ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer uitgebreid)
18 december 1997 (1)
Steunmaatregelen van de staten Verlaging van sociale lasten Seponering
van klacht Procesbelang Niet-ontvankelijkheid
In zaak T-178/94,
Asociación Telefónica de Mutualistas (ATM), vereniging naar Spaans recht,
gevestigd te Madrid, vertegenwoordigd door J. E. Blanco Rodríguez,
B. V. Hernández Bataller, advocaten te Madrid, en L. Lorang, advocaat te
Luxemburg, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van
A. Sérébriacoff, advocaat aldaar, Rue Goethe 11,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, tijdens de schriftelijke procedure
aanvankelijk vertegenwoordigd door F. E. González Diaz en M. Nolin, vervolgens
door F. Santaolalla en M. Nolin, en ter terechtzitting door F. Castillo de la Torre,
leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner,
Kirchberg,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie,
aan de Asociación Telefónica de Mutualistas meegedeeld bij brief D/30508 van de
Commissie van 15 februari 1994, waarbij een door deze vereniging ingediende
klacht over overheidssteun die zou zijn verleend aan de naamloze vennootschap
Compañia Telefónica de España SA, is geseponeerd,
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Saggio, president, A. Kalogeropoulos, V. Tiili,
R. M. Moura Ramos en J. Pirrung, rechters,
griffier: B. Pastor, hoofdadministrateur
gezien de stukken en na de mondelinge behandeling op 30 september 1997,
het navolgende
Arrest
De feitelijke achtergrond van de klacht
- 1.
- Verzoekster, de vereniging Asociación Telefónica de Mutualistas (ATM), is in 1987
opgericht met het oog op de verdediging van de rechten van de deelnemers in
Institución Telefónica de Previsión (hierna: ITP), een door Compañia Telefónica
de España SA (hierna: TESA) voor haar employés en pensioengerechtigden
gesticht onderling fonds van sociale waarborg.
- 2.
- TESA is een naamloze handelsvennootschap met staatsdeelneming. Zij heeft van
de Spaanse Staat de concessie verkregen voor de basisvoorziening van de openbare
telefoondienst. In 1992 bedroeg de staatsdeelneming 32 % van het maatschappelijk
kapitaal van deze vennootschap, terwijl het overige kapitaal in handen was van
300 000 andere aandeelhouders, die alle minder dan 0,5 % van het maatschappelijk
kapitaal in bezit hadden. Naar verzoekster ter terechtzitting heeft verklaard, is
thans 21 % van het maatschappelijk kapitaal in handen van de staat. Daarnaast
wordt de meerderheid van de leden van het bestuur van TESA benoemd door de
staat.
- 3.
- ITP is in 1944 door TESA opgericht op de grondslag van een wet van 6 december
1941 inzake de steunkassen en onderlinge fondsen van sociale waarborg, alsmede
de uitvoeringsregeling daarvan, die is goedgekeurd bij decreet van 26 mei 1943.
Volgens die regeling golden voor die kassen en fondsen de bepalingen neergelegd
in hun statuten en reglementen, mits deze in overeenstemming waren met de wet
en genoemde uitvoeringsregeling. De regeling bepaalde voorts, dat de door die
organen verstrekte uitkeringen verenigbaar werden geacht met de voordelen die
hun leden konden ontlenen aan het door de staat in het leven geroepen stelsel van
verplichte sociale verzekering, tenzij bij wet of uitdrukkelijk besluit van het
Ministerie van Arbeid zou worden bepaald, dat die uitkeringen de uitkeringen van
de verplichte sociale verzekering vervingen.
- 4.
- Sinds 1966 heeft ITP op het gebied van de sociale zekerheid inzake ouderdom,
blijvende invaliditeit, alsook overlijden en overleven als gevolg van een
conventionele ziekte, het karakter van vervangend orgaan ten opzichte van de
algemene sociale zekerheid. Voorts zouden de door ITP verstrekte uitkeringen
hoger zijn geweest dan die van het openbare stelsel.
- 5.
- De door de waarborgfondsen verstrekte uitkeringen, alsook de premies die aan die
fondsen werden betaald, waren vastgelegd in hun eigen reglement. De premie van
TESA aan ITP was in het reglement van ITP aanvankelijk vastgesteld op 7 % en
vervolgens verhoogd tot 8 % en later tot 9 % van de aan de werknemers betaalde
lonen.
- 6.
- Uit het dossier blijkt tevens, dat de organen en ondernemingen die een
waarborgfonds hebben dat in zekere mate het algemene stelsel van sociale
zekerheid vervangt en die daarom zijn uitgesloten van dekking door het algemene
stelsel van bepaalde risico's, een korting op het algemene premietarief genieten. De
kortingen werden ieder jaar vastgesteld bij besluit van de minister belast met de
sociale zekerheid. Onbetwist is, dat de korting tot 14 % van de lonen kon
bedragen.
