Дело T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV и др.
срещу
Европейска комисия
„Извъндоговорна отговорност — Ветеринарно-санитарни изисквания — Предохранителни мерки в кризисна ситуация — Защитни мерки във връзка с високопатогенната инфлуенца по птиците в някои трети страни — Забрана за внос на диви птици, уловени в естествената им среда — Достатъчно съществено нарушение на норма, предоставяща права на частноправните субекти — Явно и грубо незачитане на пределите на правото на преценка — Директиви 91/496/ЕИО и 92/65/ЕИО — Принцип на предпазните мерки — Задължение за полагане на дължимата грижа — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (първи състав) от 16 септември 2013 г.
1. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Вреда — Причинно-следствена връзка — Кумулативни условия
(член 340, втора алинея ДФЕС)
2. Извъндоговорна отговорност — Условия — Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза — Липсваща или ограничена свобода на преценка при приемането на акта — Необходимост от отчитане на съпътстващи обстоятелства
(член 340, втора алинея ДФЕС)
3. Извъндоговорна отговорност — Условия — Незаконосъобразност — Достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Забрана за внос на уловени диви птици поради сериозна опасност за здравето на животните или на хората — Нарушение на задължението за полагане на дължима грижа и за мотивиране
(член 37 EО; член 18, параграф 1 от Директива 91/496 на Съвета; Решение 2005/760 на Комисията)
4. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Предохранителни мерки при наличие на сериозна опасност за здравето на животните или на хората — Принцип на предпазните мерки — Право на преценка на Комисията
(член 3, буква п) EО, член 6 EО, член 152, параграф 1 EО, член 153, параграфи 1 и 2 EО и член 174, параграфи 1 и 2 EО; член 18, параграф 1 от Директива 91/496 на Съвета)
5. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Директива 91/496 — Предохранителни мерки срещу високопатогенната инфлуенца по птиците — Разширен географски обхват въпреки отсъствието на научни доказателства — Нарушение на принципа на пропорционалност
(член 18, параграф 1 от Директива 91/496 на Съвета; Решение 2005/760 на Комисията)
6. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Приети от Комисията регулаторни разпоредби, вследствие на които се забранява вносът на диви птици, уловени в естествената им среда — Членове 17 и 18 от Директива 92/65 — Подходяща правна основа
(членове 37 EО, 152 EО и 174 EО; Регламент № 318/2007 на Комисията; член 17 от Директива 89/662 на Съвета и член 17, параграф 2, буква б), параграф 3, буква в) и параграф 4, буква а), член 18, параграф 1 и член 26 от Директива 92/65 на Съвета)
7. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Приети от Комисията регулаторни разпоредби, вследствие на които се забранява вносът на диви птици, уловени в естествената им среда — Нарушение на принципа за равно третиране — Липса
(Регламент № 318/2007 на Комисията; член 1, трета алинея от Директива 92/65 на Съвета)
8. Селско стопанство — Сближаване на законодателствата във ветеринарно-санитарната област — Ветеринарни и зоотехнически проверки, приложими при търговията в Общността с живи животни и продукти от животински произход — Регламент № 318/2007, с който се налага забрана за вноса на диви птици, уловени в естествената им среда — Право на собственост и на свободно упражняване на стопанска дейност — Ограничения, оправдани в общ интерес
(членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Регламент № 318/2007 на Комисията)
9. Извъндоговорна отговорност — Отговорност поради правомерно действие — Поведение, което съставлява упражняване на нормотворческата компетентност на Съюза — Изключване — Граници
(член 340, втора алинея ДФЕС)
1. Вж. текста на решението.
(вж. точка 61)
2. В областта на извъндоговорната отговорност на Съюза, когато съответната институция разполага само със значително ограничено право на преценка или даже не разполага с такова, то обикновено нарушение на правото на Съюза може да бъде достатъчно, за да се установи наличието на достатъчно съществено нарушение на правна разпоредба, която има за цел предоставянето на права на частноправните субекти. Въпреки това не съществува никаква пряка връзка между, от една страна, липсата на право на преценка на съответната институция, и от друга страна, квалификацията на нарушението като достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза. В действителност, въпреки че има определящ характер, обхватът на правото на преценка на съответната институция не представлява изключителен критерий. Само констатацията за нередност, която при аналогични обстоятелства не би допуснала действаща разумно и с дължима грижа администрация, позволява да се ангажира отговорността на Съюза. Следователно юрисдикцията на Съюза е длъжна, след като определи най-напред дали съответната институция разполага със свобода на преценка, да вземе предвид по-нататък сложността на подлежащото на уреждане положение, трудностите при прилагане или тълкуване на текстовете, степента на яснота и прецизност на нарушеното правило и умишления или неизвиним характер на допуснатата грешка.
