ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 14ης Ιουλίου 2022 (*)
«Προσφυγή ακυρώσεως – Θεσμικό δίκαιο – Όργανα και οργανισμοί της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ευρωπαϊκός Οργανισμός Φαρμάκων (EMA) – Αρμοδιότητα όσον αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας – Άρθρο 341 ΣΛΕΕ – Πεδίο εφαρμογής – Απόφαση εκδοθείσα από τους εκπροσώπους των κρατών μελών στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ – Εκδότης και νομική φύση της πράξεως – Έλλειψη δεσμευτικών αποτελεσμάτων στην έννομη τάξη της Ένωσης»
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18,
με αντικείμενο προσφυγές ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, που ασκήθηκαν στις 30 Ιανουαρίου 2018 και στις 9 Μαρτίου 2018,
Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από την C. Colelli, τον S. Fiorentino και την G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
προσφεύγουσα στην υπόθεση C‑59/18,
Comune di Milano, εκπροσωπούμενος από τους M. Condinanzi, A. Neri και F. Sciaudone, avvocati,
προσφεύγων στην υπόθεση C‑182/18,
υποστηριζόμενος από:
την Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από την C. Colelli, τον S. Fiorentino και την G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
τη Regione Lombardia, εκπροσωπούμενη από τον M. Tamborino, avvocato,
παρεμβαίνουσες,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εκπροσωπούμενου από τους M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón και E. Rebasti,
καθού,
υποστηριζόμενου από:
το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενο από την M. K. Bulterman και τον J. Langer,
την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από την K. Herrmann, τον M. Kωνσταντινίδη και τον D. Nardi,
παρεμβαίνοντες,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, A. Arabadjiev, K. Jürimäe, Κ. Λυκούργο, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen και J. Passer, προέδρους τμήματος, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin και N. Wahl (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Bobek
γραμματέας: R. Şereş, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 8ης Ιουνίου 2021,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6ης Οκτωβρίου 2021,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με τις προσφυγές τους, η Ιταλική Δημοκρατία (C‑59/18) και ο Comune di Milano (Δήμος Μιλάνου, Ιταλία) (C‑182/18) ζητούν την ακύρωση της αποφάσεως που εκδόθηκε στο περιθώριο της 3579ης συνόδου του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων της 20ής Νοεμβρίου 2017, καθόσον η απόφαση αυτή ορίζει την πόλη του Άμστερνταμ ως νέα έδρα του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (EMA) (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
2 Στις 12 Δεκεμβρίου 1992, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών έλαβαν με κοινή συμφωνία, δυνάμει του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ, του άρθρου 77 της Συνθήκης ΕΚΑΧ και του άρθρου 189 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, την απόφαση σχετικά με τον καθορισμό των εδρών των οργάνων και ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 1992, C 341, σ. 1, στο εξής: απόφαση του Εδιμβούργου).
3 Το άρθρο 1 της αποφάσεως του Εδιμβούργου όριζε την αντίστοιχη έδρα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων.
4 Κατά το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής:
«Η έδρα άλλων οργανισμών και υπηρεσιών που έχουν ιδρυθεί ή πρόκειται να ιδρυθούν θα αποφασισθεί κατόπιν κοινής συμφωνίας από τους Αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών σε μία από τις προσεχείς συνόδους του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που παρέχουν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη οι ανωτέρω διατάξεις, και δίνοντας προτεραιότητα στα κράτη μέλη στα οποία, προς το παρόν, δεν υπάρχει έδρα οργάνου των Κοινοτήτων.»
5 Το άρθρο 341 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι «[η] έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών».
6 Κατά το πρωτόκολλο αριθ. 6 για τον καθορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων και ορισμένων λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 6), το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ:
«Οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών,
Έχοντας υπόψη το άρθρο 341 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 189 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας,
Υπενθυμίζοντας και επιβεβαιώνοντας την απόφαση της 8ης Απριλίου 1965, και με την επιφύλαξη των αποφάσεων σχετικά με την έδρα των μελλοντικών θεσμικών και λοιπών οργάνων, οργανισμών και υπηρεσιών,
Συμφώνησαν επί των ακολούθων διατάξεων […]:
Άρθρο μόνο
α) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει την έδρα του στο Στρασβούργο […].
β) Το Συμβούλιο έχει την έδρα του στις Βρυξέλλες. […]
γ) Η Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες. […]
δ) Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
ε) Το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την έδρα του στο Λουξεμβούργο.
στ) Η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
ζ) Η Επιτροπή των Περιφερειών έχει την έδρα της στις Βρυξέλλες.
η) Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων έχει την έδρα της στο Λουξεμβούργο.
θ) Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει την έδρα της στη Φραγκφούρτη.
ι) Η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Υπηρεσία (Ευρωπόλ) έχει την έδρα της στη Χάγη.»
Ιστορικό της διαφοράς
7 Ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την αξιολόγηση των φαρμακευτικών προϊόντων ιδρύθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2309/93 του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1993, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών έγκρισης και εποπτείας των φαρμακευτικών προϊόντων για ανθρώπινη και κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση ευρωπαϊκού οργανισμού για την αξιολόγηση των φαρμακευτικών προϊόντων (ΕΕ 1993, L 214, σ. 1). Ο κανονισμός αυτός δεν περιλάμβανε καμία διάταξη σχετικά με τον καθορισμό της έδρας του εν λόγω οργανισμού.
8 Δυνάμει του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, της αποφάσεως 93/C 323/01, της 29ης Οκτωβρίου 1993, την οποία έλαβαν με κοινή συμφωνία οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, συνερχόμενοι σε επίπεδο αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων σχετικά με τον καθορισμό της έδρας ορισμένων οργανισμών και υπηρεσιών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και της Ευρωπόλ (ΕΕ 1993, C 323, σ. 1), ο εν λόγω οργανισμός έχει την έδρα του στο Λονδίνο (Ηνωμένο Βασίλειο).
9 Ο κανονισμός 2309/93 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 726/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, για τη θέσπιση κοινοτικών διαδικασιών χορήγησης άδειας και εποπτείας όσον αφορά τα φάρμακα που προορίζονται για ανθρώπινη και για κτηνιατρική χρήση και για τη σύσταση Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (ΕΕ 2004, L 136, σ. 1). Με τον κανονισμό αυτόν, ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Αξιολόγηση των Φαρμάκων μετονομάστηκε σε «Ευρωπαϊκό Οργανισμό Φαρμάκων». Ο εν λόγω κανονισμός δεν περιλάμβανε καμία διάταξη σχετικά με τον καθορισμό της έδρας του οικείου οργανισμού.
10 Στις 29 Μαρτίου 2017, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βορείου Ιρλανδίας γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 50, παράγραφος 2, ΣΕΕ, την πρόθεσή του να αποχωρήσει από την Ένωση.
11 Στις 22 Ιουνίου 2017, στο περιθώριο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου σχετικά με τη διαδικασία του άρθρου 50 ΣΕΕ, οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων των 27 άλλων κρατών μελών ενέκριναν, βάσει προτάσεως του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Προέδρου της Επιτροπής, διαδικασία για την έκδοση αποφάσεως σχετικά με τη μεταφορά των εδρών του EMA και της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών στο πλαίσιο της αποχωρήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση (στο εξής: κανόνες επιλογής).
12 Οι κανόνες επιλογής προέβλεπαν, μεταξύ άλλων, ότι η σχετική απόφαση θα λαμβανόταν βάσει δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, η οποία θα περιλάμβανε τη διοργάνωση διαγωνισμού βάσει συγκεκριμένων αντικειμενικών κριτηρίων.