- 7.
- De algemene wet op de sociale zekerheid van 1966 beoogde, de algemene sociale
verzekeringen te coördineren en eenvormig te maken. Deze wet bepaalt in
beginsel, dat in het algemene stelsel van sociale zekerheid worden opgenomen de
groepen die binnen de werkingssfeer van het stelsel van sociale zekerheid vallen,
maar nog niet door dit stelsel worden gedekt.
- 8.
- Bij koninklijk besluit van 20 november 1985 is bepaald, dat de instellingen
waaronder de op te nemen groepen vallen, verplicht zijn tot financiële vergoeding
aan het stelsel van sociale zekerheid in een mate die overeenkomt met de lasten
en verplichtingen die dit stelsel op zich zal nemen, en dat, ingeval de middelen die
beschikbaar zijn om de nakoming te garanderen van de betalingsverplichtingen ter
zake waarvan deze instellingen de sociale zekerheid vervangen, ontoereikend zijn
om de kosten van die opneming te dekken, het verschil zal worden gedragen door
de organen of ondernemingen die verplicht zijn tot financiële dekking van de
uitkeringen die de betrokken instellingen verlenen.
- 9.
- Intussen was in 1977 door het Ministerie van Arbeid het gewijzigde reglement van
ITP goedgekeurd. In punt 4 van de overgangsbepalingen staat nu, dat TESA zich
borg stelt voor de door ITP gedurende tien jaar te verstrekken uitkeringen, welke
aansprakelijkheid in concreto betekent, dat het gegarandeerd maximumbedrag
jaarlijks wordt vastgesteld en de borgstelling elk jaar kan worden verlengd in die
zin dat de duur ervan steeds een termijn van tien jaar beslaat, te rekenen vanaf
elke verlenging. Volgens verzoekster is de borgstelling door de administratie zelfs
als eis gesteld voor de goedkeuring van het reglement.
- 10.
- Blijkens de notulen van de vergadering van de hoofddirectie van ITP van 24 juli
1979, heeft deze vastgesteld, dat TESA in het kader van de verwerving door ITP
van een pakket aandelen van TESA jegens ITP bepaalde verplichtingen aanging.
Die verplichtingen bestonden met name in de verlenging van voornoemde
borgstelling teneinde de technische reserves te dekken die bij actuarieel onderzoek
aan het licht zijn gekomen, en de verplichting om deze jaarlijks te actualiseren
borgstelling te handhaven overeenkomstig het bepaalde in de in het vorige punt
weergegeven overgangsbepaling.
- 11.
- Verzoekster stelt, zonder op dit punt door de Commissie te worden weersproken,
dat TESA het bedrag van haar borgstelling uitsluitend voor haar begroting van
1977 heeft vastgesteld, en wel op 8 miljard PTA.
- 12.
- Ook stelt verzoekster, dat de raad van bestuur van TESA in zijn vergadering van
28 januari 1987 heeft vastgesteld, dat de termijn van tien jaar gedurende welke de
oorspronkelijk in 1977 verleende borgstelling moest blijven gelden, was verstreken,
en die borgstelling derhalve heeft ingetrokken.
- 13.
- Op 27 december 1991 besloot de Spaanse ministerraad, de groepen van
werknemers en pensioengerechtigden van ITP in het algemene stelsel van sociale
zekerheid op te nemen. Het Ministerie van Arbeid en Sociale zekerheid stelde de
gevolgen van deze opneming vast in een besluit van 30 december 1991. De
algemene directie planning en economisch beheer van de sociale zekerheid, die
daartoe was gemachtigd, bepaalde bij resolutie van 25 mei 1992 de kosten van deze
opneming. In deze resolutie werd voorts bepaald, dat bij ontoereikendheid van de
middelen van ITP, TESA verplicht zou zijn het verschil tussen de betalingen van
ITP en het totale voor de pensioengerechtigden te betalen bedrag te storten. Wat
het stelsel van aanvullende voorzieningen betreft, werd op 8 juli 1992 een akkoord
gesloten waarbij TESA zich verbond tot het verstrekken van bepaalde uitkeringen
aan de gerechtigden.
- 14.
- Op 10 juni 1992 sprak het Ministerie van Economische zaken en Financiën de
ambtshalve ontbinding en de liquidatie van ITP uit. Verzoekster heeft evenwel
opgemerkt, zonder op dit punt door verweerster te zijn weersproken, dat de
ontbindingsprocedure nog niet definitief is afgesloten.
De administratieve procedure
- 15.
- ATM diende daarop op 1 juli 1993 bij de Commissie een klacht in, waarin zij de
Spaanse overheid verweet een verlaging van de sociale lasten van TESA te hebben
toegestaan die neerkwam op overheidssteun. De maatregelen die in de klacht
worden gekritiseerd, die aan de hand van de in de administratieve en de
contentieuze procedure gegeven toelichtingen worden omschreven, zijn de
volgende.
