ROZSUDEK TRIBUNÁLU (osmého senátu)
7. června 2013(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se obchodních jednání mezi Evropskou unií a Indickou republikou za účelem uzavření dohody o volném obchodu – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany veřejného zájmu v oblasti mezinárodních vztahů – Dokumenty přístupné veřejnosti – Vzdání se možnosti omezit šíření dokumentů“
Ve věci T‑93/11,
Stichting Corporate Europe Observatory, se sídlem v Amsterdamu (Nizozemsko), zastoupená S. Crosbym, solicitor, a S. Santorem, avocat,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, původně zastoupené F. Clotuche‑Duvieusart a C. ten Dam, dále Clotuche‑Duvieusart a I. Zervasem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Spolkovou republikou Německo, zastoupenou T. Henzem, J. Möllerem, K. Petersen a A. Wiedmann, jako zmocněnci,
vedlejší účastnice,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise ze dne 6. prosince 2010, kterým byl žalobkyni odepřen přístup k úplnému znění několika dokumentů týkajících se obchodních jednání mezi Evropskou unií a Indickou republikou za účelem uzavření dohody o volném obchodu, a to na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331),
TRIBUNÁL (osmý senát),
ve složení L. Truchot, předseda, M. E. Martins Ribeiro (zpravodajka) a A. Popescu, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: N. Rosner, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. ledna 2013,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Jednání mezi Evropskou unií a Indickou republikou za účelem uzavření dohody o volném obchodu započala v roce 2007.
2 V rámci přípravných prací na této dohodě byl na základě rozhodnutí 98/552/ES Rady ze dne 24. září 1998 o provádění činností týkajících se společné strategie Společenství pro přístup na trh (Úř. věst. L 265, s. 31; Zvl. vyd. 11/29, s. 207) zřízen poradní výbor nápomocný Komisi Evropských společenství v jejím úkolu spočívajícím zejména v identifikaci překážek pro vstup na trh daného třetího státu a opatření umožňujících jejich odstranění. Tento výbor se v souladu s článkem 3 rozhodnutí 98/552 skládá ze zástupců členských států a předsedá mu zástupce Komise.
3 Do tohoto procesu jsou zapojeni zástupci profesních sdružení či obchodních společností, kteří se jakožto odborníci účastní prací v rámci poradního výboru a pracovních skupin rozdělených podle odvětví.
4 Žalobkyně, Stichting Corporate Europe Observatory, je nadace založená podle nizozemského práva, která je podle svého statutu nevýdělečná (bod 4.2 statutu) a jejímž cílem je „zlepšit obecné povědomí o politickém a hospodářském vlivu nadnárodních obchodních společností a finančních institucí“ a „formulovat alternativy a politické návrhy omezující tyto vlivy, aby tak přispěla k demokratičtější a sociálně a hospodářsky spravedlivější společnosti“ (bod 4.1 statutu).
5 Dne 5. června 2009 zaslala žalobkyně Komisi žádost o přístup k následujícím dokumentům na základě nařízení (ES) č. 1049/2001 Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331):
„1) seznam schůzek, jichž se zúčastnili úředníci či zástupci GŘ pro obchod (včetně komisaře a jeho kanceláře) a zástupci průmyslových svazů jako BusinessEurope, Evropské fórum služeb, Evropská bankovní federace (EBF), Evropská federace farmaceutických sdružení a průmyslu (EFPIA), Eurochambres či Americká obchodní komora při Evropské unii (AmCham EU), jež se týkaly Indie a zejména obchodních jednání EU a Indie (od února 2008);
2) seznam schůzek, jichž se zúčastnili úředníci či zástupci GŘ pro obchod (včetně komisaře a jeho kanceláře) a zástupci společností jako Alcoa, Arcelor‑Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources či Veolia, jež se týkaly Indie a zejména obchodních jednání EU a Indie (od února 2008);
3) zápisy a jiné zprávy z těchto schůzek včetně dokumentů obsahujících hodnocení schůzek a následný postup;
4) veškerou korespondenci (včetně e‑mailové) úředníků či zástupců GŘ pro obchod (včetně komisaře a jeho kanceláře) a zástupců výše uvedených a jiných průmyslových svazů či obchodních společností, jež se týkala Indie a zejména obchodních jednání EU a Indie (od února 2008).“
6 Po výměně korespondence s Komisí v datech 10. června 2009 až 19. února 2010, která se týkala stavu vyřizování žádosti žalobkyně o přístup k informacím předložené dne 5. června 2009, upomněla žalobkyně dopisem ze dne 26. března 2010 Komisi o tom, že neobdržela odpověď a žádala ji i nápravu do 9. dubna 2010.
