A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2013. június 7.(*)
„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – Szabadkereskedelmi megállapodás céljából az Európai Unió és az Indiai Köztársaság között folytatott tárgyalásokra vonatkozó dokumentumok – Hozzáférés megtagadása – A nemzetközi kapcsolatokhoz fűződő közérdek védelmével kapcsolatos kivétel – A nyilvánosság számára hozzáférhetővé vált dokumentumok – A dokumentumok terjesztésének korlátozásáról történő lemondás”
A T‑93/11. sz. ügyben,
a Stichting Corporate Europe Observatory (székhelye: Amszterdam [Hollandia], képviselik: S. Crosby solicitor és S. Santoro ügyvéd)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik kezdetben: F. Clotuche‑Duvieusart és C. ten Dam, később: F. Clotuche‑Duvieusart és I. Zervas, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
támogatja:
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik T. Henze, J. Möller, K. Petersen és A. Wiedmann, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
a Bizottság 2010. december 6‑i, szabadkereskedelmi megállapodás megkötése céljából az Európai Unió és az Indiai Köztársaság közötti tárgyalásokra vonatkozó több dokumentumhoz való teljes körű hozzáférésnek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o., magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 4. cikke (1) bekezdésének harmadik francia bekezdése alapján történő, felperessel szembeni megtagadásáról szóló határozatának megsemmisítése iránti kérelem tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács),
tagjai: L. Truchot elnök, M. E. Martins Ribeiro (előadó) és A. Popescu bírák,
hivatalvezető: N. Rosner tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2013. január 11‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1 2007‑ben tárgyalások kezdődtek az Európai Unió és az Indiai Köztársaság között szabadkereskedelmi megállapodás megkötése céljából.
2 E megállapodás létrehozásához szükséges előkészítő munkálatok keretében a Közösség piacra jutási stratégiájával kapcsolatos tevékenységeknek stratégiájához kapcsolódó tevékenységek Bizottság által történő végrehajtásáról szóló [helyesen: a Közösség piacrajutási stratégiájával kapcsolatos tevékenységeknek a Bizottság által történő végrehajtásáról szóló], 1998. szeptember 24‑i 98/552/EK tanácsi határozat (HL L 265., 31. o., magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 29. kötet, 207. o.) alapján létrejött egy tanácsadó bizottság az Európai Közösségek Bizottsága azon feladatának elősegítése érdekében, amely közelebbről az érintett harmadik állam piacaira jutás akadályai, valamint az azok felszámolására alkalmas intézkedések meghatározását célozza. E bizottság – a 98/552 határozat 3. cikkének megfelelően – a tagállamok képviselőiből áll és a Bizottság képviselőjének elnökletével működik.
3 E munkához csatlakoztak szakmai egyesületek, illetve társaságok képviselői, akik szakértőként részt vesznek a tanácsadó bizottság, valamint az ágazati hatáskörök alapján meghatározott munkacsoportok tevékenységében.
4 A felperes, a Stichting Corporate Europe Observatory a holland jog hatálya alá tartozó alapítvány, amely alapító okiratának értelmében nonprofit alapítvány (az alapító okirat 4.2. pontja), célja pedig „a nemzetközi társaságok és pénzügyi intézmények politikai és gazdasági befolyására vonatkozó általános ismeretek javítása”, illetve „megoldási alternatívák, valamint – e befolyások korlátozására irányuló – politikai javaslatok kidolgozása egy demokratikusabb, egyben társadalmilag és gazdaságilag igazságosabb társadalom létrejötte érdekében”.
5 A felperes 2009. június 5‑én az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o., magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján a következő dokumentumokhoz való hozzáférésre irányuló kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz:
„1) azon találkozók listája, amelyeken a Kereskedelmi Főigazgatóság tisztviselői és/vagy képviselői (beleértve a biztost és kabinetjét), valamint olyan ipari szövetségek képviselői vettek részt, mint a BusinessEurope, a Szolgáltatások Európai Fóruma, az Európai Bankszövetség (a továbbiakban: FBE), az Európai Gyógyszergyártók Szövetsége (a továbbiakban: EFPIA), az Európai Kereskedelmi és Iparkamarák Szövetsége vagy az Amerikai Kereskedelmi Kamara Európai Unió melletti képviselete (a továbbiakban: AmCham EU), és amely találkozók alkalmával szóba került India, különösen pedig az EU és India közötti (2008 februárjától folytatott) kereskedelmi tárgyalások;
2) azon találkozók listája, amelyeken a Kereskedelmi Főigazgatóság tisztviselői és/vagy képviselői (beleértve a biztost és kabinetjét), valamint olyan vállalkozások képviselői vettek részt, mint az Alcoa, Arcelor‑Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources, illetve a Veolia, és amely találkozók alkalmával szóba került India, különösen pedig az EU és India közötti (2008 februárjától folytatott) kereskedelmi tárgyalások;
3) e találkozók jegyzőkönyvei és egyéb összefoglalói, beleértve a találkozók értékelését és a figyelemmel kísérendő kérdéseket tartalmazó dokumentumokat;
4) a Kereskedelmi Főigazgatóság tisztviselői és/vagy képviselői (beleértve a biztost és kabinetjét), a fent említett ipari szövetségek és vállalkozások képviselői, illetve mások közötti minden olyan levelezés (beleértve az elektronikus üzeneteket), amelyben szóba került India, különösen pedig az EU és India közötti (2008 februárjától folytatott) kereskedelmi tárgyalások.”
