SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 7. junija 2013(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti glede pogajanj med Evropsko unijo in Republiko Indijo za sklenitev sporazuma o prosti trgovini – Zavrnitev dostopa – Izjema, ki se nanaša na varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov – Dokumenti, ki so postali javni – Neomejitev razširjanja dokumentov“
V zadevi T‑93/11,
Stichting Corporate Europe Observatory s sedežem v Amsterdamu (Nizozemska), ki jo zastopata S. Crosby, solicitor, in S. Santoro, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki sta jo sprva zastopali F. Clotuche-Duvieusart in C. ten Dam, nato F. Clotuche-Duvieusart in I. Zervas, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Zvezne republike Nemčije, ki jo zastopajo T. Henze, J. Möller, K. Petersen in A. Wiedmann, zastopniki,
intervenientka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti sklepa Komisije z dne 6. decembra 2010, s katerim je bil tožeči stranki zavrnjen popolni dostop do več dokumentov, ki se nanašajo na pogajanja med Evropsko unijo in Republiko Indijo za sklenitev sporazuma o prosti trgovini, na podlagi člena 4(1)(a), prva alinea, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi L. Truchot, predsednik, M. E. Martins Ribeiro (poročevalka), sodnica, in A. Popescu, sodnik,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 11. januarja 2013
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Leta 2007 so se začela pogajanja med Evropsko unijo in Republiko Indijo za sklenitev sporazuma o prosti trgovini.
2 V okviru predlogov za pripravo tega sporazuma in na podlagi Sklepa Sveta 98/552/ES z dne 24. septembra 1998 o izvajanju aktivnosti Komisije glede strategije dostopa do trga Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 29, str. 207) je bil za pomoč Komisiji Evropskih skupnosti pri izvajanju njene naloge – ki je zlasti opredelitev ovir za dostop do trga zadevne tretje države ter ukrepov za njihovo odpravo – ustanovljen svetovalni odbor. Ta odbor v skladu s členom 3 Sklepa 98/552 sestavljajo predstavniki držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije.
3 Predstavniki poklicnih združenj ali družb so vključeni v ta postopek in kot izvedenci sodelujejo pri delu svetovalnega odbora ter delovnih skupin, ki so ustanovljene glede na sektorske pristojnosti.
4 Stichting Corporate Europe Observatory, tožeča stranka, je ustanova nizozemskega prava, ki v skladu s statutom nima pridobitnega namena (točka 4.2 statuta), njena cilja pa sta „izboljšanje splošnega poznavanja političnega in ekonomskega vpliva mednarodnih družb in finančnih institucij“ ter „priprava alternativnih možnosti ter političnih predlogov za omejitev teh vplivov z namenom prispevanja k razvoju družbe, ki bi bila bolj demokratična in hkrati socialno in ekonomsko pravičnejša“ (točka 4.1 statuta).
5 Tožeča stranka je 5. junija 2009 na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) na Komisijo naslovila prošnjo za dostop do teh dokumentov:
„1. seznam sestankov, na katerih so sodelovali uradniki in/ali predstavniki GD za trgovino (vključno s komisarjem in njegovim kabinetom) ter predstavniki industrijskih združenj, kot so BusinessEurope, Evropski forum za storitve, Zveza bank Evropske unije (FBE), Evropska zveza združenj farmacevtske industrije (EFPIA), Eurochambres ali ameriška gospodarska zbornica v Evropski uniji (AmCham EU), in na katerih se je razpravljalo o Indiji, zlasti o trgovinskih pogajanjih med EU in Indijo (od februarja 2008);
2. seznam sestankov, na katerih so sodelovali uradniki in/ali predstavniki GD za trgovino (vključno s komisarjem in njegovim kabinetom) ter predstavniki podjetij, kot so Alcoa, Arcelor-Mittal, BASF, BP Europe, Exxonmobil, Pfizer, Shell, Unilever, Vedanta Resources ali Veolia, in na katerih se je razpravljalo o Indiji, zlasti o trgovinskih pogajanjih med EU in Indijo (od februarja 2008);
3. zapisnike in druga poročila iz teh sestankov, vključno z dokumenti, v katerih so navedene ocene sestankov ter nadaljnji ukrepi;
4. vso korespondenco (vključno z elektronsko pošto) med uradniki in/ali predstavniki GD za trgovino (vključno s komisarjem in njegovim kabinetom) ter predstavniki zgoraj navedenih ali drugih industrijskih združenj ter podjetij, v kateri se razpravlja o Indiji, zlasti o trgovinskih pogajanjih med EU in Indijo (od februarja 2008).“
6 Po korespondenci s Komisijo med 10. junijem 2009 in 19. februarjem 2010 glede stanja v zvezi z obravnavanjem prošnje za dostop, ki jo je tožeča stranka vložila 5. junija 2009, je ta z dopisom z dne 26. marca 2010 Komisijo opozorila, da še ni podala odgovora, ter jo pozvala, naj ta položaj odpravi pred 9. aprilom 2010.