- 16.
- In de eerste plaats zou de steun erin bestaan, dat de overheid TESA tussen 1982
en eind 1991 het verschil heeft gelaten tussen de door TESA aan ITP werkelijk
betaalde premies en het bedrag dat zij dankzij een korting niet aan het algemene
stelsel van sociale zekerheid hoefde af te dragen. Deze steun zou 270 miljard PTA
bedragen. Voorts verzocht verzoekster de Commissie, TESA te gelasten dit verschil
aan ITP te betalen.
- 17.
- In de tweede plaats zou de overheid de intrekking hebben toegestaan van een
borgstelling die TESA had moeten handhaven, opdat ITP steeds kan rekenen op
een toereikende dekking van de uitkeringen die zij in de komende tien jaren moet
verstrekken. Deze overheidsmaatregel zou TESA 8 miljard PTA hebben
opgeleverd.
- 18.
- In haar klacht verklaarde verzoekster voorts, dat ITP door genoemde steun in
betalingsmoeilijkheden was geraakt en als gevolg daarvan was geliquideerd.
- 19.
- De Commissie verzocht verzoekster bij brief van 12 augustus 1993 om nadere
opmerkingen te maken over haar klacht. Na een vergadering op 15 september 1993
verstrekte verzoekster bij brief van 29 oktober 1993 nadere inlichtingen. Bij brief
van 12 november 1993 verzocht de Commissie verzoekster nog om aanvullende
inlichtingen, die zij bij brief van 3 december 1993 verschafte.
- 20.
- Naar de Commissie op een vraag van het Gerecht heeft geantwoord, heeft zij niet
met de Spaanse Staat gecorrespondeerd en is er ook geen officiële beschikking tot
de staat gericht.
- 21.
- Na de briefwisseling tussen de Commissie en verzoekster deelde de Commissie bij
brief D/30508 van 15 februari 1994 (hierna: brief van 15 februari 1994) aan
verzoeksters vertegenwoordiger Molina del Pozo mee, dat na onderzoek van alle
overgelegde informatie niet van overheidssteun aan TESA was gebleken.
Verzoeksters klacht werd dan ook door de Commissie geseponeerd.
- 22.
- De in de brief van 15 februari 1994 gegeven motivering luidt:
Bij de intrekking van de [borgstelling] is de staat niet betrokken geweest. TESA
is weliswaar een onderneming die grotendeels in handen van de staat is, maar noch
de staat noch enige andere aandeelhouder is in beginsel aansprakelijk voor door
TESA verrichte handelingen of door haar aangegane verplichtingen, daar zij eigen
rechtspersoonlijkheid bezit.
Indien ITP of haar werknemers zich in hun rechten aangetast voelen doordat
TESA een haar toe te rekenen verplichting niet is nagekomen, kunnen zij daarvoor
verhaal zoeken, zoals zij ook hebben gedaan, bij de bevoegde nationale rechter, die
zo nodig de klagers in hun rechten kan herstellen.
Tot de ontheffing van de betaling van bepaalde bedragen aan het [algemene] stelsel
van sociale zekerheid is door de Spaanse regering besloten overeenkomstig de
algemene Spaanse wetgeving inzake sociale zekerheid, nu door TESA aan de in die
bepalingen gestelde voorwaarden was voldaan. Over de eventuele niet-nakoming
door TESA van de verplichtingen die zij uit hoofde van bedoelde algemene
wetgeving was aangegaan, heeft het Spaanse Tribunal Supremo bij arrest van
26 december 1990 geoordeeld, dat TESA gelet op de toepasselijke algemene
wetgeving niet gehouden was aan ITP hogere bijdragen te betalen dan zij had
gedaan. De Commissie kan derhalve niet concluderen, dat genoemd verschil
neerkomt op overheidssteun, aangezien die situatie niet strijdig is met de
toepasselijke algemene wetgeving.
(...)
hoe dan ook is het verzoek van klaagster aan de Commissie om TESA te gelasten,
aan ITP het verschil te betalen, niet in overeenstemming met het
gemeenschapsrecht, aangezien de Commissie, gesteld dat sprake zou zijn van
overheidssteun en deze onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht, de
terugbetaling daarvan aan de staat zou gelasten.
Het procesverloop
- 23.
- In die omstandigheden heeft verzoekster bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie
van het Gerecht op 22 april 1994, het onderhavige beroep ingesteld.
- 24.
- Verweerster heeft bij afzonderlijke akte overeenkomstig artikel 114, lid 1, van het
Reglement voor de procesvoering tegen het beroep een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die ter griffie van het Gerecht is ingeschreven op
28 juli 1994.
