv 91/414 och artikel 8.3 a i förordning nr 3600/92 har åsidosatts. Enligt sökandebolaget är kommissionen enligt dessa bestämmelser skyldig att, i ett direktiv om införande av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414, föreskriva en övergångsperiod för ny granskning av befintliga nationella godkännanden. Kommissionens praxis ger stöd för att denna skyldighet föreligger. Denna övergångsperiod måste med nödvändighet gälla för framtiden om den ska ha någon mening och vara effektiv, det vill säga från och med det datum då det angripna direktivet träder i kraft. Kommissionen har inte föreskrivit en sådan övergångsperiod i förevarande fall. Kommissionen har således underlåtit att uppfylla en grundläggande formell skyldighet enligt direktiv 91/414 och förordning nr 3600/92.
62 Sökandebolaget har därefter, fortfarande i samband med argumentet avseende att det saknas en övergångsbestämmelse i det angripna direktivet, anfört att principen om förbud mot retroaktiv tillämpning, rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om likabehandling har åsidosatts.
63 Sökandebolaget har därvid erinrat om den rättspraxis enligt vilken en gemenskapsåtgärd endast i undantagsfall kan tillämpas retroaktivt, då dess syfte så kräver och då de berörda personernas berättigade förväntningar tas i beaktande. I förevarande fall är emellertid inte något av dessa villkor uppfyllt.
64 Det angripna direktivets retroaktiva verkningar kan inte motiveras med hänsyn till att det är nödvändigt att förhindra att den mer restriktiva specifikation som föreskrivs i direktiv 2005/53 tillämpas. Direktivet har redan fått rättsverkningar, nämligen återkallande av de godkännanden som innehas av sökandebolaget. Den retroaktiva ändringen har under dessa förutsättningar endast verkan, om en kommande övergångsperiod, under vilken överensstämmelse med den nya specifikationen kan visas, föreskrivs i anslutning till den.
65 Den omständigheten att det inte föreskrivs någon ny övergångsperiod står dessutom i strid med de berättigade förväntningar som väckts hos aktörerna genom de tillämpliga bestämmelserna och kommissionens praxis. Det angripna direktivets retroaktiva verkan, som följer av att det inte föreskrivits en ny övergångsperiod, medför särskilt att sökandebolagets berättigade förväntningar åsidosätts, eftersom sökandebolaget inte haft möjlighet att göra gällande de rättigheter som följer av ändringen av specifikationen för klorotalonil.
66 Sökandebolaget har anfört att det inte varit möjligt att, i avsaknad av övergångsperiod, gå tillbaka i tiden och lämna in sin dokumentation till de nationella myndigheterna för kontroll av huruvida dess produkt överensstämmer med den ändrade specifikationen enligt det angripna direktivet. Medlemsstaterna i sin tur har inte kunnat uppfylla sina skyldigheter avseende de nya tillämpliga bestämmelserna, bland annat avseende genomgång eller ny granskning av sökandebolagets nationella godkännanden mot bakgrund av den nya specifikationen. Det angripna direktivet saknar således ändamålsenlig verkan och åsidosätter rättssäkerhetsprincipen.
67 Kommissionen behandlade inte heller sökandebolaget på samma sätt som de producenter som berörs av de övriga bestämmelser som antagits på området. I dessa bestämmelser föreskrivs att en övergångsperiod följer efter det att verksamma ämnen upptagits i bilaga 1 till direktiv 91/414. Kommissionen behandlade i synnerhet inte sökandebolaget på samma sätt som den behandlade den andra anmälaren av klorotalonil, nämligen Syngenta, som kunde utnyttja en sådan period enligt direktiv 2005/53.
68 Kommissionen har bestritt sökandebolagets argument.
Förstainstansrättens bedömning
69 Förstainstansrätten kommer först att pröva frågan om det påstådda åsidosättandet av artikel 8.2 i direktiv 91/414, av artikel 8.3 a i förordning nr 3600/92, och av kommissionens tidigare praxis. Därefter ska prövas huruvida de olika allmänna rättsprinciper som sökandebolaget har åberopat åsidosattes. Slutligen ska prövas huruvida motiveringsskyldigheten åsidosattes.
– Det påstådda åsidosättandet av artikel 8.2 i direktiv 91/414, av artikel 8.3 a i förordning nr 3600/92 och av kommissionens tidigare praxis
70 Ingen av de bestämmelser som påstås ha åsidosatts ålägger kommissionen en skyldighet att föreskriva en övergångsperiod för ny granskning av befintliga nationella godkännanden.