6 A felperes által 2009. június 5‑én benyújtott hozzáférés iránti kérelem intézésének állása tárgyában a Bizottsággal 2009. június 10. és 2010. február 19. között történt levélváltást követően a felperes 2010. március 26‑i levelében emlékeztette a Bizottságot válaszának elmulasztására és felkérte, hogy 2010. április 9‑ig orvosolja ezt a helyzetet.
7 A Bizottság válaszának hiányában a felperes 2010. április 13‑i levelében az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése értelmében vett megerősítő kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz.
8 A Bizottság 2010. április 29‑i levelében válaszolt az első kérelemre, amelyben biztosította több mint száz dokumentum teljes körű, míg több mint ötven dokumentum részleges hozzáférését. Körülbelül harminc dokumentumhoz való hozzáférést pedig az 1049/2001 rendeletben meghatározott több kivétel alapján tagadott meg.
9 A felperes 2010. május 21‑i levelében 17 olyan dokumentumra vonatkozó új megerősítő kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz, amely tekintetében megtagadták tőle a teljes körű hozzáférést, hangsúlyozva, hogy ugyanezen dokumentumokat – teljes terjedelmükben, bármely bizalmas jelleg megjelölése nélkül – nagyobb személyi körnek már továbbították, és a potenciális címzettek száma is jelentős volt. Ilyen körülmények között úgy vélte, hogy a kérdéses dokumentumok semmilyen bizalmas információt nem tartalmaztak, vagy mindenesetre a nyilvánosság számára hozzáférhetővé váltak. A felperes kifejtette, hogy a hozzáférésnek a természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei védelmén alapuló indok miatti megtagadása ellen ugyan nincs kifogása, vitatja azonban a hozzáférhetővé tétel megtagadását az Unió és az Indiai Köztársaság közötti kapcsolatok, illetve valamennyi ahhoz kapcsolódó érdek védelmének alapján.
10 A Bizottság 2010. június 21‑i, valamint 2010. július 12‑i levelében arról tájékoztatta a felperest, hogy a 2010. május 21‑i megerősítő kérelemre még nem tud végleges választ adni.
11 A felperes 2010. szeptember 14‑én a 2010. május 21‑i megerősítő kérelmet elutasító hallgatólagos határozattal szemben megsemmisítés iránti keresetet terjesztett elő a Törvényszék előtt.
12 A Bizottság a 2010. május 21‑i megerősítő kérelemre egy 2010. december 6‑i levélben válaszolt (a továbbiakban: megtámadott határozat).
13 A Törvényszék a T‑395/10. sz., Stichting Corporate Europe Observatory kontra Bizottság ügyben [az EBHT‑ban nem tették közzé] 2011. április 12‑én hozott végzésével a kereset okafogyottságát állapította meg, a Bizottságot pedig kötelezte az eljárás költségeinek viselésére.
A megtámadott határozat
14 A Bizottság – a 2010. május 21‑i megerősítő kérelem tartalmára figyelemmel – a megtámadott határozatnak a „Kérelmének tárgya” címet viselő 1. címében 17 dokumentumot jelölt meg:
– az 1. dokumentum a Bizottság kereskedelemért felelős tagjának a BusinessEurope főtitkárához címzett 2008. március 18‑i levele;
– a 2–8. dokumentum a piacrajutási munkacsoportok találkozóinak jegyzőkönyve;
– a 9–13. dokumentum a piacrajutási tanácsadó bizottság találkozóinak jegyzőkönyve;
– a 14. dokumentum a Bizottság Kereskedelmi Főigazgatóságának a European Tyre and Rubber Manufacturer Associationhöz (a továbbiakban: ETRMA) címzett 2008. július 23‑i elektronikus levelének melléklete;
– a 15–17. dokumentum a Kereskedelmi Főigazgatóságnak az ETRMA‑hoz címzett 2008. július 24‑i, 2009. március 23‑i és 2009. július 7‑i egyéb elektronikus levele.
15 A Bizottság a megtámadott határozatnak „A nemzetközi kapcsolatok védelméhez fűződő közérdek” elnevezésű 3. címében további részleges hozzáférést biztosított a 11. és a 12. dokumentumhoz. Megerősítette azonban az 1–13., valamint a 15–17. dokumentum törölt részeihez, a 14. dokumentum esetében pedig az annak teljes terjedelméhez való hozzáférésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdése alapján történő megtagadását, amely pont a nemzetközi kapcsolatok védelmét a hozzáféréshez való jog alóli kivételként szabályozza.
16 Azon felperesi állításra, amely szerint a kérdéses dokumentumok a nyilvánosság számára már hozzáférhetővé váltak, a Bizottság azt a választ adta, hogy az 1. dokumentum „meghatározott címzett részére meghatározott összefüggésben elküldött levél, amely egyértelműen nem valamely dokumentum hozzáférhetővé tételének felel meg”.