- 25.
- Verzoekster heeft over de exceptie van niet-ontvankelijkheid op 12 september 1994
haar opmerkingen ingediend.
- 26.
- Bij beschikking van het Gerecht van 14 juni 1995 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde.
- 27.
- Partijen hebben op respectievelijk 21 augustus, 9 oktober en 15 december 1995 hun
verweerschrift, repliek en dupliek ter griffie van het Gerecht neergelegd.
- 28.
- Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer
uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij wijze van
maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht partijen enkele
schriftelijke vragen gesteld, die zij tijdig hebben beantwoord.
- 29.
- Ter terechtzitting van 30 september 1997 zijn partijen in hun pleidooien en hun
antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
Conclusies van partijen
- 30.
- Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
de brief van 15 februari 1994 waarbij de Commissie verklaart de klacht van
verzoekster te hebben geseponeerd, nietig te verklaren;
de Commissie in de kosten te verwijzen.
- 31.
- Verweerster concludeert dat het het Gerecht behage:
primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
verzoekster in de kosten te verwijzen.
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
- 32.
- Verweerster werpt tegen het beroep twee middelen van niet-ontvankelijkheid op.
In de eerste plaats zou verzoekster geen procesbelang hebben. In de tweede plaats
zou er geen handeling zijn die door verzoekster kan worden aangevochten en zou
verzoekster hoe dan ook geen beroep kunnen instellen in de zin van artikel 173,
vierde alinea, EG-Verdrag.
- 33.
- Wat het eerste middel van niet-ontvankelijkheid betreft, zou het ontbreken van
procesbelang in de eerste plaats voortvloeien uit het feit dat, gesteld al dat de
financiële maatregel van de Spaanse Staat ten gunste van TESA inderdaad met de
gemeenschappelijke markt onverenigbare overheidssteun oplevert, een eventueel
bevel tot terugbetaling niet aan verzoekster ten goede zou komen, aangezien de
niet-geheven sociale lasten aan de Spaanse Staat en niet aan ITP of ATM zouden
moeten worden terugbetaald. Volgens verweerster kent het Spaanse recht niet de
mogelijkheid van verrekening van het verschil tussen de normale premie voor de
sociale zekerheid en de door TESA aan ITP betaalde lagere premie, zoals ook
door het Tribunal Supremo in eerdergenoemd arrest zou zijn verklaard.
- 34.
- Bovendien is volgens verweerster, gezien de ontbinding van ITP, terugbetaling aan
haar sinds 1992 ook rechtens onmogelijk. Zelfs indien de beweerdelijk terug te
betalen steun in de kas van ITP moest worden gestort, zou dit bedrag in verband
met de liquidatie aan de sociale zekerheid moeten worden betaald om te voorzien
in de kosten van de opneming van ITP in het algemene stelsel van sociale
zekerheid.
- 35.
- Het ontbreken van procesbelang zou in de tweede plaats voortvloeien uit het feit,
dat de beweerde overheidssteun uitsluitend ten goede komt aan TESA, met welke
onderneming noch verzoekster noch haar leden direct of indirect in concurrentie
staan. Verweerster beroept zich in dit verband op de beschikkingen van het Hof
van 30 september 1992 (zaak C-295/92, Landbouwschap, Jurispr. 1992, blz. I-5003),
en 8 april 1981 (gevoegde zaken 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 en
247/80, Ludwigshafener Walzmühle Erling e.a., Jurispr. 1981, blz. 1041), en stelt,
dat het onderzoek van de concurrentieverhoudingen om vast te stellen of er al dan
niet sprake is van procesbelang, moet geschieden met betrekking tot verzoekster
en niet met betrekking tot personen of ondernemingen die eventueel daadwerkelijk
of potentieel door de betrokken handeling kunnen zijn geschaad. In casu staan
noch ATM noch haar leden direct of indirect met TESA in concurrentie of in enige
andere betrekking die in het kader van de bescherming van de vrije mededinging
ter zake doet. Dit betekent, aldus verweerster, dat de handhaving of
nietigverklaring van de bestreden beschikking de belangen van ATM niet raakt.
- 36.
- Het tweede middel van niet-ontvankelijkheid houdt in, dat er geen handeling
bestaat die door verzoekster kan worden aangevochten. Verweerster stelt in de
eerste plaats, dat de brief van 15 februari 1994 geen tot verzoekster gerichte
beschikking is, aangezien, anders dan de procedure voorzien in verordening nr. 17
van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de
artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204), er op het gebied van
steunmaatregelen van de staten geen klachtprocedure bestaat die, indien
verzoekster dat wenst, kan leiden tot een beschikking die tot haar is gericht en
waarvan nietigverklaring kan worden verzocht. Dit standpunt wordt volgens de
Commissie duidelijk bevestigd in de arresten van het Hof van 24 maart 1993 (zaak
C-313/90, CIRFS e.a., Jurispr. 1993, blz. I-1125), en 19 mei 1993 (zaak C-198/91,
Cook, Jurispr. 1993, blz. I-2487), en samengevat in de conclusie van advocaat-generaal Tesauro bij het arrest Cook/Commissie (reeds aangehaald, Jurispr. 1993,
blz. I-2502).