71 I artikel 8.2 i direktiv 91/414 föreskrivs ett arbetsprogram uppdelat i olika etapper för utvärdering av verksamma ämnen som fanns på marknaden två år efter anmälan av direktivet och som eventuellt ska införas i bilaga 1 till direktivet. I artikel 8.2 i direktiv 91/414 föreskrivs således på intet sätt att kommissionen ska fastställa en övergångsperiod efter det att ett verksamt ämne tagits upp i bilaga 1.
72 I artikel 8.3 a i förordning nr 3600/92 föreskrivs att i ett förslag till direktiv om att ta upp ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414 ska kommissionen, i förekommande fall, ange villkoren inklusive tidsgränsen för ett sådant upptagande. Denna bestämmelse avser följaktligen vissa villkor för etappen för upptagandet av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414. Det framgår inte av bestämmelsen att kommissionen skulle varar skyldig att fastställa en övergångsperiod för ny granskning av befintliga nationella godkännanden efter införandet.
73 Detta gäller i än högre grad i förevarande fall, eftersom det angripna direktivet inte upphäver direktiv 2005/53, utan endast ändrar bilaga 1 till direktiv 91/414 avseende specifikationen för det aktuella ämnet. Förfarandet för upptagande av det verksamma ämnet i bilaga 1 till direktiv 91/414 påverkas på intet sätt av det angripna direktivet. Det är inom ramen för detta förfarande för införande som sökandebolaget varit skyldigt att lämna in en sammanfattning av akten och den fullständiga akten enligt artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 933/94 av den 27 april 1994 om fastställande av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och om val av rapporterande medlemsstater för genomförandet av kommissionens förordning (EEG) nr 3600/92 (EGT L 107, s. 8; svensk specialutgåva, område 3, volym 57, s. 13), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2230/95 av den 21 september 1995 (EGT L 225, s. 1), och artikel 6 i förordning nr 3600/92, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2266/2000 av den 12 oktober 2000 (EUT L 259, s. 27). Efter detta förfarande antogs direktiv 2005/53, genom vilket det aktuella verksamma ämnet tas upp i bilaga 1 till direktiv 91/414 och vilket föreskriver en övergångsperiod innan detta införande träder i kraft. I förevarande fall har således upptagandet av klorotalonil i bilaga 1 till direktiv 91/414 på vederbörligt sätt följts av en övergångsperiod under vilken de nationella myndigheterna gavs möjlighet att granska befintliga nationella godkännanden.
74 Den omständigheten att det angripna direktivet inte föreskriver en sådan övergångsperiod utgör följaktligen inte ett åsidosättande av de bestämmelser som sökandebolaget har åberopat.
75 För det andra, vad beträffar sökandebolagets argument avseende kommissionens praxis, gäller följande. Enbart en administrativ praxis som inte strider mot gällande lagstiftning och som inte innebär att det görs en skönsmässig bedömning kan ge upphov till berättigade förväntningar hos de berörda (se förstainstansrättens dom av den 28 september 2004 i mål T‑310/00, MCI mot kommissionen, REG 2004, s. II‑3253, punkt 112 och där angiven rättspraxis).
76 Kommissionen har i förevarande fall gjort gällande att dess fasta praxis innebär krav på att medlemsstaterna vidtar vissa åtgärder inom sex månader från och med upptagandet av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414.
77 I enlighet med kommissionens praxis ska en sådan frist fastställas så att de berörda parterna får en rimlig tidsfrist för att anpassa sig till de nya kraven, och så att medlemsstaterna ges möjlighet att på nytt granska befintliga godkännanden. Detta framgår även av skälen 9 och 10 i direktiv 2005/53.
78 Det ska emellertid påpekas att en sådan praxis framför allt åsyftar medlemsstaterna, vilka åläggs skyldigheter, bland annat avseende tidsfristen för ny granskning. Vidare omgärdar den det första upptagandet av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414.
79 Sökandebolaget har således även felaktigt åberopat kommissionens praxis, för att göra gällande att det föreligger en skyldighet för kommissionen att i förevarande fall föreskriva en övergångsperiod för ny granskning av befintliga nationella godkännanden. Den praxis som sökandebolaget har åberopat är inte relevant i förevarande fall.
