CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 14 de julio de 2022 (1)
Asunto C‑237/21
Generalstaatsanwaltschaft München
con intervención de:
S. M.
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht München (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Múnich, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Artículos 18 TFUE y 21 TFUE — Solicitud de extradición formulada por un Estado tercero con respecto a un ciudadano de la Unión Europea a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad — Estado miembro requerido que prohíbe la extradición de sus propios nacionales — Restricción a la libre circulación — Justificación por el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido una infracción — Proporcionalidad — Obligación de proceder a la extradición en aplicación de un convenio internacional»
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. Ha sido planteada en el marco de una solicitud de extradición dirigida por las autoridades de Bosnia y Herzegovina a las autoridades de la República Federal de Alemania con respecto a S. M., un nacional serbio, bosnio y croata, a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad.
2. Esta petición se inscribe en el marco de la jurisprudencia iniciada con la sentencia de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin, (2) relativa a la extradición, a terceros Estados, de ciudadanos de la Unión Europea que han ejercido su derecho de libre circulación en Estados miembros de la Unión distintos de aquellos de los que son nacionales, cuando exista en estos Estados miembros una norma que prohíba la extradición de sus propios nacionales fuera de la Unión. De los asuntos que se han sometido al Tribunal de Justicia, puede hacerse una distinción entre, por una parte, los asuntos relativos a una solicitud de extradición a efectos del ejercicio de acciones penales, que han dado lugar a la sentencia Petruhhin y a las sentencias de 10 de abril de 2018, Pisciotti; (3) de 2 de abril de 2020, Ruska Federacija; (4) de 17 de diciembre de 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extradición a Ucrania), (5) y al auto de 6 de septiembre de 2017, Peter Schotthöfer & Florian Steiner, (6) y, por otra parte, el asunto relativo a una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena, que dio lugar a la sentencia de 13 de noviembre de 2018, Raugevicius. (7)
3. Mediante esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia aplicó en el ámbito de la extradición lo que declaró en su sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, (8) a saber, que «la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situación obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente previstas a este respecto, el mismo trato jurídico». (9) Esto llevó al Tribunal de Justicia a exigir a un Estado miembro que no autoriza la extradición de sus propios nacionales que compruebe la existencia de medidas alternativas a la extradición cuando reciba una solicitud de extradición remitida por un Estado tercero con respecto a un nacional de otro Estado miembro que haya ejercido su derecho de libre circulación.
4. Mediante su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea que el Tribunal de Justicia le aclare cómo ha de entenderse la sentencia Raugevicius y la manera en que ha de conciliarse la aportación de esta sentencia con las obligaciones que se derivan para los Estados miembros del Convenio Europeo de Extradición, hecho en París el 13 de diciembre de 1957. (10)
5. En esta última sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, si un Estado tercero presenta una solicitud de extradición de un ciudadano de la Unión Europea que ha ejercido su derecho de libre circulación no con fines de procesamiento, sino de ejecución de una pena privativa de libertad, el Estado miembro requerido, cuyo Derecho nacional prohíbe la extradición de sus propios nacionales fuera de la Unión con fines de ejecución de una pena y prevé que tal pena impuesta en el extranjero pueda cumplirse en su territorio, está obligado a dispensar a ese ciudadano de la Unión, siempre que resida de manera permanente en su territorio, un trato idéntico al que dispensa a sus propios nacionales en materia de extradición. (11)
6. Procede señalar que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Raugevicius, el Estado miembro requerido, a saber, Finlandia, había hecho una declaración en el marco del Convenio Europeo de Extradición que le permitía denegar la extradición no solo de sus propios nacionales, sino también de los nacionales de otros Estados miembros con residencia en su territorio. A diferencia de la República de Finlandia, la República Federal de Alemania ha hecho una declaración que limita el término «nacionales», en el sentido de dicho Convenio, únicamente a los nacionales de este Estado miembro. Es esta diferencia de contexto lo que da lugar a la pregunta del órgano jurisdiccional remitente sobre la aplicación en el presente asunto de la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Raugevicius, en la medida en que, habida cuenta del alcance limitado de la declaración hecha por la República Federal de Alemania en el marco del Convenio Europeo de Extradición, la negativa de este Estado miembro a extraditar a un nacional de otro Estado miembro que reside de manera permanente en su territorio podría entrar en conflicto con el citado Convenio.
