WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
z dnia 11 maja 2011 r.
Sprawa F-53/09
J
przeciwko
Komisji Europejskiej
Służba publiczna – Urzędnicy – Zabezpieczenie społeczne – Ubezpieczenie od ryzyka wypadku i choroby zawodowej – Artykuł 73 regulaminu pracowniczego – Odmowa uznania zawodowego podłoża choroby – Obowiązek przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w której skarżący żąda, po pierwsze, stwierdzenia nieważności odmownej decyzji Komisji z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie uznania za chorobę zawodową schorzenia, na które cierpi, a po drugie, zasądzenia od Komisji na jego rzecz symbolicznego euro jako zadośćuczynienia za doznaną jego zdaniem krzywdę.
Orzeczenie: Komisja wypłaci skarżącemu kwotę 1 EUR tytułem zadośćuczynienia. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Komisja pokrywa własne koszty oraz jedną czwartą kosztów poniesionych przez skarżącego. Skarżący pokrywa trzy czwarte własnych kosztów.
Streszczenie
1. Urzędnicy – Zabezpieczenie społeczne – Ubezpieczenie z tytułu wypadków i chorób zawodowych – Niezdolność do pracy – Odmienny status – Jednolite pojęcie choroby zawodowej
(regulamin pracowniczy, art. 73, 78; zasady ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, art. 3 ust. 2, art. 25)
2. Urzędnicy – Zabezpieczenie społeczne – Ubezpieczenie z tytułu wypadków i chorób zawodowych – Ustalenie zawodowego podłoża choroby – Ciężar dowodu spoczywający na urzędniku
(regulamin pracowniczy, art. 73; zasady ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, art. 3)
3. Urzędnicy – Zabezpieczenie społeczne – Ubezpieczenie z tytułu wypadków i chorób zawodowych – Opinia lekarska – Uznanie przysługujące komisji lekarskiej – Kontrola sądowa – Granice – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(regulamin pracowniczy, art. 73; zasady ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, art. 23)
4. Prawo Unii – Zasady – Dochowanie rozsądnego terminu – Naruszenie w postępowaniu administracyjnym – Skutki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1)
1. Ponieważ regulamin pracowniczy nie zawiera innych unormowań w tym względzie, pojęcie choroby zawodowej nie może mieć w tym akcie prawnym treści różnej w zależności od tego, czy zastosowaniu podlega art. 73 czy też art. 78 regulaminu pracowniczego, choć każdy z tych przepisów dotyczy systemu posiadającego własne szczególne cechy.
Jednak fakt, że pojęcie choroby zawodowej ma jednakową treść prawną, bez względu na to, czy stosuje się art. 73, czy art. 78 regulaminu pracowniczego, nie oznacza, że komisja lekarska, o której mowa we wspólnych zasadach ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, jest związana oceną stanu faktycznego i oceną medyczną komitetu ds. inwalidztwa powołanego na podstawie art. 78 regulaminu pracowniczego i odwrotnie. Tym samym postępowanie w sprawie uznania całkowitej lub częściowej trwałej niezdolności do pracy na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego oraz postępowanie w sprawie przyznania renty inwalidzkiej na podstawie art. 78 regulaminu pracowniczego mogą zgodnie z prawem doprowadzić do różnych wyników w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestię zawodowego podłoża choroby, na którą cierpi jeden i ten sam urzędnik.
Po pierwsze bowiem, świadczenia przewidziane w art. 73 i 78 regulaminu pracowniczego są różne i od siebie niezależne, chociaż mogą być pobierane jednocześnie. Podobnie przepisy te przewidują dwie różne procedury mogące prowadzić do odrębnych i niezależnych od siebie decyzji. Po drugie, jakkolwiek pożądane byłoby, by w odpowiednim przypadku oba postępowania były prowadzone w uzgodnieniu i by o zajęcie stanowiska w sprawie różnych aspektów niezdolności urzędnika do pracy zwracano się do tych samych specjalistów w dziedzinie medycyny, o tyle nie jest to jednak okoliczność warunkująca zgodność z prawem jednego czy drugiego postępowania, a organowi powołującemu przysługuje w tym względzie, w zależności od okoliczności, uznanie. Po trzecie wreszcie, art. 25 zasad ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej stanowi wprost, że uznanie całkowitej lub częściowej trwałej niezdolności do pracy na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego nie stanowi przeszkody w zastosowaniu art. 78 regulaminu pracowniczego i odwrotnie.