80 Genom att inte i det angripna direktivet fastställa en övergångsperiod för ny granskning av befintliga nationella godkännanden, har kommissionen följaktligen vare sig åsidosatt artikel 8.2 i direktiv 91/414 eller artikel 8.3 a i förordning nr 3600/92,. Kommissionen har inte heller frångått sin tidigare praxis.
– Huruvida principen om förbud mot retroaktiv tillämpning, rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om likabehandling har åsidosatts
81 Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det att en gemenskapsbestämmelse som avser enskilda är klar och precis så att dessa på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kan vidta åtgärder i enlighet därmed (domstolens dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand och Garancini, REG 1981, s. 1931, punkt 17).
82 Rättssäkerhetsprincipen hindrar dessutom i allmänhet en gemenskapsrättsakt från att börja gälla vid en tidpunkt som ligger före aktens offentliggörande, med undantag för när det eftersträvade målet kräver detta och när de berörda personernas berättigade förväntningar vederbörligen respekteras (domstolens dom av den 25 januari 1979 i mål 98/78, Racke, REG 1979, s. 69, punkt 20; svensk specialutgåva, volym 4, s. 275). Se även, avseende ett direktivs retroaktiva verkan, domstolens dom av den 13 november 1990 i mål C‑331/88, Fedesa m.fl., C‑331/88, REG 1990, s. I‑4023, punkt 45).
83 Det ska därför i förevarande fall för det första prövas huruvida det angripna direktivets retroaktiva verkningar motiveras av dess eftersträvade syfte. För det andra ska prövas huruvida sökandebolagets berättigade förväntningar vederbörligen respekterades, och huruvida sökandebolaget på ett otvetydigt sätt kunde få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunde vidta åtgärder i enlighet därmed.
84 Det framgår av skälen 1 och 2 i det angripna direktivet, avseende det första villkoret, att kommissionen ändrade specifikationen för klorotalonil för att anpassa den till FAO:s nya specifikation, som offentliggjordes efter det att direktiv 2005/53 hade antagits. Genom FAO:s specifikation upphävdes den specifikation som var gällande vid datumet för antagandet av direktiv 2005/53, genom att kravet avseende den högsta halten HCB ändrades från 0,01 g/kg till 0,04 g/kg.
85 Kommissionen uppgav i skäl 4 i det angripna direktivet att ”[e]ftersom medlemsstaterna enligt direktiv 2005/53 … [skulle] börja tillämpa artikel 2 i direktivet den 1 september 2006 [borde] också den ändrade specifikationen för klorotalonil tillämpas från samma datum”.
86 Det framgår av dessa uppgifter att kommissionen genom att ge den ändrade specifikationen retroaktiv verkan har avsett att förhindra att medlemsstaterna, ens för en kort tid, skulle bli skyldiga att tillämpa den mer restriktiva specifikation som föreskrivs i direktiv 2005/53. Med hänsyn tagen till detta syfte borde det ha föreskrivits att den ändrade specifikationen för klorotalonil var tillämplig från och med det datum som angetts för tillämpning av den ursprungliga specifikationen.
87 I förevarande fall är det första villkor som framgår av den rättspraxis som citerats i punkt 82 ovan uppfyllt, det vill säga att det, enligt det syfte som eftersträvas, krävs att det angripna direktivet föreskriver en retroaktiv tillämpning av den nya mindre restriktiva specifikationen. Sökandebolaget har inte i övrigt ifrågasatt det angripna direktivets retroaktiva verkningar i den mån som det föreskrivs en ny mindre restriktiv specifikation.
88 Vad avser det andra villkoret, det vill säga skyddet för de berörda personernas berättigade förväntningar, gäller följande. I den mån som den ändrade specifikation som föreskrivs i det angripna direktivet endast får till verkan att villkoren för införande blir mindre stränga, medför inte dess retroaktiva verkan som sådan att de berörda aktörernas berättigade förväntningar åsidosätts.
89 Sökandebolaget har emellertid gjort gällande att det angripna direktivet åsidosätter rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det inte föreskrivs en övergångsperiod som gör det möjligt för bolaget att anpassa sig till de nya kraven och som medför en skyldighet för medlemsstaterna att på nytt granska befintliga nationella godkännanden.
90 Det ska erinras om (se punkterna 70–80 ovan) att kommissionen i förevarande fall inte åläggs att föreskriva en sådan övergångsperiod, vare sig enligt de tillämpliga bestämmelserna eller enligt kommissionens praxis.