7. A fin de responder a esta pregunta, explicaré en las presentes conclusiones las razones por las que considero que la sentencia Raugevicius no debe interpretarse en el sentido de que obliga al Estado miembro requerido a denegar de manera automática y absoluta la extradición a efectos de la ejecución de una pena de un nacional de otro Estado miembro que reside de manera permanente en su territorio, contrariamente a lo que le exige el Convenio Europeo de Extradición. En efecto, lo declarado por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia implica más bien, en mi opinión, que el Estado miembro requerido está obligado, en virtud de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, a buscar activamente si existe una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste al ciudadano de la Unión que es objeto de una solicitud de extradición. Si, a pesar de las medidas adoptadas por el Estado miembro requerido ante el Estado tercero requirente, no es posible encontrar una medida alternativa a la extradición, estos artículos no deben interpretarse, en mi opinión, en el sentido de que impiden al Estado miembro requerido proceder a la extradición de ese ciudadano de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Convenio Europeo de Extradición
8. El artículo 1 del Convenio Europeo de Extradición tiene el siguiente tenor:
«Las Partes contratantes se obligan a entregarse recíprocamente, según las reglas y en las condiciones prevenidas en los artículos siguientes, a las personas a quienes las autoridades judiciales de la Parte requirente persiguieren por algún delito o buscaren para la ejecución de una pena o medida de seguridad.»
9. El artículo 6 del Convenio Europeo de Extradición, titulado «Extradición de nacionales», dispone:
«1.a) Toda Parte contratante tendrá la facultad de denegar la extradición de sus nacionales.
b) Cada Parte contratante podrá, mediante declaración hecha en el momento de la firma o del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión, definir, por lo que respecta a la misma, el término “nacionales” en el sentido del presente Convenio.
[…]»
10. Al depositar el instrumento de ratificación, el 2 de octubre de 1976, la República Federal de Alemania formuló una declaración, al amparo del artículo 6 de dicho Convenio, en los siguientes términos:
«La extradición de nacionales alemanes desde la República Federal de Alemania al extranjero está prohibida por el artículo 16, apartado 2, primera frase, [de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania), (12) de 23 de mayo de 1949] y, por tanto, debe denegarse en cualquier caso.
El término “nacional” en el sentido del artículo 6, apartado 1, [letra b)], del Convenio Europeo de Extradición abarca a todos los alemanes en el sentido del artículo 116, apartado 1, de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania.»
B. Derecho alemán
1. Ley Fundamental de la República Federal de Alemania
11. El artículo 16, apartado 2, de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania establece:
«Ningún alemán podrá ser extraditado al extranjero. Por ley se podrá adoptar una regulación divergente para extradiciones a un Estado miembro de la Unión Europea o a un tribunal internacional, siempre que se respeten los principios del Estado de Derecho.»
12. A tenor de lo dispuesto en el artículo 116, apartado 1, de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania:
«Es alemana en el sentido de la presente Ley Fundamental, salvo disposición legal en sentido contrario, toda persona que posea la nacionalidad alemana o que, como refugiado o desplazado de etnia alemana o como su cónyuge o descendiente en línea directa, haya sido admitida en el territorio del Reich alemán en sus fronteras de 31 de diciembre de 1937.»
2. Ley relativa a la Asistencia Judicial Internacional en Materia Penal
13. La Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Ley relativa a la Asistencia Judicial Internacional en Materia Penal), (13) de 23 de diciembre de 1982, en su versión aplicable a los hechos, (14) contiene disposiciones relativas a la asistencia judicial mediante la ejecución de resoluciones judiciales extranjeras en Alemania.
14. El artículo 48 de la IRG prevé:
«Podrá prestarse asistencia judicial en el marco de un procedimiento penal mediante la ejecución de una pena o de cualquier otra sanción impuesta en el extranjero mediante resolución judicial firme […]».
15. Con arreglo al artículo 57, apartado 1, de la IRG, la ejecución en Alemania de la pena impuesta por una resolución judicial extranjera únicamente podrá efectuarse si y en la medida en que el Estado de condena preste su consentimiento.
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
16. El 5 de noviembre de 2020, las autoridades de Bosnia y Herzegovina, basándose en el Convenio Europeo de Extradición, solicitaron a la República Federal de Alemania la extradición de S. M. con el fin de ejecutar la pena de seis meses de privación de libertad impuesta por corrupción mediante sentencia del Tribunal Municipal de Bosanska Krupa (Bosnia y Herzegovina) de 24 de marzo de 2017. El órgano jurisdiccional remitente señala que las autoridades croatas fueron informadas de dicha solicitud por las autoridades alemanas.
17. S. M. tiene las nacionalidades serbia, bosnia y croata y vive en Alemania con su esposa desde 2017. Trabaja desde el 22 de mayo de 2020 y se encuentra en libertad, tras haber permanecido en detención a efectos de extradición.
18. La Generalstaatsanwaltschaft München (Fiscalía General de Múnich, Alemania), haciendo referencia a la sentencia Raugevicius, solicitó que se declarase inadmisible la extradición de S. M.