17 A Bizottság a 2–13. dokumentum tekintetében kifejtette, hogy a piacrajutási tanácsadó bizottságra alkalmazandó általános szabályok munkacsoportok létrehozásának, valamint szakértők meghívásának lehetőségéről rendelkeznek. A következőket tette hozzá:
„A különböző egyesületek képviselői meghatározott területeken különleges szaktudással rendelkező szakértői minőségükben vettek részt a munkacsoportok, valamint magának a piacrajutási tanácsadó bizottságnak a megbeszélésein. A fent említett általános szabályok előírják, hogy meg kell őrizni a bizottság megbeszéléseinek bizalmas jellegét. Az érintett személyek a jelenléti ív aláírásával egyértelműen kötelezik magukat e feltétel tiszteletben tartására. A tanácsadó bizottságot és annak munkacsoportjait kifejezetten azért hozták létre, hogy meghatározott területen tanáccsal lássák el, valamint segítsék a Bizottságot munkájában. Alapvető fontosságú, hogy e bizottság, valamint a munkacsoportok tagjai megfelelő szakértelemmel rendelkezzenek annak érdekében, hogy az uniós állásponthoz valós többletértéket tehessenek hozzá, valamint hogy a Tanács által számukra kijelölt szerepet be tudják tölteni. E meghatározott összefüggésben az információk megosztása e csoportok munkája sikeres ellátását lehetővé tevő kulcselem. Az információk bizottságon belül – személyek korlátozott csoportjának és a kért szakértői véleményhez szükséges kérdésekre korlátozódva – történő hozzáférhetővé tétele nem tekinthető általánosságban a nyilvánosság számára történő hozzáférhetővé tételnek.”
18 A Bizottság a 14–17. dokumentum tekintetében a következőket jelölte meg:
„Nem szabad elfelejteni, hogy – a kereskedelmi tárgyalások összefüggésében – a Bizottság szolgálatai számára szükségesnek bizonyulhat a résztvevőkkel történő információcsere annak érdekében, hogy a helyzetről aktualizált és teljes körű ismeretet szerezhessenek, és ekképpen az uniós érdeket jobban szolgálhassák. Ezen információcsere olyan meghatározott kérdésekre korlátozódik, amelyekről az érintett szervezetek szakértői véleményét, valamint véleményét keresik. E kérdések e meghatározott részvevők számára is különleges érdekkel bírnak. Ebből tehát arra kell következtetni, hogy ezen információcsere nem az 1049/2001 rendelet keretében jött létre, mivel [...] e rendelet nem hatalmazza fel az intézményeket a hozzáférést kérelmező különleges érdekének figyelembevételére. Következésképpen nem zárható ki, hogy e meghatározott összefüggésben kicserélt információk az [említett] rendelet által előírt bizonyos kivételek hatálya alá tartozhatnak.”
Az eljárás és a felek kérelmei
19 A Törvényszék Hivatalához 2011. február 15‑én benyújtott keresetlevelével a felperes előterjesztette a jelen keresetet.
20 A Törvényszék Hivatalához 2011. május 9‑én benyújtott beadványában a Németországi Szövetségi Köztársaság kérte, hogy beavatkozhasson a jelen eljárásba a Bizottság kereseti kérelmeinek támogatására.
21 2011. június 24‑i végzésével a Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke engedélyezte a Németországi Szövetségi Köztársaság beavatkozását, és elrendelte, hogy valamennyi eljárási irat másolatát közöljék vele.
22 A beavatkozó beavatkozási beadványát a megállapított határidőn belül benyújtotta.
23 Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék a szóbeli szakasz megindításáról döntött.
24 A 2013. január 11‑i tárgyaláson meghallgatták a felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék kérdéseire adott válaszait.
25 A felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– állapítsa meg, hogy a megtámadott határozat sérti az 1049/2001 rendeletet, különösen annak 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdését, és ennek következményeként semmisítse meg azt;
– kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
26 A beavatkozó által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– kötelezze a felperest a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének téves alkalmazásán alapuló jogalapról
27 A felperes arra hivatkozik, hogy a nemzetközi kapcsolatok védelméhez fűződő közérdekre vonatkozó kivétel a jelen ügyben nem alkalmazandó, „nem azért, mert e kivételnek a kérdéses dokumentumok tekintetében való relevanciájára vonatkozó bizottsági értékelés szükségszerűen téves”, hanem mivel e dokumentumok a Bizottság cselekményeiből és mulasztásaiból kifolyólag a nyilvánosság számára hozzáférhetővé váltak.
28 A felperes e tekintetben arra hivatkozik, hogy a kérdéses dokumentumokat – teljes terjedelmükben bármilyen, bizalmas jelleg megjelölése nélkül – nagyon sok taggal rendelkező szakmai egyesülettel, tehát személyek nagyon széles, sőt meghatározatlan körével közölték, amiből következően az említett dokumentumok közzétételre kerültek, illetve a nyilvánosság számára hozzáférhetővé váltak. Hivatkozik egyúttal a Bizottság kereskedelemért felelős tagjának a BusinessEurope főtitkárához címzett, 2008. március 18‑i levelére, amelynek alsó részében a levél írója kézzel írott megjegyzésében felhívja a címzettet e levélnek a 8100 tagot számláló Indiai Iparvállalatok Szövetségével (a továbbiakban: CII) történő megtárgyalására. A felperes szerint a Bizottság álláspontja csak akkor helytálló, ha a kérdéses dokumentumok nyilvánosság számára való hozzáférhetőségének kérdését e dokumentumok közvetlen címzettjeinek figyelembevétele dönti el, akkor azonban már nem, ha ezt azon személyek száma határozza meg, akik felhatalmazást kaptak arra, hogy a dokumentumokat az első címzettet követően megismerjék.
29 A felperes – amint azt a tárgyaláson a Törvényszék kérdésére adott válaszában megerősítette – nem vitatja a Bizottságnak a kért dokumentumok tárgya és konkrét tartalma alapján végzett értékelését, azt állítja azonban, hogy az e dokumentumoknak – a hozzáférés iránti kérelme alapját képező 1049/2001 rendelet alapján történő – további hozzáférhetővé tétele már nem sértheti a nemzetközi kapcsolatok védelmét, ugyanis ezen dokumentumokat, valamint az azokban található információkat a Bizottság már nyilvánossá tette.
