ÜLDKOHTU OTSUS (kaheksas koda)
7. juuni 2013(*)
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Euroopa Liidu ja India Vabariigi vabakaubanduslepingu sõlmimiseks peetavaid läbirääkimisi käsitlevad dokumendid – Juurdepääsu keelamine – Rahvusvaheliste suhetega seotud avalikku huvi kaitsev erand – Avalikuks muutunud dokumendid – Loobumine dokumentide levitamise piiramisest
Kohtuasjas T‑93/11,
Stichting Corporate Europe Observatory, asukoht Amsterdam (Madalmaad), esindajad: solicitor S. Crosby ja advokaat S. Santoro,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: F. Clotuche-Duvieusart ja C. ten Dam, hiljem F. Clotuche-Duvieusart ja I. Zervas,
kostja,
keda toetab
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: T. Henze, J. Möller, K. Petersen ja A. Wiedmann,
menetlusse astuja,
mille ese on nõue tühistada komisjoni 6. detsembri 2010. aasta otsus, millega hagejale keelduti täielikult juurdepääsu võimaldamisest mitmele Euroopa Liidu ja India Vabariigi vabakaubanduslepingu sõlmimise üle peetavaid läbirääkimisi puudutavale dokumendile, kohaldades Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331) artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet,
ÜLDKOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja esimees L. Truchot, kohtunikud M. E. Martins Ribeiro (ettekandja) ja A. Popescu,
kohtusekretär: ametnik N. Rosner,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. jaanuari 2013. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Läbirääkimised Euroopa Liidu ja India Vabariigi vabakaubanduslepingu sõlmimise üle algasid 2007. aastal.
2 Lepingu koostamise ettevalmistustööde käigus, tuginedes nõukogu 24. septembri 1998. aasta otsusele 98/552/EÜ ühenduse turulepääsu strateegiaga seotud komisjoni rakendusmeetmete kohta (EÜT L 265, lk 31; ELT eriväljaanne 11/29, lk 207), moodustati nõuandekomitee, et abistada komisjoni tema tegevuses, mis täpsemalt seisneb asjaomases kolmandas riigis turulepääsu tõkete ja nende kõrvaldamise meetmete tuvastamises. Vastavalt otsuse 98/552 artiklile 3 kuuluvad nõuandekomiteesse liikmesriikide esindajad ja eesistujana komisjoni esindaja.
3 Kutseliitude või äriühingute esindajad on protsessi kaasatud ja võtavad ekspertidena osa nõuandekomitee ja valdkondliku pädevuse alusel moodustatud töörühmade tööst.
4 Hageja Stichting Corporate Europe Observatory on Madalmaade õiguse alusel asutatud sihtasutus, mis oma põhikirja kohaselt on mittetulunduslik (põhikirja punkt 4.2) ja mille eesmärk on „tõsta üldsuse teadlikkust rahvusvaheliste äriühingute ja finantsasutuste poliitilise ja majandusliku mõju osas” ning „pakkuda alternatiivseid lahendusi ja teha poliitilisi ettepanekuid selle mõju piiramiseks, et aidata kaasa niihästi demokraatlikuma kui ka sotsiaalselt ja majanduslikult õiglasema ühiskonna ülesehitamisele” (põhikirja punkt 4.1).
5 Tuginedes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrusele (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331), saatis hageja 5. juunil 2009 komisjonile taotluse järgmiste dokumentide saamiseks:
„1) nende nõupidamiste loetelu, millel osalesid kaubanduse peadirektoraadi (kaasa arvatud volinik ja tema kabinet) ametnikud ja/või esindajad ning selliste tööstusliitude esindajad nagu BusinessEurope, Euroopa Teenuste Foorum, Euroopa Pangandusföderatsioon, Euroopa Farmaatsiatööstuste ja ‑assotsiatsioonide Föderatsioon (EFPIA), Euroopa kaubanduskodade liit (Eurochambres) või Euroopa Liidu juures tegutsev Ameerika Kaubanduskoda (AmCham EU) ja kus oli arutusel India küsimus, täpsemalt EL ja India kaubandusläbirääkimised (alates 2008. aasta veebruarist);
2) nende nõupidamiste loetelu, millel osalesid kaubanduse peadirektoraadi (kaasa arvatud volinik ja tema kabinet) ametnikud ja/või esindajad ning selliste ettevõtjate esindajad nagu Alcoa, Arcelor-Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources või Veolia ja kus oli arutusel India küsimus, täpsemalt EL ja India kaubandusläbirääkimised (alates 2008. aasta veebruarist);
3) osutatud nõupidamiste protokollid ja muud aruanded, kaasa arvatud dokumendid, mis sisaldavad nõupidamistele antud hinnanguid ja küsimusi, millele edaspidi tähelepanu pöörata;
4) kaubanduse peadirektoraadi (kaasa arvatud volinik ja tema kabinet) ametnike ja/või esindajate ning eespool nimetatud või nimetamata tööstusliitude ja ettevõtjate esindajate kogu kirjavahetus (kaasa arvatud e-kirjad), mis käsitleb India küsimust, täpsemalt EL ja India kaubandusläbirääkimisi (alates 2008. aasta veebruarist).”