19. Según el órgano jurisdiccional remitente, la procedencia de dicha solicitud de la Fiscalía General de Múnich depende de si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la extradición de un ciudadano de la Unión aun cuando el Estado requerido esté obligado a extraditarlo en virtud de Derecho internacional convencional.
20. El órgano jurisdiccional remitente considera que esta cuestión no fue respondida en la sentencia Raugevicius, ya que, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Estado miembro requerido, a saber, la República de Finlandia, tenía derecho frente al Estado tercero, en el caso de autos, la Federación de Rusia, a no extraditar a la persona reclamada. En efecto, la República de Finlandia tenía, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, letra a), del Convenio Europeo de Extradición, la facultad de denegar la extradición de sus nacionales. Con arreglo a la posibilidad que ofrece el artículo 6, apartado 1, letra b), del referido Convenio, este Estado miembro podía definir, en su declaración de adhesión de 12 de mayo de 1971, el término «nacionales», a efectos de ese Convenio, en el sentido de que «incluye a los nacionales de Finlandia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia, así como a los extranjeros domiciliados en esos Estados». Puesto que la persona reclamada estaba comprendida en esta definición, la República de Finlandia podía negarse a extraditarla sin incumplir las obligaciones que le incumbían en virtud de los tratados internacionales con respecto al Estado tercero que había presentado la solicitud de extradición.
21. El órgano jurisdiccional remitente se encuentra ahora ante una situación diferente en lo que respecta al Derecho internacional. En efecto, conforme a la posibilidad prevista en el artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio Europeo de Extradición, al depositar su instrumento de ratificación de 2 de octubre de 1976, la República Federal de Alemania formuló una declaración en la que limitaba el término «nacionales» únicamente a las personas que tuvieran la nacionalidad alemana, sin extenderlo a las personas que tuvieran su residencia permanente en su territorio.
22. Ese órgano jurisdiccional añade que se cumplen las condiciones que el Convenio Europeo de Extradición establece a efectos de la extradición de S. M. y que nada se opone a dicha extradición. En particular, esta extradición y los actos que le subyacen respetarían el estándar mínimo del Derecho internacional que es vinculante en la República Federal de Alemania y no violarían los principios imperativos del Derecho constitucional o el grado indispensable de protección de los derechos fundamentales.
23. Sin embargo, ese órgano jurisdiccional alberga dudas sobre si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE exigen no extraditar a S. M. a Bosnia y Herzegovina, puesto que esta persona no está comprendida en el concepto de «nacionales», en el sentido del Convenio Europeo de Extradición, y, por lo tanto, la República Federal de Alemania no puede aplicar la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Raugeviciussin incumplir las obligaciones que le incumben en virtud de dicho Convenio con respecto a Bosnia y Herzegovina.
24. El órgano jurisdiccional remitente precisa asimismo que sería posible ejecutar en Alemania la pena privativa de libertad impuesta por el Tribunal Municipal de Bosanska Krupa (Bosnia y Herzegovina). En la medida en que S. M. ya se encuentra en territorio alemán, el Convenio sobre Traslado de Personas Condenadas, (15) que ha sido ratificado tanto por la República Federal de Alemania como por Bosnia y Herzegovina, no es pertinente. En consecuencia, dicha ejecución se rige por los artículos 48 y siguientes de la IRG y no requiere ni que la persona de que se trate tenga la nacionalidad alemana ni que dé su consentimiento.
25. De acuerdo con el artículo 57, apartado 1, de la IRG, la ejecución en Alemania de la pena privativa de libertad impuesta por el Tribunal Municipal de Bosanska Krupa (Bosnia y Herzegovina) únicamente podrá efectuarse si y en la medida en que el Estado tercero de condena preste su consentimiento. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que este no es el caso, al menos en la actualidad, ya que las autoridades bosnias han solicitado la extradición de S. M. y no que las autoridades alemanas asuman la ejecución de la pena impuesta a este último.
26. En estas circunstancias, el Oberlandesgericht München (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Múnich, Alemania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Exigen los principios resultantes de la [sentencia Raugevicius] y relativos a la aplicación de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE que se deniegue una solicitud de un tercer Estado basada en el [Convenio Europeo de Extradición] para la extradición de un ciudadano de la Unión con fines de ejecución de una pena, aun cuando el Estado miembro requerido esté obligado a extraditar al ciudadano de la Unión por el Derecho internacional convencional en virtud de dicho Convenio, por el hecho de que dicho Estado miembro haya definido el concepto de “nacional” del artículo 6, apartado 1, letra b), del [citado] Convenio en el sentido de que solo están incluidos en él sus propios nacionales y no otros ciudadanos de la Unión?»
