WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 7 czerwca 2013 r.(*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące negocjacji pomiędzy Unią Europejską a Republiką Indii w celu zawarcia umowy o wolnym handlu – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych – Dokumenty objęte dostępem publicznym – Odstąpienie od ograniczenia w udostępnianiu dokumentów
W sprawie T‑93/11
Stichting Corporate Europe Observatory, z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), reprezentowana przez S. Crosby’ego, solicitor, oraz adwokat S. Santoro,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez F. Clotuche‑Duvieusart oraz C. ten Dam, a następnie przez F. Clotuche‑Duvieusart oraz I. Zervasa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popierana przez:
Republikę Federalną Niemiec, reprezentowaną przez T. Henzego, J. Möllera, K. Petersen oraz A. Wiedmann, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 6 grudnia 2010 r. odmawiającej stronie skarżącej pełnego dostępu do szeregu dokumentów dotyczących negocjacji pomiędzy Unią Europejską a Republiką Indii zmierzających do zawarcia umowy o wolnym handlu na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43),
SĄD (ósma izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, M.E. Martins Ribeiro (sprawozdawca) i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: N. Rosner, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 stycznia 2013 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W 2007 r. Unia Europejska i Republika Indii podjęły negocjacje zmierzające do zawarcia umowy o wolnym handlu.
2 W ramach prac przygotowawczych do zawarcia tej umowy i w wykonaniu decyzji Rady 98/552/WE z dnia 24 września 1998 r. w sprawie realizowania przez Komisję działań odnoszących się do wspólnotowej strategii dostępu do rynku (Dz.U. L 265, s. 31) powołano komitet doradczy w celu wsparcia Komisji Wspólnot Europejskich w jej zadaniach polegających w szczególności na zidentyfikowaniu barier w dostępie do rynku państw trzecich i metod ich znoszenia. Zgodnie z art. 3 decyzji 98/552 komitet ten jest złożony z przedstawicieli państw członkowskich, a przewodniczy mu przedstawiciel Komisji.
3 Przedstawiciele stowarzyszeń zawodowych i spółek są włączeni w ten proces i uczestniczą w charakterze ekspertów w pracach komitetu doradczego i grup roboczych wyłonionych według kryterium branżowego.
4 Strona skarżąca, Stichting Corporate Europe Observatory, jest fundacją prawa niderlandzkiego, która zgodnie ze swoim statutem działa na zasadzie non‑profit (pkt 4.2 statutu) i ma na celu „poszerzenie ogólnej wiedzy na temat wpływów politycznych i ekonomicznych ponadnarodowych spółek i instytucji finansowych” oraz „opracowanie alternatywnych rozwiązań i propozycji politycznych mających na celu ograniczenie tych wpływów w imię ustanowienia społeczeństwa bardziej demokratycznego i sprawiedliwego pod względem społecznym i ekonomicznym”.
5 Na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) w dniu 5 czerwca 2009 r. strona skarżąca skierowała do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do następujących dokumentów:
„1) listy spotkań, w których brali udział urzędnicy i/lub przedstawiciele dyrekcji generalnej (DG) ds. handlu (w tym komisarz i jego gabinet) oraz przedstawiciele stowarzyszeń przemysłowych, takich jak BusinessEurope, Europejskie Forum Usług (Forum européen des services), Federacja Bankowa Unii Europejskiej (Fédération bancaire européenne – FBE), Europejska Federacja Stowarzyszeń i Przemysłu Farmaceutycznego (Fédération européenne d’associations et d’industrie pharmaceutiques – EFPIA), Eurochambres czy też Amerykańska Izba Handlowa przy Unii Europejskiej (AmCham EU), podczas których była mowa o Indiach, a zwłaszcza o negocjacjach handlowych pomiędzy UE a Indiami (od lutego 2008 r.);
2) listy spotkań, w których brali udział urzędnicy i/lub przedstawiciele DG ds. handlu (w tym komisarz i jego gabinet) oraz przedstawiciele przedsiębiorstw, takich jak Alcoa, Arcelor‑Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources lub Veolia, podczas których była mowa o Indiach, zwłaszcza o negocjacjach handlowych pomiędzy UE a Indiami (od lutego 2008 r.);
3) protokołów i innych sprawozdań z tych spotkań, w tym dokumentów zawierających ocenę tych spotkań i plan dalszych działań;
4) całości korespondencji (w tym elektronicznej) pomiędzy urzędnikami i/lub przedstawicielami DG ds. handlu (w tym komisarzem i jego gabinetem) oraz przedstawicielami wyżej wymienionych lub innych zrzeszeń przemysłowych i przedsiębiorstw, w której mowa o Indiach, zwłaszcza o negocjacjach handlowych pomiędzy UE a Indiami (od lutego 2008 r.)”.