30 Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy a tanácsadó bizottság és a piacrajutási munkacsoportok találkozóinak – az említett találkozók valamennyi résztvevőjével, különösen pedig a számos taggal rendelkező szakmai szervezetekkel közölt – jegyzőkönyvei, az ETRMA részére elküldött levelek, valamint a Bizottság kereskedelemért felelős tagjának a BusinessEurope főtitkárához címzett, 2008. március 18‑i levele tekinthetők‑e – hozzáférhetővé tételük feltételeit tekintve – a nyilvánosság számára hozzáférhető dokumentumoknak.
31 Először is a kérdéses dokumentumok címzettjeinek kérdését tekintve egyrészt hangsúlyozni kell, hogy e dokumentumok Bizottság általi hozzáférhetővé tétele a 98/552 határozat 3. cikke által kötelezővé tett tanácsadási eljárás keretében történt.
32 A Bizottság ugyan végül a tárgyaláson kifejtette, hogy a tanácsadó bizottság nem rendelkezett a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozatban (HL L 184., 23. o., magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.) szabályozott – a megtámadott határozatban egyébként hivatkozott – eljárásiszabályzat‑minta alapján meghatározott belső szabályzattal a tényállás megvalósulása idején, meg kell állapítani, hogy a munkacsoportoknak meghatározott kérdések vizsgálatára történő felállítása, harmadik személyek szakértőként történő felvétele, valamint a tanácsadó bizottság és az említett, piacrajutási csoportok találkozóiról készült jegyzőkönyvek, illetve összefoglalók elkészítése az 1999/468 határozatban meghatározott eljárásiszabályzat‑minta által előírt konkrét működésre utal.
33 A Bizottságnak, annak érdekében, hogy a tanácsadó bizottság a közreműködését igénylő eljárásnak megfelelően tudjon véleményt nyilvánítani, dokumentumokat kellett készítenie, és azokat el kellett küldenie a tanácsadó bizottság tagjainak, valamint a szakértőként eljáró szakmai szervezeteknek és társaságoknak, ami miatt e dokumentumokat az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése szerinti belső dokumentumoknak lehet minősíteni (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑403/05. sz., MyTravel kontra Bizottság ügyben 2008. szeptember 9‑én hozott ítéletének [EBHT 2008., II‑2027. o.] 111. pontját, amelyet megerősített a Bíróság C‑506/08 P. sz., Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2011., I‑6237. o.] 93. pontja). A megerősítő kérelemben maga a felperes is elismeri, hogy a tanácsadó bizottság és a piacrajutási csoportok találkozóiról készült jegyzőkönyveknek a különböző résztvevők részére történő továbbítására vonatkozó Bizottság által tett kijelentés „teljes mértékben hiteles, ellenkező esetben ugyanis lehetetlen lett volna a kérdéses csoportok munkáját irányítani”.
34 Ahogy azt a Bizottság és a beavatkozó is joggal kiemeli, a kérdéses dokumentumok közlése tehát személyek meghatározott csoportja részére és meghatározott okokból történt.
35 A felperes által kért dokumentumok címzettjei a tagállamok, szakmai szervezetek és társaságok, amelyek – e két utóbbi szervezet esetében szakértőként – zárt találkozók keretében vettek részt a tanácsadó bizottság és annak valamely harmadik állam piacaira jutási munkacsoportjai tevékenységeiben.
36 A Bizottságot segítő ezen eljárásban történő részvétel egy előre meghatározott különbségtételi kritériumot jelent, amelynek teljesítése meghatározza a kérdéses dokumentumok címzettjei minőségét.
37 A dokumentumokat nem általános jellegű tájékoztatás címén, hanem körülhatárolt szakmai információcsere keretében, kizárólag a szereplők Bizottság melletti tanácsadó szerepe betöltésének céljából, bár a tanácsadó bizottság és a munkacsoportok olyan kérdésekre vonatkozó munkájával összefüggésben közölték, amelyekhez az ebben a konzultációra, reflexióra és információcserére irányuló eljárásban részt vevő valamennyi magánszereplőnek nyilvánvalóan különleges érdeke is fűződött.
38 A felperes által a kifogásának alátámasztására alapított azon körülmény, amely szerint a kért dokumentumokat úgy továbbították a címzettek részére, hogy abból bármilyen fordulatot töröltek volna, csak megerősíti a szakmai szervezetek és a részt vevő társaságok helyzetének fentebb leírt egyediségét.
39 Ilyen körülmények között a kérdéses dokumentumok Bizottság által történő terjesztése nem tekinthető úgy, hogy az céljánál és jellegénél fogva e dokumentumokat a nyilvánosság – azaz általános és absztrakt módon meghatározott személyek meghatározatlan összességének – tudomására hozza.
40 Nem azonosítható a nyilvánosság fogalmával a kért dokumentumok vélt címzettjeinek összessége, tehát a tanácsadó bizottság és a piacrajutási munkacsoportok tevékenységeiben részt vevő szakmai szervezetek tagjai. Az említett tagok szintén valamely előre megállapított szempont alapján besorolt személyek meghatározott csoportját alkotják, amely szempont a jelen esetben az olyan szakmai egyesülethez tartozást jelenti, amelynek a szakértői véleménye szükséges – a Bizottságot segítő eljárás keretében – a valamely harmadik állam piacaira jutásra vonatkozó stratégia meghatározásához.