6 Pärast kirjavahetust komisjoniga, mis toimus 10. juunist 2009 kuni 19. veebruarini 2010 ja puudutas dokumentidega tutvumise taotlust, mille hageja esitas 5. juunil 2009, tuletas hageja 26. märtsi 2010. aasta kirjaga komisjonile meelde, et vastus puudub, ning palus asi lahendada enne 9. aprilli 2010.
7 Kuna komisjoni vastust ei tulnud, saatis hageja talle 13. aprilli 2010. aasta kirjaga kordustaotluse määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 4 tähenduses.
8 Komisjon vastas esialgsele taotlusele 29. aprilli 2010. aasta kirjaga, võimaldades tutvuda täies ulatuses rohkem kui sajakonna dokumendiga ja osaliselt lisaks veel ligi 50 dokumendiga. Pea 30 dokumendile keelati juurdepääs määrusega nr 1049/2001 ette nähtud mitmesuguste erandite alusel.
9 Hageja saatis komisjonile 21. mai 2010. aasta kirjaga uue kordustaotluse 17 dokumendi kohta, millega tutvumise võimaldamisest täielikult keelduti, rõhutades, et needsamad dokumendid on tervikuna ja ainsagi viiteta konfidentsiaalsusele saadetud suurele hulgale isikutele, juba võimalike adressaatide arv ise oli väga suur. Tema hinnangul ei sisaldanud vaidlusalused dokumendid neil asjaoludel mingit konfidentsiaalset teavet või siis olid igal juhul muutunud avalikuks. Hageja täpsustas, et kuigi tal ei ole vastuväiteid juurdepääsu keelamisele füüsilise või juriidilise isiku ärihuvide kaitsel rajaneva põhjenduse alusel, vaidlustab ta avalikustamata jätmise, mida põhjendatakse liidu ja India Vabariigi suhete kaitse või muu sellega seonduva huviga.
10 Komisjon teatas hagejale 21. juuni ja 12. juuli 2010. aasta kirjadega, et ta ei saa veel anda lõplikku vastust 21. mai 2010. aasta kordustaotlusele.
11 Hageja esitas 14. septembril 2010 Üldkohtule tühistamishagi 21. mai 2010. aasta kordustaotluse vaikimisi tagasilükkamise otsuse peale.
12 Komisjon vastas 21. mai 2010. aasta kordustaotlusele 6. detsembri 2010. aasta kirjaga (edaspidi „vaidlustatud otsus”).
13 Üldkohus otsustas 12. aprilli 2011. aasta määrusega kohtuasjas T‑395/10: Stichting Corporate Europe Observatory vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata), et asjas otsust ei tehta, ning mõistis kohtukulud välja komisjonilt.
Vaidlustatud otsus
14 Komisjon tegi vaidlustatud otsuse 1. osas „Teie taotluse ese” 21. mai 2010. aasta kordustaotluse sõnastust arvestades kindlaks 17 dokumenti:
– dokument 1 on 18. märtsi 2008. aasta kiri, mille komisjoni kaubandusvolinik saatis BusinessEurope’i peasekretärile;
– dokumendid 2–8 on turulepääsu töörühmade nõupidamiste protokollid;
– dokumendid 9–13 on turulepääsu nõuandekomitee nõupidamiste protokollid;
– dokument 14 on e‑kirja lisa, mille komisjoni kaubanduse peadirektoraat saatis Euroopa rehvi‑ ja kummitootjate ühendusele (ETRMA) 23. juulil 2008;
– dokumendid 15–17 on ülejäänud e‑kirjad, mille kaubanduse peadirektoraat saatis ETRMA‑le 24. juulil 2008, 23. märtsil 2009 ja 7. juulil 2009.
15 Komisjon andis vaidlustatud otsuse 3. osas „Rahvusvaheliste suhetega seotud avaliku huvi kaitse” täiendavalt osalise juurdepääsu dokumentidele 11 ja 12. Seevastu kinnitas ta juurdepääsukeeldu dokumentidest 1–13 ja 15–17 välja jäetud osadele ja dokumendile 14 tervikuna, tuginedes määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandale taandele, mis näeb ette rahvusvaheliste suhete kaitsest tuleneva erandi õigusest dokumentidega tutvuda.
16 Vastuseks hageja väitele, et vaidlusalused dokumendid on juba muutunud avalikuks, osutas komisjon, et dokument 1 on „erilistel asjaoludel konkreetsele adressaadile saadetud kiri, ilmselgelt ei ole see sama mis dokumendi avaldamine”.