7 Komise na toto nereagovala, načež jí žalobkyně dopisem ze dne 13. dubna 2010 zaslala potvrzující žádost ve smyslu článku 7 odst. 4 nařízení č. 1049/2001.
8 Dopisem ze dne 29. dubna 2010 Komise odpověděla na původní žádost s tím, že zpřístupnila úplné znění více než stovky dokumentů a částečné znění více než padesáti dalších dokumentů. Asi třicet dokumentů odmítla zpřístupnit na základě několika výjimek stanovených v nařízení č. 1049/2001.
9 Dopisem ze dne 21. května 2010 zaslala žalobkyně Komisi novou potvrzující žádost týkající se 17 dokumentů, jež nebyly zpřístupněny vůbec, a zdůraznila, že úplné znění týchž dokumentů bylo bez jakékoli zmínky o jejich důvěrnosti přístupné velkému počtu osob, takže počet potenciálních adresátů mohl být značně velký. Měla za to, že za takových okolností dotčené dokumenty neobsahovaly důvěrné informace, resp. se v každém případě staly veřejně přístupnými. Žalobkyně upřesnila, že neměla námitek, pokud jde o důvod pro zamítnutí přístupu k informacím na základě ochrany obchodních zájmů fyzické či právnické osoby, avšak kritizovala skutečnost, že důvodem pro odepření přístupu byla ochrana vztahů mezi Unií a Indickou republikou či souvisejících zájmů.
10 Dopisy ze dne 21. června a 12. července 2010 Komise žalobkyni informovala, že jí prozatím není schopna dát konečnou odpověď na potvrzující žádost ze dne 21. května 2010.
11 Dne 14. září 2010 podala žalobkyně k Tribunálu žalobu na neplatnost proti implicitnímu rozhodnutí, jímž byla zamítnuta potvrzující žádost ze dne 21. května 2010.
12 Dopisem ze dne 6. prosince 2010 Komise odpověděla na potvrzující žádost ze dne 21. května 2010 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
13 Usnesením ze dne 12. dubna 2011, Stichting Corporate Europe Observatory v. Komise (T‑395/10, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí), Tribunál rozhodl, že je bezpředmětné rozhodovat ve věci samé a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Napadené rozhodnutí
14 Komise uvedla s ohledem na znění potvrzující žádosti ze dne 21. května 2010 v části 1 napadeného rozhodnutí nazvané „Předmět žádosti“ seznam 17 dokumentů:
– dokument 1 je dopis ze dne 18. března 2008 zaslaný komisařem pro obchod generálnímu tajemníkovi BusinessEurope;
– dokumenty 2 až 8 jsou zápisy ze schůzek pracovních skupin pro přístup na trh;
– dokumenty 9 až 13 jsou zápisy ze schůzek poradního výboru pro přístup na trh;
– dokument 14 je příloha k e‑mailu, který generální ředitelství (GŘ) Komise pro obchod zaslalo Evropskému svazu výrobců pneumatik a gumy (ETRMA) dne 23. července 2008;
– dokumenty 15 až 17 jsou další e‑maily, které GŘ pro obchod zaslalo ETRMA dne 24. července 2008, 23. března 2009 a 7. července 2009.
15 V části 3 napadeného rozhodnutí, nazvané „Ochrana veřejného zájmu v mezinárodních vztazích“, Komise navíc částečně zpřístupnila dokumenty 11 a 12. Potvrdila však, že na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážka nařízení č. 1049/2001, který stanoví výjimku z práva na přístup k dokumentům z důvodu ochrany mezinárodních vztahů, nezpřístupní vymazané části dokumentů 1 až 13 a 15 až 17 ani úplné znění dokumentu 14.
16 V odpověď na tvrzení žalobkyně, podle níž již byly dotčené dokumenty veřejnosti přístupné, Komise uvedla, že dokument 1 je „dopis zaslaný konkrétnímu adresátovi ve specifických souvislostech, což jednoznačně nelze ztotožňovat se zveřejněním dokumentu“.