- 37.
- Volgens verweerster is een brief als de onderhavige niets anders dan informatie
over een beschikking die is gericht tot de Lid-Staat, de enige adressaat van
beschikkingen op het gebied van overheidssteun. Zij brengt enkel de inhoud van
een beschikking in eigenlijke zin, ter kennis van degenen die zich over de steun
hebben beklaagd. De brief van 15 februari 1994 maakt dus als zodanig niet een
einde aan de procedure, die trouwens zou kunnen worden heropend indien de
onderneming die de klacht heeft ingediend, nieuwe gegevens feitelijk of rechtens
aandraagt die een heropening zouden rechtvaardigen.
- 38.
- Voorts is verweerster van mening, dat verzoekster hoe dan ook niet individueel
wordt geraakt, zoals door artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag wordt geëist.
Als particuliere vereniging die in de onderhavige procedure optreedt in het belang
van haar leden en niet in haar eigen belang, wordt verzoekster niet individueel
geraakt door een beschikking waarin wordt verklaard, dat de beweerde financiële
maatregel van de staat ten gunste van TESA geen steunmaatregel vormt in de zin
van artikel 92 van het Verdrag. Meer bepaald heeft zij niet de rol vervuld van
onderhandelaar met een bijzondere opdracht in de zin van het arrest van het Hof
van 2 februari 1988 (gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy e.a.,
Jurispr. 1988, blz. 219). Ook is in het arrest van het Gerecht van 6 juli 1995
(gevoegde zaken T-447/93, T-448/93 en T-449/93, AITEC e.a., Jurispr. 1995,
blz. II-1971), weliswaar bevestigd dat een belangenvereniging kon worden
beschouwd als individueel geraakt, voor zover zij kon aantonen dat de
concurrentiepositie van enkele van haar leden door de betrokken steun wezenlijk
was aangetast en een eventueel beroep van deze leden ontvankelijk zou zijn
geweest in de zin van het arrest van het Hof van 28 januari 1986 (zaak 169/84,
Cofaz e.a., Jurispr. 1986, blz. 391), maar de Commissie acht zulks in casu niet het
geval.
- 39.
- Volgens verweerster wordt verzoekster evenmin rechtstreeks geraakt, zoals
artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag eist, aangezien er geen causaal verband
bestaat tussen de beschikking om geen bezwaren in te brengen omdat er geen
sprake is van overheidssteun, en de schade die eventueel voortvloeit uit de Spaanse
wetgeving inzake sociale zekerheid. Immers, gesteld al dat de Commissie zou
hebben gedwaald bij haar kwalificatie van het financiële ingrijpen door de Spaanse
Staat ten gunste van TESA en dus de terugvordering van de steun zou moeten
gelasten, het Spaanse recht kent geen procedure die vergoeding van de door
verzoekster gestelde schade mogelijk maakt.
- 40.
- Verzoekster houdt vol, dat haar beroep ontvankelijk is. In het kader van het eerste
middel van niet-ontvankelijkheid stelt zij, procesbelang te hebben. Allereerst heeft
ITP door de intrekking van de borgstelling en de te lage premies, dat wil zeggen
door de gewraakte steun, de rechthebbenden hun uitkeringen niet kunnen
verstrekken en is zij daarom in het algemene stelsel van sociale zekerheid
opgegaan. De terugbetaling door TESA van de door verzoekster met de
gemeenschappelijke markt onverenigbaar geachte overheidssteun zou haar wel
degelijk ten goede komen, daar de Spaanse administratie die bedragen aan ITP zou
uitbetalen, waarna zij uiteindelijk aan verzoeksters leden zouden toekomen.
- 41.
- Eerdergenoemd arrest van het Tribunal Supremo wordt volgens verzoekster door
de Commissie onjuist uitgelegd. Dit arrest betreft niet de vraag of er grond is tot
terugbetaling. De nationale rechter heeft slechts op basis van een regel van
procesrecht geoordeeld, dat niet de werknemers en pensioengerechtigden de
vordering hadden moeten indienen, maar de directie van ITP.
- 42.
- De stelling van de Commissie dat de terugbetaling van bedragen aan ITP sinds
1992 juridisch onmogelijk is, kan volgens verzoekster evenmin in rechte staande
worden gehouden, aangezien de liquidatie van ITP niet op handen is. Zelfs indien
aan de wettelijke vereisten was voldaan en de besluiten betreffende de liquidatie
waren genomen, zou een voor haar gunstig arrest van het Gerecht in de
onderhavige zaak kunnen leiden tot herziening van de administratieve handelingen
die tot de ontbinding van ITP hebben geleid.