17 Dokumentide 2–13 kohta täpsustas komisjon, et turulepääsu nõuandekomiteele kohaldatavad tüüpeeskirjad näevad ette võimaluse moodustada töörühmi ja kaasata eksperte. Ta lisas järgmist:
„Just selliste ekspertidena, kellel on eriteadmised konkreetsetes valdkondades, võtsid mitmesuguste liitude esindajad osa töörühmade ja ka turulepääsu nõuandekomitee enda aruteludest. Eespool nimetatud tüüpeeskirjad näevad ette, et komitee arutelud peavad jääma konfidentsiaalseks. Kohalolijate nimekirjale allkirja andes võtavad asjaomased isikud selgelt kohustuse seda tingimust järgida. Nõuandekomitee ja tema töörühmad on moodustatud spetsiaalselt selleks, et komisjoni tema konkreetses töövaldkonnas nõustada ja abistada. Äärmiselt oluline on, et komitee ja töörühmade koosseisus oleksid pädevad eksperdid, et nad saaksid anda tegelikku lisaväärtust liidu positsioonile ja täita ülesandeid, mida nõukogu on neile pannud. Neil erilistel asjaoludel on teabe jagamine võtmeküsimus, mis võimaldab neil rühmadel oma tööga toime tulla. Teabe andmist komitees, piiratud isikute ringile ja ainult neis küsimustes, milles on vaja nende ekspertarvamust, ei saa samastada laiale üldsusele avalikustamisega.”
18 Seoses dokumentidega 14–17 märkis komisjon järgmist:
„Tuleb meeles pidada, et kaubandusläbirääkimiste kontekstis võib komisjoni teenistustel osutuda vajalikuks tegeleda teabevahetusega sidusrühmadega, et saavutada olukorra ajakohastatud ja täielik mõistmine ja suuta seega paremini teenida liidu huve. Teabevahetus piirdub spetsiifiliste küsimustega, milles soovitakse saada asjaomaste organisatsioonide ekspertabi ja arvamusi. Need küsimused pakuvad ka erilist huvi spetsiifilistele sidusrühmadele. Seega tuleb järeldada, et niisugune teabevahetus ei ole toimunud määruse nr 1049/2001 raames, kuna […] see määrus ei luba institutsioonidel arvesse võtta juurdepääsu taotleja erihuvi. Järelikult ei saa välistada, et selles erilises kontekstis vahetatav teave võib kuuluda mõne [nimetatud] määruses ette nähtud erandi alla.”
Menetlus ja poolte nõuded
19 Hageja esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 15. veebruaril 2011.
20 Saksamaa Liitvabariik esitas 9. mail 2011 Üldkohtu kantseleisse avalduse käesolevas asjas menetlusse astumiseks komisjoni nõuete toetuseks.
21 Üldkohtu kaheksanda koja esimees rahuldas 24. juuni 2011. aasta määrusega Saksamaa Liitvabariigi menetlusse astumise taotluse ja määras, et talle edastatakse kõigi menetlusdokumentide koopiad.
22 Menetlusse astuja esitas määratud tähtaja jooksul oma seisukohad.
23 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus alustada suulist menetlust.
24 Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu esitatud küsimustele kuulati ära 11. jaanuari 2013. aasta kohtuistungil.
25 Hageja palub Üldkohtul:
– tuvastada, et vaidlustatud otsus on vastuolus määrusega nr 1049/2001, eeskätt nimetatud määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taandega, ja sellest tulenevalt vaidlustatud otsus tühistada;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
26 Komisjon, keda toetab menetlusse astuja, palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
Väide, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet on kohaldatud vääralt
27 Hageja väidab, et rahvusvaheliste suhetega seotud avalikku huvi kaitsev erand ei kuulu käesolevas asjas kohaldamisele „mitte seepärast, et komisjoni hinnang selle erandi vaidlusaluste dokumentide suhtes kohaldatavuse kohta oleks tingimata väär”, vaid põhjusel, et need dokumendid on komisjoni tegevuse ja tegevusetuse tõttu muutunud avalikuks.
28 Hageja selgitab selles osas, et asjaomased dokumendid olid tervikuna ja ainsagi viiteta konfidentsiaalsusele saadetud kutseliitudele, millel on väga palju liikmeid, ja järelikult väga suurele, võib-olla isegi määratlemata hulgale isikutele, mis tähendab, et nimetatud dokumendid on avaldatud või on muudetud avalikuks. Ühtlasi toonitab ta asjaolu, et 18. märtsi 2008. aasta kirjal, mille komisjoni kaubandusvolinik saatis BusinessEurope’i peasekretärile, on lõpus koostaja käsitsi kirjutatud märkus, millega saajal palutakse arutada seda kirja India Tööstuskeskliiduga (CII), millel on 8100 liiget. Hageja sõnul on komisjoni seisukoht pädev vaid siis, kui vaidlusaluste dokumentide avalikuks muutumise küsimus lahendatakse nende otseste adressaatide põhjal, kuid ei ole seda enam juhul, kui võtta arvesse isikute arv, kel oli voli dokumentidega tutvuda pärast esimest adressaati.
29 Nagu hageja kohtuistungil Üldkohtu küsimusele vastates kinnitas, ei vaidlusta ta hinnangut, mille komisjon andis taotletud dokumentide esemest ja konkreetsest sisust lähtuvalt, vaid väidab, et nende täiendav avalikustamine, kohaldades määrust nr 1049/2001, mille alusel on esitatud tema teabetaotlus, ei saa enam kahjustada rahvusvahelisi suhteid, kuna komisjon on dokumendid ja neis sisalduva teabe juba avalikuks teinud.
