SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
(Prima Sezione)
12 maggio 2011
Causa F‑50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
contro
Commissione europea
«Funzione pubblica – Funzionari – Ricorso per risarcimento danni – Regola di concordanza tra domanda, reclamo e ricorso in materia di risarcimento – Procedimento in contraddittorio – Utilizzo in giudizio di un documento riservato, classificato “UE riservato” – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Responsabilità per colpa – Nesso causale – Pluralità di cause del danno – Fatto di un terzo – Responsabilità oggettiva – Dovere di assistenza – Obbligo da parte di un’istituzione di garantire la protezione del proprio personale – Assassinio di un funzionario e di sua moglie da parte di un terzo – Perdita di una possibilità di sopravvivenza»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale il sig. Missir Mamachi di Lusignano chiede, in particolare, da un lato, l’annullamento della decisione del 3 febbraio 2009, con cui la Commissione ha respinto la sua domanda di risarcimento dei danni materiali e morali derivanti dall’assassinio di suo figlio e di sua nuora, avvenuto il 18 settembre 2006 a Rabat (Marocco), dall’altro, la condanna della Commissione a versare a lui ed agli aventi causa di suo figlio, diversi importi a titolo di risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti da detti omicidi.
Decisione: Il ricorso è respinto. Gli estratti del documento del 2006 sulle norme e sui criteri di sicurezza, comunicati dalla Commissione al Tribunale durante il procedimento, saranno rinviati senza indugio alla Commissione in una busta riservata recante la menzione «classificato UE riservato». La Commissione europea sopporterà interamente le spese.
Massime
1. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni proposto in assenza di un procedimento precontenzioso conforme allo Statuto – Irricevibilità
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
2. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni – Adeguamento dell’ammontare del danno rispetto a quello figurante nella domanda precontenziosa – Ammissibilità – Presupposti
3. Funzionari – Previdenza sociale – Infortunio sul lavoro – Indennità forfettaria in base al regime statutario – Domanda di indennità complementare in base al diritto comune – Ammissibilità – Presupposti
(Statuto dei funzionari, art. 73)
4. Funzionari – Ricorso – Ricorso per risarcimento danni – Origine – Rapporto d’impiego
(Art 236 CE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
5. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Illecito
(Art. 236 CE)
6. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Risarcimento di un danno causato ad un funzionario o ad un agente – Dovere di sollecitudine dell’amministrazione – Portata
(Art. 236 CE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
7. Funzionari – Tutela della sicurezza e della salute – Obblighi delle istituzioni – Portata – Direttiva 89/391, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 31, n. 1; Statuto dei funzionari, art. 1 sexies, n. 2; direttiva del Consiglio 89/391)
8. Procedura – Misure di organizzazione del procedimento – Richiesta di produzione di un documento – Verifica della natura riservata
(Regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, art. 44, nn. 1 e 2)
9. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Omessa attuazione delle misure minime di sicurezza per gli alloggi del personale in servizio nei paesi terzi – Illecito dell’amministrazione
10. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale
11. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale
12. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Responsabilità per atto lecito – Principio non riconosciuto nel diritto dell’Unione
(Art. 288 CE)
13. Funzionari – Obbligo di assistenza da parte dell’amministrazione – Portata
(Statuto dei funzionari, art. 24)
14. Procedura – Spese – Spese superflue o defatigatorie
(Regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica, artt. 87, n. 2, e 88)
1. Nell’ambito di un ricorso di un funzionario diretto esclusivamente al risarcimento di diverse voci di danni asseritamente causati da una serie di colpe o di omissioni che, in assenza di qualsiasi effetto giuridico, non possono essere qualificati come atti che arrecano pregiudizio, le domande di risarcimento sono ricevibili dinanzi al Tribunale solo qualora siano state precedute, anzitutto, da una domanda, indirizzata all’amministrazione, avente il medesimo oggetto e fondata sulle medesime voci di danni, poi da un reclamo presentato avverso la decisione dell’amministrazione che statuisce, implicitamente o espressamente, su detta domanda. Infatti, nel sistema dei mezzi di impugnazione previsto dagli artt. 90 e 91 dello Statuto, quando un ricorso è strettamente risarcitorio, il procedimento amministrativo deve necessariamente, pena l’irricevibilità del ricorso ulteriore, iniziare con una domanda dell’interessato che invita l’autorità che ha il potere di nomina a risarcire i danni lamentati e proseguire, eventualmente con la presentazione di un reclamo nei confronti della decisione di rigetto della domanda.