7 Ker ni prejela odgovora Komisije, je tožeča stranka z dopisom z dne 13. aprila 2010 nanjo v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 1049/2001 naslovila potrdilno prošnjo.
8 Komisija je z dopisom z dne 29. aprila 2010 odgovorila na prvotno prošnjo, tako da je odobrila popoln dostop do več kot 100 dokumentov ter delni dostop do več kot 50 drugih dokumentov. Dostop do približno 30 dokumentov je bil zavrnjen na podlagi več izjem, ki so določene v Uredbi št. 1049/2001.
9 Tožeča stranka je z dopisom z dne 21. maja 2010 na Komisijo naslovila novo potrdilno prošnjo glede 17 dokumentov, v zvezi s katerimi ji je bil zavrnjen popoln dostop, in pri tem poudarila, da so bili prav ti dokumenti posredovani – v celoti in brez vsakršne navedbe kakršne koli zaupnosti – velikemu številu oseb, pri čemer je bilo samo število potencialnih prejemnikov zelo veliko. Trdila je, da v teh okoliščinah v zadevnih dokumentih ni bilo nobene zaupne informacije ali pa da so vsekakor postali javni. Tožeča stranka je pojasnila, da čeprav ni ugovarjala v zvezi z razlogom za zavrnitev dostopa, ki je temeljil na varovanju poslovnih interesov fizične ali pravne osebe, pa je izpodbijala nerazkritje, utemeljeno z varstvom odnosov med Unijo in Republiko Indijo ali vseh s tem povezanih interesov.
10 Komisija je z dopisoma z dne 21. junija in 12. julija 2010 tožečo stranko obvestila, da še ne more dati končnega odgovora na potrdilno prošnjo z dne 21. maja 2010.
11 Tožeča stranka je 14. septembra 2010 pri Splošnem sodišču zoper odločbo o zavrnitvi potrdilne prošnje z dne 21. maja 2010 zaradi molka organa vložila ničnostno tožbo.
12 Komisija je z dopisom z dne 6. decembra 2010 odgovorila na potrdilno prošnjo z dne 21. maja 2010 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
13 Splošno sodišče je s sklepom z dne 12. aprila 2011 v zadevi Stichting Corporate Europe Observatory proti Komisiji (T‑395/10, neobjavljen v ZOdl.) odločilo, da se postopek ustavi ter Komisiji naložilo plačilo stroškov postopka.
Izpodbijana odločba
14 Komisija je ob upoštevanju besedila potrdilne prošnje z dne 21. maja 2010 v izpodbijani odločbi pod naslovom 1 „Predmet vaše prošnje“ opredelila 17 dokumentov:
– dokument 1 je dopis z dne 18. marca 2008, ki ga je član Komisije, pristojen za trgovino, naslovil na generalnega sekretarja BusinessEurope;
– dokumenti od 2 do 8 so zapisniki sestankov delovnih skupin o dostopu na trge;
– dokumenti od 9 do 13 so zapisniki sestankov posvetovalnega odbora o dostopu na trge;
– dokument 14 je priponka k elektronskemu dopisu, ki ga je generalni direktorat (GD) „Trgovina“ 23. julija 2008 naslovil na Evropsko združenje proizvajalcev pnevmatik in gume (ETRMA);
– dokumenti od 15 do 17 so drugi elektronski dopisi, ki jih je GD „Trgovina“ 24. julija 2008, 23. marca 2009 in 7. julija 2009 naslovil na ETRMA.
15 Komisija je v izpodbijani odločbi pod naslovom 3 „Varstvo javnega interesa na področju mednarodnih odnosov“ odobrila dodatni delni dostop do dokumentov 11 in 12. Nasprotno pa je na podlagi člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki določa izjemo od pravice do dostopa, ki se nanaša na varstvo mednarodnih odnosov, potrdila dostop do izpuščenih delov dokumentov od 1 do 13 in od 15 do 17 ter do dokumenta 14 v celoti.
16 Komisija je v odgovor na trditev tožeče stranke, da so zadevni dokumenti že postali javni, navedla, da je dokument 1 „dopis, ki je bil v posebnih okoliščinah poslan individualnemu naslovniku, kar očitno ni isto kot objava dokumenta“.