30 Niisiis tuleb kontrollida, kas turulepääsu nõuandekomitee ja töörühmade nõupidamiste protokolle, mis on saadetud kõigile neil nõupidamistel osalejatele ja eelkõige kutseorganisatsioonidele, millel on palju liikmeid, ETRMA‑le saadetud e‑kirju ja 18. märtsi 2008. aasta kirja, mille komisjoni kaubandusvolinik saatis BusinessEurope’i peasekretärile, võib nende levitamise tingimustest lähtuvalt pidada avalikeks dokumentideks.
31 Esiteks tuleb vaidlusaluste dokumentide adressaatide küsimuses kõigepealt toonitada, et komisjon levitas neid dokumente konsulteerimisprotsessis, mis on muudetud kohustuslikuks otsuse 98/552 artikliga 3.
32 Kuigi komisjon kohtuistungil lõplikult täpsustas, et nõuandekomiteel ei olnud juhtumi asjaolude toimumise ajal töökorda, mis oleks välja töötatud töökorra standardeeskirjade alusel, millele viitab nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsus 1999/468/EÜ, millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (EÜT L 184, lk 23; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124), kuid millele vaidlustatud otsus sellegipoolest osutab, tuleb nentida, et töörühmade moodustamine konkreetsete küsimuste uurimiseks, kolmandate isikute kaasamine ekspertidena ning turulepääsu nõuandekomitee ja töörühmade nõupidamiste protokollide või aruannete koostamine annavad tunnistust konkreetsest tegevusest, mis vastab otsusega 1999/468 määratletud töökorra standardeeskirjades ette nähtud tegevusele.
33 Selleks et komitee saaks anda nõu vastavalt menetlusele, kus on nõutav tema osalemine, pidi komisjon koostama dokumendid ja saatma need komitee liikmetele, samuti kutseorganisatsioonidele ja äriühingutele, kes olid kaasatud ekspertidena, see kõik lubab pidada neid dokumente sisedokumentideks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 tähenduses (vt selle kohta Üldkohtu 9. septembri 2008. aasta otsus kohtuasjas T‑403/05: MyTravel vs. komisjon, EKL 2008, lk II‑2027, punkt 111, mis jäeti muutmata Euroopa Kohtu 21. juuli 2011. aasta otsusega kohtuasjas C‑506/08 P: Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, EKL 2011, lk I‑6237, punkt 93). Hageja ise möönis kordustaotluses, et komisjoni märge turulepääsu nõuandekomitee ja töörühmade nõupidamiste protokollide erinevatele osalejatele edastamise kohta on „täiesti usutav, kuna teisiti ei saaks kõnealuste rühmade tööd korraldada”.
34 Nagu komisjon ja menetlusse astuja õigesti rõhutavad, toimus vaidlusaluste dokumentide edastamine seega ainult teatud isikute ringile ja ka ainult teatud põhjustel.
35 Nende dokumentide adressaadid, mida hageja taotleb, on liikmesriigid, kutseorganisatsioonid ja äriühingud, kusjuures kaks viimast võtsid kolmandas riigis turulepääsu nõuandekomitee ja selle töörühmade tööst osa ekspertidena, tehes seda nõupidamistel, mis ei olnud üldsusele avatud.
36 Sellises komisjoni abistamise protsessis osalemine on eelnevalt kindlaks määratud eristamiskriteerium, millele vastavus määrab kindlaks isiku staatuse vaidlusaluste dokumentide adressaadina.
37 Edastatud dokumendid on saadetud mitte üldiselt teadmiseks, vaid tehnilist laadi ja piiritletud teabevahetuse raames, ainsa eesmärgiga võimaldada kõigil osalejatel täita komisjoni juures tegutseva nõustajana oma rolli komitee ja selle töörühmade töös küsimustes, mis ilmselgelt pakkusid erilist huvi kõigile erasektori esindajatele, kes olid sellesse konsulteerimis‑, analüüsi‑ ja teabevahetusprotsessi kaasatud.
38 Asjaolu, millele hageja oma väidet põhistades tugineb ja mille kohaselt taotletavad dokumendid on nende adressaatidele edastatud ainsatki kärbet tegemata, üksnes toonitab kutseorganisatsioonide ja kaasatud äriühingute seisundi eripära, mida on kirjeldatud eespool.
39 Neil asjaoludel ei saa asuda seisukohale, et komisjon levitas asjaomaseid dokumente sisuliselt eesmärgiga teha dokumendid teatavaks üldsusele, st määratlemata isikute ringile, mida on käsitletud üldiselt ja abstraktselt.
40 Samuti ei saa üldsusega võrdsustada isikute ringi, kuhu kuuluvad nõutud dokumentide arvatavad adressaadid, st turulepääsu nõuandekomitee ja töörühmade töös osalevate kutseorganisatsioonide liikmed. Ka need liikmed esindavad isikute spetsiifilist rühma, mis on määratletud eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumi alusel, antud juhul tulenevalt kuulumisest kutseliitu, mille ekspertarvamust vajatakse komisjoni abistamise protsessis, et määrata kindlaks kolmandas riigis turulepääsu strateegia.
41 Teiseks on asjaomaste dokumentide edastamise tingimuste analüüs, mis on tehtud lähtuvalt määruse nr 1049/2001 teatavatest, st asjaomaste institutsioonide valduses olevat „aktiivset” teavet käsitlevatest sätetest, hageja väidetega vastuolus.