6 Po wymianie pism z Komisją w okresie od dnia 10 czerwca 2009 r. do dnia 19 lutego 2010 r., dotyczących stopnia zaawansowania rozpatrywania wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez stronę skarżącą w dniu 5 czerwca 2009 r., pismem z dnia 26 marca 2010 r. strona skarżąca zwróciła uwagę Komisji na nieudzielenie przez nią odpowiedzi i wezwała ją do naprawienia tego stanu rzeczy do dnia 9 kwietnia 2010 r.
7 Wobec braku odpowiedzi Komisji strona skarżąca skierowała do niej, pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r., wniosek potwierdzający w rozumieniu art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
8 Pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. Komisja odpowiedziała na pierwotnie złożony wniosek, udzielając pełnego dostępu do ponad stu dokumentów, a częściowego – do ponad pięćdziesięciu. Dostępu do około trzydziestu dokumentów odmówiono w oparciu o poszczególne wyjątki przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001.
9 Pismem z dnia 21 maja 2010 r. strona skarżąca skierowała do Komisji nowy wniosek potwierdzający dotyczący siedemnastu dokumentów, w odniesieniu do których odmówiono jej pełnego dostępu. Podkreśliła, że te same dokumenty zostały przekazane, w całości i bez żadnego wskazania na ich charakter poufny, bardzo wielu osobom, ponieważ już liczba potencjalnych ich adresatów była bardzo znacząca. Oceniła, że w tych okolicznościach sporne dokumenty nie zawierały żadnej informacji poufnej, a w każdym razie zostały objęte dostępem publicznym. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie wnosi zastrzeżeń wobec odmowy dostępu przez wzgląd na ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, lecz sprzeciwia się nieujawnianiu uzasadnianemu ochroną stosunków pomiędzy Unią a Republiką Indii lub wszelkimi innymi związanymi z tym względami.
10 Pismami z dnia 21 czerwca i 12 lipca 2010 r. Komisja powiadomiła stronę skarżącą, że nie jest jeszcze w stanie udzielić ostatecznej odpowiedzi na wniosek potwierdzający z dnia 21 maja 2010 r.
11 W dniu 14 września 2010 r. strona skarżąca wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności na dorozumianą decyzję oddalającą wniosek potwierdzający z dnia 21 maja 2010 r.
12 Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja odpowiedziała na wniosek potwierdzający z dnia 21 maja 2010 r.
13 Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie T‑395/10 Stichtig Corporate Europe Observatory przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, Sąd umorzył postępowanie i obciążył Komisję kosztami postępowania.
Zaskarżona decyzja
14 Biorąc pod uwagę treść wniosku potwierdzającego z dnia 21 maja 2010 r., w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Przedmiot wniosku”, Komisja zidentyfikowała siedemnaście dokumentów:
– dokumentem pierwszym jest pismo z dnia 18 marca 2008 r. skierowane przez członka Komisji odpowiedzialnego za handel do sekretarza generalnego BusinessEurope;
– dokumenty od drugiego do ósmego stanowią protokoły ze spotkań grup roboczych do spraw dostępu do rynku;
– dokumenty od dziewiątego do trzynastego odpowiadają protokołom ze spotkań komitetu doradczego do spraw dostępu do rynku;
– dokument czternasty to załącznik do wiadomości elektronicznej skierowanej przez dyrekcję generalną (DG) ds. handlu w Komisji do Europejskiego Stowarzyszenia Producentów Opon i Wyrobów Gumowych (Association européenne des producteurs de pneus et de caoutchouc – ETRMA) z dnia 23 lipca 2008 r.;
– dokumenty od piętnastego do siedemnastego odpowiadają innym wiadomościom elektronicznym skierowanym przez DG ds. handlu do ETRMA w dniach 24 lipca 2008 r., 23 marca 2009 r. i 7 lipca 2009 r.
15 W punkcie trzecim zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Ochrona interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych”, Komisja udzieliła dodatkowo częściowego dostępu do dokumentów jedenastego i dwunastego. Jednocześnie potwierdziła odmowę dostępu do wykreślonych fragmentów dokumentów od pierwszego do trzynastego oraz od piętnastego do siedemnastego, jak również do dokumentu czternastego w całości, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, który przewiduje wyjątek od prawa dostępu wynikający z ochrony stosunków międzynarodowych.
16 W odpowiedzi na twierdzenia strony skarżącej, według której sporne dokumenty zostały już objęte dostępem publicznym, Komisja wskazała, że pierwszy dokument jest „listem skierowanym do konkretnego adresata w szczególnym kontekście, co z pewnością nie jest tożsame z publikacją dokumentu”.