- 43.
- Wat haar concurrentiepositie op de markt betreft, stelt verzoekster vast, dat zij
reële en vaststaande schade heeft geleden als gevolg van de overheidssteun aan
TESA, aangezien de verlaging van de sociale lasten de rechten van haar leden
heeft aangetast. Verzoekster beroept zich ter zake op het arrest Cook, reeds
aangehaald, waarin als belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het
Verdrag zijn gedefinieerd de personen, ondernemingen of verenigingen die
eventueel door de steunverlening in hun belangen zijn geraakt, dat wil zeggen, de
concurrerende ondernemingen en de belangenorganisaties. Aangezien verzoekster
een belangenorganisatie is die in het leven is geroepen ter bescherming van de
belangen van de aangeslotenen, is alles wat ITP of TESA raakt, voor haar
rechtstreeks van belang.
- 44.
- Verzoekster stelt dat zij ook in het onderhavige geval procesbelang heeft, omdat
zij is opgericht om de belangen van ITP te verdedigen, terwijl de verdediging van
deze rechten anders wegens de dominantie van TESA over ITP onmogelijk zou zijn
geweest.
- 45.
- Verzoekster merkt in het kader van het tweede middel van niet-ontvankelijkheid
op, dat zij de adressaat is van de brief van 15 februari 1994, een beschikking die
dwingende rechtsgevolgen teweeg brengt. Deze handeling beëindigt immers de
klachtprocedure en bevat een beoordeling van de betwiste steun, waarmee zij ook
verhindert dat in de toekomst aan de belangen van verzoeksters leden recht wordt
gedaan.
- 46.
- Dienaangaande betoogt verzoekster met een beroep op het arrest van het Hof van
16 juni 1993 (zaak C-325/91, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1993, blz. I-3283, r.o. 9),
dat voor het al dan niet bestaan van een handeling die kan worden aangevochten
in de zin van artikel 173 van het Verdrag beslissend is, of zij rechtsgevolgen teweeg
brengt; zij beroept zich voorts op het arrest van het Hof van 15 december 1988
(gevoegde zaken 166/86 en 220/86, Irish Cement, Jurispr. 1988, blz. 6473, r.o. 11),
waarin het Hof de weigering om een procedure uit hoofde van artikel 93, lid 2, in
te leiden, aanmerkte als een maatregel die rechtsgevolgen teweeg brengt.
Verzoekster verwijst ook naar het arrest van het Hof van 16 juni 1994, (zaak
C-39/93 P, SFEI e.a., Jurispr. 1994, blz. I-2681, r.o. 27 en 28), volgens hetwelk een
instelling die bevoegd is om inbreuken vast te stellen en daarvoor een sanctie op
te leggen, en bij welke particulieren een klacht kunnen indienen zoals de
Commissie in het kader van het mededingingsrecht noodzakelijkerwijs een
handeling met rechtsgevolgen verricht wanneer zij het op die klacht ingestelde
onderzoek beëindigt; ook het terzijde leggen van een klacht kan niet als een
prealabele of voorbereidende handeling worden aangemerkt, daar dit het
eindstadium van de procedure vormt: zij wordt niet gevolgd door enige handeling
waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
- 47.
- Verzoekster verklaart bovendien, actief te hebben deelgenomen aan de door de
Commissie naar aanleiding van haar klacht ingeleide procedure. Deze
omstandigheid brengt mee, dat zij beroep kan instellen tegen de aan het einde van
de procedure gegeven beschikking (arrest Cofaz e.a., reeds aangehaald).
- 48.
- Ten slotte stelt verzoekster, dat het onderhavige beroep ontvankelijk moet zijn om
verzoeksters recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen
overeenkomstig artikel 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens
en de rechtspraak van het Hof, daar in Spanje op het gebied van overheidssteun
geen enkele adequate rechtsgang bestaat waarin zij de verlaging van de sociale
lasten zou kunnen aanvechten die het Koninkrijk Spanje uit nalatigheid heeft
toegestaan.
- 49.
- Verweerster voert hiertegen in dupliek aan, dat het arrest SFEI e.a., reeds
aangehaald, betrekking heeft op de procedure voor de toepassing van de
artikelen 85 en 86 van het Verdrag, waarin met name de mogelijkheid van het
indienen van klachten is geschapen. Deze rechtspraak is in het onderhavige geval
niet van toepassing. Met betrekking tot het arrest van het Hof Irish Cement, reeds
aangehaald, merkt verweerster op, dat indien het Hof in dat arrest niet had
geoordeeld dat het beroep te laat was ingesteld, het had moeten onderzoeken of
de partij die het beroep had ingesteld, door de brief van de Commissie rechtstreeks
en individueel werd geraakt.