91 Sökandebolaget har inte heller förebringat bevisning avseende att kommissionen hade väckt berättigade förväntningar hos bolaget om att ändringen av specifikationen skulle följas av en ny övergångsperiod. Det kan inte stå i strid med rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar att det inte föreskrivs en övergångsperiod under vilken sökandebolaget kan anpassa sig till de nya kraven, eftersom sökandebolaget självt hade gett upphov till den ändring (se punkterna 23 och 24 ovan) genom vilken kraven för godkännande av dess produkter sänktes.
92 I förevarande fall motsvarar alla produkter som uppfyller kraven enligt specifikationen i direktiv 2005/53 a fortiori specifikationen enligt det angripna direktivet. Det synes således inte ha krävts några särskilda åtgärder eller ansträngningar vare sig från medlemsstaterna eller sökandebolaget när de anpassade sig till de nya kraven, vilka skulle ha kunnat motivera berättigade förväntningar om att en övergångsperiod skulle fastställas.
93 Vad avser rättssäkerhetsprincipen gäller särskilt följande. Sökandebolaget kunde med stöd av direktiv 2005/53 och de klara och precisa bestämmelser som var tillämpliga vid den tiden och som inte upphävdes av det angripna direktivet, på ett otvetydigt sätt få kännedom om sina skyldigheter. Sökandebolaget kunde vidta åtgärder i enlighet därmed, bland annat genom att lämna in en fullständig akt i enlighet med kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414, om det ville behålla sina befintliga godkännanden. Det låg helt klart i sökandebolagets intresse att under den övergångsperiod som följde efter antagandet av direktiv 2005/53 lämna in en sådan akt, eller visa att det hade tillgång till denna dokumentation, för att kunna behålla sina befintliga nationella godkännanden.
94 Sökandebolaget hade nämligen, i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2005/53, upplysts om att för det fall denna skyldighet inte uppfylldes skulle dess godkännanden återkallas, oavsett om skyldigheten att tillse att produkten är i överensstämmelse med gemenskapsspecifikationen hade uppfyllts eller inte.
95 Sekundärt och mer med tanke på sammanhanget ska det påpekas att det även framgår av omständigheterna i förevarande fall att sökandebolaget hade informerats om att kommissionen planerade att ändra specifikationen för klorotalonil för att anpassa den till den specifikation som hade antagits av FAO under december år 2005, och att denna ändring skedde inom ramen för den nya granskning som genomfördes i enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2005/53.
96 Det förfarande som föregick antagandet av det angripna direktivet hade nämligen påbörjats mot bakgrund av de upplysningar som sökandebolaget hade lämnat den 16 december 2005. Sökandebolaget informerades sedan om såväl slutsatserna i den rapport som hade upprättats av den rapporterande medlemsstaten under april år 2006, i vilken det föreslogs att den specifikation som föreskrevs i direktiv 2005/53 skulle ändras, som om antagandet av kommitténs förslag i denna riktning den 13 och den 14 juli 2006.
97 Det framgår emellertid av skrivelsen från myndigheterna i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland av den 28 juli 2006 (se punkt 31 ovan), vilken har åberopats av sökandebolaget, samt av skrivelserna från myndigheterna i Irland av den 30 augusti 2006, och i Konungariket Belgien av den 7 september 2006, vilka har åberopats av kommissionen, att sökandebolaget varit tvunget att återkalla vissa av godkännandena. Dessa återkallanden berodde, enligt skrivelserna, inte på att det inte rådde överensstämmelse med specifikationen för klorotalonil enligt direktiv 2005/53, utan på att den dokumentation som uppfyller kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414 inte hade lämnats, eller att sökandebolaget inte hade visat att det hade tillgång till denna dokumentation.
98 Sökandebolaget kan således inte göra gällande rätten att åtgärda bristerna i sin dokumentation vid en ny granskning av dess godkännanden under en ny övergångsperiod, när det fullt ut kunde bedöma sitt intresse av att lämna dokumentation som uppfyller kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414 under den övergångsperiod som följde efter antagandet av direktiv 2005/53. Det ska understrykas att de krav som har samband med att denna dokumentation lämnas över inte har ändrats. All dokumentation som uppfyller kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414 uppfyllde även kraven i direktiv 2005/53 samt kraven i det angripna direktivet. Kommissionen hade således, vid antagandet av det angripna direktivet, ingen anledning att ålägga medlemsstaterna att genomföra en ny granskning av befintliga godkännanden, eller att föreskriva en ny övergångsperiod, vare sig avseende specifikationer eller avseende innehavet av en dokumentation som uppfyller kraven.