27. Han presentado observaciones escritas los Gobiernos español, croata, lituano y polaco y la Comisión Europea. El 26 de abril de 2022, se celebró una vista en la que se oyeron los informes orales de la Fiscalía General de Múnich y de los Gobiernos alemán, checo y español, así como de la Comisión.
IV. Análisis
28. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que precise el alcance de su sentencia Raugeviciusen una situación en la que la no extradición de la persona reclamada resulta, según dicho órgano jurisdiccional, contraria a la obligación que incumbe al Estado miembro requerido, en virtud del Convenio Europeo de Extradición, de extraditar a esa persona.
29. Esta cuestión está en gran medida relacionada con la diferencia de contexto entre el asunto que dio lugar a la sentencia Raugevicius y el presente asunto por lo que se refiere a las obligaciones derivadas del Convenio Europeo de Extradición. Como ya he señalado, esta diferencia atañe a la definición del término «nacionales», en el sentido de dicho Convenio, que es más restrictiva en el marco del presente asunto, ya que engloba únicamente a las personas que poseen la nacionalidad alemana, con arreglo a la declaración formulada por la República Federal de Alemania al amparo del artículo 6, apartado 1, letra b), del mencionado Convenio. De ello se sigue que, a diferencia de la situación controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia Raugevicius, la negativa de la República Federal de Alemania a extraditar a S. M. a Bosnia y Herzegovina puede resultar contraria a las obligaciones que incumben a ese Estado miembro en virtud del Convenio Europeo de Extradición.
30. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente pretende, en esencia, que se dilucide si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, a fin de responder a una solicitud de extradición formulada por un Estado tercero para la ejecución de una pena impuesta en dicho Estado, los nacionales de un Estado miembro distinto del Estado miembro requerido deben beneficiarse de la norma que prohíbe la extradición por este último de sus propios nacionales, y ello pese a la obligación de extradición que incumbe al Estado miembro requerido en virtud del Convenio Europeo de Extradición.
31. Si bien la cuestión del citado órgano jurisdiccional parte de la premisa de que podría existir una incompatibilidad entre la jurisprudencia establecida por el Tribunal de Justicia en materia de extradición de los ciudadanos de la Unión que han ejercido su derecho de libre circulación en un Estado miembro distinto de aquel del que son nacionales y la declaración formulada por la República Federal de Alemania al amparo del artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio Europeo de Extradición, según la cual únicamente los nacionales alemanes se benefician de la protección contra la extradición, demostraré, por el contrario, que no existe ninguna contradicción en este sentido.
32. A tal fin, recordaré que el Tribunal de Justicia, sin dejar de permitir que el ciudadano de la Unión que haya ejercido su derecho de libre circulación pueda estar protegido frente a la extradición a un Estado tercero, no ha consagrado un derecho automático y absoluto en favor de dicho ciudadano a no ser extraditado fuera del territorio de la Unión, sino que más bien ha establecido una obligación del Estado miembro requerido de buscar activamente la existencia de una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste a ese ciudadano reclamado de extradición. Llegaré a la conclusión de que la especificidad del Derecho convencional, como se desprende de las circunstancias del litigio principal, no lleva al Estado miembro requerido a incumplir ni la obligación que le incumbe de extraditar al condenado en virtud del Convenio Europeo de Extradición ni las obligaciones que le incumben con arreglo a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, tal como han sido interpretados por el Tribunal de Justicia.