17 Komisija je v zvezi z dokumenti od 2 do 13 pojasnila, da standardna pravila o dostopu na trge, ki veljajo za svetovalni odbor, določajo možnost oblikovanja delovnih skupin in vabljenja strokovnjakov. Dodala je še to:
„Predstavniki različnih združenj so kot strokovnjaki s specifičnim znanjem glede posebnih področij v delovnih skupinah in svetovalnem odboru samem sodelovali pri razpravah o dostopu na trg. Zgoraj navedena standardna pravila določajo, da morajo razprave odbora ostati zaupne. S podpisom seznama navzočih se zadevne osebe jasno zavežejo k spoštovanju tega pogoja. Svetovalni odbor in njegove delovne skupine so bile ustanovljene prav za svetovanje in spremljanje Komisije pri njenem delu na posebnem področju. Ta odbor in te delovne skupine morajo biti nujno ustanovljene ob upoštevanju strokovnosti, da bi lahko prispevali resnično dodano vrednost k stališču Unije ter opravljali naloge, ki jim jih je dodelil Svet. V teh posebnih okoliščinah je izmenjava informacij ključna za to, da se tem skupinam omogoči dobro opravljanje njihovega dela. Razkritja informacij znotraj odbora majhni skupini oseb, ki je omejeno na vprašanja, v zvezi s katerimi se zahteva njihova strokovnost, ni mogoče primerjati z razkritjem splošni javnosti.“
18 Komisija je v zvezi z dokumenti od 14 do 17 navedla:
„Ne smemo pozabiti, da se v okviru trgovinskih pogajanj lahko izkaže, da morajo službe Komisije nujno izmenjati podatke z zainteresiranimi strankami, da bi lahko v celoti razumele aktualen položaj in tako bolje služile interesu Unije. Ta izmenjava je omejena na posebna vprašanja, v zvezi s katerimi se zahtevata strokovnost in mnenje zadevnih organizacij. Ta vprašanja so zato za posebne zainteresirane stranke pomembna. Zato je treba ugotoviti, da te izmenjave niso potekale v okviru Uredbe št. 1049/2001, ker […] ta uredba institucijam ne dopušča upoštevanja posebnega interesa prosilca za dostop. Potemtakem ni mogoče izključiti, da bi za informacije, izmenjane v tem posebnem okviru, lahko veljale nekatere izjeme, ki so določene v [navedeni] uredbi.“
Postopek in predlogi strank
19 Tožeča stranka je 15. februarja 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
20 Zvezna republika Nemčija je 9. maja 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Komisije.
21 S sklepom z dne 24. junija 2011 je predsednik osmega senata Splošnega sodišča ugodil predlogu za intervencijo Zvezne republike Nemčije ter odredil, naj se ji posreduje kopija vseh procesnih dokumentov.
22 Intervenientka je intervencijsko vlogo predložila v predpisanem roku.
23 Splošno sodišče je na podlagi poročila sodnika poročevalca sklenilo začeti ustni postopek.
24 Stranke so na obravnavi 11. januarja 2013 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
25 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da izpodbijana odločba krši Uredbo št. 1049/2001, zlasti člen 4(1)(a), tretja alinea, navedene uredbe, ter zato izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
26 Komisija ob podpori intervenientke Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
27 Tožeča stranka trdi, da izjeme, ki se nanaša na varstvo javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi, v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti, „ne zato, ker je presoja Komisije o upoštevnosti te izjeme v primeru zadevnih dokumentov nujno napačna“, temveč zato, ker so ti dokumenti postali javni zaradi dejanj in opustitev Komisije.
28 Tožeča stranka v zvezi s tem trdi, da so bili zadevni dokumenti v celoti in brez kakršne koli navedbe zaupnosti sporočeni poklicnim združenjem, ki imajo zelo veliko članov, in torej zelo velikemu – neomejenemu – številu oseb, kar bi ustrezalo objavi navedenih dokumentov ali dejstvu, da postanejo javni. Prav tako navaja, da je v spodnjem delu dopisa z dne 18. marca 2008, ki ga je član Komisije, pristojen za trgovino, naslovil na generalnega sekretarja BusinessEurope, ročno napisana opomba avtorja, s katero ta naslovnika poziva, naj glede tega dopisa opravi razpravo s Konfederacijo indijske industrije (CII), ki ima 8100 članov. Po mnenju tožeče stranke je stališče Komisije veljavno le, če se vprašanje o tem, ali so zadevni dokumenti javni, rešuje na podlagi neposrednih naslovnikov teh dokumentov, ni pa več veljavno ob upoštevanju števila oseb, ki se lahko seznanijo z dokumenti po prvem naslovniku.
29 Kot je tožeča stranka potrdila na obravnavi v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča, ne izpodbija presoje Komisije v zvezi s predmetom ter dejansko vsebino zaprošenih dokumentov, temveč trdi, da dodatno razkritje teh dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, na kateri temelji njena prošnja za dostop, ne more škoditi varstvu mednarodnih odnosov, saj je Komisija te dokumente in podatke iz njih že objavila.