Inoltre, le conclusioni presentate dinanzi al giudice dell’Unione devono avere il medesimo oggetto di quelle formulate nel reclamo e contenere soltanto censure che si basino sulla stessa causa di quelle esposte nel reclamo, atteso che tali censure possono, nella fase contenziosa, essere sviluppate mediante la deduzione di mezzi ed argomenti che, pur non figurando necessariamente nel reclamo, vi si ricolleghino tuttavia strettamente. In materia strettamente risarcitoria, la nozione di causa, da interpretare estensivamente, è definita con riferimento a voci di danni fatte valere dal funzionario di cui trattasi nella sua domanda di risarcimento. Sono tali voci di danni che determinano l’oggetto del risarcimento richiesto dal funzionario e, di conseguenza, l’oggetto della domanda sulla quale deve pronunciarsi l’amministrazione.
(v. punti 82-85)
Riferimento:
Corte: 23 aprile 2002, causa C‑62/01 P, Campogrande/Commissione (punto 34)
Tribunale di primo grado: 13 luglio 1995, causa T‑44/93, Saby/Commissione (punto 31)
Tribunale della funzione pubblica: 1° luglio 2010, causa F‑45/07, Mandt/Parlamento (punto 119)
2. Nell’ambito di un ricorso per risarcimento danni, un funzionario, nel suo atto introduttivo del ricorso, può adeguare l’importo delle pretese riportate nella sua domanda all’amministrazione, segnatamente qualora i suoi danni si aggravino ulteriormente o l’entità di tali danni possa essere conosciuta o valutata solo dopo la presentazione di detta domanda ma a condizione che quest’ultima riportasse già le voci di danni in forza delle quali egli chiede il risarcimento.
(v. punto 86)
Riferimento:
Corte: 23 settembre 2004, causa C‑150/03 P, Hectors/Parlamento (punto 62)
3. Considerato il carattere forfettario delle prestazioni previste dallo Statuto a favore degli aventi causa di un funzionario deceduto, questi ultimi possono chiedere un risarcimento complementare all’istituzione qualora essa possa essere considerata responsabile del decesso del funzionario e le prestazioni statutarie non siano sufficienti per garantire l’integrale risarcimento del danno subito.
(v. punto 106)
Riferimento:
Corte: 8 ottobre 1986, cause riunite 169/83 e 136/84, Leussink/Commissione (punto 13), e 9 settembre 1999, causa C‑257/98 P, Lucaccioni/Commissione (punti 22 e 23)
4. Una controversia tra un funzionario e l’istituzione presso cui presta o prestava servizio e vertente sul risarcimento di un danno, allorché trova origine nel rapporto di impiego che vincola o vincolava l’interessato all’istituzione, rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 236 CE e degli artt. 90 e 91 dello Statuto e non in quello degli artt. 235 CE e 288 CE. Lo stesso vale riguardo ad una controversia tra gli aventi causa di un funzionario deceduto o i loro legali rappresentanti e l’istituzione presso cui prestava servizio detto funzionario, atteso che siffatta controversia trova origine nel rapporto di impiego tra quest’ultimo e l’istituzione.
(v. punto 116)
Riferimento:
Corte: 22 ottobre 1975, causa 9/75, Meyer-Burckhardt/Commissione (punto 7); 17 febbraio 1977, causa 48/76, Reinarz/Commissione e Consiglio (punto 10); 10 giugno 1987, causa 317/85, Pomar/Commissione (punto 7), e 7 ottobre 1987, causa 401/85, Schina/Commissione (punto 9)
Tribunale di primo grado: 26 giugno 2009, causa T‑114/08 P, Marcuccio/Commissione (punti 12, 13 e 24)
Tribunale della funzione pubblica: 11 maggio 2010, causa F‑30/08, Nanopoulos/Commissione (punti 130‑133), che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑308/10 P
5. La responsabilità di un’istituzione, nell’ambito dell’art. 236 CE, presuppone il soddisfacimento di un insieme di condizioni, vale a dire l’esistenza di un’irregolarità o di un illecito commesso dall’istituzione, la certezza di un danno certo e valutabile nonché l’esistenza di un nesso causale tra l’illecito e il danno lamentato.
Per quanto riguarda la prima di tali condizioni, il giudice dell’Unione deve prendere in considerazione, tra gli elementi rilevanti del caso di cui è investito, il margine discrezionale di cui disponeva l’amministrazione al momento dei fatti controversi.
Al riguardo, allorché l’istituzione dispone di un ampio margine discrezionale, in particolare quando non è tenuta ad agire in un senso determinato in forza di un contesto normativo applicabile, il criterio decisivo per considerare soddisfatta la prima condizione consiste nella violazione manifesta e grave dei limiti imposti a tale potere discrezionale. Qualora l’amministrazione non abbia commesso alcun errore manifesto, non può esserle contestata alcuna illegittimità e la sua responsabilità è quindi esclusa.