17 Co się tyczy dokumentów od drugiego do trzynastego, Komisja wyjaśniła, że standardowe reguły znajdujące zastosowanie do komitetu doradczego do spraw dostępu do rynku przewidują możliwość powoływania grup roboczych i zapraszania ekspertów. Dodała, że:
„Przedstawiciele różnych stowarzyszeń brali udział w dyskusjach w ramach grup roboczych i samego komitetu doradczego do spraw dostępu do rynku właśnie w charakterze ekspertów wyposażonych w wiedzę specjalistyczną w poszczególnych dziedzinach. Wyżej wspomniane standardowe reguły przewidują, że dyskusje w ramach komitetu mają pozostać poufne. Podpisując listę obecności, osoby te jasno zobowiązują się do poszanowania tego warunku. Komitet doradczy i grupy robocze zostały utworzone specjalnie w celu doradzania i towarzyszenia Komisji w jej pracy w danej dziedzinie. Podstawowe znaczenie ma to, aby komitet ten oraz grupy robocze były złożone ze specjalistów – po to, aby mogły wnieść rzeczywistą wartość dodaną do pozycji Unii i odgrywać rolę, która została im przyznana przez Radę. W tym kontekście dzielenie się informacjami jest kluczowym elementem, który pozwala tym grupom na właściwe wykonywanie pracy. Ujawniania ‒ w ramach komitetu ‒ informacji ograniczonemu gronu osób jedynie w przedmiocie, w którym pożądana jest ich wiedza, nie należy utożsamiać z jej ogólnym upublicznieniem”.
18 W odniesieniu do dokumentów od czternastego do siedemnastego Komisja wskazała, że:
„Należy pamiętać, że w kontekście negocjacji handlowych konieczne może się okazać zaangażowanie służb Komisji w wymianę informacji z interesariuszami, po to, by osiągnąć aktualne i pełne zrozumienie sytuacji, a dzięki temu móc lepiej służyć interesowi Unii. Wymiana ta ogranicza się do zagadnień specjalnych, w odniesieniu do których poszukiwana jest wiedza i opinia tych organizacji. Zagadnienia te są również przedmiotem szczególnego zainteresowania tych właśnie interesariuszy. W rezultacie należy dojść do wniosku, że wymiana tego rodzaju nie odbywała się w ramach określonych rozporządzeniem nr 1049/2001, jako że [...] rozporządzenie to nie upoważnia instytucji do uwzględniania szczególnego interesu podmiotu wnoszącego o dostęp. W konsekwencji nie można wykluczyć, że informacja podlegająca wymianie w tym szczególnym kontekście może być objęta pewnymi wyjątkami przewidzianymi we [wskazanym] rozporządzeniu”.
Przebieg postępowania i żądania stron
19 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 15 lutego 2011 r., strona skarżąca wniosła niniejszą skargę.
20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 maja 2011 r. Republika Federalna Niemiec wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
21 Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2011 r. prezes ósmej izby Sądu uwzględnił wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta wniesiony przez Republikę Federalną Niemiec i zarządził przekazanie jej kopii wszystkich dokumentów procesowych.
22 Interwenient wniósł w wyznaczonym terminie swoje uwagi.
23 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć procedurę ustną.
24 Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu.
25 Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
– orzeczenie, że zaskarżona decyzja narusza rozporządzenie nr 1049/2001, a w szczególności art. 4 ust. 1 lit. a) powyższego rozporządzenia, i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; oraz
– obciążenie Komisji kosztami posterowania.
26 Komisja, wspierana przez interwenienta, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
27 Strona skarżąca twierdzi, że wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania „nie ze względu na to, że dokonana przez Komisję ocena znaczenia tego wyjątku dla sprawy spornych dokumentów jest z całą pewnością błędna”, lecz z uwagi na to, że z powodu działań i zaniechań Komisji dokumenty te zostały objęte dostępem publicznym.
28 W tym względzie strona skarżąca argumentuje, że sporne dokumenty zostały przekazane, w całości i bez żadnego wskazania na ich charakter poufny, stowarzyszeniom zawodowym liczącym bardzo wielu członków, a w konsekwencji bardzo dużej, a nawet nieokreślonej liczbie osób, co jest równoznaczne z publikacją tych dokumentów czy też z objęciem ich dostępem publicznym. Podnosi także fakt, że u dołu pisma z dnia 18 marca 2008 r. skierowanego przez członka Komisji odpowiedzialnego za handel do sekretarza generalnego BusinessEurope znajduje się odręczna adnotacja autora zachęcająca adresata do przedyskutowania tego pisma z Konfederacją Przemysłu Indyjskiego (Confédération de l’industrie indienne – CII), która liczy 8100 członków. Według strony skarżącej stanowisko Komisji jest do utrzymania tylko w razie rozstrzygania zagadnienia przynależności spornych dokumentów do dokumentów objętych dostępem publicznym przez odniesienie do liczby bezpośrednich ich adresatów, lecz nie w przypadku uwzględnienia liczby osób, którym umożliwiono zaznajomienie się z dokumentami po pierwotnym adresacie.