42 Nii näeb määruse nr 1049/2001 artikli 12 lõige 1 ette, et institutsioonid teevad võimaluste piires dokumendid üldsusele „vahetult” juurdepääsetavaks elektroonilises vormis või registri kaudu. Sama artikli lõige 2 sätestab, et dokumendid, mis on koostatud või saadud liikmesriikides või liikmesriikide jaoks siduvate õigusaktide vastuvõtmismenetluse käigus, „tuleks teha vahetult juurdepääsetavaks”, kui määruse nr 1049/2001 artiklitest 4 ja 9 ei tulene teisiti.
43 Määruse nr 1049/2001 artikkel 10 näeb ette, et dokumentidele pääsetakse juurde kas nendega kohapeal tutvumiseks või saades nendest koopia, sealhulgas võimaluse korral elektroonilise koopia, vastavalt taotleja soovile, ent juhul, kui asjaomane institutsioon on dokumendi juba avalikustanud ja see on taotlejale „hõlpsasti kättesaadav”, võib institutsioon täita oma kohustuse tagada dokumentidele juurdepääs sellega, et teatab taotlejale, kuidas omandada soovitud dokumenti.
44 Tuleb nentida, et väljendid dokumentide „vahetult” juurdepääsetavaks tegemise või nende „hõlpsasti kättesaadavuse” kohta iseloomustavad olukordi, kus „üldsuse” õigus dokumentidega tutvuda tagatakse institutsioonide aktiivse tegevusega, ega hõlma ilmselgelt valikulist lähenemist, millest komisjon on lähtunud dokumentide edastamisel käesolevas asjas.
45 Kolmandaks on oluline esile tuua, et hageja ei ole esitanud ühtki konkreetset tõendit, mis võimaldaks kindlalt järeldada, et mõni 21. mai 2010. aasta kordustaotluses viidatud dokumentidest on peale esialgsete adressaatide tegelikult mõne muu juriidilise või füüsilise isiku valduses või tehtud talle vahetult juurdepääsetavaks.
46 Kuigi on tõsi, et üldiselt on kutseliitude ülesanne oma liikmeid valdkonna huvipakkuvatest küsimustest või esinevatest huvidest teavitada ja nendega konsulteerida, ei tähenda nende organisatsioonide see ühine põhikirjaline eesmärk, mida hageja rõhutab, et nad edastavad süsteemselt ja tervikuna kõik dokumendid, mis on neile saadetud seoses nende tegevusega liikmete esindamisel ja nende huvide kaitsel rahvusvahelise institutsiooni juures.
47 Mis puudutab käsitsi kirjutatud märkust 18. märtsi 2008. aasta kirja lõpus, mille komisjoni kaubandusvolinik saatis BusinessEurope’i peasekretärile, siis see on sõnastatud järgmiselt: „Te võiksite eeltoodu põhjal esitada kommentaare omataolistele organisatsioonidele CII raames.” Sellisest märkusest ei saa järeldada, et CII ja tema liikmed said 18. märtsi 2008. aasta kirja sisuga tegelikult tutvuda.
48 Neil asjaoludel ei ole tõendatud, et taotletavad dokumendid oleks kolmandas riigis turulepääsu strateegia kindlaksmääramiseks komisjoni abistamise protsessis osalenud kutseorganisatsioonide liikmetele või kolmandatele isikutele tervikuna või osaliselt avalikustatud.
49 Teiseks väidab hageja sisuliselt, et kuna komisjon ei märkinud, et asjaomased dokumendid või nende teatavad osad on konfidentsiaalsed – mida ta oleks pidanud tegema, et takistada nende edastamist kolmandatele isikutele –, siis on ta kaudselt loobunud teostamast mis tahes kontrolli nende dokumentide üle niipea, kui ta saatis need esimestele adressaatidele, muutes need seega avalikuks.
50 Kõigepealt olgu märgitud, et selle e‑kirja koopial, mille kaubanduse peadirektoraat saatis ETRMA‑le 7. juulil 2009, on sõnaselge hoiatus konfidentsiaalsuse kohta. Selle dokumendi osas ei ole hageja väide seega faktiliste asjaoludega kinnitatud.
51 Seejärel olgu meenutatud, et määruse nr 1049/2001 artikli 9 lõike 1 kohaselt on tundliku sisuga dokumendid need dokumendid, mis pärinevad institutsioonidest või nende loodud asutustest, liikmesriikidest, kolmandatest riikidest või rahvusvahelistest organisatsioonidest ning mis on liigitatud kui „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” või „CONFIDENTIEL” vastavalt asjaomase institutsiooni eeskirjadele, mis kaitsevad liidu või selle ühe või mitme liikmesriigi olulisi huve määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a osutatud valdkondades, eelkõige avaliku julgeoleku alal, kaitsepoliitilistes ja sõjalistes küsimustes.