41 Másrészt a kérdéses dokumentumok továbbítása feltételeinek vizsgálata – amelyre az 1049/2001 rendeletnek az intézményeket terhelő „aktív” tájékoztatási kötelezettségre vonatkozó egyes rendelkezései alapján került sor – ellentmond a felperes állításainak.
42 Ennek megfelelően az 1049/2001 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az intézmények, amennyiben lehetséges, a dokumentumokat a nyilvánosság számára elektronikus formában vagy nyilvántartáson keresztül „közvetlenül” hozzáférhetővé teszik. Az említett cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a jogalkotási dokumentumokat, vagyis a tagállamokban vagy a tagállamok számára jogilag kötelező jogi aktusok elfogadására irányuló eljárás folyamán összeállított vagy megküldött dokumentumokat, a 4. és 9. cikk figyelembevételével „közvetlenül hozzáférhetővé [kell] tenni”.
43 Az 1049/2001 rendelet 10. cikke előírja, hogy a kérelmező helyszíni tanulmányozás vagy másolat átvétele útján férhet hozzá a dokumentumhoz, beleértve adott esetben az elektronikus másolatot is, ahogyan az a kérelmező igényeinek jobban megfelel, ha azonban a dokumentumot az érintett intézmény már hozzáférhetővé tette, és az a kérelmező számára „könnyen hozzáférhető”, az intézmény a dokumentumokhoz való hozzáférés biztosításának kötelezettségét úgy is teljesítheti, hogy tájékoztatja a kérelmezőt a kért dokumentumhoz való hozzájutás módjáról.
44 Meg kell állapítani, hogy a dokumentumok „közvetlen” rendelkezésre bocsátásával, illetve „könnyen hozzáférhető” jellegükkel – amelyek az olyan helyzeteket jellemzik, ahol a „nyilvános” hozzáféréshez való jogot az intézmények aktívan biztosítják – kapcsolatos megfogalmazások egyértelműen nem foglalják magukban a dokumentumok közlése tekintetében a Bizottság által a jelen esetben alkalmazott szelektív megközelítést.
45 Harmadrészt meg kell állapítani, hogy a felperes semmilyen konkrét információt nem szolgáltatott annak érdekében, hogy bizonyossággal lehessen arra következtetni, hogy a hozzáférés iránti 2010. május 21‑i megerősítő kérelemben meghatározott bármely dokumentumot az eredeti címzetteken kívüli más természetes vagy jogi személyek ténylegesen birtokolták vagy azokkal közvetlenül rendelkeztek.
46 Jóllehet a szakmai egyesületek feladata általánosságban tagjaik tájékoztatása és a velük történő konzultáció a szektort, illetve a képviselt érdekeket érintő kérdésekről, az ilyen szervezetek alapító okiratának ezen közös – a felperes által kiemelt – jellemzője nem jelenti azt, hogy utóbbiak a tagjaik érdekeinek valamely nemzetközi szervezet előtti képviseletére és védelmére irányuló tevékenységük keretében a velük közölt valamennyi dokumentumot rendszeresen és teljes terjedelemben továbbítják.
47 A Bizottság kereskedelemért felelős tagjának a BusinessEurope főtitkárához címzett, 2008. március 18‑i levelének alsó részében található kézzel írott megjegyzést a következőképpen fogalmazták meg: „a fentiekkel kapcsolatos esetleges észrevételeit megküldheti a CII‑nál dolgozó kartársainak”. E megjegyzésből nem lehet arra következtetni, hogy a CII, valamint annak tagjai a 2008. március 18‑i levél tartalmáról tényleges ismerettel rendelkeztek.
48 E körülményekre tekintettel a felperes nem bizonyította, hogy a kért dokumentumok egészét vagy egy részét hozzáférhetővé tették a Bizottságot a harmadik állam piacaira jutásra vonatkozó stratégia meghatározására irányuló eljárásban segítő szakmai szervezetek, illetve harmadik személyek számára.
49 Másodszor a felperes lényegében arra hivatkozik, hogy a Bizottság azáltal, hogy nem nyilvánította bizalmasnak a kérdéses dokumentumokat, illetve bizonyos részeiket – amit a harmadik személyekkel való közlés megakadályozása érdekében meg kellett volna tennie – teljesen lemondott e dokumentumok további sorsának meghatározásáról abban a pillanatban, amikor azokat az első címzetteknek elküldte, és ezzel a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tette.
50 Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a „Kereskedelmi” Főigazgatóság ETRMA‑hoz címzett 2009. július 7‑i elektronikus levelének másolatán a bizalmas kezelésre való kifejezett figyelmeztetés található. E dokumentumot illetően tehát a felperes állítása nem erősíthető meg.
51 Ezt követően emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése szerint minősített dokumentum a valamely intézménytől vagy intézmény által létesített ügynökségtől, tagállamtól, harmadik államtól vagy nemzetközi szervezettől származó, az érintett intézménynek – az Európai Unió, illetve annak egy vagy több tagállama 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó tárgykörbe eső alapvető, különösen közbiztonsági, honvédelmi és katonai érdekei védelmére szolgáló – szabályai alapján „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” vagy „CONFIDENTIEL” minősítésű dokumentum.
52 A minősített dokumentummá minősítés hatására a dokumentumot ugyan különleges módon kell kezelni, önmagában e minősítés nem igazolja az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében szereplő megtagadási okok alkalmazását (a Törvényszék T‑110/03, T‑150/03 és T‑405/03. sz., Sison kontra Tanács egyesített ügyekben 2005. április 26‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., II‑1429. o.] 73. pontja). Amikor ilyen dokumentum képezi hozzáférés iránti kérelem tárgyát, a hozzáférhetővé tételével okozható sérelmet ugyanúgy kell értékelni, mint minden más dokumentum esetében, nevezetesen főszabály szerint a tartalmának konkrét vizsgálatából kiindulva.