(вж. точки 62 и 63)
3. Що се отнася до ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза вследствие на приемането на Решение 2005/760 относно някои защитни мерки във връзка със високо патогенната инфлуенца по птиците в някои трети страни при вноса на птици, отглеждани на закрито, евентуалното достатъчно съществено нарушение на съответните правни норми трябва да се основава на явно и грубо незачитане на пределите на широкото право на преценка, с което законодателят на Съюза разполага при упражняването на правомощията си по въпросите на общата селскостопанска политика по силата на член 37 ЕО. Действително упражняването на тези дискреционни правомощия предполага необходимостта законодателят на Съюза да предвиди и оцени екологични, научни, технически и икономически развития с комплексен и несигурен характер.
Във връзка с това, като е приела Решение 2005/760, упражнявайки правото си на преценка, с което разполага на основание член 18, параграф 1 от Директива 91/496 относно определяне на принципите на организация на ветеринарните проверки на животни, въведени в Общността от трети страни, при липсата на мотиви и на конкретни и достатъчно подкрепени от научна гледна точка фактически данни, които биха били от естество да обосноват общия подход в посоченото решение, и по-специално тъй като не е извършена колкото е възможно по-изчерпателна научна преценка на рисковете, Комисията не е изпълнила своето задължение за полагане на дължимата грижа и следователно не е спазила правна норма, която предоставя права на частноправните субекти, тъй като е действала по начин, по който не би действала полагаща дължимата грижа институция, поставена в същите обстоятелства. Това нарушение на принципа за полагане на дължимата грижа е достатъчно съществено, за да се ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза във връзка с незаконосъобразното приемане на Решение 2005/760.
(вж. точки 64, 84, 91 и 93)
4. Принципът на предпазните мерки е общ принцип на правото на Съюза и изисква от съответните органи, когато упражняват предоставените им от релевантната уредба правомощия, да предприемат подходящи мерки, за да предотвратят евентуалните рискове за общественото здраве, безопасността и околната среда, като дават превес на изискванията, свързани със защитата на тези интереси, пред икономическите интереси, без да е необходимо да се изчаква, докато действителността и сериозността на тези рискове бъдат напълно доказани. Когато по-специално се окаже невъзможно да се определи със сигурност съществуването или обхватът на твърдения риск поради недостатъчния, неубедителен или неточен характер на резултатите от направените научни изследвания, а вероятността от действително увреждане на общественото здраве продължава да съществува, в случай че рискът настъпи, този принцип обосновава приемането на ограничителни и обективни мерки.
Що се отнася до предохранителна мярка на основание на първата хипотеза по член 18, параграф 1 от Директива 91/496 относно определяне на принципите на организация на ветеринарните проверки на животни, въведени в Общността от трети страни, т.е. при появата или разпространението на зооноза или друга болест или явление, което може да представлява сериозна опасност за здравето на животните или на хората, Комисията разполага с широко право на преценка по силата на принципа на предпазните мерки. Така в съответствие с посочения принцип тя може да приеме предохранителни мерки за предотвратяване на потенциалното разпространение на такива болести, които могат да се окажат сериозна заплаха за здравето на животните или хората, когато това е обосновано от важно съображение от ветеринарно-санитарно естество. Освен това институциите на Съюза разполагат и с широко право на преценка, за да определят нивото на риска, считано за неприемливо за обществото за целите на прилагането на принципа на предпазните мерки, и по-специално за приемането на предохранителни мерки.
(вж. точки 79—82)
5. Що се отнася до съдебния контрол върху спазването на принципа на пропорционалност, предвид широкото право на преценка, с което разполага законодателят на Съюза в областта на общата селскостопанска политика, единствено явно неподходящият характер на приета в тази област мярка с оглед на целта, която компетентната институция възнамерява да постигне, може да засегне законността на подобна мярка. Следователно не става въпрос да се установи дали приетите от законодателя на Съюза мерки са единствените или най-добрите възможни, а дали те са явно неподходящи по отношение на преследваната цел.
По отношение на дадена предохранителна мярка, приета от Комисията въз основа на правото ѝ на преценка по член 18, параграф 1 от Директива 91/496 относно определяне на принципите на организация на ветеринарните проверки на животни, въведени в Общността от трети страни, която мярка води до общо временно спиране на вноса на диви птици, тази мярка, приета с цел защитата на здравето на животните или на хората, е явно непропорционална най-малкото от географска гледна точка, когато не са налице научни доказателства, с които тя може да се обоснове. При тези условия не е установено, че не са налице по-слабо ограничителни мерки, а именно спиране на вноса с по-ограничен географски обхват, и следователно че приемането на мярката е било необходимо и целесъобразно с оглед на преследваната цел.