13 Στο πλαίσιο αυτό, το σημείο 3 των κανόνων επιλογής προέβλεπε έξι κριτήρια, ήτοι i) βεβαιότητα ότι ο οργανισμός μπορεί να συσταθεί στον προτεινόμενο τόπο και να ασκήσει τα καθήκοντά του κατά την ημερομηνία αποχωρήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ένωση· ii) δυνατότητα προσβάσεως στον προτεινόμενο τόπο εγκαταστάσεως· iii) ύπαρξη κατάλληλων σχολικών ιδρυμάτων για τα τέκνα του προσωπικού των οργανισμών· iv) κατάλληλη πρόσβαση στην αγορά εργασίας, στην κοινωνική ασφάλιση και στην ιατρική περίθαλψη για τα τέκνα και τους/τις συζύγους· v) συνέχιση της δραστηριότητας και vi) τη γεωγραφική ισορροπία.
14 Σύμφωνα με τους κανόνες επιλογής, τα κριτήρια αυτά καθορίστηκαν κατ’ αναλογίαν προς τα κριτήρια της κοινής προσεγγίσεως που περιλαμβάνεται στο παράρτημα της κοινής δηλώσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2012, για τους αποκεντρωμένους οργανισμούς (στο εξής: κοινή δήλωση του 2012), με ιδιαίτερη έμφαση στο γεγονός ότι ο EMA και η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών είχαν ήδη συσταθεί και ότι η συνέχιση των δραστηριοτήτων τους ήταν πρωταρχικής σημασίας.
15 Στο σημείο 2 των κανόνων επιλογής αναφερόταν επιπλέον ότι η απόφαση θα λαμβανόταν μέσω διαδικασίας ψηφοφορίας, της οποίας το αποτέλεσμα τα κράτη μέλη συμφωνούσαν εκ των προτέρων να τηρήσουν. Ειδικότερα, επισημαινόταν ότι, σε περίπτωση ισοψηφίας μεταξύ των προσφορών που θα είχαν παραμείνει στον τρίτο γύρο, θα γίνονταν κλήρωση μεταξύ των προσφορών που ισοψήφισαν.
16 Στις 30 Σεπτεμβρίου 2017, η Επιτροπή δημοσίευσε την αξιολόγησή της όσον αφορά τις 27 προσφορές που υπέβαλαν τα κράτη μέλη.
17 Στις 31 Οκτωβρίου 2017, το Συμβούλιο δημοσίευσε σημείωμα για τη συμπλήρωση των κανόνων επιλογής ως προς τα πρακτικά ζητήματα της ψηφοφορίας.
18 Στις 20 Νοεμβρίου 2017, η προσφορά της Ιταλικής Δημοκρατίας και η αντίστοιχη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών έλαβαν, ex æquo, τον υψηλότερο αριθμό ψήφων στον τρίτο γύρο. Κατόπιν κληρώσεως που διοργανώθηκε σύμφωνα με το σημείο 2 των κανόνων επιλογής, προκρίθηκε η προσφορά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
19 Κατόπιν τούτου, οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών εξέδωσαν αυθημερόν, στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου, την προσβαλλόμενη απόφαση με την οποία όρισαν την πόλη του Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ. Τα πρακτικά και το ανακοινωθέν Τύπου της εν λόγω συσκέψεως ανέφεραν τα εξής:
«Η Επιτροπή θα καταρτίσει τώρα νομοθετικές προτάσεις οι οποίες θα λαμβάνουν υπόψη τη σημερινή ψηφοφορία, με σκοπό την έγκρισή τους με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, με τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή είναι αποφασισμένα να διασφαλίσουν ότι θα γίνει επεξεργασία των εν λόγω νομοθετικών προτάσεων το ταχύτερο δυνατόν, λαμβανομένου υπόψη του επείγοντος χαρακτήρα του ζητήματος.»
20 Στις 29 Νοεμβρίου 2017, η Επιτροπή ενέκρινε την πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων [COM(2017) 735 τελικό]. Στο σκεπτικό της προτάσεως αυτής διευκρινιζόταν ότι «μετά την κοινοποίηση, στις 29 Μαρτίου 2017, από το Ηνωμένο Βασίλειο της προθέσεώς του να εγκαταλείψει την Ένωση, σύμφωνα με το άρθρο 50 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, τα υπόλοιπα 27 κράτη μέλη, συνελθόντα στο περιθώριο του Συμβουλίου Γενικών Υποθέσεων (άρθρο 50), [είχαν επιλέξει] το Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών ως νέα έδρα του [ΕΜΑ]». To άρθρο 1 της ως άνω προτάσεως προέβλεψε την προσθήκη άρθρου 71α στον κανονισμό 726/2004, με την εξής διατύπωση: «Ο [ΕΜΑ] έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών.»
21 Στις 14 Νοεμβρίου 2018 εκδόθηκε ο κανονισμός (ΕΕ) 2018/1718 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 726/2004 όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Φαρμάκων (ΕΕ 2018, L 291, σ. 3). Ο κανονισμός αυτός, ο οποίος εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 114 και του άρθρου 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, προσέθεσε στον κανονισμό 726/2004 το άρθρο 71α, το πρώτο εδάφιο του οποίου έχει ως εξής:
«Ο [ΕΜΑ] έχει την έδρα του στο Άμστερνταμ των Κάτω Χωρών.»
Αιτήματα των διαδίκων
Υπόθεση C‑59/18
22 Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
– στο πλαίσιο της διεξαγωγής αποδείξεων, αφενός, να ζητήσει, δυνάμει του άρθρου 24 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, από τον EMA και από κάθε άλλο θεσμικό όργανο, όργανο ή οργανισμό να παράσχει όλες τις αναγκαίες πληροφορίες προκειμένου να εκτιμηθεί αν το Άμστερνταμ ικανοποιεί, ως έδρα του ΕΜΑ, τα προβλεπόμενα κριτήρια και να επαληθευτεί η αντιστοιχία των πληροφοριών αυτών με εκείνες στις οποίες στηρίχθηκε η προσφορά και, αφετέρου, να αποφανθεί το Δικαστήριο επί κάθε άλλου αποδεικτικού μέσου που θα κριθεί χρήσιμο για την απόδειξη των πραγματικών περιστατικών·
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση καθόσον ορίζει το Άμστερνταμ ως νέα έδρα του ΕΜΑ και, κατά συνέπεια,
– να διαπιστώσει ότι ως έδρα του εν λόγω οργανισμού πρέπει να ορισθεί το Μιλάνο.
23 Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή ως αβάσιμη,
– να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα, και
– σε περίπτωση που γίνει δεκτή η προσφυγή, να διατηρηθούν σε ισχύ τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την οργάνωση νέας διαδικασίας επιλογής.
24 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Απριλίου 2018, το Συμβούλιο προέβαλε ένσταση απαραδέκτου, δυνάμει του άρθρου 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
25 Με τις παρατηρήσεις που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Ιουνίου 2018, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε την απόρριψη της εν λόγω ενστάσεως απαραδέκτου.
Υπόθεση C‑182/18
26 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 30 Ιανουαρίου 2018 και το οποίο πρωτοκολλήθηκε με αριθμό υποθέσεως T-46/18, ο Comune di Milano άσκησε προσφυγή κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως. Με διάταξη της 8ης Μαρτίου 2018, Comune di Milano κατά Συμβουλίου (T-46/18, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2018:131), η οποία εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 54, τρίτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του άρθρου 128 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, το Γενικό Δικαστήριο απεκδύθηκε της αρμοδιότητάς του επί της υποθέσεως T-46/18 προκειμένου το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της προσφυγής στην εν λόγω υπόθεση, η οποία πρωτοκολλήθηκε με τον αριθμό C‑182/18.