30 Zato je treba preveriti, ali se lahko šteje, da so zapisniki s sestankov svetovalnega odbora in delovnih skupin o dostopu na trge, ki so bili posredovani vsem udeležencem navedenih sestankov in, med drugimi, poklicnim organizacijam, ki imajo veliko članov, elektronski dopisi, poslani ETRMA, in dopis z dne 18. marca 2008, ki ga je član Komisije pristojen za trgovino naslovil na generalnega sekretarja BusinessEurope, ob upoštevanju pogojev njihovega razširjanja, javni dokumenti.
31 Prvič, glede vprašanja naslovnikov zadevnih dokumentov je treba najprej poudariti, da je do razširjanja teh dokumentov s strani Komisije prišlo v okviru postopka svetovanja, ki je postal obvezen na podlagi člena 3 Sklepa 98/552.
32 Čeprav je Komisija nazadnje na obravnavi pojasnila, da svetovalni odbor v času dejanskega stanja ni imel poslovnika, ki bi bil narejen po standardiziranem poslovniku iz Sklepa Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL L 184, str. 23) in ki je bil vseeno naveden v izpodbijani odločbi, je treba ugotoviti, da se ustanovitev delovnih skupin za preizkus posebnih vprašanj, dopustitev tretjih oseb kot izvedencev ter sestava zapisnikov ali poročil sestankov svetovalnega odbora in navedenih skupin o dostopu na trge kaže kot konkretno delovanje, ki ustreza tistemu, ki je določeno s standardiziranim poslovnikom, določenim s Sklepom 1999/469.
33 Da bi odbor lahko odločil v skladu s postopkom, v katerem se zahteva njegovo posredovanje, je morala Komisija pripraviti dokumente ter jih poslati svojim članom in poklicnim organizacijam ter družbam, ki sodelujejo kot izvedenci, zaradi česar so se ti dokumenti lahko šteli za notranje dokumente v smislu člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2008 v zadevi MyTravel proti Komisiji, T‑403/05, ZOdl., str. II‑2027, točka 111, potrjeno s sodbo Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji, C‑506/08 P, ZOdl., str. I‑6237, točka 93). Tožeča stranka v potrdilni prošnji sama priznava, da je navedba Komisije o posredovanju zapisnikov sestankov svetovalnega odbora in skupin o dostopu na trg različnim udeležencem „povsem verodostojna, saj bi bilo sicer nemogoče voditi delo v zadevnih skupinah“.
34 Kakor pravilno poudarjata Komisija in intervenientka je bilo torej posredovanje zadevnih dokumentov opravljeno v korist posebne skupine oseb iz razlogov, ki so prav tako posebni.
35 Naslovniki dokumentov, za katere je zaprosila tožeča stranka, so države članice, poklicne organizacije in družbe, ki za zadnjenavedena subjekta kot izvedenci sodelujejo pri delu svetovalnega odbora in njegovih delovnih skupin o dostopu na trg tretje države, in to v okviru sestankov, ki niso odprti za javnost.
36 Sodelovanje pri tem postopku pomoči Komisiji je vnaprej določeno merilo razlikovanja, katerega izpolnitev določa status osebe kot naslovnika zadevnih dokumentov.
37 Dokumenti niso bili sporočeni kot splošne informacije, temveč v okviru omejene tehnične izmenjave in samo zato, da se vsem udeležencem omogoči, da izpolnijo svoje naloge svetovanja Komisiji z delom odbora in delovnih skupin o vprašanjih, ki so očitno v posebnem interesu vseh zasebnih akterjev, ki sodelujejo pri tem postopku svetovanja, presoje in izmenjave informacij.
38 Okoliščina, ki jo v podporo svojemu očitku, da so bili zaprošeni dokumenti posredovani naslovnikom brez izbrisa katerega koli dela teh dokumentov, navaja tožeča stranka, zgolj poudarja specifičnost položaja poklicnih organizacij in sodelujočih družb, kakor je opisan zgoraj.
39 V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je namen in naloga razširjanja zadevnih dokumentov s strani Komisije seznanitev javnosti s temi dokumenti, to je nedoločene skupine oseb, ki so opredeljene na splošno in abstraktno.
40 Prav tako ni mogoče primerjati z javnostjo skupine, ki jo sestavljajo domnevni naslovniki zaprošenih dokumentov, in sicer člani poklicnih organizacij, ki sodelujejo pri delu odbora in delovnih skupin v zvezi z dostopom na trge. Navedeni člani prav tako predstavljajo posebno skupino oseb, ki je opredeljena na podlagi vnaprej določenega merila, v obravnavanem primeru pripadnosti poklicnemu združenju, katerega strokovno mnenje se zahteva v okviru postopka pomoči Komisiji za določitev strategije dostopa na trge tretje države.
