GERARD HOGAN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. május 8.(1)
C‑80/18–C‑83/18. sz. egyesített ügyek
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18)
Endesa Generación, SA (C‑82/18)
kontra
Administración General del Estado,
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 és C‑82/18)
és
Endesa Generación, SA (C‑81/18)
Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)
kontra
Administración General del Estado (C‑81/18 és C‑83/18)
(a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – EUMSZ 191. cikk – A »szennyező fizet« elv – 2009/72/EK irányelv – A villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályok – A 3. cikk (1) és(2) bekezdése – A hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve – 2005/89/EK irányelv – Az árdeficit finanszírozása – Kizárólag a nukleáris energiát felhasználó villamosenergia‑termelő vállalkozásokra háruló adó”
I. Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyát az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésének, a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) 3. cikke (1) és (2) bekezdésének, a villamosenergia‑ellátás biztonságát és az infrastrukturális beruházások védelmét célzó intézkedésekről szóló, 2006. január 18‑i 2005/89/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(3) 3. és 5. cikkének, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 20. és 21. cikkének értelmezése képezi.
2. A kérelmeket egyrészről az Asociación Española de la industria eléctrica (spanyol villamosenergia‑ipari egyesület; a továbbiakban: Unesa), az Endesa Generación (a továbbiakban: Endesa) és az Iberdrola Generación nuclear SA (a továbbiakban: Iberdrola), másrészről az Administración General del Estado (központi kormányzat; Spanyolország) között a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő adó, valamint az ilyen fűtőelemek és hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését terhelő adó alkalmazhatóságának tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő.
3. E kérelmek révén a Bíróságnak lehetősége nyílik arra, hogy tisztázza a 2009/72 irányelv hatályát, és azt, hogy az ezen irányelv hatálya alá tartozó ügyekben az adóztatási jogkör tagállam általi gyakorlása során milyen kötelezettségek terhelik az adott tagállamot. A jelen előzetes döntéshozatalra utalás keretében felvetett egyik fő kérdés konkrétan az, úgy tekinthető‑e, hogy a 2009/72 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének a hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezései alkalmazandók a Spanyol Királyság által 2012‑ben elfogadott adójogi intézkedésekre.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 2009/72 irányelv
4. A 2009/72 irányelv 1. cikke a „Tárgy és hatály” címet viseli. E cikk értelmében az irányelv „közös szabályokat állapít meg a villamos energia termelésére, átvitelére, elosztására, a villamosenergia‑ellátásra, valamint a fogyasztóvédelmi szabályokra vonatkozóan, annak érdekében, hogy a Közösségen belül fejlessze és integrálja a versenyképes villamosenergia‑piacokat. Ez az irányelv meghatározza a villamosenergia‑ágazat szervezetével és működésével, a szabad piaci hozzáféréssel, a versenytárgyalási eljárásoknál alkalmazandó feltételekkel és eljárásokkal, valamint az engedélyek kiadásával és a rendszerek működésével összefüggő szabályokat. Meghatározza továbbá az egyetemes szolgáltatási kötelezettségeket és az áramfogyasztók jogait, valamint egyértelművé teszi a versenyre vonatkozó kötelezettségeket.”
5. A 2009/72 irányelv 2. cikkének 1. pontja értelmében „termelés” a villamos energia előállítása.
6. A 2009/72 irányelv 3. cikke a „Közszolgáltatási kötelezettségek és fogyasztóvédelem” címet viseli. E cikk első két bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok intézményi szervezetükre építve és a szubszidiaritás elvét figyelembe véve gondoskodnak arról, hogy a villamosenergia‑ipari vállalkozásokat ennek az irányelvnek az elvei szerint működtessék a (2) bekezdés sérelme nélkül, azzal a céllal, hogy versenyző, biztonságos és környezeti szempontból fenntartható villamosenergia‑piac alakuljon ki, továbbá nem alkalmaznak megkülönböztetést ezekkel a vállalkozásokkal szemben sem a jogok, sem a kötelezettségek tekintetében.
(2) A Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek – különös tekintettel [az EUMSZ 106. cikkre] – teljes tiszteletben tartásával a tagállamok a villamosenergia‑ágazatban működő vállalkozások számára általános gazdasági érdekből előírhatnak olyan közszolgáltatási kötelezettségeket, amelyek a biztonságra, az ellátás biztonságát is beleértve, az ellátás folyamatosságára, minőségére és árára, valamint a környezetvédelemre ‑ beleértve az energiahatékonyságot, a megújuló forrásokból származó energiákat és az éghajlat védelmét – vonatkoznak. Ezeket a kötelezettségeket világosan meg kell határozni, azoknak átláthatónak, megkülönböztetéstől mentesnek és ellenőrizhetőnek kell lenniük, továbbá a közösségi villamosenergia‑ipari vállalkozások számára garantálniuk kell, hogy a nemzeti fogyasztókhoz egyenlő módon hozzáférjenek. Az ellátás biztonsága, az energiahatékonysági/keresletoldali szabályozás és a környezetvédelmi, valamint a megújuló forrásokból származó energiára irányuló célok teljesítése vonatkozásában – ahogy arra ez a bekezdés is hivatkozik – a tagállamok hosszú távú tervezést vezethetnek be, figyelembe véve annak lehetőségét, hogy harmadik fél is kérhet hozzáférést a rendszerhez.”