17 Ohledně dokumentů 2 až 13 Komise uvedla, že standardní pravidla, jimiž se řídí poradní výbor pro přístup na trh, umožňují ustavit pracovní skupiny a pozvat odborníky. K tomu dodala následující:
„Zástupci různých sdružení se účastnili diskuzí v rámci pracovních skupin a poradního výboru pro přístup na trh jakožto odborníci se specifickými vědomostmi v konkrétních oborech. Podle výše uvedených standardních pravidel jsou diskuze v rámci výboru důvěrné. Podpisem prezenční listiny se dotčené osoby jasně zavazují, že budou tuto podmínku respektovat. Poradní výbor a pracovní skupiny byly zřízeny zvlášť k tomu, aby Komisi radily a doplňovaly její práci v konkrétní oblasti. Tento výbor a pracovní skupiny musí být po odborné stránce správně obsazeny, aby měly skutečný přínos pro stanovisko Unie a plnily roli, kterou jim Rada svěřila. Sdílení informací je v těchto konkrétních souvislostech klíčové k tomu, aby tyto skupiny mohly dobře pracovat. Zpřístupnění informací malé skupině osob v rámci výboru, které se týkají pouze otázek, u nichž je vyžadována jejich odbornost, nelze přirovnávat ke zpřístupnění informací veřejnosti obecně.“
18 Ohledně dokumentů 14 až 17 Komise uvedla následující:
„Je nutno mít na paměti, že v rámci obchodních jednání může být nezbytné, aby si pracovníci Komise vyměnili informace se zainteresovanými osobami za účelem úplného pochopení aktuální situace, a mohli tak lépe plnit zájmy Unie. Tato výměna informací se omezuje na specifické otázky, jež si žádají odbornost a stanovisko dotčených organizací. Tyto konkrétní zainteresované osoby mají na těchto otázkách konkrétní zájem. Je tudíž nutno dospět k závěru, že taková výměna informací v rámci vytyčeném nařízením č. 1049/2001 neproběhla, jelikož […] toto nařízení neumožňuje orgánům zohlednit konkrétní zájem osoby, která požaduje zpřístupnění informací. Nelze tedy vyloučit, že na informaci poskytovanou v tomto zvláštním kontextu se mohou vztahovat některé výjimky stanovené [v uvedeném] nařízení.“
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
19 Žalobkyně podala tuto žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. února 2011.
20 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 9. května 2011 požádala Spolková republika Německo o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise.
21 Usnesením ze dne 24. června 2011 povolil předseda osmého senátu Tribunálu vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo a nařídil, aby jí byla poskytnuta kopie všech procesních písemností.
22 Vedlejší účastnice předložila vyjádření ve stanovených lhůtách.
23 Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál rozhodl zahájit ústní část řízení.
24 Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 11. ledna 2013.
25 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– určil, že napadené rozhodnutí porušuje nařízení č. 1049/2001, a to konkrétně čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážku uvedeného nařízení, a v důsledku toho napadené rozhodnutí zrušil;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
26 Komise, podporovaná vedlejší účastnicí řízení, navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K žalobnímu důvodu založenému na nesprávném použití čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001
27 Žalobkyně tvrdí, že výjimka týkající se ochrany veřejného zájmu v rámci mezinárodních vztahů se v projednávaném případě neuplatní „nikoli z toho důvodu, že Komise posoudila relevanci této výjimky v případě předmětných dokumentů nesprávně“, ale protože se tyto dokumenty staly veřejně přístupnými na základě jednání, resp. nečinnosti Komise.
28 Žalobkyně v tomto ohledu tvrdí, že úplné znění předmětných dokumentů bylo bez jakékoli zmínky o důvěrnosti poskytnuto profesním sdružením s mnoha členy, tj. tedy velmi vysokému, resp. neurčitému počtu osob, což znamená, že uvedené dokumenty byly zveřejněny či se staly veřejně přístupnými. Tvrdí rovněž, že v zápatí dopisu ze dne 18. března 2008 zaslaného komisařem pro obchod generálnímu tajemníkovi BusinessEurope byla rukou psaná poznámka pisatele, kterou adresáta vyzýval k tomu, aby tento dopis prodiskutoval s Indickým průmyslovým svazem (IPS), který má 8 100 členů. Stanovisko Komise je podle žalobkyně správné pouze v případě, že je na otázku, zda se předmětné dokumenty staly veřejně přístupnými, odpovídáno na základě počtu osob, kterým byly přímo určeny, avšak není správné v případě, že se přihlíží k počtu osob, které měly možnost se s dokumenty seznámit po osobách, jimž byly přímo určeny.
29 Žalobkyně nezpochybňuje stanovisko Komise – což potvrdila na jednání v odpověď na otázku Tribunálu – pokud jde o předmět a konkrétní obsah požadovaných dokumentů, avšak tvrdí, že jejich další zpřístupnění na základě nařízení č. 1049/2001, z něhož vychází její žádost o zpřístupnění, není s to ohrozit ochranu mezinárodních vztahů, jelikož tyto dokumenty a informace v nich obsažené již byly Komisí zveřejněny.