Można uznać taki stan prawny za nie w pełni zadowalający. Jednak tego rodzaju ryzyko pozornej sprzeczności jest nierozerwalnie związane z zamierzonym przez prawodawcę współistnieniem dwóch systemów, w których występują dwa odmienne organy lekarskie działające według odmiennych przepisów proceduralnych. W szczególności komisja lekarska orzeka na podstawie wyników dochodzenia administracyjnego, zaś nie jest tak w przypadku komitetu ds. inwalidztwa. W obecnym stanie prawnym Unii nie można więc wykluczyć, że wymienione organy dojdą do różnych wniosków względem tego samego stanu faktycznego.
(zob. pkt 55–60)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑185/90 P Komisja przeciwko Gill, 4 października 1991 r., pkt 13–16
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑165/95 Lucaccioni przeciwko Komisji, 14 maja 1998 r., pkt 150; sprawa T‑262/06 P Komisja przeciwko D, 1 lipca 2008 r., pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo, pkt 74
2. Artykuł 3 wspólnych zasad ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadku i choroby zawodowej ustanawia podwójny system ubezpieczenia od ryzyka choroby zawodowej.
Artykuł 3 ust. 1 zasad ubezpieczenia stanowi, że jeżeli dana choroba jest ujęta w „europejskim wykazie chorób zawodowych” stanowiącym załącznik do zalecenia Komisji 90/326 wraz z ewentualnymi zmianami, jest tym samym uznawana za chorobę zawodową. Przepis ten ustanawia domniemanie prawne, stanowiące odstępstwo od powszechnie obowiązujących zasad dowodowych, w celu ochrony praw danych urzędników w odniesieniu do schorzeń, co do których zostało naukowo wykazane, że co do zasady związane są z wykonywaniem określonej działalności zawodowej. Tym samym wystarczy, by dany urzędnik udowodnił, że w ramach wykonywania swoich obowiązków był narażony na zachorowanie na daną chorobę. Ewentualna niepewność co do związku przyczynowego między wykonywaniem obowiązków a chorobą nie pozwala na obalenie tego domniemania.
Natomiast w ramach art. 3 ust. 2 zasad ubezpieczenia należy wykazać związek przyczynowy między wykonywaniem obowiązków a zachorowaniem. Choć konieczność wykazania takiego związku może spowodować brak uznania zawodowego podłoża określonych wieloczynnikowych schorzeń, w ramach tego samego przepisu, sam dowód na potencjalny wpływ wykonywanych obowiązków na pojawienie się, pogorszenie lub przyspieszenie objawów wieloczynnikowego schorzenia nie pozwala uznać, że zawodowe podłoże tego schorzenia zostało wykazane w wystarczający sposób. W tym względzie sąd nie może zastąpić prawodawcy, aby uznać, że w przypadku pewnych chorób wieloczynnikowych wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść danego urzędnika, jeżeli nie jest obiektywnie możliwe do ustalenia, po pierwsze, czy jest prawdopodobne, że wykonywanie obowiązków miało wpływ na pogorszenie stanu zdrowia zainteresowanego, a po drugie, w jakim stopniu wykonywanie tych obowiązków przyczyniło się – w porównaniu z ewentualnymi czynnikami pozazawodowymi – do tego pogorszenia.
Tym samym art. 3 ust. 2 zasad ubezpieczenia gwarantuje ubezpieczenie w przypadkach indywidualnych, pod warunkiem jednak, że w sposób wystarczający z prawnego punktu widzenia zostanie dowiedzione zawodowe podłoże rozpatrywanego schorzenia. W takich ramach prawnych odstąpienie w odniesieniu do niektórych schorzeń wieloczynnikowych od wymogu przedstawienia takiego dowodu, choćby złagodzonego, poprzestając na dowodzie potencjalnego związku przyczynowego, byłoby nie tylko wbrew literze art. 3 ust. 2 zasad ubezpieczenia, lecz również przedmiotowi i celowi tego przepisu, który zmierza do zapewnienia ubezpieczenia szczególnego ryzyka choroby zawodowej, w wykonaniu art. 73 regulaminu pracowniczego.
Ponadto w złożonych sytuacjach, w których choroba urzędnika znajduje swe źródło w wielu przyczynach, tak zawodowych, jak i pozazawodowych, fizycznych lub psychicznych, z których każda przyczyniła się do jej wystąpienia, zadaniem komisji lekarskiej jest określenie, czy pełnienie obowiązków w służbie instytucji Unii ma bezpośredni związek z chorobą urzędnika, na przykład, jako czynnik wywołujący tę chorobę. W takich wypadkach, aby uznać zawodowe podłoże choroby, nie wymaga się, by jej jedyną, istotną, przeważającą lub dominującą przyczyną było pełnienie obowiązków służbowych.