2. A 2005/89 irányelv
7. A 2005/89 irányelv 3. cikkének (1) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a beruházások számára kedvező környezet kialakításának megkönnyítése érdekében szükséges intézkedések meghozatala által, valamint az illetékes hatóságok és valamennyi érintett piaci szereplő szerepének és felelősségének meghatározása és az erről szóló információ közzététele által biztosítják a villamosenergia‑ellátás magas szintű biztonságát. […]
[…]
(4) A tagállamok biztosítják, hogy az ezzel az irányelvvel összhangban elfogadott intézkedések megkülönböztetésmentesek, és nem rónak túlzott terheket a piaci szereplőkre, beleértve a piacra újonnan belépőket és a kis piaci részesedéssel rendelkező vállalatokat. […]”
8. A 2005/89 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „a tagállamok meghozzák a megfelelő intézkedéseket a villamos energia iránti kereslet és a termelési kapacitás elérhetősége közötti egyensúly fenntartására”.
B. A spanyol jog
9. A Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (az energetikai fenntarthatóságra irányuló adójogi intézkedésekről szóló, 2012. december 27‑i 15/2012 törvény(4)) preambuluma a következőképpen rendelkezik:
„I.
E törvény célja, hogy az adórendszerünket a hatékonyabb és környezetbarátabb felhasználás, valamint a fenntartható fejlődés követelményéhez igazítsa […]
[…]
E törvény az alkotmány 45. cikkén alapul, amely cikk értelmében a környezetünk védelme a szociális és gazdaságpolitikák egyik vezérlőelvévé válik. Következésképpen a jelenlegi adóreform egyik tengelyét a villamosenergia‑termelésből, valamint a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok elhelyezéséből eredő környezetvédelmi költségek beépítése képezi. Ezáltal [e] törvény az energiahatékonyság szintjének növelését ösztönzi, ugyanakkor fokozza a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás hatékonyságát és a fenntartható fejlődés új modelljét gazdasági, szociális, valamint környezetvédelmi szempontból is tovább erősíti.
[…]
E törvény ezért három új adót szabályoz: a megtermelt villamos energia értékét terhelő adót, a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő adót, és a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését terhelő adót […]
III.
[…]
A villamos energia nukleáris energia felhasználásával történő előállításából az következik, hogy a társadalom az ilyen típusú energia sajátos jellemzőiből eredően számos terhet és kötelezettséget fogad el, aminek gazdasági hatása nehezen határozható meg. A társadalom az ilyen energiatermelés sajátos aspektusaiból eredően számos feladatot vállal, beleértve a keletkező radioaktív hulladék és az anyagok esetlegesen nem békés célokra történő felhasználásának a kezelését.
[…] az atomerőművek leszerelése teljes költségének felmérése és a radioaktív hulladék végleges kezelése még mindig jelentős bizonytalanságokkal jár; ezek az atomerőművek működésének megszüntetését követően végső soron a társadalomban csapódnak le, különös tekintettel a kiégett fűtőelemek és a nagy aktivitású hulladékok végső kezelésére.
Mivel egyes radioaktív hulladékok hosszú, több generációra kiterjedő élettartammal rendelkeznek, azok végső kezelését követően alapvetően fontos megállapítani azokat az intézkedéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy valamely külső szereplő ne juttassa ki azokat a környezetbe vagy egyéb hátrányos hatásokat ne okozzon, ami az intézményektől hosszú távú nyomon követést kíván meg, amelyért az állam felel.
Emellett az atomenergia‑ipart az anyagok felhasználása és termelése is megkülönbözteti; az anyagok felhasználását és termelését szigorúan ellenőrizni kell annak érdekében, hogy el lehessen kerülni azok nem békés célokra történő felhasználását vagy bármely más, azokat érintő rosszindulatú eljárást, így Spanyolország arra kényszerül […], hogy vállalja az ebből eredő feladatokat és erőforrást biztosítson azok elvégzéséhez.
Az állam tehát biztosítja azokat az erőforrásokat, amelyek a nukleáris vészhelyzet esetére fennálló tervek működőképességének fenntartásához szükségesek.
A fentiekre tekintettel célszerű adót kivetni a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok nukleáris létesítményekben történő termelésére, valamint azoknak központosított létesítményekben való elhelyezésére annak érdekében, hogy kompenzálni lehessen az említett termelés eredményeként a társadalomban felmerülő költségeket.
[…]”
10. A 15/2012 törvény 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Jelleg. A nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő adó és a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését terhelő adó valódi közvetlen adó, amely az e törvény 15. és 19. cikkében – az adókötelezettséget keletkeztető eseményekkel együtt – meghatározott tevékenységeket terhel.”
11. A 15/2012 törvény 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelése adókötelezettséget keletkeztető eseménynek minősül.”
12. A 15/2012 törvény 19. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az adókötelezettséget keletkeztető esemény a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezése.
Ezen adó alkalmazása szempontjából kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok tárolása minden olyan tevékenység, amely e fűtőelemeket és hulladékokat átmenetileg vagy tartósan bármilyen módszerrel egyhelyben rögzíti, míg a központosított létesítmény olyan létesítmény, amely különböző létesítményekből és forrásokból származó fűtőelemek és hulladékok elhelyezésére alkalmas.”
13. A 15/2012 törvénynek a villamosenergia‑rendszer költségeivel kapcsolatos második kiegészítő rendelkezése a következőképpen rendelkezik:
„Az állami költségvetésben a villamos energia Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [a villamosenergia‑iparról szóló, 1997. november 27‑i 54/1997 törvény] 16. cikkében meghatározott költségeinek finanszírozása céljából minden évben elkülönítenek egy összeget, amely a következők összegének felel meg: a) az e törvényben előírt adók és díjak állam által beszedett éves becsült összege; b) az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek értékesítéséből származó becsült bevétel legfeljebb 500 millió euróig.”