29 Strona skarżąca – co w odpowiedzi na pytanie Sądu potwierdziła na rozprawie – nie podważa oceny dokonanej przez Komisję w odniesieniu do przedmiotu i konkretnej zawartości żądanych dokumentów, jednakże twierdzi, że dodatkowe ich ujawnienie, na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, na którym opiera swój wniosek o udzielenie dostępu, nie może już naruszyć ochrony stosunków międzynarodowych, ponieważ dokumenty i zawarte w nich informacje zostały już upublicznione przez Komisję.
30 Zatem należy zbadać, czy protokoły ze spotkań komitetu doradczego i grup roboczych do spraw dostępu do rynku, przekazane wszystkim uczestnikom powyższych spotkań, a zwłaszcza organizacjom zawodowym liczącym wielu członków, wiadomości elektroniczne przesłane do ETRMA oraz pismo z dnia 18 marca 2008 r. skierowane przez członka Komisji odpowiedzialnego za handel do sekretarza generalnego BusinessEurope można uznać, biorąc pod uwagę warunki ich udostępnienia, za dokumenty objęte dostępem publicznym.
31 W pierwszej kolejności, co się tyczy zagadnienia adresatów spornych dokumentów, trzeba podkreślić, po pierwsze, że do udostępnienia tych dokumentów przez Komisję doszło w ramach obowiązkowego procesu konsultacyjnego, o którym mowa w art. 3 decyzji 98/552.
32 Jakkolwiek Komisja ostatecznie podczas rozprawy wyjaśniła, że w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych komitet konsultacyjny nie dysponował regulaminem wewnętrznym opracowanym według modelu określonego w decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23), choć na regulamin ten powołano się w zaskarżonej decyzji, to jednak należy stwierdzić, że tworzenie grup roboczych do celów analizy poszczególnych zagadnień, dopuszczenie osób trzecich jako ekspertów oraz sporządzanie protokołów lub sprawozdań ze spotkań komitetu konsultacyjnego i powyższych grup do spraw dostępu do rynku wskazują na sposób faktycznego funkcjonowania zgodny z przewidzianym przez regulamin wewnętrzny według modelu określonego w decyzji 1999/468.
33 Po to, aby komitet mógł wypowiedzieć się zgodnie z procedurą wymagającą jego udziału, nieodzowne było sporządzanie i kierowanie przez Komisję dokumentów do jego członków, jak również do organizacji zawodowych i spółek działających w charakterze ekspertów, co pozwala uważać te dokumenty za dokumenty wewnętrzne w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 9 września 2008 r. w sprawie T‑403/05 MyTravel przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2027, pkt 111, utrzymany w mocy w postępowaniu odwoławczym w wyroku Trybunału z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑506/08 P Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6237, pkt 93). We wniosku potwierdzającym strona skarżąca sama przyznała, że wskazanie przez Komisję, iż protokoły spotkań komitetu doradczego i grup roboczych do spraw dostępu do rynku przekazała ona różnym uczestnikom, jest „w pełni wiarygodne, ponieważ w przeciwnym wypadku pracą wymienionych grup nie można byłoby zarządzać”.
34 Jak zatem słusznie podkreślają Komisja i interwenient, sporne dokumenty zostały przekazane szczególnej grupie osób i ze szczególnych powodów.
35 Adresatami dokumentów żądanych przez stronę skarżącą są państwa członkowskie, organizacje zawodowe i spółki uczestniczące, w przypadku dwóch ostatnich grup podmiotów w charakterze ekspertów, w pracach komitetu doradczego i grup roboczych do spraw dostępu do rynku państw trzecich, w ramach spotkań zamkniętych dla ogółu.
36 Udział w tym procesie wspierania Komisji stanowi z góry określone kryterium różnicujące, którego wypełnienie nadaje podmiotowi status adresata spornych dokumentów.
37 Dokumenty zostały przekazane nie jako informacja o charakterze ogólnym, lecz w ramach podlegającej restrykcjom wymiany technicznej i jedynie w celu umożliwienia wszystkim uczestnikom wykonywania roli doradczej wobec Komisji, za pośrednictwem prac komitetu i grup roboczych zajmujących się zagadnieniami szczególnie ważnymi dla ogółu prywatnych interesariuszy zaangażowanych w proces konsultacji, refleksji i wymiany informacji.
38 Powołana przez stronę skarżącą na poparcie jej wniosku okoliczność, że żądane dokumenty zostały przekazane adresatom bez usunięcia jakiegokolwiek ustępu, podkreśla jedynie opisany powyżej szczególny status zaangażowanych organizacji zawodowych i spółek.
39 W tych okolicznościach udostępnienia spornych dokumentów przez Komisję nie należy uważać za mające na celu i prowadzące do podania tych dokumentów do powszechnej wiadomości, to znaczy do podania ich nieokreślonemu kręgowi osób, ujętemu w sposób ogólny i abstrakcyjny.