30 Je tedy nutné ověřit, zda lze zápisy ze schůzek poradního výboru a pracovních skupin pro přístup na trh poskytnuté všem účastníkům uvedených schůzek, a zejména mnohočlenným profesním organizacím, e‑maily zaslané ETRMA a dopis ze dne 18. března 2008 zaslaný komisařem pro obchod generálnímu tajemníkovi BusinessEurope považovat s ohledem na podmínky, za nichž byly šířeny, za veřejně přístupné dokumenty.
31 Pokud jde zaprvé o osoby, jimž byly předmětné dokumenty určeny, je nejprve nutno zdůraznit, že Komise tyto dokumenty rozeslala v rámci obligatorního konzultačního postupu podle článku 3 rozhodnutí 98/552.
32 Ačkoli Komise nakonec na jednání upřesnila, že poradní výbor neměl v době rozhodné z hlediska skutkového stavu jednací řád podle vzorového jednacího řádu uvedeného v rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124), na který navzdory tomu v napadeném rozhodnutí poukazovala, je třeba konstatovat, že ustavení pracovních skupin zabývajících se konkrétními otázkami, přijetí třetích osob na pozici odborníků a sepisování zápisů či zpráv ze schůzek poradního výboru a uvedených skupin nasvědčuje tomu, že byly zavedeny konkrétní pracovní postupy odpovídající postupům ve vzorovém jednacím řádu upraveným rozhodnutím 1999/468.
33 Aby se tento výbor mohl vyslovit v souladu s postupem, který vyžaduje jeho účast, bylo třeba, aby Komise vyhotovila a zaslala dokumenty jeho členům, jakož i profesním organizacím a obchodním společnostem vystupujícím v postavení odborníků, což umožňovalo považovat tyto dokumenty za interní dokumenty ve smyslu článku 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 9. září 2008, MyTravel v. Komise, T‑403/05, Sb. rozh. s. II‑2027, bod 111, potvrzený par rozsudkem Soudního dvora ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, Sb. rozh. s. I‑6237, bod 93). Sama žalobkyně v potvrzující žádosti uznala, že skutečnost, že Komise zaslala zápisy ze schůzek poradního výboru a skupin pro přístup na trh různým účastníkům „dává plně smysl, jelikož v opačném případě by nebylo možné řídit práci příslušných pracovních skupin“.
34 Jak správně zdůrazňuje Komise a vedlejší účastnice, předmětné dokumenty tedy byly poskytnuty specifické skupině osob ze specifických důvodů.
35 Adresáty dokumentů, které žalobkyně požaduje, jsou členské státy, jakož i profesní organizace a obchodní společnosti účastnící se prací poradního výboru a pracovních skupin pro přístup na trh třetího státu jakožto odborníci, a to v rámci neveřejných schůzek.
36 Poskytování tohoto poradenství Komisi je předem stanoveným rozlišujícím kritériem, od něhož se odvíjí postavení adresáta dotčených dokumentů.
37 Poskytnuté dokumenty nebyly zpřístupněny jakožto obecná informace, ale v rámci omezené technické výměny informací, jejímž jediným cílem bylo umožnit všem účastníkům splnit jejich funkci poradce Komise prostřednictvím prací výboru a pracovních skupin k otázkám, na nichž měly všechny soukromé subjekty zapojené do tohoto konzultačního procesu, úvah a výměny informací konkrétní zájem.
38 Okolnost uváděná žalobkyní na podporu její výtky, podle níž byly požadované dokumenty adresátům poskytnuty, aniž z nich bylo cokoli vypuštěno, pouze zdůrazňuje specifické postavení zapojených profesních organizací a obchodních společností, které bylo popsáno výše.
39 Skutečnost, že Komise rozeslala předmětné dokumenty, nelze za těchto okolností považovat za úkon, jímž měla být s těmito dokumenty seznámena veřejnost, tj. neurčitá skupina osob vymezená obecným a abstraktním způsobem.
40 Skupinu tvořenou domnělými adresáty požadovaných dokumentů, tj. členy profesních organizací účastnících se prací výboru a pracovních skupin pro přístup na trh, nelze považovat za veřejnost. Uvedení členové tvoří rovněž specifickou skupinu osob vymezenou podle předem určeného kritéria, v tomto případě příslušností k profesnímu sdružení, jehož odborná znalost je požadována v rámci poradenství poskytovaného Komisi za účelem určení strategie pro přístup na trh třetího státu.