III. Az alapeljárás tényállása
14. Az alapeljárás felperesei olyan társaságok, amelyek – különösen nukleáris eredetű – villamos energiát termelnek. A felperesek az Audiencia Nacional (kiemelt ügyek országos bírósága, Spanyolország) előtt megtámadtak egy, a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő adó és a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését terhelő adó (a továbbiakban: nukleáris hulladékot terhelő adó) bevallásához és megfizetéséhez szükséges formanyomtatványokat jóváhagyó rendeletet. Lényegében azt kifogásolták, hogy a szóban forgó adózási forma valójában a nukleárisenergia‑termelők különadózási formájának minősül, ami torzulást idéz elő a spanyol villamosenergia‑piacon, így azt a nemzeti alkotmányjog és az uniós jog alapján is jogellenesnek kell tekinteni.
15. A szóban forgó társaságok a kereseteik elutasítását követően 2014. október 30‑án felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
16. A nemzeti bíróság szerint a szóban forgó, nukleáris hulladékot terhelő adók célja, hogy növelje a villamos energia finanszírozási rendszere bevételének összegét oly módon, hogy a nukleárisenergia‑termelők más energiatermelőkhöz képest nagyobb részt vállaljanak az „árdeficit”(5) finanszírozásában.
17. E bíróság álláspontja szerint a villamosenergia‑piacon a szabad verseny torzul, ha egyes vállalkozásokat a termelési formájuk miatt, objektív igazolás nélkül terhelnek adóval, még akkor is, ha az adóteher nem a villamosenergia‑termelést vagy a megtermelt villamos energiát, hanem a fűtőelemeket és a hulladékot, valamint az e célra használt eszközök elhelyezését érinti közvetlenül hátrányosan. Ezenfelül az ilyen eltérő bánásmód ellentétes az uniós joggal, ha megállapítást nyer, hogy annak alapját nem a környezetvédelem képezi, és hogy azt kizárólag az árdeficithez kapcsolódó indokokból vezették be.
18. A 2016. április 12‑i végzéssel a kérdést előterjesztő bíróság úgy határozott, hogy alkotmányossági kifogást terjeszt a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság, Spanyolország) elé ezen adókkal kapcsolatban, tekintettel a spanyol alkotmány 31. cikkének (1) bekezdésében kimondott teherviselési képesség elvének esetleges megsértésére. A Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) nem minősítette elfogadhatónak az alkotmányossági kifogást, megállapítva, hogy először előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztése szükséges, mivel a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) kétségeket támasztott azzal kapcsolatban, hogy a nemzeti szabályozás összeegyeztethető‑e az uniós joggal.
IV. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
19. Ebben az összefüggésben a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) A 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt, az [EUMSZ 191. cikk] (2) bekezdése értelmében vett, a [Chartának] az egyenlőség és hátrányos megkülönböztetés tilalmának alapelveit megállapító 20. és 21. cikkével összefüggésben értelmezendő »szennyező fizet« elvével, amennyiben annak célja egyebek mellett a versenyképes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes villamosenergia‑piac, anélkül hogy általános gazdasági érdeken túl, beleértve a környezetvédelmet, azt módosítani lehetne, ellentétes‑e az olyan adók előírása, amelyek kizárólag a nukleáris energiát felhasználó villamosenergia‑termelő vállalkozásokra hárulnak, ha az említett adóterhek fő célja nem környezetvédelmi jellegű, hanem a villamos energia finanszírozási rendszere bevételi összegének növelésére irányul oly módon, hogy e vállalkozások az ugyanazon tevékenységet végző többi vállalkozáshoz képest nagyobb terhet vállalnak az árdeficit finanszírozásában?
2) A versenyképes és hátrányos megkülönböztetéstől mentes villamosenergia‑piacon az európai szabályozás megengedi‑e környezetvédelmi adók előírását, a nukleáris tevékenységre jellemző, azzal együtt járó szennyezési teherrel igazolva annak kivetését, azonban valamely konkrét jogszabályi előírás nélkül – a törvény preambulumában próbálják igazolni oly módon, hogy a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő adó tekintetében a normatív erejű törvényi szövegben mellőzik a fedezendő költségek internalizálásának feltüntetését, és a radioaktív hulladékok elhelyezése tekintetében szintén hiányzik a konkrét jogszabályi rendelkezés, tekintettel arra, hogy a kezelési és tárolási költségeket már egyéb adók fedezik, egyébként pedig nem határozzák meg egyértelműen a beszedett összegek rendeltetését, és az említett vállalkozások kötelesek 1200 millió [EUR] összeg erejéig e tekintetben polgári jogi felelősséget vállalni?
3) Teljesül‑e [a 2009/72 irányelv] 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt azon követelmény, miszerint az általános gazdasági érdekből – beleértve a környezetvédelmet is – előírt kötelezettségeket egyértelműen határozzák meg, továbbá azok átláthatók, hátrányos megkülönböztetéstől mentesek és ellenőrizhetők legyenek, ha a környezetvédelmi célkitűzést és a környezetvédelmi adókat meghatározó jellegzetes jegyeket konkrétan nem tüntetik fel a normatív erejű jogszabályi rendelkezést tartalmazó részben?