53 Ezzel összefüggésben az a tény, hogy az 1049/2001 rendelet 9. cikke (1) bekezdésében meghatározott kifejezések egyike sem szerepel a kért dokumentumokon – ahogy a jelen esetben sem –, nem elegendő az említett rendelet 4. cikkében meghatározott kivételek alkalmazásának kizárásához, mivel ellenkező esetben megfosztanák e rendelkezést hatékony érvényesülésétől, valamint sérülnének az általa védett érdekek.
54 Ugyanezen következtetés érvényes arra vonatkozóan, hogy a dokumentumokon nem szerepel a felperes által a tárgyaláson felhozott „RESTREINT UE” minősítés, amelyet a Bizottságnak többek között az eljárási szabályzatának módosításáról szóló, 2001. november 29‑i 2001/844/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozattal (HL L 317., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 353. o.) módosított eljárási szabályzata (HL 2000. L 308., 26. o.) „biztonsági szabályok” címet viselő mellékletét képező 16.1. pontja határoz meg.
55 Az 1049/2001 rendelet 9. cikke (1) bekezdésében említett kifejezések egyikének, vagy a „RESTREINT UE” minősítésnek a dokumentumon történő feltüntetése vagy annak hiánya tehát nem meghatározó tényező annak értékeléséhez, hogy védeni kell‑e a dokumentumot, vagy sem.
56 Végül meg kell állapítani, hogy a felperes nem kapcsolhat érvényesen a Bizottság cselekvésének hiányához olyan joghatásokat, amelyek a javára jogokat keletkeztetnek.
57 Főszabály szerint ugyanis valamely intézmény cselekvésének hiányából csak abban az esetben lehet jogkövetkezményeket levonni, ha azok az uniós jogban kifejezetten szerepelnek (lásd valamely határozat elfogadásának kérdését tekintve a Bíróság C‑123/03. P. sz., Bizottság kontra Greencore ügyben 2004. december 9‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑11647. o.] 45. pontját).
58 Márpedig a dokumentumokhoz való hozzáférés területén valamely intézmény cselekvésének hiányát kizárólag az 1049/2001 rendelet megerősítő kérelmek kezelésére vonatkozó 8. cikkének (3) bekezdése veszi figyelembe, amely egyértelműen kimondja, hogy „elutasító válasznak minősül, ha az intézmény nem válaszol az előírt határidőn belül, amely arra jogosítja a kérelmezőt, hogy bírósági eljárást indítson az intézménnyel szemben, illetve panasszal forduljon az ombudsmanhoz az EK‑Szerződés vonatkozó rendelkezései alapján”.
59 A felperesnek a Bizottság által vállalt „kockázatokra”, vagy a dokumentumok terjesztése során tanúsított „gondatlanságára”, illetve az ilyen helyzetből kifolyólag bekövetkezhető kárra vonatkozó állításai nem relevánsak a jelen jogvita megoldásához, hanem adott esetben más kérdéskörbe, nevezetesen az Uniónak az intézményei jogellenes magatartásából eredő szerződésen kívüli, az EUMSZ 340. cikk második bekezdése értelmében vett felelőssége esetleges megállapításának kérdéskörébe tartoznak.
60 Igaz ugyan, hogy a Bizottság egyszerű cselekvésének hiányából tehát nem lehetne a hozzáférés iránti kérelemben említett dokumentumok terjesztésének bármilyen korlátozásáról való hallgatólagos lemondásra következtetni, nem ez lenne a helyzet az intézmény ilyen értelmű kifejezett jelzése esetén.
61 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság kereskedelemért felelős tagjának a BusinessEurope főtitkárához címzett, 2008. március 18‑i levelének alsó részében található kézzel írott megjegyzést a következőképpen fogalmazták meg: „a fentiekkel kapcsolatos esetleges észrevételeit megküldheti a CII‑nál dolgozó kartársainak”. A felperes szerint e megjegyzésből kitűnik, hogy a levél szerzőjének nem volt kifogása az ellen, hogy a levelet közöljék a 8100 tagot számláló CII‑vel.
62 Kétségtelen, hogy a kérdéses megjegyzés nem tartalmaz felhatalmazást magának a levélnek a továbbítására, hanem csak azon esetleges észrevételekre utal, amelyeket a BusinessEurope főtitkára a levél tartalmával összefüggésben tehet, a levél címzettjei pedig csak az érintett CII‑nál dolgozó kartársai lehetnek, a CII tagjai azonban nem.
63 A közlésre irányuló ilyen felhatalmazás nem minősül a levél vagy az abban szereplő információk terjesztésének bármilyen korlátozásáról való kifejezett lemondásnak, ugyanakkor kizárólag a lemondás megállapítása alapján lehetne úgy tekinteni, hogy a kérdéses dokumentum a nyilvánosság számára valóban hozzáférhetővé vált, és így ahhoz valamennyi érdekelt személy vagy vállalkozás hozzáférhet (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑343/09. sz. Afton Chemical‑ügyben 2010. július 8‑án hozott ítéletének [EBHT 2010., I‑7027. o.] 39. pontját).