(zob. pkt 64–69)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑145/01 Latino przeciwko Komisji, 26 lutego 2003 r., pkt 83, 84, 86–89
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑79/09 AE przeciwko Komisji, 14 września 2010 r., pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo
3. Zadanie komisji lekarskiej, przewidziane w art. 23 wspólnych zasad ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, polegające na całkowicie obiektywnym i niezawisłym dokonaniu oceny kwestii medycznych wymaga, po pierwsze, tego, aby komisja dysponowała wszelkimi danymi, które mogą okazać się użyteczne, a po drugie, aby miała pełną swobodę oceny. Opinie ściśle medyczne wydane przez komisję lekarską należy uznać za ostateczne, o ile wydane zostały zgodnie z prawem. Sąd jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy, po pierwsze, powołanie i działanie tej komisji przebiegały prawidłowo, i po drugie, czy jej opinia jest zgodna z prawem, a w szczególności czy zawiera uzasadnienie umożliwiające ocenę przesłanek, na podstawie których została wydana, a także czy istnieje w niej zrozumiały związek między medycznymi ustaleniami a wnioskami, jakie zawiera.
Zważywszy na przysługujący sądowi ograniczony zakres kontroli sądowej, zarzut popełnienia przez komisję lekarską oczywistego błędu w ocenie nie może zostać uwzględniony.
W sytuacji gdy komisja lekarska bada złożone kwestie o charakterze medycznym dotyczące zwłaszcza trudnej diagnozy lub związku przyczynowego między dolegliwościami, na jakie cierpi zainteresowany, a wykonywaną przez niego działalnością zawodową w instytucji, należy do niej między innymi wskazanie w swej opinii informacji, na których się opiera, a w przypadku znacznych rozbieżności także wskazanie powodów, dla których jej opinia odbiega od poprzednich, korzystniejszych dla zainteresowanego, sprawozdań lekarskich.
(zob. pkt 70, 91, 92, 104)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa AE przeciwko Komisji, pkt 64, 65, i przytoczone tam orzecznictwo, pkt 89
4. Obowiązek przestrzegania rozsądnego terminu w przypadku prowadzenia postępowań administracyjnych stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której poszanowanie gwarantuje sąd Unii i która jest ujęta jako jeden z aspektów prawa do dobrej administracji w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Jednakże naruszenie zasady przestrzegania rozsądnego terminu nie uzasadnia, co do zasady, stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po zakończeniu postępowania administracyjnego. Nieprzestrzeganie zasady rozsądnego terminu wpływa bowiem na ważność postępowania administracyjnego tylko w sytuacji, gdy zbytnia przewlekłość może mieć wpływ na samą treść decyzji wydanej po zakończeniu postępowania administracyjnego. Tym samym ewentualna przewlekłość w rozpatrywaniu wniosku o uznanie zawodowego podłoża choroby nie może zasadniczo mieć wpływu na samą treść opinii komisji lekarskiej ani na treść wydanej przez instytucję decyzji końcowej. Taka przewlekłość nie może bowiem, poza wyjątkowymi sytuacjami, zmienić dokonanej przez komisję lekarską oceny co do zawodowego podłoża choroby. Główną praktyczną konsekwencją stwierdzenia przez Sąd do spraw Służby Publicznej nieważności decyzji wydanej w świetle oceny komisji lekarskiej byłby skutek przeciwny do zamierzonego, w postaci dalszego wydłużenia postępowania ze względu na to, że było ono już zbyt przewlekłe.
Niemniej jednak sąd Unii ma możliwość obciążenia administracji z urzędu zapłatą odszkodowania w wypadku przekroczenia rozsądnego terminu, gdyż takie odszkodowanie stanowi najlepszą formę kompensacji dla urzędnika, pod warunkiem że strony miały możliwość bezpośredniego przedstawienia swych uwag w przedmiocie takiego rozwiązania.
(zob. pkt 113–115, 120)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑197/09 RX‑II M przeciwko EMEA, 17 grudnia 2009 r., pkt 41
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑394/03 Angeletti przeciwko Komisji, 11 kwietnia 2006 r., pkt 162–167
Sąd Unii Europejskiej: sprawa T‑491/08 P Bui Van przeciwko Komisji, 12 maja 2010 r., pkt 88
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑33/08 V przeciwko Komisji, 21 października 2009 r., pkt 211, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑510/09 P