4) Az [EUMSZ 191. cikk] (2) bekezdése szerinti »szennyező fizet« elvével, [a Charta] 20. és 21. cikke szerinti egyenlőség és hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével, és a 2005/89 irányelv 3. és 5. cikkével, amelyek »a villamos energia belső piaca megfelelő működését« kívánják biztosítani, felszólítva a tagállamokat arra, hogy biztosítsák, hogy »az ezzel az irányelvvel összhangban elfogadott intézkedések megkülönböztetésmentesek, és nem rónak túlzott terheket a piaci szereplőkre«, ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely az árdeficit finanszírozását a villamosenergia‑ágazat vállalkozásainak egészére hárítja, de az atomerőműveket működtető vállalkozásokra (kivéve a megújuló jellegűnek tekintett vízierőműveket üzemeltető vállalkozásokat) különösen nagy adóterhet ró, amely által e vállalkozásokra nagyobb hozzájárulási teher hárul egyéb olyan vállalkozásokhoz képest, amelyek e költségek viselése nélkül működnek az energetikai piacon, közülük néhányan nagy szennyezéskibocsátóként, és a nukleáris tevékenységben rejlő kockázatok és bizonytalanságok miatt az adókat környezetvédelmi okokkal igazolják, a költségek konkrét meghatározása és a beszedett összegek környezetvédelmi rendeltetésének megállapítása nélkül, míg a hulladékok kezelését és elhelyezését egyéb adókból fedezik, és az atomerőműveket működtető vállalkozásoknak polgári jogi felelősséget kell vállalniuk, mivel e nemzeti szabályozás torzítja a liberalizált belső piac követelményeinek megfelelő szabad versenyt, egyéb olyan villamosenergia‑termelőket előnyben részesítve, amelyeknek nem kell környezetvédelmi adót fizetniük, noha szennyezőbb termelési forrást használnak?
5) Az [EUMSZ 191. cikk] »szennyező fizet elvét« megállapító bekezdésével ellentétes‑e a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését terhelő olyan adó, amelyet csak a nukleárisenergia‑termelő iparra hárítanak, figyelmen kívül hagyva bármely egyéb ágazatot, amely ilyen hulladékokat termelhet, és ennélfogva a nukleáris anyagot vagy forrást felhasználó tevékenységet végző egyéb vállalkozásokat a védendő környezetre gyakorolt hatásuk ellenére nem terheli ilyen adó?”
20. Írásbeli észrevételeket az alapeljárás felperesei, a spanyol kormány és az Európai Bizottság nyújtott be. Ezenfelül ugyanezek a felek a 2018. február 28‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket terjesztettek elő.
V. Elemzés
21. A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány keretében észrevételeimet a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező első két kérdésre korlátozom. Ezeket a kérdéseket abban a részükben vizsgálom meg, amelyben a 2009/72 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkoznak, mivel azok alátámasztása céljából a többi rendelkezésre történő hivatkozás elfogadhatatlan vagy szükségtelen.
22. Először is, a 2009/72 irányelv 3. cikke (2) bekezdésének értelmezése a harmadik kérdés tárgyát képezi. Másodszor, a Charta 20. és 21. cikkét szükségtelen értelmezni, mivel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elve a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében a villamosenergia‑piacon a gyakorlatban is megjelenik. Harmadszor, az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerint az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, és ez a politika többek között a „szennyező fizet” elvén alapul. E rendelkezés így az Európai Unió általános céljainak meghatározására korlátozódik a környezet területén, míg az EUMSZ 192. cikk az említett célok megvalósítása érdekében meghozandó intézkedésekről szóló döntés felelősségét az uniós jogalkotóra ruházza. Következésképpen – ahogyan arra a spanyol kormány és a Bizottság helyesen rámutatott –, mivel a „szennyező fizet” elvét megfogalmazó EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése uniós fellépésről szól, e rendelkezésre mint olyanra nem hivatkozhatnak a magánszemélyek a környezetpolitika területére vonatkozó nemzeti szabályozás alkalmazásának a kizárása céljából, amennyiben nem alkalmazandó semmiféle, az EUMSZ 192. cikk alapján elfogadott és kimondottan az érintett helyzetre vonatkozó uniós szabályozás.(6) Megjegyzendő, hogy a 2009/72 irányelvet és a (kérdést előterjesztő bíróság által is hivatkozott) 2005/89 irányelvet sem az EK 175. cikk – jelenleg EUMSZ 192. cikk – alapján fogadták el.
23. Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy az első két kérdést együttesen meg lehet válaszolni, feltéve hogy e kérdések révén a nemzeti bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely olyan adókat ír elő, amelyek kizárólag a nukleáris energiát felhasználó villamosenergia‑termelő vállalkozásokra hárulnak, ha az említett adóterhek fő célja nem a környezetvédelem, hanem az árdeficit ellentételezése érdekében a bevétel növelésére irányul.
A. A 2009/72 irányelv hatálya
24. Mindenekelőtt célszerű megvizsgálni, hogy a 2009/72 irányelv hatálya alá tartoznak‑e az alapeljárás tárgyát képező, nukleáris hulladékot terhelő adókhoz hasonló adók.
25. A spanyol kormány álláspontja szerint az említett irányelv pusztán közös szabályokat állapít meg a belső villamosenergia‑piac megszervezésére, azonban nem érinti a tagállamok adóztatási hatáskörét. A spanyol kormány előadja, hogy az alapeljárás tárgyát képező adókat e hatáskör gyakorlásával fogadták el.