52 Kuigi dokumendi liigitamine tundlike dokumentide hulka allutab selle erimenetlusele, ei saa ainuüksi sellega põhjendada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 1 ette nähtud keeldumise aluste kohaldamist (Üldkohtu 26. aprilli 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑110/03, T‑150/03 ja T‑405/03: Sison vs. nõukogu, EKL 2005, lk II‑1429, punkt 73). Kui taotletakse juurdepääsu sellisele dokumendile, hinnatakse avalikustamisega põhjustatavat kahju nagu iga teise dokumendi puhul, st põhimõtteliselt dokumendi sisu konkreetsest hindamisest lähtudes.
53 See tähendab, et kui taotletaval dokumendil ei ole ühtki määruse nr 1049/2001 artikli 9 lõikes 1 nimetatud märget – nagu antud juhul –, ei ole see asjaolu piisav, et välistada nimetatud määruse artikliga 4 ette nähtud erandite kohaldamist, kuna vastasel korral minetaks see säte oma kasuliku mõju ja kahjustataks sellega kaitstavaid huve.
54 Sama järeldus tuleb teha ka sellest, et dokumentidel ei ole märget „Restreint UE” vastavalt liigitusele, mis on määratletud komisjoni töökorra (EÜT 2000, L 308, lk 26; ELT eriväljaanne 01/03, lk 213) lisa „Turvaeeskirjad” punktiga 16.1, mida on nimelt muudetud 29. novembri 2001. aasta otsusega 2001/844/EÜ, ESTÜ, Euratom, millega muudetakse komisjoni kodukorda (EÜT L 317, lk 1; ELT eriväljaanne 01/03, lk 353), ja millele hageja kohtuistungil viitas.
55 See, kas dokumendil on mõni määruse nr 1049/2001 artikli 9 lõikes 1 nimetatud märge või kategooria „Restreint UE” või see puudub, ei ole seega määrava tähtsusega asjaolu hindamaks, kas dokument peab või ei pea olema kaitstud.
56 Lõpuks on oluline mainida, et õiguspäraselt ei saa hageja seostada komisjoni tegevusetusega õiguslikke tagajärgi, millest tal tekib õigusi.
57 Nimelt saavad institutsiooni tegevusel põhimõtteliselt olla õiguslikud tagajärjed ainult siis, kui need on liidu õigusega sõnaselgelt ette nähtud (vt otsuse vastuvõtmise küsimuse kohta Euroopa Kohtu 9. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑123/03 P: komisjon vs. Greencore, EKL 2004, lk I‑11647, punkt 45).
58 Dokumentidele juurdepääsu valdkonnas võtab institutsiooni vaikimist arvesse ainult määruse nr 1049/2001 artikli 8 lõige 3, mis puudutab kordustaotluste lahendamist ja sätestab selgelt, et „[k]ui institutsioon ettenähtud tähtaja jooksul ei vasta, loetakse see eitavaks vastuseks ja see annab taotlejale õiguse algatada institutsiooni vastu kohtumenetlus ja/või esitada kaebus ombudsmanile EÜ asutamislepingu vastavate sätete alusel”.
59 Hageja väited, mis käsitlevad komisjoni võetud „riski” või tema „ettevaatamatust” dokumentide levitamisel ja sellisest olukorrast tuleneda võivat kahju, ei oma käesoleva vaidluse lahendamisel tähtsust ja kuuluvad hoopis teise problemaatika alla, mis puudutab antud juhtumi asjaoludel institutsioonide õigusvastase käitumise eest liidu lepinguvälise vastutuse võimalikku kohaldamist ELTL artikli 340 teise lõigu alusel.
60 Pelgalt komisjoni tegevusetusest ei saa seega järeldada, et tegemist on dokumentidega tutvumise taotluses osutatud dokumentide levitamise mis tahes piiramisest vaikimisi loobumisega, kuid asi oleks teisiti juhul, kui institutsioon oleks andnud selle kohta sõnaselge väljundi.
61 Selles osas olgu meenutatud, et 18. märtsi 2008. aasta kirja lõpus, mille komisjoni kaubandusvolinik saatis BusinessEurope’i peasekretärile, on koostaja käsitsi kirjutatud märkus, mis on sõnastatud järgmiselt: „Te võiksite eeltoodu põhjal esitada kommentaare omataolistele organisatsioonidele CII raames.” Hageja sõnul nähtub märkusest, et selle tegijal ei olnud ühtki vastuväidet sellele, et kiri saadetakse CII‑le, millel on 8100 liiget.
62 Selge on see, et vaidlusalune märkus ei sisalda kirja enda edastamise luba, vaid mainib ainult võimalikke kommentaare, mida BusinessEurope’i peasekretär võiks anda seoses kirja sisuga ja mille adressaatideks võiksid olla ainult asjaomase isikuga samalaadsed organisatsioonid CII raames, mitte CII liikmed.
63 Sellist teabe edastamise luba ei saa pidada sõnaselgeks loobumiseks kirja või selles sisalduva teabe levitamise mis tahes piiramisest; see on ainus järeldus, mis oleks lubanud arvata, et vaidlusalune dokument on tõepoolest muutunud avalikuks ja on nüüdsest kättesaadav kõigile huvitatud isikutele või ettevõtjatele (vt selle kohta Euroopa Kohtu 8. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑343/09: Afton Chemical, EKL 2010, lk I‑7027, punkt 39).