27 Ο Comune di Milano ζητεί από το Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση και
– να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
28 Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή ως αβάσιμη·
– να καταδικάσει τον Comune di Milano στα δικαστικά έξοδα, και
– σε περίπτωση που γίνει δεκτή η προσφυγή, να διατηρηθούν σε ισχύ τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως για το χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την οργάνωση νέας διαδικασίας επιλογής.
29 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Απριλίου 2018, το Συμβούλιο προέβαλε ένσταση απαραδέκτου δυνάμει του άρθρου 151, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
30 Στις παρατηρήσεις που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 5 Ιουνίου 2018, ο Comune di Milano ζήτησε την απόρριψη της εν λόγω ενστάσεως απαραδέκτου και, επικουρικώς, τη συνεξέταση της ενστάσεως με την ουσία της υποθέσεως.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
31 Με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 13ης Απριλίου 2018 και της 18ης Μαΐου 2018 στην υπόθεση C‑59/18 και της 17ης Απριλίου 2018 και της 18ης Μαΐου 2018 στην υπόθεση C‑182/18, επετράπη στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών και στην Επιτροπή να παρέμβουν υπέρ του Συμβουλίου.
32 Με αποφάσεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 11ης Ιουνίου 2018 και της 1ης Φεβρουαρίου 2019 στην υπόθεση C‑182/18, επετράπη στη Regione Lombardia (περιφέρεια Λομβαρδίας, Ιταλία) και στην Ιταλική Δημοκρατία να παρέμβουν υπέρ του Comune di Milano.
33 Με διάταξη του Αντιπροέδρου του Δικαστηρίου της 2ας Ιουλίου 2018, Comune di Milano κατά Συμβουλίου (C‑182/18 R, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2018:524), απορρίφθηκε η αίτηση του Comune di Milano περί αναστολής εκτελέσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως.
34 Με απόφαση του Δικαστηρίου της 18ης Σεπτεμβρίου 2018, αποφασίστηκε η συνεξέταση των ενστάσεων απαραδέκτου που προέβαλε το Συμβούλιο σε καθεμία από τις υποθέσεις C‑59/18 και C‑182/18 με την ουσία της υποθέσεως.
35 Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Δεκεμβρίου 2019, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C‑59/18 και C‑182/18 προς διευκόλυνση της περαιτέρω διεξαγωγής της διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου
Επιχειρήματα των διαδίκων
36 Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι οι υπό κρίση προσφυγές είναι προδήλως απαράδεκτες, διότι η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία αποτελεί, τόσο από πλευράς τύπου όσο και από πλευράς ουσίας, πράξη συλλογικά εκδοθείσα από τους εκπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου, εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
37 Το Συμβούλιο εκτιμά, πρώτον, ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της έδρας οργανισμού της Ένωσης δεν αποτελεί μέρος της αρμοδιότητας της Ένωσης να ρυθμίζει συγκεκριμένο τομέα επί της ουσίας και, επομένως, εν προκειμένω, δεν υπόκειται στη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Κατά το εν λόγω θεσμικό όργανο, η φύση της αποφάσεως για τον καθορισμό της έδρας ενός οργανισμού είναι διαφέρει ουσιωδώς από τη φύση των αποφάσεων που διέπουν τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, των κανόνων λειτουργίας ή και της οργανώσεως του οικείου οργανισμού. Μια τέτοια απόφαση χαρακτηρίζεται από έντονη πολιτική και συμβολική διάσταση, η οποία δεν περιορίζεται στον καθ’ ύλην τομέα του συγκεκριμένου οργανισμού και η οποία υπερβαίνει εκτιμήσεις οικονομικής απλώς φύσεως ή εκτιμήσεις περί αποτελεσματικότητας. Υπέρ της διαπιστώσεως αυτής συνηγορεί το γεγονός ότι τεχνικά κριτήρια όπως αυτά που διαλαμβάνονται στην κοινή δήλωση του 2012 τέθηκαν προϊόντος του χρόνου προκειμένου να τεθεί το πλαίσιο για τον καθορισμό της έδρας των οργανισμών της Ένωσης. Επομένως, ο καθορισμός της έδρας οργανισμού της Ένωσης δεν αποτελεί παρεπόμενο ζήτημα σε σχέση με την απόφαση ιδρύσεως του οργανισμού, αλλά, αντιθέτως, έχει ιδιαίτερη σημασία και δυναμική, οι οποίες δεν είναι επικουρικές σε σχέση με τις ουσιαστικές αποφάσεις που αφορούν τη ρύθμιση συγκεκριμένου τομέα. Το Συμβούλιο αναφέρεται, ειδικότερα, στην απόφαση του Εδιμβούργου, αλλά και στις διαμάχες σχετικά με την έδρα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
38 Δεύτερον, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι αρμόδιοι για τον καθορισμό της έδρας οργανισμού της Ένωσης είναι οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίοι αποφασίζουν με κοινή συμφωνία. Κατά το Συμβούλιο, η αρμοδιότητα αυτή βρίσκει θεμέλιο στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, ερμηνευόμενο πρώτον, υπό το πρίσμα της ιστορικής εξελίξεως, δεύτερον, βάσει του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, ήτοι τα άρθρα 340 και 342 ΣΛΕΕ, το πρωτόκολλο αριθ. 6, και το άρθρο 2 της αποφάσεως του Εδιμβούργου, και τρίτον, λαμβανομένης υπόψη της γενικής πρακτικής που ακολουθείται. Ειδικότερα, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, από την πρακτική αυτή προκύπτει ότι, πρώτον, ο καθορισμός της έδρας οργανισμού της Ένωσης απορρέει από νομικά δεσμευτική απόφαση που λαμβάνεται κατόπιν κοινής συμφωνίας των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών. Το συστατικό αποτέλεσμα μιας τέτοιας αποφάσεως αποδεικνύεται εξάλλου από το στοιχείο ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, η βασική νομοθετική πράξη σιωπά ως προς την επιλογή της έδρας και ότι το γεγονός αυτό ουδόλως εμπόδισε τη σύσταση του οικείου οργανισμού ή τη σύναψη της συμφωνίας περί της έδρας. Δεύτερον, η αναγραφή του τόπου της έδρας στη βασική νομοθετική πράξη περί ιδρύσεως οργανισμού της Ένωσης έχει αμιγώς δηλωτικό και αναγνωριστικό χαρακτήρα, όπως και κάθε μνεία πραγματικού στοιχείου που γίνεται σε νομοθετικό κείμενο. Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορεί να αποκλίνει από την επιλογή στην οποία προέβησαν οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, η οποία, ως εκ τούτου, έχει δεσμευτικό χαρακτήρα. Η αναγραφή, στη βασική νομοθετική πράξη, του τόπου της έδρας δεν είναι πάντως κενή νομικού περιεχομένου. Πέραν του ότι η εν λόγω ένδειξη αποτελεί σημαντικό παράγοντα ασφάλειας δικαίου, το νομοθετικό κείμενο μπορεί, όπως εν προκειμένω με την προσθήκη του άρθρου 71α στον κανονισμό 726/2004 με τον κανονισμό 2018/1718, να συνδέσει με την εν λόγω ένδειξη μια σειρά άλλων κανονιστικών στοιχείων, τόσο ουσιαστικών όσο και διαδικαστικών, προκειμένου να συμπληρωθεί ο αμιγώς γεωγραφικός καθορισμός της έδρας.
39 Κατά το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, το οποίο παρεμβαίνει υπέρ του Συμβουλίου, η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία είναι πράξη εκδοθείσα από τα κράτη μέλη και όχι από το Συμβούλιο, εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Οι υπουργοί που συμμετείχαν στην έκδοση της αποφάσεως αυτής ενήργησαν εν προκειμένω υπό την ιδιότητα του εκπροσώπου της κυβερνήσεώς τους και όχι ως μέλη του Συμβουλίου. Περαιτέρω, παραπέμποντας στην απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, σκέψεις 155 έως 159), το Βασίλειο των Κάτω Χωρών προβάλλει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να αναθέτουν καθήκοντα στα θεσμικά όργανα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της Ένωσης και των θεσμικών οργάνων της.