33. Con carácter preliminar, procede recordar que, en su sentencia Petruhhin, relativa, al igual que el presente asunto, a una solicitud de extradición formulada por un Estado tercero con el que la Unión no ha celebrado un acuerdo de extradición, el Tribunal de Justicia declaró que, si bien es cierto que, a falta de dicho acuerdo, las normas en materia de extradición son competencia de los Estados miembros, entre las situaciones comprendidas en este ámbito de aplicación del artículo 18 TFUE, en relación con las disposiciones del TFUE sobre la ciudadanía de la Unión, figuran, en particular, las relativas al ejercicio de la libertad de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, tal y como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE. (16)
34. Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que un nacional de un Estado miembro, que tenga por ello el estatuto de ciudadano de la Unión, que ha ejercido su derecho a la libre circulación y reside legalmente en el territorio de otro Estado miembro, está comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. (17) Por tanto, debido a su condición de ciudadano de la Unión, un nacional de un Estado miembro que resida en otro Estado miembro tiene derecho a invocar el artículo 21 TFUE, apartado 1, y está comprendido en el ámbito de aplicación de los Tratados, en el sentido del artículo 18 TFUE, que contiene el principio de no discriminación en función de la nacionalidad. (18)
35. Esta apreciación no se ve en modo alguno afectada por el hecho de que la persona reclamada tenga también la nacionalidad del Estado tercero que solicita su extradición. (19)
36. Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se colige que las normas nacionales en materia de extradición de un Estado miembro que introducen una diferencia de trato en función de si la persona reclamada es nacional de ese Estado miembro o de otro Estado miembro, en la medida en que implican que no se pueda otorgar a los nacionales de otros Estados miembros que residen legalmente en el territorio del Estado miembro requerido la protección frente a la extradición de la que gozan los nacionales de este último Estado miembro, pueden afectar a la libertad de los primeros de circular y residir en el territorio de los Estados miembros. (20) De ello resulta que la desigualdad de trato que consiste en permitir la extradición de un ciudadano de la Unión, nacional de un Estado miembro distinto del Estado miembro requerido, se traduce en una restricción a la libertad de circular y de residir en el territorio de los Estados miembros, en el sentido del artículo 21 TFUE. (21)
37. Según el Tribunal de Justicia, tal restricción solo puede justificarse si se basa en consideraciones objetivas y es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. (22)
38. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido un delito es legítimo en Derecho de la Unión y permite justificar una medida restrictiva de una libertad fundamental, como la prevista en el artículo 21 TFUE, siempre que sea necesaria para la protección de los intereses que pretende garantizar y solo si estos objetivos no pueden alcanzarse con medidas menos restrictivas. (23)
39. Si bien es cierto que, de los asuntos que se han sometido al Tribunal de Justicia, puede hacerse una distinción entre los asuntos relativos a una solicitud de extradición a efectos del ejercicio de acciones penales y los relativos a una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena, no es menos cierto que el conjunto de las sentencias del Tribunal de Justicia presenta una característica común, a saber, el establecimiento de un obligación que incumbe al Estado miembro requerido de comprobar si existe una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste al ciudadano de la Unión reclamado, antes de poder, en caso de que no exista dicha medida, extraditar a este último.
40. Así, por lo que se refiere a una solicitud de extradición a efectos del ejercicio de acciones penales, el Tribunal de Justicia ha subrayado que la aplicación de los mecanismos de cooperación y de asistencia mutua existentes en materia penal en virtud del Derecho de la Unión constituye, en cualquier caso, una medida alternativa menos lesiva para el derecho a la libre circulación que la extradición a un tercer Estado con el que la Unión no ha celebrado ningún acuerdo de extradición y permite alcanzar el objetivo de combatir la impunidad de la persona que supuestamente haya cometido una infracción penal con la misma eficacia. (24)
41. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que es preciso dar prioridad al intercambio de información con el Estado miembro del que la persona reclamada es nacional para dar, en su caso, a las autoridades de este Estado miembro la oportunidad de dictar una orden de detención europea con vistas al ejercicio de acciones penales. Se trata del denominado «mecanismo Petruhhin». Así, cuando otro Estado miembro, en el que esa persona reside legalmente, recibe una solicitud de extradición de un Estado tercero, deberá informar al Estado miembro del que dicha persona es nacional y, en su caso, a solicitud de este, entregarle a esa persona, con arreglo a las disposiciones de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, (25) en su versión modificada por la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009. (26)
42. Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la posibilidad de que el «mecanismo Petruhhin» se oponga a una solicitud de extradición a un Estado tercero dando prioridad a una orden de detención europea no tiene carácter automático. (27) En efecto, el Tribunal de Justicia acompañó este mecanismo de una serie de condiciones y de límites destinados a garantizar que su aplicación no menoscabe el objetivo que consiste en evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido una infracción.
43. De ello se desprende, en particular, que, para preservar este objetivo, la aplicación del «mecanismo Petruhhin» implica que el Estado miembro del que sea nacional el ciudadano de la Unión que es objeto de una solicitud de extradición tenga competencia, conforme a su Derecho nacional, para procesar a dicha persona por hechos cometidos fuera de su territorio nacional. (28) Además, la orden de detención europea que pueda haber dictado el Estado miembro del que la persona reclamada es nacional debe tener por objeto, al menos, los mismos hechos que se imputan a esa persona en la solicitud de extradición. (29) Asimismo, siempre que el Estado miembro del que la persona reclamada es nacional haya sido informado por el Estado miembro requerido de todos los elementos de hecho y de Derecho comunicados por el Estado tercero requirente en el marco de la solicitud de extradición, el segundo de estos Estados miembros podrá proceder a la extradición de esta persona cuando el primero no haya dictado una orden de detención europea en un plazo razonable. (30)
44. De este modo, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no se oponen a que el Estado miembro requerido establezca una distinción, basándose en una norma de Derecho constitucional, entre sus nacionales y los nacionales de otros Estados miembros y autorice la extradición de estos últimos a efectos del ejercicio de acciones penales, pese a no permitir la extradición de sus propios nacionales, siempre que las autoridades competentes del Estado miembro del que un ciudadano de la Unión es nacional hayan podido reclamarlo previamente en el marco de una orden de detención europea y este último Estado miembro no haya adoptado ninguna medida en este sentido. (31) Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no ha creado un mecanismo que permita al Estado miembro requerido negarse, en cualquier circunstancia, a que el ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho a la libre circulación sea extraditado a un Estado tercero a efectos del ejercicio de acciones penales, sino que ha establecido el requisito de que ese Estado miembro coopere de manera efectiva con el Estado miembro de origen de dicho ciudadano a fin de que este último Estado pueda emitir una orden de detención europea.