99 Av detta följer att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar inte åsidosätts av den retroaktiva tillämpningen av den nya specifikationen enligt det angripna direktivet. I motsats till vad sökandebolaget anfört saknar inte heller det angripna direktivet ändamålsenlig verkan. Det angripna direktivet gör det nämligen möjligt att behålla befintliga godkännanden för produkter som överensstämmer med den nya specifikation som införs genom direktivet, under förutsättning att innehavaren av godkännandet uppfyller de andra krav som uppställs i direktiv 2005/53.
100 Vad gäller principen om likabehandling, åsidosätts den endast i de fall då jämförbara situationer behandlas olika eller då olika situationer behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan skillnad i behandling (domstolens dom av den 28 juni 1990 i mål C‑174/89, Hoche, REG 1990, s. I‑2681, punkt 25).
101 I förevarande fall syftar emellertid sökandebolagets argumentation huvudsakligen till att jämföra olika situationer. Upptagande av ett verksamt ämne i bilaga 1 till direktiv 91/414 kan nämligen inte jämföras med endast en ändring av specifikationen för detta ämne, som redan finns upptaget. Det föreligger således inte någon skyldighet att i det angripna direktivet föreskriva samma övergångsbestämmelser som dem som föreskrivs i direktiv 2005/53, som för övrigt inte upphävts.
102 Sökandebolaget kunde dessutom, precis som övriga producenter, utnyttja den övergångsperiod som följde efter det att direktiv 2005/53 hade antagits och således efter det att klorotalonil hade upptagits i bilaga 1 till direktiv 91/414. Det kunde bland annat lämna över dokumentation som överensstämmer med kraven i bilaga 2 till direktiv 91/414 till de nationella myndigheterna. Sökandebolaget kan därmed inte göra gällande att det vid upptagande av det verksamma ämnet i bilaga 1 till direktivet inte behandlades likadant som andra producenter av detta ämne, eller producenter av andra ämnen. Sökandebolaget har inte heller visat att kommissionen har fastställt övergångsperioder som andra producenter har kunnat utnyttja vid ändring av specifikationen för ett ämne som redan finns upptaget i bilaga 1 till direktiv 91/414.
103 Kommissionen har följaktligen inte åsidosatt principen om likabehandling genom att inte i det angripna direktivet föreskriva en övergångsperiod för ny granskning av befintliga godkännanden enligt artikel 3.1 i direktiv 2005/53.
104 Av detta följer att de allmänna rättsprinciper som sökandebolaget har åberopat inte har åsidosatts.
– Huruvida motiveringsskyldigheten har åsidosatts
105 Enligt fast rättspraxis ska det av den motivering som krävs enligt artikel 253 EG klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och kan tillvarata sina rättigheter och så att gemenskapsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se förstainstansrättens dom av den 12 september 2002 i mål T‑89/00, Europe Chemi-Con (Deutschland) mot rådet, REG 2002, s. II‑3651, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
106 Vad avser den påstått bristande motiveringen av den bestämmelse i det angripna direktivet som anger direktivets tillämpning i tiden gäller följande. För det första framgår anledningen till att kommissionen har gett den ändrade specifikationen retroaktiv verkan tydligt av skälen 1, 2 och 4 i det angripna direktivet, vilka citerats i punkterna 84 och 85 ovan.
107 För det andra var kommissionen inte skyldig att uppge skälen till att den inte föreskrev en övergångsperiod för ny granskning av de nationella godkännandena. Såsom framgår av det ovan anförda åläggs nämligen inte kommissionen att fastställa en sådan övergångsperiod enligt vare sig de tillämpliga bestämmelserna, dess tidigare praxis eller någon av de allmänna rättsprinciper som sökandebolaget har åberopat.
108 Sökandebolaget har således felaktigt gjort gällande att det angripna direktivet inte är tillräckligt motiverat.
109 Mot bakgrund av det anförda ska talan ogillas.
Rättegångskostnader
110 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandebolaget ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandebolaget har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (sjätte avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Vischim Srl ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 oktober 2009.
Underskrifter