64 Ezen túlmenően, még ha feltételeznénk is, hogy a levélnek a BusinessEurope főtitkára részére – a tartalmának közlésére vonatkozó korlátozott felhatalmazással kísérve – történő elküldése jellegénél fogva sérti a nemzetközi kapcsolatok védelméhez fűződő közérdeket – anélkül, hogy az említett dokumentumot a nyilvánosság számára hozzáférhetőnek lehetne tekinteni –, el kellene ismerni, hogy a Bizottságnak lehetősége van az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésében szereplő kivételre hivatkozni a kezdeti terjesztés által okozott sérelem súlyosbodásának megakadályozása érdekében.
65 A fenti megfontolásokból következően – a felperes állításaival ellentétben – nem tekinthető úgy, hogy a kérdéses dokumentumok és a bennük található információk a Bizottság tevékenysége vagy mulasztása folytán a nyilvánosság számára hozzáférhetővé váltak.
66 Következésképpen a felperes által Kokott főtanácsnoknak a Bíróság C‑139/07 P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben 2010. június 29‑én hozott ítéletére (EBHT 2010., I‑5885. o.) vonatkozó indítványára, a Törvényszék T‑36/04. sz., API kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 12‑én hozott ítéletére (EBHT 2007., II‑3201.o.), valamint a Bizottság „belső szabályaira” történő hivatkozása nem releváns, ugyanis éppen az e három szövegben hivatkozott különböző dokumentumok nyilvánosság számára történő tényleges rendelkezésre bocsátása az a körülmény, amely a jelen ügyben hiányzik.
67 Végül meg kell állapítani, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megkezdéséről és ennek – az EK‑Szerződés [88.] cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletnek (HL L 83., 1. o., magyar nyelvű különkiadás, 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) megfelelően – az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételéről szóló határozatban szereplő, köztámogatásra vonatkozó információk alapján került megállapításra, hogy a Bizottság az ezen támogatásra vonatkozó ügyiratok lényeges tartalmát „nyilvánosan közzétette” (Kokott főtanácsnoknak a fenti 66. pontban hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben hozott ítéletre vonatkozó indítványának 134. pontja).
68 Az ilyen helyzet semmiben nem hasonlítható össze a jelen üggyel, amelyet a kért dokumentumok, illetve az azokban található információk közzétételének teljes hiánya jellemez.
69 Ugyanígy nem végezhető érvényes összehasonlítás a kért dokumentumok és a tárgyalásra készített jelentés között, amely utóbbiról a Törvényszék megállapította, hogy a tárgyalás napján hozzák nyilvánosságra (a fenti 66. pontban idézett API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 98. pontja), vagyis akkor válik általánosan és közvetlenül elérhetővé. E dokumentum ugyanis ténylegesen valamennyi érdekelt személy számára rendelkezésre áll a tárgyalóterem előtt azt megelőzően, hogy a felek érveiről – amelyeket az említett dokumentum foglal össze – a nyilvános tárgyalás során vitatkoznának.
70 A Bizottság belső szabályait illetően a felperes arra hivatkozik, hogy egyrészt e szabályok előírják, hogy amennyiben „a dokumentumban szereplő információkat már nagyszámú személynek továbbították [...], nem igazolható hozzáférhető tételük megtagadása”, másrészt a Bizottság a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásával saját szabályait sértette meg.
71 Mindenesetre a felperes ezen érvelése – azon túlmenően, hogy a kérdéses dokumentumokat csak személyek azon szempont alapján meghatározott, szűkebb és speciális csoportjának továbbították, hogy részt vettek a Bizottságot segítő eljárásban – jellegénél fogva nem alapozza meg a megtámadott határozat állítólagos jogellenességét.
72 Az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy semmi akadálya nincs annak, hogy egy intézmény tevékenységének belső szervezésére vonatkozó szabályozás harmadik személyek irányában joghatásokat váltson ki (lásd a Bíróság C‑58/94. sz., Hollandia kontra Tanács ügyben 1996. április 30‑án hozott ítéletének [EBHT 1996., I‑2169. o.] 38. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
73 A Bíróság az adminisztráció által elfogadott belső rendelkezések kapcsán már kimondta, hogy bár e rendelkezések nem minősülhetnek olyan jogi szabályoknak, amelyeket az adminisztráció mindenképpen köteles betartani, a gyakorlatot kifejező olyan magatartási szabályt tartalmaznak, amelytől az adminisztráció konkrét esetben nem térhet el anélkül, hogy olyan magyarázatot ne adna, amely összeegyeztethető az egyenlő bánásmód elvével. Következésképpen az ilyen rendelkezések általános jellegű aktusok, amelyek jogellenességére az érintett tisztviselők és alkalmazottak hivatkozhatnak az ezek alapján hozott egyéni határozatok ellen benyújtott kereset alátámasztására (lásd a C‑171/00. P. sz., Libéros kontra Bizottság ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑451. o.] 35. pontját).
74 Ez az ítélkezési gyakorlat alkalmazandó még inkább az olyan külső hatások előidézésére irányuló magatartási szabályokra, mint például a versenyszabályok megsértése miatt a vállalkozásokra kiszabott bírság megállapításának módszeréről szóló iránymutatás. Az ilyen magatartási szabályok elfogadásával és a közzétételük alkalmával annak rögzítésével, hogy ezentúl alkalmazni fogja e szabályokat az általuk érintett esetekre, a Bizottság korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában, és nem térhet el e szabályoktól, anélkül hogy magatartását adott esetben valamely általános jogelv – mint az egyenlő bánásmód, a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének – megsértése címén ne szankcionálnák. Következésképpen nem zárható ki, hogy az ilyen általános hatályú magatartási szabályok – bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően – joghatást fejthetnek ki (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑189/02. P., C‑202/02. P., C‑205/02. P., C‑208/02. P. és C‑213/02. P. sz., Dansk Rørindustri kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., I‑5425. o.] 210. és 211. pontját).