64 Peale selle, kui oletada, et kirja saatmine BusinessEurope’i peasekretärile koos loaga edastada selle sisu piiratud ulatuses võib kahjustada avalikke huve seoses rahvusvaheliste suhete kaitsega, ilma et nimetatud dokumenti võiks pidada avalikuks, siis tuleks tunnustada komisjoni võimalust tugineda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ette nähtud erandile, et takistada esialgse levitamisega põhjustatud kahju süvenemist.
65 Eeltoodud kaalutlustest nähtub, et erinevalt sellest, mida väidab hageja, ei saa järeldada, et asjaomased dokumendid ja neis sisalduv teave on komisjoni tegevuse ja tegevusetuse tõttu muutunud avalikuks.
66 See, et hageja viitab kohtujurist J. Kokott’i ettepanekule kohtuasjas C‑139/07 P: komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, milles Euroopa Kohus tegi otsuse 29. juunil 2010 (EKL 2010, lk I‑5885, I‑5887), Üldkohtu 12. septembri 2007. aasta otsusele kohtuasjas T‑36/04: API vs. komisjon (EKL 2007, lk II‑3201) ja komisjoni „kodukorrale”, ei oma asjas seega mingit tähtsust, kuna käesolevas kohtuasjas ei ole konkreetselt tegemist mitmesuguste dokumentide tegeliku avalikkusele kättesaadavaks tegemisega, mida käsitlevad need kolm teksti.
67 Ülejäänud osas tuleb sedastada, et see puudutas ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses riigiabi kohta sisalduvaid andmeid ja selle otsuse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas vastavalt nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli [88] kohaldamiseks (EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 26 lõikele 2, kui leiti, et komisjon oli abitoimiku põhisisu „avalikustanud” (kohtujurist J. Kokott’i ettepanek kohtuasjas, milles on tehtud eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 134).
68 See olukord ei sarnane käesoleva juhtumiga, mida iseloomustab see, et taotletavaid dokumente või neis sisalduvat teavet ei ole üldse kuskil avaldatud.
69 Omavahel ei saa võrrelda ka taotletavaid dokumente ja kohtuistungi ettekannet, mille kohta Üldkohus tuvastas, et see on avalik alates kohtuistungi päevast (eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus API vs. komisjon, punkt 98), mis tähendab, et see on tehtud üldiselt ja vahetult kättesaadavaks. Nimetatud dokument on nimelt istungisaali eesruumis kõigile huvitatud isikutele füüsiliselt kättesaadavaks tehtud enne selles dokumendis kokkuvõtlikult esitatud poolte argumentide arutamist avalikul kohtuistungil.
70 Komisjoni kodukorra kohta väidab hageja, et see näeb ette, et kui „dokumendis sisalduv teave on juba edastatud suurele hulgale isikutele [...], ei ole selle avalikustamisest keeldumine põhjendatud”, ning et kui komisjon keeldus võimaldamast talle juurdepääsu taotletavatele dokumentidele, on ta seega rikkunud omaenda õigusnorme.
71 Lisaks asjaolule, et vaidlusalused dokumendid on edastatud ainult piiratud ja spetsiifilisele isikute rühmale, mis on määratletud eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumi alusel, mis seisneb osalemises komisjoni abistamise protsessis (vt eespool punktid 34–36), ei saa hageja nende argumentidega mingil juhul põhjendada vaidlustatud otsuse väidetavat õigusvastasust.
72 Kohtupraktikast nähtub, et miski ei keela institutsiooni sisemist töökorraldust reguleerival õigusaktil tuua õiguslikke tagajärgi kaasa ka kolmandatele isikutele (vt Euroopa Kohtu 30. aprilli 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑58/94: Madalmaad vs. nõukogu, EKL 1996, lk I‑2169, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
73 Euroopa Kohus on juba leidnud ametiasutuste sisekorrameetmete osas, et kuigi neid ei saa lugeda õigusnormideks, mida ametiasutus igal juhul peab järgima, annavad nad siiski tunnistust praktikat väljendavast käitumisnormist, mida ametiasutus konkreetsel juhtumil ei või eirata, andmata võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlas olevaid põhjendusi. Sellised meetmed on seega üldaktid, mille ebaseaduslikkusele asjaomased ametnikud ja teenistujad võivad viidata nende suhtes vastuvõetud üksikaktide peale esitatud hagiavaldustes (Euroopa Kohtu 15. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑171/00 P: Libéros vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑451, punkt 35).
74 Selline kohtupraktika kehtib veelgi enam käitumisreeglite suhtes, mille eesmärk on väliste tagajärgede tekitamine, nagu on konkurentsieeskirjade rikkumise eest ettevõtjatele määratavate trahvide arvutamist käsitlevate suuniste puhul. Selliseid käitumisreegleid vastu võttes ja nende avaldamisel teada andes, et ta kavatseb neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele kohaldada, piirab komisjon ise oma kaalutlusõigust ega saa neist normidest kõrvale kalduda, ilma et teda olenevalt olukorrast karistataks selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse. Seega ei saa välistada, et teatavatel tingimustel ja nende sisust olenevalt võivad sellistel üldkohaldatavatel käitumisreeglitel olla õiguslikud tagajärjed (vt selle kohta Euroopa Kohtu 28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P: Dansk Rørindustri jt vs. komisjon, EKL 2005, lk I‑5425, punktid 210 ja 211).