26. Ami a felpereseket illeti, előadják – és a kérdést előterjesztő bíróság látszólag egyetért velük abban –, hogy a nukleáris hulladékot terhelő adók – noha közvetetten – kihatnak a nukleárisenergia‑termelőknek a villamosenergia‑piachoz a másfajta energiát termelőkkel azonos feltételek szerint történő hozzáférésére. Következésképpen elkerülhetetlen, hogy ezek az adók érintsék a nukleárisenergia‑termelő cégek költségeit, ami viszont az egyenlő versenyfeltételeket illetően kihat azoknak a villamosenergia‑piacon való részvételükre. A nemzeti szabályozás – azzal, hogy megadóztatja a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését, valamint a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését – kötelezettségekkel terheli a villamosenergia‑piacon működő, nukleárisenergia‑termelő cégeket, így az e piac keretében közös szabályok megállapítását célzó 2009/72 irányelv hatálya alá tartozhat.
27. A 2009/72 irányelv hatályának ez utóbbi értelmezésével nem értek egyet a következő okokból.
28. Az uniós jogi szabály hatályát a Bíróság által elfogadott szokásos értelmezési módszerek révén kell meghatározni. Ebből az következik, hogy meg kell vizsgálni a 2009/72 irányelv szövegét, rendszerét és céljait.(7)
29. Először is, az irányelv 1. cikke szerint „az az irányelv közös szabályokat állapít meg a villamos energia termelésére, átvitelére, elosztására, a villamosenergia‑ellátásra, valamint a fogyasztóvédelmi szabályokra vonatkozóan, annak érdekében, hogy a Közösségen belül fejlessze és integrálja a versenyképes villamosenergia‑piacokat”.(8)
30. E megfogalmazás alapján az irányelv hatályának meghatározása tágnak tűnhet, mivel az magában foglalja a villamos energia teljes „életciklusát”, a villamos energia termelésétől a fogyasztó villamos energiával történő ellátásáig. A jogalkotó azonban ezt a folyamatot sajátosan, jelesül az Unión belül a villamosenergia‑piacok fejlesztése és integrációja felől közelíti meg.
31. Másodszor, még ha az említett irányelv számos célt, köztük a fogyasztóvédelmet és a környezetvédelmet is követi,(9) a belső piac jelenti a „fő célkitűzést”.(10) A középpontban továbbra is az áll, hogy lehetővé kell tenni a különféle energiaforrásokból származó villamos energiát nyújtó új kereskedők és az új energiatermelők számára a határon átnyúló piaci hozzáférést.(11) A 2009/72 irányelv (59) preambulumbekezdésében foglaltak szerint „ezen irányelv egyik fő célja a villamos energia valódi belső piacának egy összekapcsolt közösségi hálózat révén történő létrehozása”. Másképpen megfogalmazva, a 2009/72 irányelv célja lényegében az, hogy olyan nyitott és versenyképes belső piacot hozzon létre a villamos energia terén, amely piac minden fogyasztó számára lehetővé teszi a kereskedők szabad megválasztását, és a kereskedők számára is biztosítja fogyasztóik szabad ellátásának lehetőségét, egyenlő feltételeket teremtsen ezen a piacon, biztonságos energiaellátást és fenntartható éghajlatváltozási politikát biztosítson.(12)
32. Harmadszor, az alapeljárás tárgyát képező, nukleáris hulladékot terhelő adók tárgyát a villamos energia helyett a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelése vagy fogyasztása (és az ilyen fűtőelemek és hulladékok elhelyezése) képezi. Természetesen elismerhető, hogy a kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok a nukleárisenergia‑termelés folyamatának velejárói.(13) Ez azonban nem kellő indok arra, hogy a szóban forgó adók a 2009/72 irányelv hatálya alá tartozzanak.
33. Míg ugyanis a „termelés” kifejezést a 2009/72 irányelv 1. cikke használja és azt a 2. cikk (1) bekezdése a villamos energia előállításaként határozza meg, ezt a fogalmat a III. fejezet fejti ki. E tekintetben megjegyzendő, hogy a „termelés” fogalma az új termelői kapacitások létesítésére és az új kapacitások létesítésére irányuló versenytárgyalási eljárásra irányadó szabályokra korlátozódik.
34. Ezenfelül – és talán ami mind közül a legalapvetőbb – még ha el is kellene fogadni, hogy a nukleáris hulladékot terhelő adókhoz hasonló adók érinthetik a nukleárisenergia‑termelőknek a villamosenergia‑piachoz való hozzáférését, a 2009/72 irányelv nem tartalmaz az adózás területére vonatkozó szabályokat.
35. Ez másként nem is lehetett volna, mivel a 2009/72 irányelvet az EK 251. cikkben meghatározott eljárással összhangban az EK 95. cikk (1) bekezdése (jelenleg EUMSZ 114. cikk) alapján fogadták el, és az EK 95. cikk második bekezdése értelmében az első bekezdés nem vonatkozik az adózásra.
36. A Lisszaboni Szerződés elfogadása óta még egyértelműbbé vált, hogy a tagállamok a villamos energia terén fenn kívánják tartani az adóztatási hatáskörüket. Miközben ugyanis az EUMSZ 194. cikk (2) bekezdése szerint az uniós energiapolitika céljainak eléréséhez szükséges intézkedéseket rendes jogalkotási eljárás keretében kell megállapítani, e cikk (3) bekezdése szerint az intézkedések elfogadása során, amennyiben azok „elsődlegesen adózási természetűek”, a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag jár el.