Al contrario, nell’ipotesi in cui il margine discrezionale dell’amministrazione sia notevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice violazione del diritto dell’Unione può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente caratterizzata, tale da far sorgere la responsabilità dell’istituzione. Pertanto, qualora l’amministrazione debba adottare un determinato comportamento impostole dai testi vigenti, dal rispetto di principi generali o di diritti fondamentali oppure da regole che essa stessa si è imposta, un semplice inadempimento di un obbligo siffatto è tale da far sorgere la responsabilità dell’istituzione di cui trattasi.
(v. punti 117-120)
Riferimento:
Corte: Lucaccioni/Commissione, cit. (punto 14), e 4 luglio 2000, causa C‑352/98 P, Bergaderm e Goupil/Commissione (punto 44)
Tribunale di primo grado: 13 dicembre 1990, causa T‑20/89, Moritz/Commissione (punto 19); 9 febbraio 1994, causa T‑82/91, Latham/Commissione (punto 72), e 21 febbraio 1995, causa T‑506/93, Moat/Commissione (punto 46)
Tribunale della funzione pubblica: 2 maggio 2007, causa F‑23/05, Giraudy/Commissione (punti 104, 105 e 167)
6. Il contenzioso in materia di funzione pubblica ai sensi dell’art. 236 CE e degli artt. 90 e 91 dello Statuto, compreso quello diretto al risarcimento di un danno causato ad un funzionario o ad un agente, risponde a regole particolari e speciali rispetto a quelle derivanti dai principi generali che disciplinano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione nell’ambito dell’art. 235 CE e dell’art. 288, secondo comma, CE. Infatti, dallo Statuto, risulta, tra l’altro, che, a differenza di qualsiasi altro singolo, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione presso la quale presta servizio da un rapporto giuridico di impiego che implica un equilibrio di specifici diritti e doveri reciproci, fra cui il dovere di sollecitudine dell’istituzione nei confronti dell’interessato. Tale equilibrio è sostanzialmente destinato a preservare il rapporto di fiducia che deve esistere tra le istituzioni ed i loro funzionari al fine di garantire ai cittadini il corretto svolgimento dei compiti di interesse generale affidati alle istituzioni. Ne consegue che, allorché opera in qualità di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una maggiore responsabilità, che si manifesta nell’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illegittimo commesso nella sua qualità di datore di lavoro.
(v. punto 123)
Riferimento:
Corte: 29 giugno 1994, causa C‑298/93 P, Klinke/Corte di giustizia (punto 38), e 6 marzo 2001, causa C‑274/99 P, Connolly/Commissione (punti 44-47)
Tribunale di primo grado: 12 giugno 2002, causa T‑187/01, Mellone/Commissione (punto 74), e 14 ottobre 2004, causa T‑1/02, Polinsky/Corte di giustizia (punto 47)
7. Per quanto riguarda la sicurezza delle condizioni di lavoro del proprio personale, un’istituzione, come qualsiasi altro datore di lavoro pubblico o privato, ha il dovere di agire. Tale personale, infatti, può far valere il diritto a condizioni di lavoro che rispettino la sua salute, la sua sicurezza e la sua dignità, come rammentato, tra l’altro, dall’art. 31, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Analogamente, risulta dall’art. 1 sexies, n. 2, dello Statuto, e da varie direttive europee, in particolare dalla direttiva 89/391, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, che il datore di lavoro è tenuto a garantire la sicurezza e la salute del suo personale sotto tutti gli aspetti connessi al lavoro. In questo ambito, l’obbligo a carico di un’istituzione, in qualità di datore di lavoro, di garantire la sicurezza del suo personale si impone con particolare rigore e il margine discrezionale dell’amministrazione in materia, pur non essendo inesistente, è ridotto.
Tuttavia, per quanto sia esteso, tale obbligo di garantire la sicurezza del suo personale non può giungere fino al punto di far gravare sull’istituzione in questione un’obbligazione assoluta di risultato. In particolare, non possono essere trascurati i vincoli di natura finanziaria, amministrativa o tecnica cui l’amministrazione deve far fronte, i quali rendono talvolta difficile, se non impossibile, l’attuazione a breve termine di misure, anche urgenti e necessarie, malgrado la diligenza prestata dalle autorità competenti. Inoltre, tale obbligo di sicurezza diventa delicato qualora il funzionario di cui trattasi, a differenza di un lavoratore che occupa un posto fisso in un luogo determinato, sia indotto a svolgere le sue funzioni in un paese terzo e ad assumere una funzione, paragonabile ad una funzione diplomatica, esposta a rischi di varia natura e meno agevolmente identificabili e controllabili.