45. En resumen, como ha señalado el Abogado General Tanchev, desde su sentencia Petruhhin, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié «en la disponibilidad de una alternativa que ofrezca garantías contra la impunidad en idéntica o similar medida que la extradición». (32) Por lo tanto, la protección frente a la extradición que un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho a la libre circulación y de residencia en el Estado miembro requerido puede extraer de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE tan solo es válida en caso de que dicho Estado miembro pueda constatar la existencia de una medida alternativa a la extradición que permita alcanzar con la misma eficacia el objetivo de combatir la impunidad de las personas que hayan cometido una infracción. Ante la falta de tal medida, el Derecho de la Unión deja de oponerse a la extradición del ciudadano de la Unión reclamado.
46. La lógica consistente en que el Estado miembro requerido busque la existencia de una medida alternativa a la extradición que le permita alcanzar con la misma eficacia el objetivo de combatir la impunidad de las personas que hayan cometido una infracción debe, desde mi punto de vista, ser la misma cuando se trate de una solicitud de extradición cuyo objeto no sea el ejercicio de acciones penales, sino la ejecución de una pena privativa de libertad. A mi modo de ver, esto debe llevar al Tribunal de Justicia a precisar el alcance de su sentencia Raugevicius, que, a día de hoy, es la única relativa a una solicitud de extradición comprendida en esta última categoría.
47. En efecto, la presente remisión prejudicial pone de relieve que la existencia de un posible conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho internacional se basa en una lectura de la sentencia Raugevicius según la cual un ciudadano de la Unión que resida de manera permanente en el Estado miembro requerido debe, de manera automática y absoluta, beneficiarse de la misma protección contra la extradición de la que se benefician los nacionales de dicho Estado miembro. Pues bien, esta lectura de la sentencia Raugevicius me parece errónea, en la medida en que el Tribunal de Justicia ha supeditado la protección frente a la extradición a efectos de la ejecución de una pena que debe concederse a un ciudadano de la Unión que reside de manera permanente en el Estado miembro requerido a la condición de que dicho ciudadano pueda cumplir su condena en el territorio de este Estado miembro, a fin de que no se menoscabe el objetivo que consiste en evitar el riesgo de impunidad de la persona reclamada.
48. En efecto, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia partió de la apreciación de que, suponiendo que el Sr. Denis Raugevicius pueda tener la consideración de nacional extranjero con residencia permanente en Finlandia, en el sentido de la normativa finlandesa relativa a la cooperación internacional en el ámbito de la ejecución de determinadas sanciones penales, (33) de esta normativa resulta que el Sr. Raugevicius podría cumplir en territorio finlandés la pena que se le ha impuesto en Rusia, siempre que este último Estado y el propio Sr. Raugevicius presten su consentimiento. (34) El Tribunal de Justicia también ha señalado que, en relación con el objetivo de evitar el riesgo de impunidad, los nacionales finlandeses, por una parte, y los nacionales de otros Estados miembros que residen de manera permanente en Finlandia y demuestren así un grado de integración cierto en la sociedad de este Estado, por otra parte, se hallan en una situación comparable. (35)
49. Basándose en estas apreciaciones, el Tribunal de Justicia declaró a continuación que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE exigen que los nacionales de otros Estados miembros con residencia permanente en Finlandia contra los que un Estado tercero haya emitido una solicitud de extradición con fines de ejecución de una pena privativa de libertad estén amparados por la norma que prohíbe la extradición de los nacionales finlandeses y puedan cumplir su pena, en las mismas condiciones que estos, en territorio finlandés. (36) En otras palabras, el Tribunal de Justicia consideró que los nacionales de otros Estados miembros que residen de manera permanente en Finlandia presentan un grado de integración tal en dicho Estado miembro de acogida que tienen derecho a beneficiarse, al igual que los nacionales de ese Estado miembro, de la norma que permite a estos últimos cumplir su condena impuesta en un Estado tercero en el territorio de ese Estado miembro. (37)
50. Además, de la sentencia Raugevicius se desprende que, cuando se trata de una solicitud de extradición presentada por un Estado tercero con fines de ejecución de una pena privativa de libertad, la medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste al ciudadano de la Unión que reside de manera permanente en el Estado miembro requerido, consiste en la posibilidad de que dicha pena sea ejecutada en el territorio de ese Estado miembro. De este modo, el objetivo de favorecer la reinserción social de las personas condenadas al término de la ejecución de su pena converge con el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de los nacionales de Estados miembros distintos del Estado miembro requerido. He de señalar, a este respecto, que, en el fallo de su sentencia Raugevicius, el Tribunal de Justicia supedita la existencia de una obligación que incumbe al Estado miembro requerido de dispensar, con arreglo a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, a un ciudadano de la Unión con residencia permanente en su territorio un trato idéntico al que dispensa a sus propios nacionales en materia de extradición con la condición de que dicho Estado miembro contemple la posibilidad de que se cumpla en su territorio una pena privativa de libertad impuesta en un Estado tercero. (38)