- 50.
- Naar aanleiding van verzoeksters argument, dat de mogelijkheid van rechterlijktoezicht ontbreekt indien het onderhavige beroep niet-ontvankelijk zou zijn, stelt
verweerster ten slotte vast, dat artikel 92, lid 1, van het Verdrag rechtstreeks
toepasselijk is en dus door verzoekster voor de nationale rechter kan worden
ingeroepen, indien zij zulks dienstig acht.
Beoordeling door het Gerecht
- 51.
- Het Gerecht merkt allereerst op, dat een beschikking die het onderzoek naar de
verenigbaarheid met het Verdrag van een steunmaatregel beëindigt, steeds is
gericht tot de betrokken Lid-Staat en dat een particulier deze beschikking bij de
gemeenschapsrechter kan aanvechten indien aan de voorwaarden van artikel 173,
vierde alinea, van het Verdrag is voldaan.
- 52.
- In dit stadium moet erop worden gewezen, dat de brief van 15 februari 1994 ten
aanzien van verzoekster niets anders is dan een mededeling die de inhoud van een
tot de betrokken Lid-Staat gerichte beschikking weergeeft. Het Gerecht acht het
dan ook redelijk, de conclusies van verzoekster strekkende tot nietigverklaring van
de brief van 15 februari 1994, waarin de Commissie verklaart de door verzoekster
ingediende klacht te hebben geseponeerd, aldus te verstaan, dat daarmee in
werkelijkheid de nietigverklaring wordt beoogd van de tot de betrokken Lid-Staat
gerichte beschikking die in die brief is weergegeven.
- 53.
- Door een natuurlijke of rechtspersoon kunnen ingevolge artikel 173, vierde alinea,
van het Verdrag evenwel enkel handelingen worden aangevochten die dwingende
rechtsgevolgen hebben welke zijn belangen schaden doordat zij zijn rechtspositie
ingrijpend wijzigen.
- 54.
- Derhalve moet worden onderzocht, of de beschikking tot beëindiging van het
onderzoek naar de verenigbaarheid met het Verdrag van de steunmaatregelen
waarover verzoekster zich heeft beklaagd, welke beschikking bij de brief van
15 februari 1994 aan verzoekster is meegedeeld, maar die in wezen is gericht tot
het Koninkrijk Spanje, de belangen van verzoekster schaadt doordat zij haar
rechtspositie ingrijpend wijzigt. Anders kan verzoekster bij nietigverklaring van de
aangevochten handeling geen belang hebben.
- 55.
- In casu stelt verzoekster, dat de beschikking van de Commissie een beoordeling van
de omstreden steun inhoudt en derhalve verhindert dat in de toekomst aan de
belangen van verzoeksters leden recht wordt gedaan. Bijgevolg moet een overzicht
van de feiten van de onderhavige zaak worden gegeven, teneinde het verband te
bepalen tussen de beschikking van de Commissie en de door verzoekster gestelde
schade.
- 56.
- Verzoekster is een vereniging van rechthebbenden van het onderlinge
waarborgfonds ITP. Deze rechthebbenden zijn allen werknemer of
pensioengerechtigde van de vennootschap TESA, die ITP heeft gesticht om de
sociale voorziening van haar werknemers te organiseren. Het Gerecht stelt derhalve
vast, dat in werkelijkheid verzoeksters leden zich beklagen over de overheidssteun
die aan hun huidige of voormalige werkgever zou zijn verleend.
- 57.
- Verzoekster verklaart, dat indien de haars inziens onwettige steun niet was
verleend, ITP niet zou zijn opgegaan in het algemene stelsel van sociale zekerheid
en de rechthebbenden hun recht op hogere uitkeringen dan die op grond van dit
algemene stelsel worden verstrekt, zouden hebben behouden. Indien het bedrag
van de steun aan de staat was terugbetaald, zoals de Commissie volgens
verzoekster had moeten gelasten, zou de staat die bedragen aan ITP uitbetalen.
Laatstgenoemde zou dan nieuw leven worden ingeblazen en de rechthebbenden
zouden hun recht op een hoge uitkering terugkrijgen.
- 58.