A tale riguardo, l’alloggio di un siffatto funzionario, anche se viene messo a sua disposizione in base alle sue funzioni ed è oggetto di misure di protezione specifiche in talune delegazioni di paesi terzi, non può essere completamente equiparato ad un posto di lavoro o ad un luogo di lavoro ai sensi della direttiva 89/391. L’obbligo di sicurezza a carico dell’istituzione in un contesto siffatto comporta, anzitutto, che l’istituzione valuti i rischi cui è esposto il proprio personale e proceda ad un iter preventivo integrato a tutti i livelli del servizio, in seguito, che essa informi il personale interessato dei rischi che si è potuto rilevare e si accerti che il personale abbia effettivamente ricevuto le pertinenti istruzioni relative ai rischi per la sua sicurezza, infine, che essa adotti le adeguate misure di protezione e predisponga l’organizzazione ed i mezzi che ha giudicato necessari.
(v. punti 126 e 127, 130-132)
Riferimento:
Corte: 14 giugno 2007, causa C‑127/05, Commissione/Regno Unito
Tribunale della funzione pubblica: 30 aprile 2009, causa F‑65/07, Aayhan e a./Parlamento (punto 116)
8. Nel caso in cui un documento venga comunicato da una parte al Tribunale della funzione pubblica perché quest’ultimo sia in grado di verificarne il carattere riservato ai sensi dell’art. 44, n. 2, del suo regolamento di procedura, la protezione della riservatezza del documento può comportare che l’altra parte non abbia accesso al documento, se non sotto forma di sunto sommario redatto dal Tribunale, e, di conseguenza, che il processo non sia in pieno contraddittorio. Tuttavia, il diritto di tale altra parte ad una tutela giurisdizionale effettiva può essere garantito, in una situazione siffatta, solo se il Tribunale, derogando all’art. 44, n. 1, del suo regolamento di procedura, si fonda direttamente sugli estratti rilevanti di tale documento, per essere in grado di pronunciarsi con piena cognizione di causa, sebbene tali estratti siano stati comunicati dall’istituzione al Tribunale al solo scopo di verifica, da parte del Tribunale, della riservatezza del documento.
(v. punto 156)
9. Non rispettando le condizioni minime di sicurezza per gli alloggi del suo personale in servizio nei paesi terzi, un’istituzione commette un illecito amministrativo tale da far sorgere la sua responsabilità. Infatti, anche se, in circostanze particolari, soprattutto di emergenza, può essere temporaneamente prevista l’occupazione di un alloggio provvisorio che non disponga degli stessi dispositivi di sicurezza di cui dispone un alloggio definitivo, l’amministrazione non può tuttavia sottrarsi all’attuazione di misure minime, che consentano di affrontare i principali rischi per la sicurezza degli occupanti dell’alloggio provvisorio o di limitarne la probabilità, in condizioni accettabili sotto il profilo finanziario e amministrativo. Ciò vale tanto più quando siano state portate a conoscenza dell’istituzione interessata talune circostanze particolari.
(v. punti 173, 174 e 176)
10. Solo un illecito che abbia comportato il danno secondo un rapporto diretto di causa ed effetto fa sorgere la responsabilità dell’istituzione. Orbene, l’Unione può essere considerata responsabile solo del danno derivante in modo sufficientemente diretto dal comportamento irregolare dell’istituzione in questione. Al riguardo, il richiedente deve dimostrare che, senza la colpa commessa, il danno non si sarebbe prodotto e che la colpa è la causa determinante del suo danno. Il nesso di causalità è dimostrato quando il danno è una conseguenza inevitabile e immediata della colpa commessa. Inoltre, il danno può non trovare la propria origine diretta e certa in una sola causa, bensì essere stato provocato da diverse cause, che concorrono in modo determinante alla sua realizzazione.
Per quanto riguarda un illecito consistente nella violazione da parte di un’istituzione del suo obbligo di rispettare le condizioni minime di sicurezza per un alloggio di un funzionario in servizio in un paese terzo, il nesso di causalità tra tale illecito e l’omicidio del funzionario è provato qualora sia dimostrato a sufficienza di diritto che, se l’istituzione si fosse conformata al suo obbligo di garantire la protezione del proprio funzionario, l’omicidio non si sarebbe verificato. Lo stesso vale per quanto riguarda il nesso di causalità tra l’illecito e la perdita di una possibilità di sopravvivenza per il funzionario.