41 Zadruhé, analýza podmínek, za nichž byly dotčené dokumenty poskytnuty, ve světle určitých ustanovení nařízení č. 1049/2001 týkajících se „aktivního“ poskytování informací, k němuž jsou dotčené orgány vázány, je v rozporu s tvrzeními žalobkyně.
42 Článek 12 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že orgány [přímo] zpřístupní veřejnosti dokumenty v co nejširším měřítku v elektronické formě nebo prostřednictvím rejstříku v souladu s pravidly daného orgánu. Odstavec 2 uvedeného článku stanoví, že dokumenty vytvořené nebo obdržené v průběhu procesu přijímání aktů, které jsou v členských státech nebo pro členské státy právně závazné, by měly být s výhradou článků 4 a 9 č. 1049/2001 „přímo přístupné“.
43 Článek 10 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že dokumenty jsou zpřístupněny buď tak, že do nich může žadatel nahlédnout přímo na místě, nebo obdrží jejich kopii, včetně kopie elektronické, pokud je dostupná, podle toho, čemu dává přednost, avšak v případě, že dotyčný orgán již dokument uveřejnil a je žadateli „snadno přístupný“, může orgán splnit svou povinnost a zpřístupnit dokument tím, že žadateli sdělí, jak může požadovaný dokument získat.
44 Je třeba konstatovat, že se formulace „přímé zpřístupnění“ dokumentů či „snadná přístupnost“ k nim, které jsou typické pro situace, kdy orgány aktivním způsobem zajišťují, aby měla „veřejnost“ přístup k informacím, zjevně nevztahují na případ, kdy Komise jako v projednávaném případě zpřístupnila dokumenty selektivně.
45 Zatřetí je nutno uvést, že žalobkyně nepředložila žádný konkrétní důkaz, který by umožnil s jistotou dospět k závěru, že veškeré dokumenty uvedené v potvrzující žádosti o poskytnutí informací ze dne 21. května 2010 skutečně skončily v držení jiných právnických či fyzických osob než původních adresátů nebo jim byly přímo poskytnuty.
46 Ačkoli je pravda, že úkolem profesních sdružení je obecně informovat své členy a konzultovat s nimi otázky významné pro odvětví či zastupované zájmy, neznamená tento obecný znak typický pro předmět činnosti těchto organizací, na který poukazuje žalobkyně, že uvedené subjekty systematicky a v původním znění předávají všechny dokumenty, které jim byly zaslány v rámci jejich činnosti zástupců a obhájců zájmů svých členů při mezinárodním orgánu.
47 Rukou psaná poznámka v zápatí dopisu ze dne 18. března 2008 zaslaného komisařem pro obchod generálnímu tajemníkovi BusinessEurope zní následovně: „S výše uvedeným můžete seznámit své partnery v rámci IPS.“ Z takové poznámky nelze dovodit, že IPS a její členové byli s obsahem dopisu ze dne 18. března 2008 skutečně seznámeni.
48 Za takových okolností nebylo prokázáno, že požadované dokumenty byly úplně či částečně zpřístupněny členům profesních organizací podílejících se na poradenství poskytovaném Komisi za účelem určení strategie pro přístup na trh třetího státu či třetím osobám.
49 Podstatou druhého tvrzení žalobkyně je, že Komise neuvedla, že jsou dotčené dokumenty či určité části důvěrné – což měla učinit, pokud chtěla zabránit tomu, aby byly poskytnuty třetím osobám – čímž se implicitně vzdala kontroly nad těmito dokumenty v okamžiku, kdy je zaslala primárním adresátům, a dokumenty se tak staly veřejně přístupnými.
50 Úvodem je nutno uvést, že kopie e‑mailu ze dne 7. července 2009, který GŘ pro obchod zaslalo ETRMA, obsahuje výslovné upozornění o důvěrnosti. Tvrzení žalobkyně stran tohoto dokumentu je tedy věcně nesprávné.
51 Dále je třeba připomenout, že podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 jsou citlivými dokumenty ty dokumenty orgánů nebo subjektů zřízených těmito orgány, členských států, třetích zemí nebo mezinárodních organizací, které jsou klasifikovány jako „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ či „CONFIDENTIEL“ v souladu s předpisy daného orgánu na ochranu základních zájmů Evropské unie nebo jednoho či více členských států v oblastech spadajících pod čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 zejména v oblastech veřejné bezpečnosti, obrany a vojenských záležitostí.