51. Dado que, al igual que sucedía con el Derecho finlandés, el Derecho del Estado miembro requerido supedita la ejecución en su territorio de la pena privativa de libertad impuesta en el Estado tercero requirente a la obtención del consentimiento de este Estado tercero, la existencia de una medida alternativa a la extradición que permita alcanzar con la misma eficacia el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que hayan cometido una infracción solo podrá constatarse en caso de que el mencionado Estado tercero preste efectivamente tal consentimiento. Por lo tanto, en mi opinión, cabe entender que la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Raugevicius contiene intrínseca pero necesariamente dicha condición a fin de que el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de la persona reclamada pueda lograrse de manera real y efectiva.
52. Desde esta perspectiva, conviene precisar que el Estado miembro requerido que protege a sus propios nacionales frente a la extradición no puede quedarse de brazos cruzados cuando se le dirija una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena impuesta a un ciudadano de la Unión que resida de manera permanente en su territorio. Puesto que el Derecho nacional de dicho Estado miembro contempla la posibilidad de que se cumpla en su territorio una pena privativa de libertad dictada por un Estado tercero, siempre que este Estado tercero preste su consentimiento, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE exigen al Estado miembro requerido que busque activamente el consentimiento del Estado tercero utilizando a tal fin todos los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que disponga en el marco de sus relaciones con este mismo Estado tercero.
53. Si, pese a la aplicación de estos mecanismos, el Estado tercero requirente no permite que la pena privativa de libertad en cuestión se cumpla en el territorio del Estado miembro requerido, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no impiden que dicho Estado miembro proceda a la extradición de la persona reclamada, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud del Convenio Europeo de Extradición. (39)
54. La obligación que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE imponen al Estado miembro requerido de dispensar a un ciudadano de la Unión con residencia permanente en su territorio un trato idéntico al que dispensa a sus propios nacionales en materia de protección contra la extradición encuentra así su límite cuando, debido a la falta de consentimiento del Estado tercero requirente, la pena privativa de libertad dictada en dicho Estado tercero no puede ejecutarse en el territorio del Estado miembro requerido. La diferencia de trato entre estas dos categorías de nacionales que resulta de ello está, en este caso, justificada por el objetivo de combatir la impunidad de las personas que hayan cometido una infracción.
55. Esta solución puede evitar que las obligaciones que incumben al Estado miembro requerido en virtud del Derecho de la Unión entren en conflicto con las que le incumben en virtud del Convenio Europeo de Extradición. En efecto, en el supuesto de que el Estado tercero requirente permita que la pena privativa de libertad en cuestión se ejecute en el territorio del Estado miembro requerido, la solicitud de extradición formulada por él caducará. En caso contrario, el Derecho de la Unión no impide al Estado miembro requerido proceder a la extradición de la persona reclamada tras haber buscado activamente el consentimiento del Estado tercero requirente. (40) Esta solución contribuye de este modo a garantizar una cooperación internacional eficaz y basada en una relación de confianza con los Estados terceros en el ámbito de la represión de las infracciones.
56. A la luz de estos elementos de análisis, procede determinar si, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, la República Federal de Alemania debe, en virtud del Derecho de la Unión, denegar la extradición de S. M. a Bosnia y Herzegovina, aun cuando no tenga la posibilidad de oponer tal negativa a este Estado tercero con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo de Extradición.
57. A este respecto, es preciso señalar que la ejecución en el territorio alemán de la pena dictada en Bosnia y Herzegovina contra S. M. parece posible en virtud del Derecho alemán. (41) En efecto, de los artículos 48 y 57, apartado 1, de la IRG se desprende que una pena dictada en el extranjero podrá ejecutarse en el territorio alemán si el Estado tercero en el que se ha dictado dicha pena presta su consentimiento. Por lo tanto, S. M. podría cumplir en el territorio alemán la pena que se le ha impuesto en Bosnia y Herzegovina, siempre que este último Estado preste su consentimiento para ello.