37. Amint már említettem, ezért úgy hiszem, hogy a 2009/72 irányelv hatálya a villamos energia termelésére, átvitelére, elosztására és a villamosenergia‑ellátásra korlátozódik. Ebben az összefüggésben némileg jelentőséggel bír az adóharmonizáció kérdése. Ezzel kapcsolatban uniós szintű jogi aktust fogadtak el. Igaz, hogy a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése pusztán egy hátrányos megkülönböztetést tiltó szabályt rögzít. Mivel azonban uniós jogalkalmazási szabályt tartalmaz, azt harmonizációs intézkedésnek kell tekinteni.
38. Mivel azonban az EK 95. cikk (1) bekezdése (jelenleg EUMSZ 114. cikk) alapján az Unió ilyen adójogi intézkedés elfogadására nem rendelkezett hatáskörrel, fogalmilag lenne jogellenes, ha a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését nemzeti adójogi intézkedésekre kellene alkalmazni. Következésképpen a szóban forgó jogszabályi rendelkezést szigorúbban kell értelmezni, mint azt e rendelkezés általános megfogalmazása sugallná. Az ettől eltérő következtetés az irányelv hatályának kiterjesztését eredményezné, és ahhoz álláspontom szerint az Uniónak olyan adóztatási hatáskört kellene gyakorolnia, amellyel egyszerűen nem rendelkezik. Következésképpen, ha az irányelvet úgy kell értelmezni, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának szóban forgó elvét a villamosenergia‑piacon alkalmazott adókra rendeli alkalmazni, azt lényegében olyan adójogi intézkedésnek kell tekinteni, amelyre az EUMSZ 114. cikk megfogalmazását figyelembe véve az Uniónak nem volt hatásköre.
39. A fenti megfontolások tükrében arra a következtetésre kell jutnom, hogy a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az nem vonatkozik az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló adókra.
B. Másodlagosan: a hátrányos megkülönböztetés kérdése
40. Arra az esetre, ha a Bíróság nem értene egyet a 2009/72 irányelv hatályának ilyen értelmezésével, és arra a következtetésre jutna, hogy a szóban forgó irányelvet alkalmazni kell a nukleáris hulladékot terhelő adókra, másodlagosan javaslom annak vizsgálatát, hogy a 2009/72 irányelvet akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes a jelen ügyben a Spanyol Királyság által elfogadott adófajta. A jelen indítvány fennmaradó része ezért – a saját álláspontommal ellentétesen – azon a feltevésen alapszik, hogy a 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését alkalmazni kell a jelen ügyre.
1. A 2009/72 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének hatálya és a közszolgáltatási kötelezettségek
41. A 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése szerint „a tagállamok intézményi szervezetükre építve és a szubszidiaritás elvét figyelembe véve gondoskodnak arról, hogy a villamosenergia‑ipari vállalkozásokat ennek az irányelvnek az elvei szerint működtessék a (2) bekezdés sérelme nélkül, azzal a céllal, hogy versenyző, biztonságos és környezeti szempontból fenntartható villamosenergia‑piac alakuljon ki, továbbá nem alkalmaznak megkülönböztetést ezekkel a vállalkozásokkal szemben sem a jogok, sem a kötelezettségek tekintetében”.(14)
42. Habár e cikk a „Közszolgáltatási kötelezettségek és fogyasztóvédelem” címet viseli, nem hiszem, hogy a hátrányos megkülönböztetés 3. cikk (1) bekezdésében rögzített tilalma a „közszolgáltatási kötelezettségek” vagy a fogyasztóvédelem területére korlátozódna.
43. Először is, e cikk hatálya sokkal tágabb, mint amit a címe sugall. Természetesen lehetővé teszi, hogy a tagállamok a villamosenergia‑ágazatban működő vállalkozások számára általános gazdasági érdekből közszolgáltatási kötelezettségeket írjanak elő,(15) és intézkedéseket, például tájékoztatási kötelezettségeket ír elő a fogyasztók javára.(16) E cikk értelmében ugyanakkor a tagállamok egyéb intézkedéseket hoznak például a gazdasági és társadalmi kohézió és a környezetvédelem céljainak elérése érdekében, valamint biztosítják, hogy független mechanizmusokat, például energiaügyi ombudsmani hivatalt vagy fogyasztói szervet hoznak létre a panaszok hatékony kezelése és a bíróságon kívüli vitarendezések céljából.(17)
44. Másodszor, ahogyan azt a Bíróság a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló korábbi irányelvvel(18) kapcsolatban megállapította, az irányelvnek a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvére utaló rendelkezései „az egyenlőség általános elvének különös kifejeződései”.(19)
45. A fenti megfontolások tükrében úgy vélem, hogy amennyiben a 2009/72 irányelvet alkalmazni kell a nukleáris hulladékot terhelő adókhoz hasonló adókra, az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése – az egyenlőség általános elvének különös kifejeződéseként – szintén alkalmazandó a szóban forgó adókra.