41 Drugič, proučitev pogojev posredovanja zadevnih dokumentov, ki se opravi ob upoštevanju nekaterih določb Uredbe št. 1049/2001, ki se nanašajo na „aktivne“ informacije, ki so naložene zadevnim institucijam, nasprotuje trditvam tožeče stranke.
42 Tako člen 12(1) Uredbe št. 1049/2001 določa, da institucije, če je mogoče, zagotovijo, da so dokumenti „neposredno“ dostopni javnosti v elektronski obliki ali prek registra. Odstavek 2 navedenega člena določa, da dokumenti, pripravljeni ali prejeti med postopki za sprejetje aktov, ki so pravno zavezujoči v državah članicah ali zanje, morajo biti „neposredno dostopni“ ob upoštevanju členov 4 in 9 Uredbe št. 1049/2001.
43 Člen 10 Uredbe št. 1049/2001 določa, da ima prosilec dostop do dokumentov tako, da jih pregleda na kraju samem ali da dobi kopijo, vključno z elektronsko kopijo, kjer je ta na voljo, skladno s svojimi željami, vendar pa, če je institucija dokument že objavila in je prosilcu „zlahka dostopen“, lahko institucija svojo obveznost odobritve dostopa do dokumentov izpolni tako, da prosilca obvesti, kako pride do želenega dokumenta.
44 Ugotoviti je treba, da izrazi v zvezi z „neposredno“ dostopnostjo dokumentov ali v zvezi s tem, da so „zlahka dostopni“, ki so značilni za položaje, v katerih pravico do dostopa „javnosti“ aktivno zagotavljajo institucije, ne zajemajo nujno selektivnega pristopa, ki ga je v obravnavanem primeru sprejela Komisija pri posredovanju dokumentov.
45 Tretjič, opozoriti je treba, da tožeča stranka ni predložila nobenega konkretnega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče z gotovostjo sklepati, da je bil kateri koli od dokumentov, navedenih v potrdilni prošnji za dostop z dne 21. maja 2010, v posesti ali neposredno dostopen pravnim ali fizičnim osebam, ki niso tiste, ki so bili prvotni naslovniki.
46 Čeprav je res, da je na splošno naloga poklicnih združenj obveščanje in svetovanje njihovim članom o vprašanjih, ki so pomembna za sektor ali interese, ki jih predstavljajo, pa ta skupna značilnost statutarnega cilja teh organizacij, ki jo navaja tožeča stranka, ne pomeni, da te organizacije sistematično in v celoti posredujejo vse dokumente, ki so jim poslani v okviru njihove dejavnosti zastopanja in varovanja interesov svojih članov pred neko mednarodno organizacijo.
47 Besedilo ročno napisane opombe, navedene v spodnjem delu dopisa z dne 18. marca 2008, ki ga je član Komisije, pristojen za trgovino, naslovil na generalnega sekretarja BusinessEurope, se glasi: „Subjektom, kot je vaša organizacija v okviru CII, lahko podate pripombe v zvezi z zgoraj navedenim.“ Na podlagi takšne pripombe ni mogoče sklepati, da so bili CII in njeni člani dejansko seznanjeni z besedilom dopisa z dne 18. marca 2008.
48 V teh okoliščinah ni bilo dokazano razkritje vseh ali dela zaprošenih dokumentov članom poklicnih organizacij, ki sodelujejo pri postopku pomoči Komisiji za določitev strategije dostopa na trge tretje države, ali tretjim osebam.
49 Drugič, tožeča stranka v bistvu trdi, da se je Komisija s tem, da ni navedla, da so zadevni dokumenti ali nekateri deli teh dokumentov zaupni, kar bi morala storiti, da bi preprečila njihovo posredovanje tretjim subjektom, v trenutku, ko jih je poslala njihovim prvim naslovnikom, molče odrekla vsakršnemu nadzoru v zvezi s temi dokumenti in jih tako razkrila javnosti.
50 Najprej je treba opozoriti, da je v kopiji elektronskega dopisa z dne 7. julija 2009, ki ga je GD „Trgovina“ naslovil na ETRMA, izrecno navedeno opozorilo o zaupnosti. Trditev tožeče stranke v zvezi s tem dokumentom torej ni utemeljena.
51 Dalje, spomniti je treba, da so v skladu s členom 9(1) Uredbe št. 1049/2001 dokumenti občutljive narave dokumenti, ki izvirajo iz institucij ali njihovih agencij, iz držav članic, tretjih držav ali mednarodnih organizacij in so označeni s „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ ali „CONFIDENTIEL“ v skladu s predpisi, ki veljajo v zadevni instituciji in ki ščitijo bistvene interese Unije ali ene ali več njenih držav članic na področjih, zajetih v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, zlasti javni varnosti, obrambi in vojaških zadevah.