40 Również wszystkich domniemanych adresatów żądanych dokumentów, to znaczy członków organizacji zawodowych uczestniczących w pracach komitetu i grup roboczych do spraw dostępu do rynku, nie można utożsamiać z ogółem osób. Członkowie ci również stanowią szczególną grupę osób określoną według danego z góry kryterium, w niniejszej sprawie kryterium przynależności do stowarzyszenia zawodowego, którego wiedza jest wymagana w ramach procesu wspierania Komisji w celu określenia strategii dostępu do rynku państw trzecich.
41 Po drugie, analiza warunków przekazania spornych dokumentów, przeprowadzona w świetle przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczących informacji „aktywnej”, za którą odpowiedzialne są rzeczone instytucje, przeczy twierdzeniom strony skarżącej.
42 Artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że jeśli tylko będzie to możliwe, instytucje udostępnią dokumenty „bezpośrednio” w formie elektronicznej lub poprzez rejestr. Artykuł 12 ust. 2 stanowi, że dokumenty sporządzone lub otrzymane w związku z procedurami dotyczącymi przyjęcia aktów, które są prawnie wiążące dla państw członkowskich lub w państwach członkowskich, będą „dostępne bezpośrednio”, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 rozporządzenia nr 1049/2001.
43 Artykuł 10 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że dostęp do dokumentów odbywa się przez zapoznanie się z nimi na miejscu lub przez otrzymanie kopii, w tym, jeśli taka jest dostępna, kopii elektronicznej, zgodnie z preferencjami wnioskodawcy, ale że jeśli dokument został już ujawniony przez rzeczoną instytucję i jest „łatwo dostępny” dla wnioskodawcy, instytucja może wywiązać się ze swego obowiązku udostępnienia dokumentu poprzez poinformowanie wnioskodawcy, w jaki sposób uzyskać żądany dokument.
44 Należy stwierdzić, że sformułowania dotyczące „bezpośredniej dostępności” dokumentów lub ich „łatwej dostępności”, charakteryzujące sytuacje, w których instytucje zapewniają prawo dostępu publicznego w sposób aktywny, oczywiście nie odnoszą się do selektywnego podejścia, które w niniejszej sprawie przyjęła Komisja, przekazując dokumenty.
45 Po trzecie, należy wskazać, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnej konkretnej racji pozwalającej z całą pewnością przyjąć, że osoby prawne lub fizyczne inne niż pierwotni adresaci rzeczywiście weszły w posiadanie któregokolwiek z dokumentów objętych wnioskiem potwierdzającym o udzielenie dostępu z dnia 21 maja 2010 r. lub że dokumenty te zostały im udostępnione.
46 Jakkolwiek jest prawdą, że zadaniem stowarzyszeń zawodowych jest ogólnie informowanie i konsultowanie swoich członków co do ważnych dla branży zagadnień lub interesów, ta wyeksponowana przez stronę skarżącą wspólna cecha przedmiotu działalności statutowej tych organizacji nie oznacza, że w sposób systematyczny i w całości przekazują one wszystkie dokumenty, które zostały im przekazane w ramach ich działalności polegającej na reprezentowaniu i obronie interesów ich członków wobec instytucji międzynarodowej.
47 Co do odręcznej adnotacji znajdującej się u dołu pisma z dnia 18 marca 2008 r. skierowanego przez członka Komisji odpowiedzialnego za handel do sekretarza generalnego BusinessEurope, brzmi ona następująco: „Mógłby Pan przedstawić uwagi dotyczące powyższego swoim odpowiednikom w ramach CII”. Z adnotacji takiej nie można wywodzić, że CII i jej członkowie rzeczywiście powzięli wiedzę na temat treści pisma z dnia 18 marca 2008 r.
48 W tych okolicznościach nie wykazano, by żądane dokumenty zostały ujawnione w całości lub w części osobom trzecim lub członkom organizacji zawodowych uczestniczącym w procesie wspierania Komisji w zamierzeniu opracowania strategii dostępu do rynku państw trzecich.
49 W drugiej kolejności strona skarżąca podnosi w istocie, że Komisja, nie wskazując, by sporne dokumenty lub pewne ich fragmenty posiadały charakter poufny, co musiałaby uczynić, aby zapobiec ich przekazaniu osobom trzecim, w sposób dorozumiany odstąpiła od jakiejkolwiek nad nimi kontroli od chwili ich przesłania pierwszym adresatom, przez co zostały one objęte dostępem publicznym.
50 Przede wszystkim należy wskazać, że kopia wiadomości elektronicznej z dnia 7 lipca 2009 r. wysłanej przez DG ds. handlu do ETRMA zawiera wyraźne zastrzeżenie poufności. Twierdzenia strony skarżącej w odniesieniu do tego dokumentu są zatem niezgodne ze stanem faktycznym.