40 Η Επιτροπή, μολονότι συντάσσεται με τη θέση του Συμβουλίου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, αναπτύσσει μια αρκετά διαφορετική επιχειρηματολογία. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή εκτιμά ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της έδρας των οργανισμών της Ένωσης ανήκει αποκλειστικώς στον νομοθέτη της Ένωσης ο οποίος αποφασίζει σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και, κατά συνέπεια, θεωρεί ότι, εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία δεν αποτελεί μέρος του δικαίου της Ένωσης και είναι αμιγώς πολιτικής φύσεως, δεν παράγει κανένα νομικά δεσμευτικό αποτέλεσμα.
41 Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το άρθρο 341 ΣΛΕΕ ενέπνευσε, βεβαίως, την πρακτική που ακολουθούσαν μέχρι σήμερα τα θεσμικά όργανα για τον καθορισμό της έδρας των οργανισμών της Ένωσης. Πράγματι, στη μεγάλη πλειονότητα των περιπτώσεων, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει τον τόπο της έδρας των εν λόγω οργανισμών στις νομοθετικές προτάσεις της σχετικά με την ίδρυσή τους, εν αναμονή της πολιτικής αποφάσεως των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών.
42 Ωστόσο, η Επιτροπή παραμένει ελεύθερη να αποκλίνει από την πρακτική αυτή, όπως έχει ήδη πράξει σε διάφορες περιπτώσεις, περιλαμβάνοντας στις νομοθετικές προτάσεις της ένδειξη του τόπου της έδρας ορισμένων οργανισμών της Ένωσης. Ομοίως, καίτοι ο νομοθέτης της Ένωσης συμμορφώνεται συνήθως προς την απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, δεν υπέχει νομικώς τέτοια υποχρέωση. Εν προκειμένω, κατά τη διαβούλευση σχετικά με την πρόταση κανονισμού για την οποία έγινε λόγος στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, ο ορισμός του Μιλάνου ως έδρας του EMA απορρίφθηκε αφού προηγήθηκε συγκεκριμένη συζήτηση επ’ αυτού. Τούτο αποδεικνύει ότι η δυνατότητα αποκλίσεως κατά περίπτωση από την πολιτική απόφαση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών δεν είναι απλώς και μόνο θεωρητική. Αν η πράξη η οποία εκδόθηκε κατά το πέρας της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας όριζε ως έδρα του ΕΜΑ τόπο διαφορετικό από εκείνο που μνημονεύεται στην προσβαλλόμενη απόφαση, δεν θα είχε παραβιασθεί κανένας κανόνας του δικαίου της Ένωσης λόγω μη τηρήσεως της εν λόγω αποφάσεως.
43 Επιπροσθέτως, η κοινή προσέγγιση που προσαρτήθηκε στην κοινή δήλωση του 2012 δεν αποδεικνύει ότι το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει μόνο του όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας οργανισμού της Ένωσης. Συγκεκριμένα, μολονότι το σημείο 6 της κοινής προσεγγίσεως περιέχει αναφορά στην πρακτική που ακολουθήθηκε κατά το παρελθόν, και η οποία συνίσταται στην πραγματοποίηση πολιτικής φύσεως επιλογής, το σημείο αυτό δεν έχει κανονιστικό περιεχόμενο ούτε παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Δεν έχει ως σκοπό να καθορίσει ποιος αποφασίζει για την έδρα των οργανισμών της Ένωσης και τις σχετικές διαδικασίες, αλλά να προβλέψει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να πραγματοποιηθεί αυτή η επιλογή, ήτοι πριν από το πέρας της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και με διαφάνεια.
44 Όσον αφορά τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι περιστάσεις αυτές καταδεικνύουν ότι η επίμαχη απόφαση προέρχεται από τους εκπροσώπους των 27 από τα 28 κράτη μέλη της Ένωσης κατά τον χρόνο εκείνο, οπότε η εν λόγω απόφαση, η οποία εκδόθηκε χωρίς τη συμμετοχή όλων των συστατικών οργάνων του Συμβουλίου, δεν μπορεί να καταλογιστεί σε αυτό. Το γεγονός ότι το Συμβούλιο έθεσε τις υποδομές του στη διάθεση των κρατών μελών δεν αρκεί για να του καταλογιστεί η επίμαχη απόφαση.
45 Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, μολονότι η προσβαλλόμενη απόφαση εμφανίζεται τυπικώς ως εκδοθείσα από τη συνδιάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, πρέπει να θεωρηθεί ως καταλογιστέα στο Συμβούλιο. Επισημαίνει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν αρκεί μια πράξη να χαρακτηρισθεί ως «απόφαση των κρατών μελών» για να εκφεύγει του ελέγχου που θεσπίζει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, η οποία παραπέμπει στη σκέψη 14 της αποφάσεως της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (C‑181/91 και C‑248/91, EU:C:1993:271), πρέπει ακόμη να εξακριβωθεί αν η επίμαχη πράξη, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της και του συνόλου των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, αποτελεί στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου.
46 Η Ιταλική Δημοκρατία θεωρεί ότι, εν προκειμένω, λαμβανομένων υπόψη τόσο του περιεχομένου της προσβαλλομένης αποφάσεως όσο των περιστάσεων υπό τις οποίες εκδόθηκε, η απόφαση αυτή μπορεί να χαρακτηριστεί ως πράξη του Συμβουλίου.
47 Πρώτον, η αρμοδιότητα για τον ορισμό της έδρας του ΕΜΑ, οργανισμού συσταθέντος με πράξεις του παράγωγου δικαίου της Ένωσης βάσει διατάξεων που αντιστοιχούν σήμερα στο άρθρο 114 και στο άρθρο 168, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, αποτελεί αναμφίβολα αρμοδιότητα της Ένωσης. Τούτο προκύπτει ιδίως από την κοινή δήλωση του 2012, με την οποία το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή συμφώνησαν ότι η επιλογή της έδρας των οργανισμών της Ένωσης δύναται να εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου ή των κρατών μελών. Τυχόν απόρριψη των προσφυγών κατά της προσβαλλομένης αποφάσεως ως απαράδεκτων θα ισοδυναμούσε με καταστρατήγηση της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου και θα συνεπαγόταν την εξαίρεση ορισμένων αποφάσεων του Συμβουλίου από τον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης κάθε φορά που τα κράτη μέλη συμφωνούν ότι μια εμπίπτουσα στις αρμοδιότητες και στις διαδικασίες της Ένωσης απόφαση έχει διακυβερνητικό χαρακτήρα.
48 Δεύτερον, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει ότι το συμπέρασμα κατά το οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε σε τομέα που άπτεται θεμελιωδώς του δικαίου της Ένωσης ενισχύεται από τις συγκεκριμένες λεπτομέρειες της εκδόσεώς της. Επισημαίνει, καταρχάς, ότι, κατά την έκδοση της εν λόγω αποφάσεως, χρησιμοποιήθηκαν όχι μόνον οι εγκαταστάσεις αλλά και οι εσωτερικές λειτουργικές δομές του Συμβουλίου, όπως η Γενική Γραμματεία, η νομική υπηρεσία, η εσθονική προεδρία ή, ακόμη, η Επιτροπή Μονίμων Αντιπροσώπων (Coreper). Στη συνέχεια, η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι ο τρόπος ψηφοφορίας και λήψεως αποφάσεων ήταν ο προβλεπόμενος από τους κανόνες επιλογής που εγκρίθηκαν κατά τη συνεδρίαση της 22ας Ιουνίου 2017, καθώς και από το σημείωμα της 31ης Οκτωβρίου 2017, πράγμα που επιβεβαιώνει τη συμμετοχή των οργάνων της Ένωσης καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ. Τέλος, ο κανόνας της πλειοψηφίας που υιοθετήθηκε εν προκειμένω για τον καθορισμό της νέας έδρας του ΕΜΑ παραπέμπει σε μια τυπική διαδικασία λήψεως αποφάσεων διεθνών οργανισμών, ενώ, αντιθέτως, στην περίπτωση εκδόσεως αποφάσεως διακυβερνητικής φύσεως από τα κράτη μέλη, υπερισχύει ο κανόνας της ομοφωνίας ή της «κοινής συμφωνίας».