2. Hátrányos megkülönböztetés
46. Az állandó ítélkezési gyakorlattal összhangban a hátrányos megkülönböztetés tilalma megköveteli, hogy a hasonló helyzeteket ne kezeljék eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható.(20) Az eltérő bánásmód akkor igazolható, ha objektív és észszerű megfontolásokon alapul, azaz kapcsolatban áll a szóban forgó szabályozás által indokoltan elérni kívánt céllal, illetve arányos az e bánásmód által elérni kívánt céllal.(21)
47. A helyzeteket a szóban forgó intézkedés céljaira tekintettel kell megvizsgálni, hogy azokat „hasonló”, illetve „eltérő” helyzetekként lehessen csoportosítani.(22) A Bíróság ugyanis következetesen megállapította, hogy „azon követelményt, hogy az egyenlő bánásmód elve megsértése fennállásának meghatározása érdekében a helyzeteknek hasonlóaknak kell lenniük, az ez utóbbiakat jellemző tényezők összességének fényében kell értékelni, és többek között a szóban forgó különbségtételt bevezető nemzeti szabályozás elvei és célja alapján”.(23)
48. Igaz, hogy az olyan helyzetekben, amelyekben az egyenlő bánásmód alapelve nem merül fel, de az ezen elvet tartalommal megtöltő rendelkezés igen, felmerülhet az a kérdés, hogy két helyzet összehasonlíthatóságát az állítólagos hátrányos megkülönböztetést megvalósító nemzeti jogi szabályozás helyett a szóban forgó rendelkezés célja alapján kell‑e értékelni.
49. Álláspontom szerint az, hogy e kérdést hogyan kell megválaszolni, attól függ, hogy az egyenlő bánásmód elvét tartalommal megtöltő rendelkezés hogyan utal a szóban forgó elvre. Amennyiben ez utóbbi rendelkezés kifejezetten előírja, hogy két személykategóriát azonos bánásmódban kell részesíteni, a nemzeti bíróságoknak úgy kell tekinteniük, hogy azok helyzete összehasonlítható. Amennyiben azonban valamely irányelv pusztán azt rögzíti, hogy a tagállamok egyes személykategóriákat hátrányosan nem különböztethetnek meg, a tagállamok nem kötelesek minden személlyel úgy bánni, mintha azok ugyanazon helyzetben lennének, azonban a jogalkotási hatáskörük gyakorlása során gondoskodniuk kell arról, hogy ne tegyenek semmilyen önkényes megkülönböztetést, és hogy az egyenlő bánásmód lényege megmaradjon.
50. Mivel a 3. cikk (1) bekezdése nem írja elő, hogy minden villamosenergia‑termelővel azonos módon kell bánni, hanem úgy rendelkezik, hogy „a tagállamok […] nem alkalmaznak megkülönböztetést [a villamosenergia‑ipari] vállalkozásokkal szemben sem a jogok, sem a kötelezettségek tekintetében”, úgy vélem, hogy a jelen ügyben a helyzetek összehasonlíthatóságát kizárólag a nemzeti jog tárgya és az általa követett cél alapján kell elbírálni.
51. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a szóban forgó nemzeti jogi szabályozás tárgyát tekintve az atomerőművek helyzete összehasonlítható‑e más energiatermelők helyzetével.
52. A 15/2012 törvény preambuluma szerint a nukleáris hulladék megadóztatását a nukleáris energia előállításának környezetvédelmi és biztonsági értelemben vett sajátosságai indokolják.
53. Ebben az összefüggésben rámutatok arra, hogy a Bíróság a Kernkraftwerke Lippe‑Ems ítéletben már megállapította, hogy „a hasadóanyagot felhasználó villamosenergia‑termeléstől eltérő villamosenergia‑termelés […] az e rendszerben kitűzött célra tekintettel e termelés semmiképpen nincsen hasonló ténybeli és jogi helyzetben a hasadóanyagot felhasználó villamosenergia‑termeléshez, mivel egyedül ez utóbbi termelés során keletkeznek ilyen felhasználásból eredő radioaktív hulladékok”.(24) Meg kell jegyezni, hogy e korábbi ügy tárgyát képező nemzeti szabály a jelen ügy tárgyát képező, nukleáris hulladékot terhelő adókéhoz hasonló célt szolgált, mivel olyan adóról volt szó, amely a hasadóanyag kereskedelmi célú villamosenergia‑termeléshez való felhasználását terhelte, amely adó – a költségvetési konszolidációval összefüggésben és a „szennyező fizet” elv alkalmazásával – hozzájárult azon teher csökkentéséhez, amelyet a hasadóanyagok használatából származó radioaktív hulladékok tárolására szolgáló, meghatározott bányatelep szükséges rehabilitációja jelent a német szövetségi költségvetés számára.(25)
54. Még ha a Bíróság Kernkraftwerke Lippe‑Ems ítéletben előadott érvelése az ítéletnek a nemzeti jog EUMSZ 107. cikkel való összeegyeztethetőségével kapcsolatos részében is szerepel, akkor sem látom be, hogy a Bíróságnak az energiatermelők helyzetének a környezetvédelmi hatáson alapuló összehasonlíthatóságával kapcsolatos megállapításait miért ne lehetne a jelen ügyre is alkalmazni. Az említett érvelés a hasadóanyagok felhasználását terhelő adókkal is foglalkozik (mivel a nukleáris hulladékot terhelő adók a kiégett fűtőelemeket és radioaktív hulladékokat érintik), amelyet többek között a szóban forgó hulladéktípussal összefüggő környezetvédelmi és biztonsági nehézségekkel kapcsolatos aggályok ösztönöztek.
55. A fenti megfontolások tükrében osztom a Bizottság álláspontját, és úgy vélem, hogy a környezetvédelmet illetően – különösen az előállított nukleáris hulladék kezelése és elhelyezése során felmerülő sajátos egészségügyi és biztonsági kockázatok miatt – a nukleáris energia helyzete eltér a más energiaforrások helyzetétől. Ez a megfontolás azonban önmagában nem szükségszerűen meghatározó jellegű, mivel ilyen körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság feladata valójában annak értékelése, hogy – az államot az ilyen ügyekben megillető mérlegelési mozgástér figyelembevételével – ez az eltérő adózás ténylegesen indokolható‑e a nukleáris energia termelésével összefüggő sajátos és önálló környezetvédelmi és biztonsági nehézségekkel.
56. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekkel összefüggésben a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy döntsön valamely nemzeti jogi rendelkezés érvényességének vagy értelmezésének kérdésében, mivel ezt kizárólag az EUMSZ 258. cikk alapján tehetné meg. Végső soron az alapeljárásban szóban forgó tényállás értékelésére és a nemzeti jogszabály értelmezésére egyedül hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata annak meghatározása, hogy a jelen ügyben ez az eset áll‑e fenn. A nemzeti bíróság számára az előzetes döntéshozatal keretében hasznos válaszokat adni hivatott Bíróság hatásköre azonban kiterjed arra, hogy az alapeljárás iratai, valamint a hozzá előterjesztett észrevételek alapján olyan iránymutatásokat nyújtson a kérdést előterjesztő bíróságnak, amelyek lehetővé teszik számára a határozathozatalt.(26)
57. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság és a felperesek komoly kétségeket táplálnak a szóban forgó jogi szabályozás látszólagos környezetvédelmi alapját illetően, és arra utalnak, hogy a szóban forgó jogi szabályozás valójában kizárólag azon a szükségleten alapul, hogy az árdeficit csökkentése érdekében pénzügyi forrásokra kell szert tenni. Másképpen megfogalmazva, úgy tűnik, hogy a nukleáris hulladékot terhelő adók alapvetően a villamosenergia‑ipar finanszírozási rendszere állami bevétele összegének növelésére irányulnak.
58. Amennyiben ugyanis ezt a kérdést előterjesztő bíróság által tett megállapítás megerősítené, a helyzet nyilvánvalóan más lenne. Az árdeficit sajátos spanyolországi helyzetére, valamint az árdeficit csökkentésének szükségességére tekintettel valamennyi energiatermelő helyzete összehasonlítható, mivel a deficit a spanyol villamosenergia‑vállalkozások fogyasztóktól származó bevételeinek és az elektromosenergia‑ellátás nemzeti szabályozásban elismert költségeinek a különbözete.
59. Ebben az összefüggésben el kell ismerni, hogy egyrészről az, hogy a nukleáris energia előállításával összefüggő kockázatok fedezésére számos egyéb kötelezettség áll fenn,(27) másrészről pedig az, hogy a 15/2012 törvény második kiegészítő rendelkezése szerint az állami költségvetési törvényben a villamos energia költségeinek finanszírozására többek között elkülönítik a 15/2012 törvényben meghatározott adók és díjak állam által beszedett éves becsült összegét, olyan körülmények, amelyek alkalmasak arra, hogy komolyan megkérdőjelezzék a 15/2012 törvény preambulumában ismertetett környezetvédelmi indokot.
60. Mindez alááshatja a nukleáris energiát termelőket terhelő villamosenergia‑adó látszólagos igazolását (többek között a különleges és speciális környezetvédelmi aggályok kezelésének igénye). Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság erre a megállapításra jutna, ez azt mutatná, hogy a szóban forgó, a környezetvédelmi intézkedés látszatát keltő adó valójában olyan különadózási formának minősül, amely az érintett nukleárisenergia‑termelők hátrányos megkülönböztetését eredményezte azáltal, hogy a szóban forgó energiatermelőket a többi energiatermelőnél nagyobb mértékű adóval terhelte, és ezt az eltérő bánásmódot a környezetvédelmi aggályok objektíve nem igazolták.
61. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni azt, hogy az alapeljárás tárgyát képező törvény célja valójában a környezetvédelemhez és a biztonsághoz kapcsolódott‑e, és hogy szükség esetén – az államot e tekintetben megillető mérlegelési mozgástér figyelembevételével – a villamosenergia‑termelők eltérő adózása a 2009/72 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének ezen értelmezése szempontjából objektíve igazolható‑e. Amennyiben ugyanis kétségtelen, hogy a környezetvédelem a belső villamosenergia‑piac terén objektív és észszerű kritériumnak tekinthető, ahogyan azt a 2009/72 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében és az EUMSZ 194. cikk (1) bekezdésében foglalt kifejezések egyértelművé teszik, az eltérő bánásmód kizárólag akkor igazolható, ha az jogilag megengedett célhoz kapcsolódik.(28)
VI. Végkövetkeztetés
62. Ennek megfelelően azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tribunal Supremo (legfelsőbb bíróság, Spanyolország) által feltett első két kérdésre a következőképpen válaszoljon:
A villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy az nem vonatkozik az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló adókra, amelyek a nukleáris energia előállításából származó kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok termelését, és az ilyen kiégett fűtőelemek és radioaktív hulladékok központosított létesítményekben való elhelyezését terhelik.
Másodlagosan:
A 2009/72 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését akként kell értelmezni, hogy azzal főszabály szerint nem ellentétes az alapeljárás tárgyát képező adókhoz hasonló nemzeti szabályozás, mivel a környezetvédelem és a biztonság szempontjából a nukleáris energiát használó villamosenergia‑termelő vállalkozások helyzete nem hasonlítható össze más villamosenergia‑termelők helyzetével.
A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni azt, hogy az alapeljárás tárgyát képező törvény célja valójában a környezetvédelemhez és a biztonsághoz kapcsolódott‑e, és hogy szükség esetén a villamosenergia‑termelők különböző típusainak eltérő adózását az említett környezetvédelmi aggályok objektíve igazolják‑e.