- Vastgesteld moet worden, dat volgens het Tribunal Supremo er geen recht bestaat
om ten gunste van [ITP] de betaling van andere (...) bedragen te vorderen dan die
welke wettelijk zijn vastgesteld door [de regeling] die voor haar geldt, en het is
algemeen bekend, dat het verschil tussen de normale premie voor de [algemene kas
van de sociale zekerheid], wegens het feit dat deze alle verzekerde risico's dekt, en
de gedeeltelijke premie die in casu is betaald aan het [waarborgfonds] van TESA
(...), een probleem van wetswijziging behelst dat niet door de rechter kan worden
opgelost (r.o. 3 van eerdergenoemd arrest). Het Gerecht stelt vast, dat de
Commissie terecht heeft geconcludeerd, dat TESA op grond van de nationale
wetgeving niet gehouden was aan ITP hogere bijdragen te betalen dan zij heeft
gedaan. Voorts voorziet de nationale wetgeving niet in betaling aan ITP van het
verschil tussen de normale premie voor het algemene stelsel van sociale zekerheid
en de lagere premie die aan dit waarborgfonds moest worden betaald
overeenkomstig de destijds voor dit fonds geldende bepalingen (zie hiervóór, r.o. 5
en 6).
- 59.
- Gesteld al dat de beschikking wordt nietig verklaard en dat de Commissie
maatregelen moet treffen ter uitvoering van het arrest, er is geen reden om aan te
nemen, dat deze procedure uiteindelijk redelijkerwijs kan leiden tot uitbetaling van
het betrokken verschil aan ITP.
- 60.
- Zoals de Commissie immers terecht betoogt, zouden, ingeval terugbetaling werd
gelast, de niet-geheven sociale lasten aan de Spaanse Staat moeten worden
terugbetaald, die volgens de nationale wetgeving niet verplicht zou zijn deze
vervolgens aan ITP af te dragen. Aangezien de opneming van de particuliere
waarborgfondsen in het algemene stelsel van sociale zekerheid een politiek doel
diende (zie hiervóór r.o. 7), is er bovendien geen reden om aan te nemen dat ITP
nieuw leven kan worden ingeblazen.
- 61.
- Wat het andere aspect van de beweerdelijk verleende steun betreft, merkt het
Gerecht op, dat ook al had de Commissie vastgesteld, dat de intrekking van de
borgstelling een steunmaatregel was, en had zij gelast, dat deze moest worden
teruggedraaid, dit slechts zou hebben betekend, dat de betaling door TESA van de
aan de rechthebbenden verschuldigde sociale uitkeringen zou worden gegarandeerd.
TESA is evenwel reeds op grond van de hiervóór in r.o. 8 en 13 genoemde
nationale bepalingen verplicht tot dekking van de kosten van de opneming van ITP
in het algemene stelsel van sociale zekerheid. Sinds ITP daarin is opgegaan, worden
de uitkeringen door dit algemene stelsel betaald. Nu verzoekster niet heeft
aangetoond dat haar leden er door de intrekking van de borgstelling in concreto
op achteruit zijn gegaan, heeft zij evenmin aangetoond dat een eventuele
terugdraaiing zou leiden tot opeisbare voordelen voor die leden. Ook heeft zij niet
aangetoond, dat ITP niet in het algemene stelsel zou zijn opgenomen, indien de
borgstelling van kracht was gebleven.
- 62.
- In de hiervóór uiteengezette omstandigheden is overduidelijk, dat de beschikking
weliswaar de klacht van verzoekster seponeert, maar verzoeksters rechtssfeer niet
aantast. De handhaving of nietigverklaring van deze beschikking kan dan ook de
belangen van verzoekster of haar leden niet beïnvloeden. Verzoekster heeft
derhalve bij nietigverklaring van de door haar aangevochten beschikking geen
belang en voldoet daarmee niet aan de voorwaarden van artikel 173, vierde alinea,
van het Verdrag.
- 63.
- Het Gerecht constateert bovendien, dat verzoekster in werkelijkheid een vereniging
is van werknemers van de onderneming waaraan overheidssteun zou zijn verstrekt;
derhalve is zij geen concurrent van deze onderneming en kan zij geen procesbelang
stellen op grond van de gevolgen voor de mededinging (zie inzake het verband
tussen de gevolgen voor de mededinging en de ontvankelijkheid, bijvoorbeeld, de
beschikking Landbouwschap, reeds aangehaald, r.o. 12, en het arrest van het
Gerecht van 27 april 1995 (zaak T-435/93, ASPEC e.a., Jurispr. 1995, blz. II-1281,
r.o. 63).
- 64.
- In die omstandigheden heeft verzoekster geen belang bij nietigverklaring van de
haar bij de brief van 14 februari 1995 meegedeelde beschikking.
- 65.
- Mitsdien moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de
overige argumenten van verzoekster en de Commissie behoeven te worden
onderzocht.
Kosten
- 66.
- Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in
het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien zulks is gevorderd.
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig het door
de Commissie gevorderde in haar eigen kosten alsook in die van de Commissie te
worden verwezen.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Eerste kamer uitgebreid),
rechtdoende:
1) Verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
2) Verwijst verzoekster in haar eigen kosten alsook in die van de Commissie.
SaggioKalogeropoulos
Tiili
Moura Ramos Pirrung
|
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 december 1997.
De griffier
De president
H. Jung
A. Saggio