(вж. точки 99, 102 и 103)
6. Доколкото установява пълна и недиференцирана забрана за внос по отношение на дивите птици, уловени в естествената им среда, Регламент № 318/2007 за определяне на ветеринарно-санитарните условия за внос на някои птици в Общността и на съответните карантинни срокове почива на достатъчно правно основание, а именно на член 17, параграф 2, буква б) и параграф 3 и член 18, параграф 1, първо и четвърто тире от Директива 92/65, за определяне на ветеринарно-санитарните изисквания относно търговията и вноса в Общността на животни, сперма, яйцеклетки и ембриони, които не са предмет на ветеринарно-санитарните изисквания, определени в специалните правила на Общността, посочени в приложение А, раздел I към Директива 90/425/ЕИО.
В действителност, на първо място, режимът за търговията и вноса в Съюза на животни, установен по-конкретно с Директива 92/65, почива на принципа, че по свързани с ветеринарно-санитарните изисквания и с превенцията съображения по принцип е забранен целият внос на животни от трети държави, като той е допустим само при условие че е налице изрично разрешение, свързано с изпълнението на задължителни формалности и предварителни проверки.
На второ място, от принципа за предварително разрешение на вноса следва, че внос в Съюза може да се извършва единствено при спазване на посочените в Директива 92/65 изисквания, и по-специално на тези в член 17, параграф 2 от същата директива. На основание на тази разпоредба Комисията е оправомощена да изключи или заличи определени трети страни от посочения списък, като последицата от това е, че вносът на животни от тези страни автоматично се забранява.
На трето място, от член 17, параграф 3, буква в) и параграф 4, буква a), първо тире и член 18, параграф 1, първо и четвърто тире от Директива 92/65 следва, че Комисията разполага с широко право на преценка да определя ветеринарно-санитарни правила за пускането на пазара на животни по смисъла на пето съображение от посочената директива.
147 На четвърто място, макар Директива 92/65 да е приета единствено на основание член 37 ЕО относно общата селскостопанска политика, тя се вписва и в контекста на прилагането на политиките на Съюза в областта на опазването на здравето и околната среда по силата на членове 152 ЕО и 174 ЕО и следователно следва да се тълкува и в светлината на принципа за предпазните мерки, при прилагането на който Комисията разполага с широка свобода на преценка, като се има по-специално предвид разпоредбата на член 17, параграф 3, буква в) от Директива 92/65.
(вж. точки 139—144, 146 и 147)
7. Що се отнася до забраната на вноса на диви птици, уловени в естествената им среда, въведена с Регламент № 318/2007 за определяне на ветеринарно-санитарните условия за внос на някои птици в Общността и на съответните карантинни срокове, единствено обстоятелството, че даден риск, чието ниво е същото като на риска, който представляват дивите птици, може в конкретния случай да обоснове изключването и на други категории птици от приложното поле на същия регламент, само по себе си не може да представлява неравно третиране във вреда на дивите птици, тъй като по силата на принципа на равно третиране неговото зачитане трябва да се съчетава със спазването на принципа на законност, което означава, че никой не може да се позовава в своя полза на незаконосъобразност, допусната в полза на другиго. Също така неравното третиране между птиците —домашни любимци, и дивите птици, който се дължи само на уредбата, която се прилага по отношение на птиците — домашни любимци, по член 1, трета алинея от Директива 92/65 за определяне на ветеринарно-санитарните изисквания относно търговията и вноса в Общността на животни, сперма, яйцеклетки и ембриони, които не са предмет на ветеринарно-санитарните изисквания, определени в специалните правила на Общността, посочени в приложение А, раздел I към Директива 90/425/ЕИО, също не може да се отрази на законосъобразността на Регламент № 318/2007, доколкото той не разрешава вноса на диви птици.
(вж. точки 172 и 181)
8. Що се отнася до мерките за забрана на вноса на диви птици, уловени в естествената им среда, въведена с Регламент № 318/2007 за определяне на ветеринарно-санитарните условия за внос на някои птици в Общността и на съответните карантинни срокове, посочените мерки преследват законосъобразна цел от общ интерес, а именно защитата на здравето на хората и животните по отношение на риска от разпространение на вируса на инфлуенца по птиците, и те не са явно непропорционални в това отношение. Следователно те не могат да се считат за непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на правото на собственост и на свободно упражняване на стопанска дейност. В това отношение, доколкото в посочения регламент вносът на отглеждани на закрито птици продължава да е разрешен, икономическата дейност по внос на такива птици продължава да е възможна.
(вж. точка 190)
9. Вж. текста на решението.
(вж. точка 195)