49 Η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει το Συμβούλιο, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «[η] έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών», δεν έχει εφαρμογή στις αποφάσεις που αφορούν την έδρα των οργανισμών της Ένωσης. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης, όπως ρητώς δήλωσε η Επιτροπή στη μνημονευθείσα στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως πρόταση κανονισμού, και, κατά συνέπεια, εμπίπτει στον έλεγχο του Δικαστηρίου.
50 Ο Comune di Milano, υποστηριζόμενος από τη Regione Lombardia, αναπτύσσει επιχειρηματολογία παρόμοια με αυτή της Ιταλικής Δημοκρατίας.
51 Ο Comune di Milano υποστηρίζει, καταρχάς, ότι, πλην της περιπτώσεως μιας αμιγώς τυπολατρικής προσεγγίσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δύναται να καταλογιστεί στο Συμβούλιο, και ιδίως στην προεδρία του, στην οποία έχει ανατεθεί, στο πλαίσιο της διαδικασίας μεταφοράς της έδρας του ΕΜΑ, ένας ρόλος τελικού κριτή, καθώς δύναται να υποκαταστήσει τα κράτη μέλη, όταν αυτά δεν δύνανται να διαμορφώσουν πλειοψηφία, και, επομένως, να λάβει απόφαση σε περίπτωση ισοψηφίας, έστω με κλήρωση.
52 Εν συνεχεία, ο Comune di Milano επισημαίνει ότι η δυνατότητα καταλογισμού της προσβαλλομένης αποφάσεως στο Συμβούλιο στηρίζεται επίσης στο ότι, εν προκειμένω, για τον καθορισμό της νέας έδρας του ΕΜΑ επελέγη κανόνας της πλειοψηφίας και όχι της ομοφωνίας.
53 Επιπλέον, ο Comune di Milano εκτιμά ότι, ακόμη και στην περίπτωση που κριθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι καταλογιστέα στα κράτη μέλη, πρέπει και πάλι να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Συγκεκριμένα, διευκρινίζει ότι, όπως ακριβώς μια πράξη της Coreper πρέπει να καταλογίζεται στο Συμβούλιο, οι πράξεις της προεδρίας της Ένωσης πρέπει να καταλογίζονται στο Συμβούλιο όταν αυτό ασκεί τυπικά και ουσιαστικά την αρμοδιότητα θεσπίσεως του επίμαχου μέτρου. Το γεγονός ότι η πράξη επικυρώνεται στη συνέχεια από τα κράτη μέλη στο περιθώριο του Συμβουλίου δεν μπορεί να την εξαιρέσει από τον έλεγχο του Δικαστηρίου, καθόσον η επικύρωση αυτή περατώνει τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και προσδίδει στην πράξη οριστικό χαρακτήρα. Εκείνο που έχει ακόμα μεγαλύτερη σημασία, είναι οι πράξεις των εσωτερικών οργάνων του Συμβουλίου να μπορούν να υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου (αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2016, Ledra Advertising κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ, C‑8/15 P έως C‑10/15 P, EU:C:2016:701, και της 20ής Σεπτεμβρίου 2016, Μαλλής κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ, C‑105/15 P έως C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54 Τέλος, ο Comune di Milano παραπέμπει στην αιτιολογική έκθεση της προτάσεως κανονισμού που παρατίθεται στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, με την οποία η Επιτροπή διευκρίνισε ότι «[τ]ο ζήτημα του καθορισμού της έδρας του Οργανισμού εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης», πράγμα που επιβεβαιώνει, κατά την άποψη του Comune di Milano, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί πράγματι πράξη του Συμβουλίου εκδοθείσα κατά την άσκηση αποκλειστικής αρμοδιότητας.
55 Εξάλλου, ο Comune di Milano επικρίνει την προσέγγιση που ακολουθεί το Συμβούλιο ως τυπολατρική.
56 Πρώτον, υπενθυμίζει ότι το καθοριστικό κριτήριο για τον προσδιορισμό του εκδότη μιας πράξεως είναι αν η εν λόγω πράξη, λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της και των περιστάσεων εκδόσεώς της, συνιστά απόφαση του Συμβουλίου. Από το σύνολο των περιστάσεων υπό τις οποίες εκδόθηκε καθώς και από το περιεχόμενό της, προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως πολιτική και διακυβερνητική πράξη εκφεύγουσα του ελέγχου νομιμότητας που καθιερώνουν οι Συνθήκες. Ειδικότερα, ο Comune di Milano υπογραμμίζει ότι η εν λόγω απόφαση όχι απλώς καταρτίστηκε από τις διοικητικές υπηρεσίες του Συμβουλίου, αλλά εκδόθηκε από την προεδρία κατά την άσκηση της εξουσίας του εν λόγω θεσμικού οργάνου. Ομοίως, επελέγη όχι μόνον η παρέκκλιση από την αρχή της ομοφωνίας, αλλά και η επιλογή με κλήρωση, το τελευταίο δε αυτό στοιχείο αποδεικνύει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν στηρίζεται σε καμία διακριτική ευχέρεια ή στάθμιση των εμπλεκομένων συμφερόντων, τα οποία αποτελούν χαρακτηριστικά των αμιγώς πολιτικής φύσεως αποφάσεων.
57 Δεύτερον, τα ουσιαστικά επιχειρήματα που προέβαλε το Συμβούλιο στο πλαίσιο αυτό είναι, όπως προβάλλει ο Commune di Milano, αβάσιμα. Καταρχάς, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι η απόφαση σχετικά με την επιλογή του τόπου της έδρας των θεσμικών οργάνων λαμβάνεται με «κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών», αποκλείει τη δυνατότητα ψηφοφορίας στον τομέα που καλύπτει. Εν συνεχεία, όπως προκύπτει ιδίως από την πρόταση κανονισμού που μνημονεύθηκε στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, η επιλογή του τόπου της έδρας του EMA εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Μια τέτοια αρμοδιότητα, όμως, δεν μπορεί να ασκηθεί μέσω πράξεως των κρατών μελών. Επιπλέον, το άρθρο 341 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί διασταλτικώς, ήτοι υπό την έννοια ότι αφορά τους οργανισμούς της Ένωσης. Κατά τον Comune di Milano, η πρόσφατη πρακτική όσον αφορά την επιλογή της έδρας των εν λόγω οργανισμών αποδεικνύει τάση μεταθέσεως της ευθύνης της επιλογής αυτής από τα κράτη μέλη στο Συμβούλιο ή ακόμη και στο Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Εξάλλου, είναι έωλο και το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι καταλογιστέα στα κράτη μέλη λόγω του ότι η έδρα του ΕΜΑ είχε προηγουμένως επιλεγεί με πράξη εκδοθείσα από αυτά. Τέλος, ο Comune di Milano επικαλείται άλλα τυπικά στοιχεία που επιβεβαιώνουν τη δυνατότητα καταλογισμού της επίμαχης αποφάσεως στο Συμβούλιο, ήτοι, αφενός, την καταχώριση και τη διαβίβαση των πράξεων και των πρακτικών από το ίδιο το Συμβούλιο και, αφετέρου, τα ενημερωτικά έγγραφα που διένειμαν ο EMA και οι ολλανδικές αρχές.