51 Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 dokumenty wrażliwe to dokumenty pochodzące od instytucji lub utworzonych przez nie agencji, od państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, zaklasyfikowane jako „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” lub „CONFIDENTIEL” zgodnie z przepisami obowiązującymi w danej instytucji, które chronią podstawowe interesy Unii lub jednego lub więcej niż jednego z państw członkowskich w obszarach objętych art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności bezpieczeństwa publicznego, obrony i spraw wojskowych.
52 O ile klasyfikacja dokumentu jako wrażliwego poddaje go szczególnemu traktowaniu, o tyle nie może ona sama w sobie uzasadniać stosowania podstaw odmowy przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑1429, pkt 73). W przypadku gdy dokument ten jest przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, szkoda spowodowana jego ujawnieniem podlega takiej ocenie, jak w odniesieniu do każdego innego dokumentu, to znaczy co do zasady dokonanej w oparciu o indywidualne badanie jego zawartości.
53 Jednocześnie fakt, że na żądanych dokumentach nie znajdują się klauzule przewidziane w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, jak to jest w niniejszej sprawie, nie jest wystarczający, aby wykluczyć zastosowanie wyjątków przewidzianych w art. 4 powyższego rozporządzenia, ryzykując pozbawieniem tego przepisu skuteczności i naruszeniem interesów, które przepis ów chroni.
54 Taki sam wniosek można słusznie wywieść w odniesieniu do braku na dokumentach klauzuli „EU RESTRICTED”, określonej w sekcji 16.1 zatytułowanego „Zasady bezpieczeństwa” załącznika do regulaminu Komisji (Dz.U. 2000, L 308, s. 26), zmienionego w szczególności decyzją Komisji 2001/844/WE, EWWiS, Euratom z dnia 29 listopada 2001 r. zmieniającą jej regulamin wewnętrzny (Dz.U. L 317, s. 1), przywołaną przez stronę skarżącą podczas rozprawy.
55 To, czy dokument zawiera jedną z klauzul określonych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 lub klauzulę „EU RESTRICTED”, czy też nie, nie stanowi więc okoliczności przesądzającej dla oceny, czy dokument ów podlega ochronie, czy nie.
56 Wreszcie należy wskazać, że strona skarżąca nie wykazała w sposób przekonujący, iż z brakiem działania Komisji wiążą się skutki prawne dające jej prawa.
57 Zasadniczo bowiem z braku działania instytucji można wywodzić skutki prawne jedynie w przypadku, gdy są one w sposób wyraźny przewidziane przepisem prawa Unii (zob., co do kwestii podjęcia decyzji, wyrok Trybunału z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie C‑123/03 P Komisja przeciwko Greencore, Zb.Orz. s. I‑11647, pkt 45).
58 Tymczasem w obszarze dostępu do dokumentów milczenie instytucji zostało uwzględnione jedynie w art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym rozpatrywania wniosków potwierdzających, zgodnie z którym „[b]rak odpowiedzi ze strony instytucji w podanym limicie czasowym [terminie] będzie uważany za odpowiedź odmowną i będzie uprawniał wnioskodawcę do wszczęcia postępowania sądowego wobec [przeciwko] instytucji lub złożenia skargi u rzecznika praw obywatelskich, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami traktatu WE”.
59 Twierdzenia strony skarżącej dotyczące „ryzyk” podjętych przez Komisję lub jej „braku rozwagi” w udostępnianiu dokumentów oraz dotyczące szkód, jakie mogą z tego wyniknąć, są pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu i dotyczą innej problematyki: ewentualnych zobowiązań, w danym przypadku, wynikających z odpowiedzialności pozaumownej Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE za niezgodne z prawem postępowanie jej instytucji.
60 Ze zwykłego braku działania Komisji nie można zatem wywodzić dorozumianego odstąpienia od nałożenia jakichkolwiek ograniczeń na udostępnianie dokumentów objętych wnioskiem o udzielenie dostępu, jak byłoby w przypadku wyraźnego wskazania tej treści pochodzącego od tej instytucji.
61 W tym względzie należy zwrócić uwagę, że u dołu pisma z dnia 18 marca 2008 r. skierowanego przez członka Komisji odpowiedzialnego za handel do sekretarza generalnego BusinessEurope znajduje się odręczna adnotacja autora w brzmieniu: „Mógłby Pan przedstawić uwagi dotyczące powyższego swoim odpowiednikom w ramach CII”. Według strony skarżącej z adnotacji tej wynika, że jej autor nie wnosił żadnych zastrzeżeń wobec przekazania pisma CII, która liczy 8100 członków.