52 Ačkoli citlivý dokument v důsledku své kvalifikace podléhá zvláštnímu zacházení, nemůže sám o sobě odůvodnit uplatnění důvodů pro odepření přístupu podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 (rozsudek Tribunálu ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada, T‑110/03, T‑150/03 a T‑405/03, Sb. rozh. s. II‑1429, bod 73). Je‑li takový dokument předmětem žádosti o přístup k informacím, škoda vzniklá jeho zveřejněním se posuzuje jako u jakéhokoli jiného dokumentu, tj. v zásadě na základě konkrétního přezkoumání jeho obsahu.
53 Skutečnost, že označení uvedená v čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 nejsou – jako v projednávaném případě – uvedena na požadovaných dokumentech, nestačí v této souvislosti k vyloučení výjimek stanovených v článku 4 uvedeného nařízení, jinak by totiž toto ustanovení bylo zbaveno užitečného účinku a byly by ohroženy zájmy, které chrání.
54 Stejný závěr platí v případě, není-li na dokumentech uvedeno „Restreint EU“, tj. klasifikace podle článku 16.1 přílohy jednacího řádu Komise (Úř. věst. 2000, L 308, s. 26), nazvané „Bezpečnostní pravidla“, ve znění rozhodnutí 2001/844/ES, ESUO, Euratom Komise ze dne 29. listopadu 2001, kterým se mění její jednací řád (Úř. věst. L 317, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 353), na kterou žalobkyně poukazovala na jednání.
55 Skutečnost, zda na dokumentu je či není uvedeno označení podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 či „Restreint EU“, tedy není rozhodující pro posouzení toho, zda má, či nemá být chráněn.
56 Nakonec je nutné uvést, že žalobkyně nemůže oprávněně vyvozovat právní účinky z nečinnosti Komise, které by jí zakládaly právní nárok.
57 Z nečinnosti orgánu lze v zásadě vyvozovat právní důsledky pouze tehdy, stanoví-li to výslovně unijní právo (pokud jde o otázku přijetí rozhodnutí, viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. prosince 2004, Komise v. Greencore, C‑123/03 P, Sb. rozh. s. I‑11647, bod 45).
58 Pokud jde o přístup k dokumentům, nečinnost orgánu zohledňuje pouze čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 týkající se nakládání s potvrzujícími žádostmi, podle něhož jasně platí, že „[p]okud orgán neodpoví v předepsané lhůtě, považuje se to za zamítavou odpověď a žadatel je oprávněn zahájit proti němu soudní řízení nebo podat stížnost veřejnému ochránci práv podle odpovídajících ustanovení Smlouvy o ES“.
59 Tvrzení žalobkyně stran „rizika“ podstoupeného Komisí či její „neopatrnosti“ při šíření dokumentů a možné újmy, kterou může taková situace vyvolat, jsou irelevantní pro účely vyřešení projednávaného sporu a spadají do jiné problematiky týkající se případného založení mimosmluvní odpovědnosti Unie za protiprávní jednání jejích orgánů v konkrétním případě ve smyslu článku 340 druhého pododstavce SFEU.
60 I když tedy z pouhé nečinnosti Komise nelze dovodit, že se implicitně rozhodla upustit od jakéhokoli omezení šíření dokumentů uvedených v žádosti o poskytnutí informací, neplatí toto v případě výslovné zmínky orgánu učiněné v tomto smyslu.
61 V tomto ohledu je třeba připomenout, že v zápatí dopisu ze dne 18. března 2008 zaslaného komisařem pro obchod generálnímu tajemníkovi BusinessEurope stojí rukou psaná poznámka pisatele znějící následovně: „S výše uvedeným můžete seznámit své partnery v rámci IPS.“ Podle žalobkyně z této poznámky vyplývá, že její autor nenamítal nic proti tomu, aby byl tento dopis zveřejněn v rámci IPS, který čítá 8 100 členů.
62 Je nesporné, že předmětná poznámka nepovoluje šíření dopisu jako takového, ale týká se pouze případných připomínek generálního tajemníka BusinessEurope, které může učinit v souvislosti s jeho obsahem a které mohou být určeny pouze jeho partnerům v rámci IPS, a nikoli jeho členům.
63 Takovou autorizaci ke sdělení nelze kvalifikovat jako výslovné rozhodnutí upustit od jakéhokoli omezení šíření dopisu či informace v něm obsažené, kteréžto konstatování by jako jediné umožnilo dospět k závěru, že byl dotčený dokument skutečně zpřístupněn veřejnosti a byl tedy přístupný jakékoli dotčené osobě či podniku (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Sb. rozh. s. I‑7027, bod 39).