(v. punti 179-181, 183, 190)
Riferimento:
Corte: 12 giugno 1986, causa 229/84, Sommerlatte/Commissione (punti 24-27), e 27 marzo 1990, causa C‑308/87, Grifoni/CEEA (punti 17 e 18)
Tribunale di primo grado: 30 settembre 1998, causa T‑149/96, Coldiretti e a./Consiglio e Commissione (punti 116 e 122); 9 luglio 1999, causa T‑231/97, New Europe Consulting e Brown/Commissione (punti 57‑60), e 24 ottobre 2000, causa T‑178/98, Fresh Marine/Commissione (punto 118 e giurisprudenza ivi citata)
Tribunale dell’Unione europea: 19 marzo 2010, causa T‑42/06, Gollnisch/Parlamento (punto 110 e giurisprudenza ivi citata)
11. Un danno può non trovare la propria origine diretta e certa in una sola causa, bensì essere stato provocato da diverse cause, che concorrono in modo determinante alla sua realizzazione. La giurisprudenza non esige necessariamente, per il sorgere della responsabilità dell’amministrazione, che l’istituzione abbia l’esclusiva responsabilità del danno. Nel caso in cui gli illeciti siano ripartiti tra un’istituzione e un terzo, l’istituzione è tenuta a risarcire solo una parte del danno subito dalla vittima.
Ciò si verifica quando un’istituzione crei le condizioni per la realizzazione del danno, non adottando le misure di sicurezza sufficienti a impedire l’intrusione dell’aggressore nell’alloggio privato di un funzionario delle delegazioni. Tuttavia, poiché tale illecito non ha avuto come conseguenza immediata ed inevitabile l’omicidio e l’istituzione non è la responsabile principale del danno, la sua quota di responsabilità è limitata al 30% del danno subito.
(v. punti 181, 192-194)
Riferimento:
Corte: Sommerlatte/Commissione, cit. (punti 24‑27), e Grifoni/CEEA, cit. (punti 17 e 18)
12. Allo stato attuale del diritto dell’Unione, l’art. 288 CE, il quale rinvia ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri, non può essere interpretato nel senso che consente il sorgere della responsabilità dell’Unione senza colpa, a causa di un atto o di un’omissione leciti.
Di conseguenza, il giudice dell’Unione non scorge le ragioni in base alle quali la responsabilità delle istituzioni dell’Unione possa sorgere, nei loro rapporti con il personale, sul fondamento di condizioni radicalmente diverse da quelle che prevalgono nell’ambito dell’art. 288 CE, discostandosi dai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri.
(v. punti 209 e 212)
13. La finalità dell’art. 24 dello Statuto è di garantire ai dipendenti in servizio attivo sicurezza nel presente e nel futuro, per consentire loro, nell’interesse generale del servizio, di svolgere meglio le loro funzioni. Risulta da tale articolo e dalla giurisprudenza ad esso relativa che le istituzioni dell’Unione sono tenute, ai sensi di tale disposizione, ad assistere i loro funzionari solo in occasione di atti da parte di terzi e di cui i funzionari sono oggetto a motivo della loro qualità e delle loro funzioni.
Di conseguenza, qualora un funzionario non sia stato assassinato in ragione della sua qualità e delle sue funzioni, il suo avente causa non può validamente far valere il beneficio delle disposizioni dell’art. 24 dello Statuto.
(v. punti 220, 221, 224 e 225)
Riferimento:
Corte: Sommerlatte/Commissione, cit. (punto 19), e 5 ottobre 1988, causa 180/87, Hamill/Commissione (punto 15)
Tribunale di primo grado: 27 giugno 2000, causa T‑67/99, K/Commissione (punto 32)
14. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del suo regolamento di procedura, per ragioni di equità, il Tribunale della funzione pubblica può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo. Inoltre, secondo l’art. 88 del regolamento di procedura, una parte, anche se non soccombente, può essere condannata parzialmente o addirittura totalmente alle spese, qualora ciò appaia giustificato a motivo del suo comportamento, compreso quello precedente alla presentazione del ricorso, in particolare qualora essa abbia causato all’altra parte spese che siano riconosciute superflue o defatigatorie.
A questo proposito, qualora un’istituzione abbia notevolmente ritardato lo svolgimento del processo, rifiutandosi, in un primo momento, di comunicare al Tribunale taluni documenti e talune informazioni e costringendo il Tribunale a organizzare una seconda udienza, nonché fornendo al Tribunale risposte inesatte, si procede ad un’equa valutazione delle circostanze di causa ponendo a carico dell’istituzione, oltre alle sue spese, anche quelle ragionevoli e debitamente giustificate della controparte.
(v. punti 229, 230 e 232)