62 Jest oczywiste, że sporna adnotacja nie zawiera upoważnienia do przekazania samego pisma, lecz ma na celu wyłącznie ewentualne sformułowanie przez sekretarza generalnego BusinessEurope uwag związanych z treścią tego pisma, których adresatami mogłyby stać się jedynie osoby będące odpowiednikami zainteresowanego w ramach CII, a nie członkowie tej ostatniej organizacji.
63 Upoważnienia tego nie można uznać za wyraźne odstąpienie od wszelkich ograniczeń w udostępnianiu tego pisma lub zawartych w nim informacji, a tylko stwierdzenie tego mogłoby uzasadnić uznanie spornego dokumentu za rzeczywiście objęty już dostępem publicznym i w konsekwencji od tej pory dostępny dla każdej zainteresowanej osoby lub każdego przedsiębiorstwa (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie C‑343/09 Afton Chemical, Zb.Orz. s. I‑7027, pkt 39).
64 Ponadto przy założeniu, że przesłanie pisma sekretarzowi generalnemu BusinessEurope wraz z ograniczonym upoważnieniem do dalszego przekazania jego zawartości mogło naruszyć interes publiczny, w którym leży ochrona stosunków międzynarodowych, lecz zarazem że dokumentu tego nie można uważać za objęty dostępem publicznym, należy uznać uprawnienie Komisji do powołania się na wyjątek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w celu zapobieżenia pogłębieniu szkód spowodowanych pierwotnym udostępnieniem.
65 Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, iż sporne dokumenty i informacje w nich zawarte zostały objęte dostępem publicznym w wyniku działań oraz zaniechań Komisji.
66 W konsekwencji opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, zakończonej wyrokiem Trybunału z dnia 29 czerwca 2010 r., Zb.Orz. s. I‑5885, I‑5887, wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T‑36/04 API przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3201, i „wewnętrzne zasady” Komisji, na które powołuje się strona skarżąca, są całkowicie pozbawione znaczenia dla sprawy, ponieważ te trzy teksty odwołują się do okoliczności, iż dokumenty zostały upublicznione, a właśnie ta okoliczność w niniejszej sprawie nie zaszła.
67 Należy poza tym wskazać, że to w odniesieniu do informacji dotyczących pomocy publicznej zawartych w decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia i publikacji tejże decyzji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] traktatu WE (Dz.U. L 83, s. 1), uznano, że Komisja „upubliczniła” zasadniczą treść akt dotyczących tej pomocy (ww. w pkt 66 opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Olmenau, pkt 134).
68 Sytuacja ta nie jest w żaden sposób porównywalna z niniejszą sprawą, w której absolutnie nie doszło do publikacji żądanych dokumentów lub zawartych w nich informacji.
69 Nie można również przeprowadzić żadnego sensownego porównania pomiędzy żądanymi dokumentami a sprawozdaniem na rozprawę, w odniesieniu do którego Sąd stwierdził, iż zostało upublicznione w dniu rozprawy (ww. w pkt 66 wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 98), co oznacza, że stało się ogólnie i bezpośrednio dostępne. Dokument ten jest bowiem fizycznie udostępniany każdej zainteresowanej osobie przed salą rozpraw, zanim jeszcze argumenty stron, które ma on streszczać, są dyskutowane podczas publicznej rozprawy.
70 Co się tyczy wewnętrznych zasad Komisji, strona skarżąca podnosi, że przewidują one, iż „skoro zamieszczone w dokumencie informacje zostały już przekazane dużej grupie osób [...], nieuzasadniona jest odmowa ich ujawnienia”, oraz że Komisja, odmawiając jej dostępu do żądanych dokumentów, naruszyła swoje własne zasady.
71 Pomijając fakt, że sporne dokumenty zostały przekazane jedynie ograniczonej i szczególnej grupie osób, określonej według z góry ustalonego kryterium opartego na udziale w procesie wspierania Komisji (zob. pkt 34–36 powyżej), ten argument strony skarżącej w żaden sposób nie może przemawiać za niezgodnością z prawem zaskarżonej decyzji.
72 Z orzecznictwa wynika, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby przepisy dotyczące wewnętrznej organizacji prac danej instytucji wywoływały skutki prawne wobec osób trzecich (zob. wyrok Trybunału z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C‑58/94 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. s. I‑2169, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
73 Trybunał orzekł już odnośnie do środków wewnętrznych przyjętych przez administrację, że nie można uznać ich za normę prawną, której w każdym razie musi przestrzegać administracja, lecz należy je uznać za normę postępowania, która stanowi pewną wskazówkę dla praktyki administracyjnej i od której administracja nie może odstąpić w konkretnym przypadku bez podania powodów, które byłyby zgodne z zasadą równego traktowania. Środki takie stanowią zatem akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem mogą przywoływać zainteresowani urzędnicy i inni pracownicy na poparcie skargi skierowanej przeciwko indywidualnym decyzjom wydanym na ich podstawie (wyrok Trybunału z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑171/00 P Libéros przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑451, pkt 35).