52 Čeprav bo dokument zaradi oznake „dokument občutljive narave“ deležen posebne obravnave, pa ta kot taka še ne more upravičiti uporabe razlogov za zavrnitev, ki so določeni v členu 4(1) Uredbe št. 1049/2001 (sodba Splošnega sodišča z dne 26. aprila 2005 v združenih zadevah Sison proti Svetu, T‑110/03, T‑150/03 in T‑405/03, ZOdl., str. II‑1429, točka 73). Kadar je tak dokument predmet prošnje za dostop, se škoda, povzročena z njegovim razkritjem, presoja kot pri vseh drugih dokumentih, in sicer načeloma na podlagi konkretnega preizkusa njegove vsebine.
53 V skladu s tem dejstvo, da, kakor v obravnavanem primeru, na zaprošenih dokumentih ni nobene navedbe iz člena 9(1) Uredbe št. 1049/2001, ne zadošča za izključitev uporabe izjem iz člena 4 navedene uredbe, saj bi bil sicer tej določbi odvzet polni učinek, škodilo pa bi tudi interesom, ki jih varuje.
54 Enaka ugotovitev velja tudi glede neobstoja navedbe „Restreint UE“ na teh dokumentih, stopnje tajnosti iz člena 17 Sklepa Komisije 2001/844/ES, ESPJ, Euratom z dne 29. novembra 2001 o spremembah njenega Poslovnika (UL , posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 353), na katerega se je na obravnavi sklicevala tožeča stranka.
55 Obstoj ali neobstoj ene od navedb iz člena 9(1) Uredbe št. 1049/2001 ali stopnje tajnosti „Restreint UE“ na dokumentu torej ni odločilen element za presojo, ali mora biti ta dokument varovan.
56 Nazadnje, opozoriti je treba, da tožeča stranka nedelovanju Komisije ne more veljavno pripisati pravnih učinkov, ki ustvarjajo pravico v njeno korist.
57 Načeloma se namreč na nastanek pravnih posledic nedelovanja neke institucije lahko sklepa le, če so te izrecno določene s pravom Unije (v zvezi z vprašanjem sprejetja odločbe glej sodbo Sodišča z dne 9. decembra 2004 v zadevi Komisija proti Greencore, C‑123/03 P, ZOdl., str. I‑11647, točka 45).
58 V zvezi z dostopom do dokumentov se molk institucije upošteva le v skladu s členom 8(3) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na obravnavo potrdilnih prošenj, in ki jasno določa, da „[č]e institucija ne odgovori v predpisanem roku, se šteje, da je odgovor negativen, in prosilec ima pravico, da sproži sodni postopek proti instituciji in/ali pošlje pritožbo varuhu človekovih pravic na podlagi ustreznih določb Pogodbe ES“.
59 Trditve tožeče stranke v zvezi s „tveganji“ Komisije ali z njeno „neprevidnostjo“ pri širjenju dokumentov ter v zvezi s škodo, ki lahko nastanejo zaradi takega položaja, za rešitev tega spora niso upoštevne in se nanašajo na drugo vprašanje, to je vprašanje morebitne nepogodbene odgovornosti Unije v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU zaradi nezakonitega ravnanja njenih institucij.
60 Čeprav torej zgolj na podlagi nedelovanja Komisije ni mogoče sklepati na implicitno neomejitev razširjanja dokumentov, navedenih v prošnji za dostop, pa bi bil položaj drugačen ob izrecni navedbi v tem smislu, ki bi jo podala ta institucija.
61 V zvezi s tem je treba spomniti, da je v spodnjem delu dopisa z dne 18. marca 2008, ki ga je član Komisije, pristojen za trgovino, naslovil na generalnega sekretarja BusinessEurope, ročno napisana opomba, v kateri je navedeno: „Subjektom, kot je vaša organizacija v okviru CII, lahko podate pripombe v zvezi z zgoraj navedenim.“ Po mnenju tožeče stranke iz te opombe izhaja, da njen avtor nikakor ni nasprotoval, da se dopis posreduje CII, ki ima 8100 članov.
62 Ni sporno, da v zadevni opombi ni dovoljenja za posredovanje samega dopisa, temveč se nanaša le na morebitne pripombe, ki bi jih generalni sekretar BusinessEurope lahko podal v zvezi z besedilom tega dopisa, naslovniki teh pripomb pa bi lahko bili zgolj podobni subjekti, kot je zadevna organizacija v okviru CII, in ne člani CII.
63 Takega dovoljenja za posredovanje ni mogoče šteti za izrecno odpoved vsakršni omejitvi širjenja dopisa ali v njem navedenih podatkov, pri čemer bi lahko zgolj tovrstna odpoved omogočala sklepanje, da je zadevni dokument resnično postal javen in da je bil torej od takrat naprej dostopen vsem zainteresiranim osebam ali podjetjem (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 8. julija 2010 v zadevi Afton Chemical, C‑343/09, ZOdl., str. I‑7027, točka 39).