58 Τρίτον, ο Comune di Milano υποστηρίζει, επικουρικώς, ότι οι πράξεις που εκδίδονται από την εκάστοτε Προεδρία του Συμβουλίου πρέπει να υπόκεινται στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Αφενός, φρονεί ότι, στο μέτρο που η προσβαλλόμενη απόφαση περατώνει τη διαδικασία επιλογής της νέας έδρας του ΕΜΑ, έχει οριστικό χαρακτήρα και πρέπει να υπόκειται σε έλεγχο νομιμότητας. Αφετέρου, η δράση των εσωτερικών οργάνων του Συμβουλίου στο πλαίσιο της εκδόσεως της αποφάσεως αυτής πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να αποτελεί αντικείμενο ελέγχου εκ μέρους του Δικαστηρίου, δεδομένου ότι τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να σέβονται τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ακόμη και όταν ενεργούν εκτός του θεσμικού πλαισίου της Ένωσης.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
59 Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένωση δικαίου η οποία διαθέτει, βάσει της ΣΛΕΕ, ένα πλήρες σύστημα ενδίκων μέσων και διαδικασιών, με το οποίο ανατίθεται στο Δικαστήριο ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων (πρβλ. αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου, 294/83, EU:C:1986:166, σκέψη 23, της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑402/05 P και C‑415/05 P, EU:C:2008:461, σκέψη 281, και της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου, C‑650/18, EU:C:2021:426, σκέψη 34 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
60 Η δε προσφυγή ακυρώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ δύναται να ασκείται κατά πράξεων που εκδίδουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, ανεξαρτήτως φύσεως ή μορφής, εφόσον αποσκοπούν στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (πρβλ. αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, 22/70, EU:C:1971:32, σκέψη 42, και της 3ης Ιουνίου 2021, Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου, C‑650/18, EU:C:2021:426, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
61 Τούτου δοθέντος, στο πλαίσιο της προσφυγής ακυρώσεως του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, ο δικαστής της Ένωσης είναι αρμόδιος μόνο για τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων που καταλογίζονται στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Εξ αυτού προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι οι πράξεις που εκδίδονται από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίοι ενεργούν όχι ως μέλη του Συμβουλίου αλλά ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους και ασκούν με τον τρόπο αυτόν συλλογικά τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, δεν υπόκεινται στον έλεγχο νομιμότητας που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑181/91 και C‑248/91, EU:C:1993:271, σκέψη 12, καθώς και διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, σκέψη 46).
62 Εντούτοις, δεν αρκεί η απόφαση κατά της οποίας ασκείται προσφυγή να παρουσιάζεται τύποις ως απόφαση των κρατών μελών προκειμένου η πράξη αυτή να εκφύγει του ελέγχου νομιμότητας που θεσπίζει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ. Πρέπει, επιπλέον, η εν λόγω πράξη, ενόψει του περιεχομένου της και του συνόλου των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, να μην αποτελεί στην πραγματικότητα απόφαση του Συμβουλίου (πρβλ. απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, C‑181/91 και C‑248/91, EU:C:1993:271, σκέψη 14).
63 Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα του ισχύοντος νομικού πλαισίου για τον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης. Συναφώς, οι διάδικοι διαφωνούν εάν μπορεί βασίμως να γίνει επίκληση του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο η έδρα των «θεσμικών οργάνων» καθορίζεται «με κοινή συμφωνία των κυβερνήσεων των κρατών μελών», ως βάση των αποφάσεων σχετικά με τον καθορισμό της έδρας των εν λόγω οργάνων και οργανισμών.
64 Συγκεκριμένα, αφενός, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι το άρθρο αυτό πρέπει να ερμηνευθεί διασταλτικώς, ήτοι υπό την έννοια ότι αφορά κατ’ επέκταση τα εν λόγω όργανα και τους οργανισμούς, όπερ συνεπάγεται ότι η αρμοδιότητα για τον καθορισμό της έδρας ενός τέτοιου οργάνου ή οργανισμού ανήκει αποκλειστικά στους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών, οι οποίοι αποφασίζουν με κοινή συμφωνία. Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση, ως πράξη εκδοθείσα από τα κράτη μέλη και όχι από το Συμβούλιο, εκφεύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
65 Αφετέρου, οι προσφεύγοντες υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση καταλογίζεται κατ’ ανάγκην στο Συμβούλιο και, κατά συνέπεια, δεν μπορεί να εκφύγει του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί το Δικαστήριο.
66 Επομένως, πρέπει, καταρχάς, να κριθεί αν η απόφαση για τον ορισμό της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται από τα κράτη μέλη, δυνάμει του κανόνα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, ή αν πρέπει να λαμβάνεται από τον νομοθέτη της Ένωσης, δυνάμει της ουσιαστικής νομικής βάσεως που έχει εφαρμογή στον τομέα στον οποίο πρόκειται να παρέμβει το οικείο όργανο ή ο οικείος οργανισμός.
Επί της αρμοδιότητας καθορισμού του τόπου της έδρας των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης
67 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της και οι σκοποί που επιδιώκει, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται. Το ιστορικό της θεσπίσεως μιας διάταξης του δικαίου της Ένωσης μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της (πρβλ. απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2018, Wightman κ.λπ., C‑621/18, EU:C:2018:999, σκέψη 47 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
68 Επομένως, πρέπει να εξεταστεί, βάσει αυτών των ερμηνευτικών μεθόδων, αν το άρθρο 341 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή στις αποφάσεις για τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
69 Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, η διάταξη αυτή αναφέρεται μόνο στα «θεσμικά όργανα της Ένωσης». Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η έννοια των «θεσμικών οργάνων» παραπέμπει σε συγκεκριμένο κατάλογο οντοτήτων που δεν περιλαμβάνουν τα λοιπά όργανα, τους οργανισμούς ή τις υπηρεσίες της Ένωσης.
70 Όσον αφορά, δεύτερον, το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, υπογραμμίζεται, καταρχάς, ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 94 των προτάσεών του, ορισμένες διατάξεις των Συνθηκών τροποποιήθηκαν με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας προκειμένου να περιληφθεί σε αυτές ρητή αναφορά στα «όργανα και οργανισμούς της Ένωσης», πράγμα που είχε ως αποτέλεσμα να γίνει ρητώς διάκριση μεταξύ, αφενός, των θεσμικών οργάνων της Ένωσης που μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και, αφετέρου, των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης. Επομένως, ενώ ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ αφορούν μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, άλλες διατάξεις της, όπως τα άρθρα 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 265, 267, 282, 263, 298 και 325, αναφέρονται, ευρύτερα, στα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης. Τούτο ισχύει, ειδικότερα, για τα άρθρα 263, 265 και 267 ΣΛΕΕ, όσον αφορά την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου.
71 Επιβάλλεται, πάντως, η διαπίστωση ότι το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά μόνον τα «θεσμικά όργανα», αντιστοιχεί σε εκείνο των διατάξεων που προηγήθηκαν του άρθρου αυτού, ήτοι του άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΟΚ (μετέπειτα άρθρου 216 της Συνθήκης ΕΚ, νυν άρθρου 289 ΕΚ).