58. Así pues, la aplicación de una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste a S. M., está, en estas circunstancias, supeditada a la obtención del consentimiento de Bosnia y Herzegovina.
59. Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE exigen a las autoridades alemanas competentes que utilicen todos los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que dispongan en el marco de sus relaciones con dicho Estado tercero a fin de que este último dé su consentimiento para que la pena privativa de libertad dictada en el Estado tercero se ejecute en el territorio alemán. De este modo, tales autoridades actuarán de manera menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste a S. M., evitando al mismo tiempo, en la medida de lo posible, el riesgo de que, si no se ejecuta esa pena, la infracción que dio lugar a la condena en cuestión quede impune. (42) Simultáneamente, estas autoridades favorecerán el objetivo de reinserción social de la persona condenada al término de la ejecución de su pena. (43)
60. De lo anterior se desprende que, si Bosnia y Herzegovina presta su consentimiento para que la pena dictada contra S. M. sea ejecutada en el territorio alemán, la solicitud de extradición inicial caducará y será sustituida por una solicitud de asunción de la ejecución de dicha pena en el territorio alemán. A resultas de ello, la República Federal de Alemania ya no estará obligada, en virtud del Convenio Europeo de Extradición, a proceder a la extradición de S. M. a Bosnia y Herzegovina.
61. Si, por el contrario, Bosnia y Herzegovina no presta su consentimiento para que la pena dictada contra S. M. sea ejecutada en el territorio alemán, las autoridades alemanas no dispondrán de ninguna medida alternativa a la extradición que permita alcanzar con la misma eficacia el objetivo de evitar el riesgo de impunidad de este ciudadano de la Unión. En consecuencia, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no se opondrán a que S. M. sea extraditado a dicho Estado tercero, conforme a lo previsto en el Convenio Europeo de Extradición. (44)
62. Por último, he de precisar que, a mi modo de ver, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE no deben interpretarse de tal modo que la búsqueda efectuada por el Estado miembro requerido de una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia que asiste al ciudadano de la Unión, llegue hasta el punto de obligar a este Estado miembro a modificar la declaración que hizo al amparo del artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio Europeo de Extradición, de forma que los nacionales de otros Estados miembros que residan de manera permanente en dicho Estado miembro se beneficien en todos los casos de la misma protección de la que se benefician sus propios nacionales. Los debates mantenidos al respecto ante el Tribunal de Justicia han puesto de relieve también que la posibilidad de efectuar tal modificación parece jurídicamente cuestionable. (45) Además, como ya he indicado anteriormente, considero que el Tribunal de Justicia no interpreta los artículos 18 TFUE y 21 TFUE en el sentido de que exigen al Estado miembro requerido que protege a sus propios nacionales frente a la extradición que garantice de manera automática y absoluta tal protección a los nacionales de otros Estados miembros. El Tribunal de Justicia interpreta estos artículos más bien en el sentido de que obligan al Estado miembro requerido a utilizar los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que disponga, según se trate de una solicitud de extradición a efectos del ejercicio de acciones penales o a efectos de la ejecución de una pena, con el Estado miembro del que sea nacional la persona reclamada o con el Estado tercero requirente, a fin de buscar activamente si existe una medida alternativa a la extradición que permita alcanzar con la misma eficacia el objetivo de evitar la impunidad de la persona reclamada.
V. Conclusión
63. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht München (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Múnich, Alemania) del siguiente modo:
«Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que, si se presenta una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad de un ciudadano de la Unión que reside de manera permanente en el territorio del Estado miembro requerido, no se oponen a que este Estado miembro, cuyo Derecho nacional prohíbe la extradición de sus propios nacionales fuera de la Unión a efectos de la ejecución de una pena y contempla la posibilidad de que se cumpla en su territorio dicha pena dictada en el extranjero siempre que el Estado tercero requirente preste su consentimiento, proceda a la extradición de ese ciudadano de la Unión, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud de un convenio internacional, puesto que no puede hacerse cargo efectivamente de la ejecución de esta pena.
Así, el Estado miembro requerido únicamente podrá proceder a esta extradición cuando, tras cumplir la obligación que le incumbe en virtud de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE de buscar activamente el consentimiento del Estado tercero requirente utilizando a tal fin todos los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que disponga en el marco de sus relaciones con dicho Estado tercero, este no preste su consentimiento para que la pena en cuestión se cumpla en el territorio del Estado miembro requerido.»