75 A jelen ügyben a felperes egy „A dokumentumokhoz való hozzáférés vademecuma” címet viselő, a Kereskedelmi Főigazgatóság nevével ellátott dokumentumot nyújtott be a tárgyalásra. E dokumentum „Általános elvek”, „Hozzáférés a Kereskedelmi Főigazgatóság különböző típusú saját dokumentumaival összefüggésben”, valamint „A Kereskedelmi Főigazgatóságra vonatkozó gyakorlati következmények” címet viselő három részből áll, és csak az alkalmazandó szabályozás különböző rendelkezései, a releváns ítélkezési gyakorlat, valamint az érintett igazgatóság által a hozzáférésre irányuló kérelmek intézésében követett gyakorlatok emlékeztetőjét tartalmazza.
76 A Bizottság a tárgyalás alkalmával kifejtette, hogy „A dokumentumokhoz való hozzáférés vademecuma” címet viselő dokumentum pusztán belső dokumentum, amely a tényállás megvalósulása idején még a honlapon sem szerepelt. A felperes – amely a kérdéses dokumentumot az 1049/2001 rendeleten alapuló hozzáférés iránti kérelem benyújtását követően szerezte meg – nem állította és szükségszerűen nem is bizonyította, hogy az említett dokumentumot harmadik személyek irányában bármilyen formában közzétették.
77 Ilyen körülmények között úgy tűnik, hogy a Kereskedelmi Főigazgatóság „A dokumentumokhoz való hozzáférés vademecuma” címet viselő dokumentuma semmiképp nem irányult külső joghatások kiváltására és egy egyszerű – kizárólag az adminisztráció belső rendszerében, pontosabban a fent említett igazgatóságon belül joghatást kiváltó – szolgálati utasításnak tekinthető, és semmilyen jogot nem keletkeztet harmadik személyek javára.
78 A fenti megfontolások összességéből következően az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontja harmadik francia bekezdésének téves alkalmazásán alapuló megsemmisítési jogalapot el kell utasítani.
A felperessel szembeni hátrányos megkülönböztetésen alapuló jogalapról
79 A felperes azt állítja, hogy közte, valamint a Bizottsággal konzultációt folytató – ipari szektor között nincs „jelentős különbség”, ezért az információknak kizárólag az utóbbiak részére való hozzáférhetővé tételével a Bizottság hátrányosan megkülönböztető módon járt el. Szerinte ez annál is inkább így van, mivel a Bizottság nem tudná bizonyítani, hogy a felperes miért lenne kevésbé megbízható, illetve bizalomra méltó, mint a dokumentumok címzettjeiként meghatározott szakmai szervezetek.
80 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az egyenlő bánásmód elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzeteket ne kezeljék eltérően, és az eltérő helyzeteket ne kezeljék ugyanúgy, amennyiben az ilyen bánásmód objektíve nem igazolható (a Bíróság C‑344/04. sz., IATA és ELFAA ügyben 2006. január 10‑én hozott ítéletének [EBHT 2006., I‑403. o.] 95. pontja, valamint a C‑250/11. sz. Lietuvos geležinkeliai ügyben 2012. július 19‑én hozott ítéletének 44. pontja).
81 Amint a fenti 35–37. pontban említésre került, a felperes által kért dokumentumokat a tanácsadó bizottság és valamely harmadik állam piacaira jutással kapcsolatos munkacsoportjai tevékenységeiben szakértőként részt vevő szakmai szervezetekkel és társaságokkal kizárólag abból a célból közölték, hogy valamennyi résztvevő be tudja tölteni a Bizottság mellett tanácsadói szerepét. Nyilvánvaló, hogy az említett dokumentumokat nem az 1049/2001 rendelet alapján közölték.
82 Elegendő megállapítani, hogy a fent említett minőséggel a felperes objektíve nem rendelkezik, függetlenül a nemzetközi tárgyalásokon betöltött szerepének vagy – a Bizottság érdekcsoportjai nyilvántartásába felvett szervezetként – megbízhatóságának állítólagos jelentőségétől.
83 Ezen objektív helyzetbeli különbség magyarázza és igazolja a kérdéses dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó eltérő bánásmódot, ezért az egyenlő bánásmód elvének a felperes kárára történt semmiféle megsértése nem róható fel a Bizottságnak.
84 Ebből következően a fenti 79. pontban említett megsemmisítési jogalapot el kell utasítani.
85 Mivel a felperes a kért dokumentumok megszerzéséhez szükséges különleges érdek fennállására is hivatkozott, emlékeztetni kell arra, hogy ilyen érdek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt kötelező kivételek alkalmazási körében nem vehető figyelembe (a fenti 52. pontban hivatkozott Sison kontra Tanács ügyben hozott ítélet 52. pontja, amelyet megerősített a Bíróság C‑266/05 P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2007., I‑1233. o.] 47. pontja), ahogy azt a Bizottság a megtámadott határozatban megállapította.
86 A fenti megállapítások összességére tekintettel a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
87 Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a értelmében a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a felperes pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
88 A Németországi Szövetségi Köztársaság maga viseli saját költségeit, az eljárási szabályzat 87. cikkének 4. §‑ával összhangban.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2) A felperes maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.
3) A Németországi Szövetségi Köztársaság maga viseli a saját költségeit.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Kihirdetve Luxembourgban, a 2013. június 7‑i nyilvános ülésen.
Aláírások