64 Poleg tega ob predpostavki, da bi posredovanje dopisa generalnemu sekretarju BusinessEurope, skupaj z omejenim dovoljenjem obveščanja o vsebini tega dopisa, lahko škodilo javnemu interesu varstva mednarodnih odnosov, ne da bi lahko šteli, da je navedeni dokument javen, bi morali Komisiji priznati možnost sklicevanja na izjemo iz člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, da bi se preprečilo povečanje škode, povzročene z začetnim razširjanjem.
65 Iz navedenega izhaja, da v nasprotju s trditvami tožeče stranke ni mogoče šteti, da so zadevni dokumenti in v njih navedeni podatki postali javni zaradi dejanj ali opustitev Komisije.
66 Sklicevanje tožeče stranke na sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott k sodbi Sodišča, predstavljene 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, ZOdl., str. I‑5885 in I‑5887), na sodbo Splošnega sodišča z dne 12. septembra 2007 v zadevi API proti Komisiji (T‑36/04, ZOdl., str. II‑3201) in na „notranja pravila“ Komisije zato ni upoštevno, saj prav okoliščina dajanja dokumentov, navedenih v teh treh besedilih, na voljo javnosti v obravnavanem primeru ni podana.
67 Poleg tega je treba opozoriti, da se je na podlagi podatkov o javni pomoči, navedenih v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, in objave te odločbe v Uradnem listu Evropske unije v skladu s členom 26(2) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), štelo, da je Komisija „objavila“ bistveno vsebino spisa, ki se nanaša na to pomoč (zgoraj v točki 66 navedeni sklepni predlogi generalne pravobranilke J. Kokott k sodbi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, točka 134).
68 Takega položaja ni mogoče v ničemer primerjati z obravnavanim primerom, v katerem ni bilo nobene objave zaprošenih dokumentov ali podatkov, ki jih ti dokumenti vsebujejo.
69 Prav tako ni mogoče opraviti nobene veljavne primerjave med zaprošenimi dokumenti in poročilom za obravnavo, v zvezi s katerim je Splošno sodišče ugotovilo, da se objavi na dan obravnave (zgoraj v točki 66 navedena sodba API proti Komisiji, točka 98), kar pomeni, da postane splošno in neposredno dostopno. Ta dokument je namreč fizično dan na voljo vsem zainteresiranim osebam pred razpravno dvorano, še preden se o trditvah strank, ki naj bi bile strnjene v navedenem dokumentu, razpravlja na javni obravnavi.
70 V zvezi z notranjimi pravili Komisije tožeča stranka trdi, da ta določajo, da če „so bili podatki iz nekega dokumenta že posredovani velikemu številu oseb […], zavrnitev njihovega razkritja ni utemeljena“, in da je torej Komisija s tem, da ji je zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov, kršila lastna pravila.
71 Poleg tega, da so bili zadevni dokumenti posredovani omejeni in posebni skupini ljudi, določeni v skladu z vnaprej določenim merilom, ki je sodelovanje pri pomoči Komisiji (glej zgoraj točke od 34 do 36), ta trditev tožeče stranke nikakor ne more biti utemeljitev domnevne nezakonitosti izpodbijane odločbe.
72 Iz sodne prakse izhaja, da nič ne nasprotuje temu, da bi ureditev notranje organizacije dela institucije imela pravne učinke do tretjih oseb (glej sodbo Sodišča z dne 30. aprila 1996 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C‑58/94, Recueil, str. I‑2169, točka 38 in navedena sodna praksa).
73 Sodišče je za notranje ukrepe, ki jih sprejme uprava, že odločilo, da če jih ni mogoče opredeliti za pravna pravila, ki bi jih uprava vsekakor morala spoštovati, gre kljub temu za pravila ravnanja, ki kažejo na prakso, ki ji je treba slediti in od katere uprava v konkretnem primeru ne more odstopiti brez navedbe razlogov, ki morajo biti združljivi z načelom enakega obravnavanja. Taki ukrepi so zato splošni akti, na katerih nezakonitost se lahko uradniki in uslužbenci sklicujejo v utemeljitev tožbe, vložene proti posamičnim odločbam, sprejetim na njihovi podlagi (sodba Sodišča z dne 15. januarja 2002 v zadevi Libéros proti Komisiji, C‑171/00 P, Recueil, str. I‑451, točka 35).