72 Το προβαλλόμενο από το Συμβούλιο στοιχείο ότι στις διατάξεις του επιγραφόμενου «Γενικές και τελικές διατάξεις» εβδόμου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, στο οποίο υπάγεται το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, γίνεται λόγος για «θεσμικά όργανα» δεν μπορεί, επομένως –δεδομένου μάλιστα ότι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 70 της παρούσας αποφάσεως, η ΣΕΕ προβαίνει σε σαφή διάκριση μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αφενός, και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της, αφετέρου–, να ερμηνευθεί ως εκδήλωση της προθέσεως των συντακτών των Συνθηκών να προσδώσουν ευρύτερο περιεχόμενο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», ώστε να περιλαμβάνει όχι μόνον τις οντότητες που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών προκειμένου να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον η Συνθήκη ΕΕ και η Συνθήκη ΛΕΕ αποτελούν ενιαία συνταγματική βάση για την Ένωση δυνάμει του άρθρου 1, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ και του άρθρου 1, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, οπότε ο ορισμός της έννοιας των «θεσμικών οργάνων» κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ και η διάκριση μεταξύ των θεσμικών αυτών οργάνων, αφενός, και των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, αφετέρου, πρέπει να ισχύουν κατά τρόπο οριζόντιο και ομοιόμορφο σε αμφότερες τις Συνθήκες.
73 Επίσης, δεν έχει καθοριστική σημασία η ευρεία ερμηνεία που έχει δώσει το Δικαστήριο στην έννοια των «θεσμικών οργάνων», κατά το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει ότι, «[σ]το πεδίο της εξωσυμβατικής ευθύνης, η Ένωση υποχρεούται, σύμφωνα με τις γενικές αρχές του δικαίου που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών, να αποκαθιστά τη ζημία που προξενούν τα θεσμικά όργανα ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους».
74 Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει μεν κρίνει ότι η έννοια του «θεσμικού οργάνου» κατά την εν λόγω διάταξη περιλαμβάνει όχι μόνον τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, αλλά και όλα τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών προκειμένου να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης (απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2020, Συμβούλιο κ.λπ. κατά K. Chrysostomides & Co. κ.λπ., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P και C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, σκέψη 80 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), πλην όμως, για τη διαμόρφωση αυτής της νομολογίας, βασίστηκε ρητώς, αφενός, στο ότι τα όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης που έχουν ιδρυθεί από τις Συνθήκες ή δυνάμει αυτών έχουν ως αποστολή να συμβάλλουν στην επίτευξη των σκοπών της Ένωσης και, αφετέρου, στο ότι θα ήταν αντίθετο προς την πρόθεση των συντακτών της Συνθήκης να διαφεύγει η Ένωση, όταν ενεργεί μέσω οργάνου ή οργανισμού, των συνεπειών των διατάξεων των Συνθηκών που διέπουν την εξωσυμβατική ευθύνη της (πρβλ. απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ, C‑370/89, EU:C:1992:482, σκέψεις 13 έως 16).
75 Επομένως, η διασταλτική ερμηνεία της έννοιας των «θεσμικών οργάνων» από το Δικαστήριο για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ανταποκρίνεται στην ανάγκη –η οποία είναι δικαιολογημένη βάσει των ρητώς μνημονευόμενων στην εν λόγω διάταξη γενικών αρχών που είναι κοινές στα δίκαια των κρατών μελών– να αποτραπεί το ενδεχόμενο να αποφύγει η Ένωση την εφαρμογή του καθεστώτος εξωσυμβατικής ευθύνης που διαμορφώνεται από το άρθρο 268 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και τον εξ αυτού απορρέοντα δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου, όταν η Ένωση ενεργεί μέσω οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης εκτός των θεσμικών οργάνων που απαριθμούνται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 1992, SGEEM και Etroy κατά ΕΤΕπ, C‑370/89, EU:C:1992:482, σκέψεις 14 και 16). Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο καθόσον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 100 των προτάσεών του, η έννοια των «υπαλλήλων» του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ περιλαμβάνει από λειτουργικής απόψεως το σύνολο του προσωπικού που εργάζεται στην Ένωση, είτε στα θεσμικά όργανα είτε στα λοιπά όργανα και στους οργανισμούς της Ένωσης.
76 Κατά συνέπεια, δεν μπορεί η ερμηνεία που δίδεται στην έννοια των «θεσμικών οργάνων» στο πλαίσιο του άρθρου 340, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, το οποίο διέπει την έκταση της εξωσυμβατικής ευθύνης της Ένωσης, να χρησιμοποιηθεί λυσιτελώς προκειμένου να οριστεί κατ’ αναλογίαν το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, το οποίο αφορά την έκταση των αρμοδιοτήτων που απονέμονται στα κράτη μέλη δυνάμει των Συνθηκών.
77 Επίσης, το Συμβούλιο δεν μπορεί να επικαλεστεί λυσιτελώς την έννοια των «θεσμικών οργάνων» του άρθρου 342 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «[τ]ο γλωσσικό καθεστώς των θεσμικών οργάνων της Ένωσης ορίζεται από το Συμβούλιο ομοφώνως, μέσω κανονισμών, με την επιφύλαξη των διατάξεων που προβλέπονται από τον Οργανισμό του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Πράγματι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 98 των προτάσεών του, η έννοια των «θεσμικών οργάνων» κατά το τελευταίο αυτό άρθρο δεν πρέπει κατ’ ανάγκην να ερμηνεύεται ως περιλαμβάνουσα τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, διότι το γλωσσικό καθεστώς ενός οργάνου ή ενός οργανισμού της Ένωσης ενδέχεται να είναι διαφορετικό από εκείνο που ισχύει στα θεσμικά όργανα.
78 Όσον αφορά το πρωτόκολλο αριθ. 6, αυτό, μολονότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, καθορίζει όχι μόνον την έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, αλλά και την έδρα ορισμένων από τα λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, μεταξύ των οποίων και της Ευρωπόλ, και μνημονεύει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ, εντούτοις δεν προβλέπει ότι οι έδρες των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης πρέπει να ορίζονται συλλογικά από τα κράτη μέλη δυνάμει της αρχής που διακηρύσσεται στο ως άνω άρθρο. Συναφώς, επισημαίνεται ότι τα εν λόγω όργανα και οργανισμοί της Ένωσης έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό ότι δημιουργήθηκαν από τα κράτη μέλη, πράγμα που δεν ισχύει στην περίπτωση οργανισμού της Ένωσης όπως ο EMA, ο οποίος συστάθηκε, βάσει των ιδρυτικών Συνθηκών, από τον νομοθέτη της Ένωσης. Επομένως, από το εν λόγω πρωτόκολλο δεν μπορεί να συναχθεί ότι, για τον καθορισμό της έδρας του συνόλου των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, τα κράτη μέλη είχαν τη βούληση να εφαρμόσουν, ευθέως ή κατ’ αναλογίαν, την αρχή που καθιερώνει το συγκεκριμένο άρθρο.
79 Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 112 των προτάσεών του, η υπογραφή ειδικού πρωτοκόλλου καταδεικνύει, αντιθέτως, ότι τα κράτη μέλη έκριναν ότι η συλλογική απόφασή τους όσον αφορά τον καθορισμό της έδρας ορισμένων περιοριστικώς απαριθμούμενων οργάνων και οργανισμών της Ένωσης έπρεπε να ενσωματωθεί ειδικώς στο πρωτογενές δίκαιο προκειμένου να παράγει έννομα αποτελέσματα στο δίκαιο της Ένωσης.
80 Όσον αφορά τη ρητή παραπομπή του πρωτοκόλλου αριθ. 6 στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, αυτή εξηγείται από το γεγονός ότι το εν λόγω πρωτόκολλο αφορά πρωτίστως τα θεσμικά όργανα που μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ.