64 Za předpokladu, že by zasláním dopisu generálnímu tajemníkovi BusinessEurope, v němž je omezena možnost šířit jeho obsah, mohl být ohrožen veřejný zájem na ochraně mezinárodních vztahů, avšak uvedený dokument by nebylo možné považovat za dokument zpřístupněný veřejnosti, by dále bylo nutno uznat, že se Komise může dovolávat výjimky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, aby nedošlo ke zhoršení újmy způsobené počátečním rozesláním.
65 Z výše uvedeného vyplývá, že ačkoli žalobkyně tvrdí opak, nelze mít za to, že dotčené dokumenty a informace v nich obsažené byly zpřístupněny veřejnosti na základě jednání, resp. nečinnosti Komise.
66 Odkaz žalobkyně na stanovisko generální advokátky J. Kokott k rozsudku Soudního dvora ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Sb. rozh. s. I‑5885, I‑5887), na rozsudek Tribunálu ze dne 12. září 2007, API v. Komise (T‑36/04, Sb. rozh. s. II‑3201) a na „interní pravidla“ Komise je tedy irelevantní, jelikož situace, kdy byly různé dokumenty skutečně zveřejněny, popisovaná v těchto třech textech, v projednávaném případě nenastala.
67 Navíc je nutno uvést, že závěr, že Komise „zveřejnila“ podstatu obsahu spisu souvisejícího s podporou (stanovisko generální advokátky J. Kokott k rozsudku Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 66 výše, bod 134) byl učiněn s ohledem na informace o veřejné podpoře obsažené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení a jeho zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie v souladu s čl. 26 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 Rady ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [88] ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
68 Taková situace je však nesrovnatelná s projednávaným případem, v němž vůbec nedošlo ke zveřejnění požadovaných dokumentů či informací v nich obsažených.
69 Požadované dokumenty nelze oprávněně srovnávat ani se zprávou k jednání, o níž Tribunál konstatoval, že je zpřístupněna veřejnosti v den jednání (rozsudek API v. Komise, bod 66 výše, bod 98), což znamená, že je všeobecně a přímo přístupná. Tento dokument je totiž k dispozici každému zájemci v prostorách před soudní síní před tím, než jsou na veřejném jednání projednány argumenty účastníků, které uvedený dokument shrnuje.
70 Pokud jde o interní pravidla Komise, žalobkyně tvrdí, že stanoví, že „informace uvedené v dokumentu již byly poskytnuty velkému počtu osob […], a proto není odůvodněné odpírat je zpřístupnit“, a že Komise tedy odepření přístupu k požadovaným dokumentům porušila vlastní pravidla.
71 Kromě toho, že dotčené dokumenty byly poskytnuty pouze malé a specifické skupině osob určené na základě předem stanoveného kritéria spočívajícího v poskytování poradenství Komisi (viz body 34 až 36 výše), nemůže tato argumentace žalobkyně v žádném případě doložit údajnou protiprávnost napadeného rozhodnutí.
72 Z judikatury vyplývá, že nic nebrání tomu, aby úprava vnitřní organizace práce orgánu vyvolávala právní účinky vůči třetím osobám (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. dubna 1996, Nizozemsko v. Rada, C‑58/94, Recueil, s. I‑2169, bod 38 a citovaná judikatura).
73 Soudní dvůr již ohledně opatření interní povahy přijatých správou rozhodl, že sice nemohou být kvalifikována jako právní pravidlo, které správa musí v každém případě dodržovat, představují však informativní pravidlo chování pro dodržovanou praxi a od něhož se správa může v konkrétním případě odklonit pouze tehdy, uvede‑li důvody, které jsou slučitelné se zásadou rovného zacházení. Taková opatření tedy představují akt s obecnou působností, jehož protiprávnosti se dotčení úředníci a zaměstnanci mohou dovolávat na podporu žaloby podané proti individuálním rozhodnutím přijatým na jejich základě (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. ledna 2002, Libéros v. Komise, C‑171/00 P, Recueil, s. I‑451, bod 35).