75 Käesolevas kohtuasjas esitas hageja aruteluks dokumendi, mille pealkiri on „Vademecum on access to documents” (dokumentidega tutvumise käsiraamat) ja millel on märge „DG Commerce” (kaubanduse peadirektoraat). See jaguneb kolmeks osaks, mille pealkirjad on „Üldpõhimõtted”, „Juurdepääs kaubanduse peadirektoraadi eri liiki dokumentidele” ja „Praktilised tagajärjed kaubanduse peadirektoraadi jaoks” ning see sisaldab kõigest ülevaadet mitmesugustest kohaldamisele kuuluvatest õigusnormidest ja määrustest, asjassepuutuvast kohtupraktikast ning tavadest, mida nimetatud direktoraat dokumentidega tutvumise taotluste lahendamisel järgib.
76 Kohtuistungil täpsustas komisjon, et dokument pealkirjaga „Vademecum on access to documents” on puhtalt asutusesisene ja juhtumi asjaolude toimumise ajal ei olnud see isegi tema veebisaidil üleval. Hageja teatas, et ta sai selle dokumendi pärast taotluse esitamist määruse nr 1049/2001 alusel, ning ta ei ole väitnud – veel vähem tõendanud –, et dokument oleks olnud kolmandatele isikutele mis tahes viisil avaldatud.
77 Neil asjaoludel ilmneb, et kaubanduse peadirektoraadi dokument pealkirjaga „Vademecum on access to documents” ei olnud mingil juhul suunatud asutuseväliste tagajärgede tekitamisele ja on käsitatav lihtsa haldusjuhendina, millel on ainult haldusesisesed tagajärjed – täpsemalt eespool nimetatud direktoraadi piires – ning mis ei tekita mingeid õigusi kolmandatele isikutele.
78 Kõigist eeltoodud kaalutlustest nähtub, et tühistamisväide, mille kohaselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandat taanet on kohaldatud vääralt, tuleb tagasi lükata.
Väide, et hagejat on diskrimineeritud
79 Hageja väidab, et tema ja nende tööstussektori esindajate vahel, kellega komisjon konsulteeris, „ei ole märkimisväärset erinevust”, mistõttu teabematerjali avalikustamisega ainult viimasena nimetatud isikutele on komisjon tegutsenud diskrimineerivalt. Sellega on tegemist seda enam, et komisjon ei suuda tõendada, miks hageja on vähem usaldatav või usaldustvääriv kui kutseorganisatsioonid, kes on dokumentide adressaadid.
80 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab võrdse kohtlemise põhimõte, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui see on objektiivselt põhjendatud (Euroopa Kohtu 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑344/04: IATA ja ELFAA, EKL 2006, lk I‑403, punkt 95, ja 19. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑250/11: Lietuvos geležinkeliai, punkt 44).
81 Nagu on kirjeldatud eespool punktides 35 ja 37, on hageja taotletavad dokumendid edastatud kutseorganisatsioonidele ja äriühingutele, kes osalesid ekspertidena kolmandas riigis turulepääsu nõuandekomitee ja tema töörühmade töös, kusjuures edastamise ainus eesmärk oli võimaldada kõigil osalejatel täita oma rolli komisjoni juures tegutseva nõustajana. On kindel, et neid dokumente ei edastatud määruse nr 1049/2001 alusel.
82 Piisab tuvastamisest, et hagejal eespool nimetatud seisund objektiivselt puudub, millise väidetava tähtsusega ka ei oleks tema roll rahvusvahelistel läbirääkimistel või tema usaldatavus organisatsioonina, mille komisjon on kandnud oma huvirühmade registrisse.
83 Sellise objektiivselt erineva olukorraga on seletatav ja põhjendatav erinev kohtlemine vaidlusalustele dokumentidele juurdepääsu võimaldamise osas, mistõttu komisjonile ei saa ette heita võrdse kohtlemise põhimõtte vähimatki rikkumist hageja kahjuks.
84 Sellest tulenevalt tuleb eespool punktis 79 toodud tühistamisväide tagasi lükata.
85 Kuna hageja on ühtlasi tuginenud sellele, et tal on taotletavate dokumentide saamise vastu erihuvi, siis olgu meenutatud, et sellist huvi ei saa määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kohustuslike erandite kohaldamisel arvesse võtta (eespool punktis 52 viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 52, mis jäeti muutmata Euroopa Kohtu 1. veebruari 2007. aasta otsusega kohtuasjas C‑266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I‑1233, punkt 47), nagu komisjon on vaidlustatud otsuses esile toonud.
86 Kõigist eespool esitatud põhjendustest lähtuvalt tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
87 Üldkohtu kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna hageja on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista hagejalt.
88 Kodukorra artikli 87 lõike 4 kohaselt kannab Saksamaa Liitvabariik ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kaheksas koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Jätta hageja kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
3. Jätta Saksamaa Liitvabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 7. juunil 2013 Luxembourgis.
Allkirjad