74 Takie orzecznictwo ma tym bardziej zastosowanie do norm dotyczących postępowania, których celem jest wywołanie zewnętrznych skutków, jak w przypadku wytycznych dotyczących grzywien nakładanych na przedsiębiorstwa z powodu naruszeń reguł konkurencji. Komisja, przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama wyznacza sobie granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z tego powodu nie można wyłączyć, że takie normy postępowania o charakterze generalnym, pod pewnymi warunkami i w zależności od ich treści, mogą wywoływać skutki prawne (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5425, pkt 210, 211).
75 W niniejszej sprawie strona skarżąca przedłożyła na rozprawie dokument zatytułowany „Vademecum dostępu do dokumentów” i zaopatrzony w adnotację „DG ds. handlu”. Jest on podzielony na trzy części, noszące tytuły: „Zasady ogólne”, „Dostęp do poszczególnych rodzajów dokumentów DG ds. handlu” i „Skutki praktyczne dla DG ds. handlu”, i zawiera jedynie przypomnienie różnych przepisów zawartych w odpowiednich uregulowaniach, mającego znaczenie orzecznictwa oraz praktyk stosowanych przez tę dyrekcję w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie dostępu.
76 Podczas rozprawy Komisja wyjaśniła, że dokument zatytułowany „Vademecum dostępu do dokumentów” stanowił dokument całkowicie wewnętrzny, który w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w sprawie nie znajdował się nawet na jej stronie internetowej. Strona skarżąca, która – jak wskazała – otrzymała sporny dokument w następstwie złożenia wniosku o udzielenie dostępu opartego na rozporządzeniu nr 1049/2001, ani nie twierdziła, ani a fortiori nie dowiodła, że dokument ten był przedmiotem jakiejkolwiek publikacji z przeznaczeniem dla osób trzecich.
77 Wobec tego dokument DG ds. handlu zatytułowany „Vademecum dostępu do dokumentów” w żaden sposób nie miał wywołać skutków zewnętrznych i stanowi zwykłą instrukcję postępowania, wywierającą skutki jedynie w wewnętrznej sferze administrowania, a ściślej, w ramach powyższej dyrekcji, nie dając żadnych praw osobom trzecim.
78 Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut nieważności z powodu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu dyskryminacyjnego traktowania strony skarżącej
79 Strona skarżąca twierdzi, że ponieważ pomiędzy nią a branżami przemysłu konsultowanymi przez Komisję nie zachodzi „istotna różnica”, Komisja, ujawniając informacje tylko tym ostatnim, działała w sposób dyskryminacyjny. Jest tak tym bardziej, że Komisja nie była w stanie wskazać, dlaczego strona skarżąca była mniej wiarygodna czy też godna zaufania niż organizacje zawodowe będące adresatami dokumentów.
80 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki Trybunału: z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I‑403, pkt 95; z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie C‑250/11 Lietuvos geležinkeliai, pkt 44).
81 Jak wspomniano w pkt 35 i 37 powyżej, dokumenty żądane przez stronę skarżącą zostały przekazane organizacjom zawodowym i spółkom uczestniczącym w charakterze ekspertów w pracach komitetu doradczego i grup roboczych do spraw dostępu do rynku państw trzecich i jedynie w celu umożliwienia ogółowi uczestników wykonywania ich roli doradczej wobec Komisji. Jest oczywiste, że powyższe dokumenty nie zostały przekazane na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
82 Wystarczy stwierdzić, że strona skarżąca, obiektywnie rzecz biorąc, nie występuje w takim charakterze, jakkolwiek ważna byłaby jej rola w negocjacjach międzynarodowych lub jej wiarygodność jako organizacji wpisanej do rejestru grup interesów prowadzonego przez Komisję.
83 Ta obiektywna różnica w położeniu wyjaśnia i uzasadnia odmienne traktowanie w zakresie dostępu do spornych dokumentów, a w konsekwencji Komisji nie można zarzucić żadnego naruszenia zasady równego traktowania na szkodę strony skarżącej.
84 W związku z tym wymieniony w pkt 79 powyżej zarzut nieważności należy oddalić.
85 W zakresie, w jakim strona skarżąca powołała się również na istnienie interesu indywidualnego w uzyskaniu dostępu do dokumentów, należy zauważyć, że interes taki nie może zostać uwzględniony w razie zastosowania bezwzględnych wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 (ww. w pkt 52 wyrok w sprawie Sison przeciwko Komisji, pkt 52, utrzymany w mocy w postępowaniu odwoławczym w wyroku Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 47), jak wskazała na to Komisja w zaskarżonej decyzji.
86 Z całości powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
87 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę należy ‒ zgodnie z żądaniem Komisji ‒ obciążyć ją kosztami postępowania.
88 Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Strona skarżąca pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 czerwca 2013 r.
Podpisy