74 Taková judikatura se použije tím spíše na pravidla chování, jež mají mít externí účinky, jak je tomu v případě pokynů pro výpočet pokut uložených podnikům za porušení pravidel hospodářské soutěže. Komise se přijetím takových pravidel chování a zveřejněním oznámení, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje při výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž by byla případně sankcionována z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení nebo ochrana legitimního očekávání. Nemůže tedy být vyloučeno, že taková obecně závazná pravidla chování mohou za určitých podmínek a v závislosti na jejich obsahu vyvolávat právní následky (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 28. června 2005, Dansk Rørindustri a další v. Komise, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, Sb. rozh. s. I‑5425, body 210 a 211).
75 V projednávaném případě žalobkyně v diskuzi předložila dokument nazvaný „Rukověť pro zpřístupňování dokumentů“ s označením „GŘ pro obchod“. Je rozdělen na tři části nazvané „Obecné zásady“, „Přístup ke zvláštním kategoriím dokumentů GŘ pro obchod“ a „Praktické důsledky pro GŘ pro obchod“ a pouze shrnuje různá ustanovení použitelné právní úpravy, relevantní judikatury a praxe dotčeného ředitelství při vyřizování žádostí o přístup k informacím.
76 Na jednání Komise upřesnila, že dokument „Rukověť pro zpřístupňování dokumentů“ je čistě interním dokumentem, který v době rozhodné z hlediska skutkového stavu nebyl přístupný na jejích internetových stránkách. Žalobkyně, která uvedla, že předmětný dokument získala v návaznosti na žádost o zpřístupnění informací na základě nařízení č. 1049/2001, netvrdila, a tím spíše ani neprokázala, že byl uvedený dokument zveřejněn třetím osobám.
77 Za těchto okolností se jeví, že cílem dokumentu GŘ pro obchod „Rukověť pro zpřístupňování dokumentů“ nebylo vyvolávat účinky navenek a jednalo se o pouhý služební pokyn s účinky pouze uvnitř správy, konkrétně pak v rámci výše uvedeného ředitelství, který třetím osobám nezakládal žádná práva.
78 Z výše uvedeného plyne, že žalobní důvod znějící na neplatnost založený na nesprávném použití čl. 4 odst. 1 písm. a) třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 musí být zamítnut.
K žalobnímu důvodu založenému na diskriminačním zacházení se žalobkyní
79 Žalobkyně tvrdí, že mezi ní a subjekty v průmyslových odvětvích poskytujícími poradenství Komisi neexistuje „podstatný rozdíl“, takže Komise poskytnutím informací pouze těmto subjektům jednala diskriminačně. To podle ní platí tím spíše, že Komise nebyla s to prokázat, proč by měla být žalobkyně méně spolehlivá či důvěryhodná než profesní organizace, kterým byly dokumenty zpřístupněny.
80 Podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudky Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C‑344/04, Sb. rozh. s. I‑403, bod 95, a ze dne 19. července 2012, Lietuvos geležinkeliai, C‑250/11, bod 44).
81 Jak bylo uvedeno v bodech 35 a 37 výše, dokumenty požadované žalobkyní byly poskytnuty profesním organizacím a obchodním společnostem účastnícím se jakožto odborníci prací poradního výboru a jeho pracovních skupin pro přístup na trh třetího státu, a to pouze za účelem umožnit všem účastníkům plnit jejich funkci poradců Komise. Je nesporné, že uvedené dokumenty nebyly zpřístupněny na základě nařízení č. 1049/2001.
82 Postačí konstatovat, že žalobkyně, nehledě na její údajnou roli při mezinárodních jednáních či její důvěryhodnost jakožto organizace zapsané v rejstříku zájmových skupin Komise, výše uvedené postavení objektivně nemá.
83 Tento objektivní rozdíl vysvětluje a odůvodňuje rozdílné zacházení, pokud jde o přístup k předmětným dokumentům, takže Komisi nelze vytýkat, že porušila zásadu rovného zacházení.
84 Z toho plyne, že žalobní důvod znějící na neplatnost uvedený v bodě 79 musí být zamítnut.
85 Pokud měla žalobkyně rovněž v úmyslu tvrdit konkrétní zájem na získání požadovaných dokumentů, je třeba připomenout, že takový zájem nemůže být zohledněn v rámci uplatňování povinných výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 (rozsudek Sison v. Rada, bod 52 výše, bod 52, potvrzený rozsudkem Soudního dvora ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, Sb. rozh. s. I‑1233, bod 47), což Komise uvedla v napadeném rozhodnutí.
86 Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
87 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
88 Spolková republika Německo ponese své náklady v souladu s čl. 87 odst. 4 prvním pododstavcem jednacího řádu.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Žalobkyně ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3) Spolková republika Německo ponese vlastní náklady řízení.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 7. června 2013.
Podpisy.