74 Taka sodna praksa a fortiori velja za pravila ravnanja, ki imajo učinke tudi navzven, kot so na primer smernice za izračun glob, ki se naložijo podjetjem zaradi kršitve pravil o konkurenci. S tem, da Komisija sprejme taka pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, se sama omeji pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, sicer bi bila, glede na okoliščine primera, sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta enako obravnavanje in varstvo zaupanja v pravo. Zato ni mogoče izključiti, da so taka pravila ravnanja pod nekaterimi pogoji in glede na njihovo vsebino splošno veljavna in lahko imajo pravne učinke (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 28. junija 2005 v združenih zadevah Dansk Rørindustri in drugi proti Komisiji, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, ZOdl., str. I‑5425, točki 210 in 211).
75 Tožeča stranka je v obravnavanem primeru na razpravi predložila dokument z naslovom „Priročnik o dostopu do dokumentov“, na katerem je bila navedba „GD za trgovino“. Deli se na tri dele, ki so naslovljeni „Splošna načela“, „Dostop v zvezi s posebnimi vrstami dokumentov GD za trgovino“ in „Praktične posledice za GD za trgovino“, in zajema zgolj ponovno navedbo različnih določb veljavne ureditve, upoštevne sodne prakse ter praks, ki jim za obravnavanje prošenj za dostop sledi zadevni direktorat.
76 Komisija je na obravnavi pojasnila, da je bil dokument, naslovljen „Priročnik o dostopu do dokumentov“, povsem interni dokument, ki v času dejanskega stanja niti ni bil objavljen na njeni spletni strani. Tožeča stranka, ki je navedla, da je zadevni dokument prejela po prošnji za dostop, ki je temeljila na Uredbi št. 1049/2001, ni niti trdila niti dokazala, da je bil navedeni dokument kakor koli objavljen za tretje osebe.
77 V teh okoliščinah se zdi, da namen dokumenta z naslovom „Priročnik o dostopu do dokumentov“ GD „Trgovina“ nikakor ni bil povzročiti zunanje učinke, in je treba šteti, da je šlo zgolj za notranja navodila, ki učinkujejo le znotraj uprave, natančneje, znotraj zgoraj navedenega direktorata, in ki v korist tretjih oseb ne ustvarjajo nobene pravice.
78 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba ničnostni tožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, zavrniti.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na diskriminatorno obravnavo tožeče stranke
79 Tožeča stranka trdi, da med njo in industrijskimi sektorji, s katerimi se je posvetovala Komisija, „ni bistvene razlike“, tako da je Komisija z razkritjem elementov zgolj tem sektorjem ravnala diskriminatorno. To naj bi veljalo še toliko bolj, ker naj Komisija ne bi mogla dokazati, zakaj je tožeča stranka manj zanesljiva ali zaupanja vredna kot poklicne organizacije, ki so naslovniki teh dokumentov.
80 V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodbi Sodišča z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C‑344/04, ZOdl., str. I‑403, točka 95, in z dne 19. julija 2012 v zadevi Lietuvos geležinkeliai, C‑250/11, str. 44).
81 Kakor je bilo navedeno v točkah 35 in 37 zgoraj so bili dokumenti, za katere je zaprosila tožeča stranka, posredovani poklicnim organizacijam in družbam, ki kot izvedenke sodelujejo pri delu svetovalnega odbora in njegovih delovnih skupinah v zvezi z dostopom na trge tretje države, in to samo zato, da se vsem udeležencem omogoči, da izpolnijo svoje naloge svetovanja Komisiji. Ni sporno, da navedeni dokumenti niso bili posredovani na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
82 Zadošča ugotovitev, da tožeča stranka objektivno nima zgoraj navedenega statusa, ne glede na to, kakšna je zatrjevana pomembnost njene vloge pri mednarodnih pogajanjih ali njena zanesljivost kot organizacije, ki je vpisana v Register Komisije o interesnih skupinah.
83 Ta objektivno drugačen položaj pojasnjuje in upravičuje različno obravnavanje v zvezi z dostopom do zadevnih dokumentov, tako da Komisiji ni mogoče očitati nobene kršitve načela enakega obravnavanja v škodo tožeče stranke.
84 Torej je treba ničnostni tožbeni razlog, naveden v točki 79 zgoraj, zavrniti.
85 Ker se je tožeča stranka želela sklicevati tudi na posebni interes za pridobitev zaprošenih dokumentov, je treba spomniti, da takega interesa pri uporabi obveznih izjem iz člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 ni mogoče upoštevati (zgoraj v točki 52 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 52, potrjena s sodbo Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C‑266/05 P, ZOdl., str. I‑1233, točka 47), kakor je Komisija poudarila v izpodbijani odločbi.
86 Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba tožbo zavrniti.
Stroški
87 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeča stranka z zahtevkom ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov postopka.
88 V skladu s členom 87(4) Poslovnika Zvezna republika Nemčija nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Tožeča stranka plača svoje stroške in stroške Komisije.
3. Zvezna republika Nemčija nosi svoje stroške.
Truchot | Martins Ribeiro | Popescu |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. junija 2013.
Podpisi