81 Επιπλέον, από το άρθρο 2 της αποφάσεως του Εδιμβούργου προκύπτει η βούληση των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών να διατηρήσουν την αποκλειστική αρμοδιότητα εκδόσεως των αποφάσεων που αφορούν την έδρα των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης κατ’ αντιστοιχία προς την εξουσία που ρητώς και σαφώς αναθέτει το άρθρο 341 ΣΛΕΕ στα κράτη μέλη να καθορίζουν την έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Εξάλλου, επ’ ευκαιρία της διακυβερνητικής διασκέψεως που οδήγησε στη θέσπιση της Συνθήκης του Άμστερνταμ, το κείμενο της αποφάσεως του Εδιμβούργου περιελήφθη ως πρωτόκολλο προσαρτημένο στις Συνθήκες ΕΕ, ΕΚ, ΕΚΑΧ και ΕΚΑΕ, νυν πρωτόκολλο αριθ. 6, το οποίο έχει προσαρτηθεί στις Συνθήκες ΕΕ, ΛΕΕ και ΕΚΑΕ.
82 Πλην όμως, αφενός, το μοναδικό άρθρο του ως άνω πρωτοκόλλου καθορίζει, με διατύπωση παρόμοια με εκείνη του άρθρου 1 της αποφάσεως του Εδιμβούργου, μόνον την έδρα των θεσμικών και λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης που έχουν συσταθεί από τα κράτη μέλη. Αφετέρου, καίτοι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει δεσμευτική νομική ισχύ στην εν λόγω απόφαση με την απόφασή του της 1ης Οκτωβρίου 1997, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (C‑345/95, EU:C:1997:450), στην οποία παρέπεμψε σε άλλες, μεταγενέστερες αποφάσεις [πρβλ. αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 2012, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου, C‑237/11 και C‑238/11, EU:C:2012:796, σκέψεις 36 έως 42, και της 2ας Οκτωβρίου 2018, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου (Άσκηση της δημοσιονομικής εξουσίας), C‑73/17, EU:C:2018:787, σκέψη 33], εντούτοις το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής δεν μπορεί να οδηγήσει στην αποδοχή μιας ερμηνείας του άρθρου 341 ΣΛΕΕ που θα αντέβαινε στο σαφές γράμμα του.
83 Το Συμβούλιο επικαλείται επίσης, ως στοιχείο του γενικότερου πλαισίου, την προγενέστερη θεσμική πρακτική σχετικά με τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και οργανισμών της Ένωσης και υποστηρίζει ότι η πρακτική αυτή έχει λάβει «θεσμική αναγνώριση» μέσω της κοινής δηλώσεως του 2012 και της κοινής προσέγγισης που προσαρτήθηκε σε αυτήν.
84 Ωστόσο, από τα πληροφοριακά στοιχεία που περιήλθαν σε γνώση του Δικαστηρίου στο πλαίσιο των υπό κρίση υποθέσεων προκύπτει ότι η προβαλλόμενη πρακτική πόρρω απέχει από το να είναι γενικευμένη. Πράγματι, οι διαδικασίες για τον ορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης είτε διεξήχθησαν μόνον από τα κράτη μέλη είτε μετείχαν σε αυτές, σε διαφορετικό βαθμό και επί διαφόρων βάσεων, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης είτε υπό την ιδιότητά τους ως συντελεστών της νομοθετικής διαδικασίας είτε όχι.
85 Ωστόσο, ακόμη και αν υποτεθεί ότι, όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο, είναι δυνατόν να προσδιοριστεί μια προγενέστερη εδραιωμένη και συνεπής πρακτική κατά την οποία οι έδρες των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης ορίζονταν συστηματικά βάσει πολιτικής επιλογής από τους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών και μόνον, η ερμηνεία του άρθρου 341 ΣΛΕΕ την οποία προτείνει το Συμβούλιο βάσει της πρακτικής αυτής δεν μπορεί να έτυχε οποιασδήποτε «θεσμικής αναγνωρίσεως» μέσω της κοινής δηλώσεως του 2012 και της κοινής προσεγγίσεως που προσαρτήθηκε σε αυτήν. Πράγματι, η δήλωση αυτή δεν έχει, όπως υπογραμμίζεται στο πέμπτο εδάφιό της, νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα και, κατά τα λοιπά, ουδόλως αναγνωρίζει οποιαδήποτε επιφύλαξη αρμοδιότητας των κρατών μελών όσον αφορά τον ορισμό της έδρας των οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
86 Εν πάση περιπτώσει, μια τέτοια πρακτική, η οποία θα αντέβαινε στους κανόνες της Συνθήκης ΛΕΕ και, ειδικότερα, στο άρθρο 341 ΣΛΕΕ, επεκτείνοντας, παρά το σαφές γράμμα του, το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω άρθρου στον καθορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, δεν μπορεί να δημιουργήσει προηγούμενο το οποίο να δεσμεύει τα θεσμικά όργανα (πρβλ. απόφαση της 6ης Μαΐου 2008, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑133/06, EU:C:2008:257, σκέψη 60 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
87 Τρίτον και τελευταίο, όσον αφορά τον σκοπό του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, αυτός συνίσταται στη διατήρηση των εξουσιών λήψεως αποφάσεων των κρατών μελών κατά τον ορισμό της έδρας μόνον των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Αντιθέτως προς τη θέση που υποστήριξε το Συμβούλιο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η ερμηνεία του άρθρου αυτού υπό την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να καταστεί η διάταξη αυτή άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 138 των προτάσεών του. Καίτοι είναι αληθές ότι η έδρα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης έχει ήδη οριστεί από το πρωτογενές δίκαιο, και συγκεκριμένα από το πρωτόκολλο αριθ. 6, εντούτοις το άρθρο 341 ΣΛΕΕ εξακολουθεί να ασκεί επιρροή για κάθε ενδεχόμενη μελλοντική απόφαση που τροποποιεί την έδρα υφιστάμενου θεσμικού οργάνου ή καθορίζει την έδρα νέου θεσμικού οργάνου.
88 Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι, αντιθέτως προς τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, των οποίων η σύσταση και οι λειτουργίες προβλέπονται, λόγω της συνταγματικής τους σημασίας, από τις ίδιες τις Συνθήκες, τα λοιπά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης, όπως ο EMA, ο οποίος έχει ως αντικείμενο την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής της Ένωσης, δεν συστήνονται, κατά κανόνα, από τις Συνθήκες. Υπό τις συνθήκες αυτές, η σύστασή τους, εφόσον δεν απορρέει από το πρωτογενές δίκαιο, πρέπει να απορρέει από πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει ουσιαστικών διατάξεων που θέτουν σε εφαρμογή την πολιτική της Ένωσης στην οποία παρεμβαίνει το οικείο όργανο ή ο οικείος οργανισμός, και σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις αυτές.
89 Ελλείψει περαιτέρω διευκρινίσεων ως προς το ζήτημα αυτό στις Συνθήκες, εναπόκειται, ομοίως, στον νομοθέτη της Ένωσης, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι διατάξεις των Συνθηκών που ασκούν εν προκειμένω επιρροή, να καθορίσει την έδρα οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης που ο ίδιος έχει ιδρύσει με πράξη του παράγωγου δικαίου εκδοθείσα βάσει των διατάξεων αυτών, κατά τρόπο ανάλογο προς την αρμοδιότητα την οποία έχει, δυνάμει των εν λόγω διατάξεων, για τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων, της οργανώσεως και του τρόπου λειτουργίας του εν λόγω οργάνου ή του εν λόγω οργανισμού.
90 Επομένως, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει το Συμβούλιο,η απόφαση για τον καθορισμό της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης είναι της ίδιας φύσεως με την απόφαση για τη σύστασή του. Την ίδια ακριβώς φύση έχει και η απόφαση για τη μετεγκατάσταση της έδρας οργάνου ή οργανισμού.
91 Κατά τον ορισμό του τόπου της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης μπορεί ασφαλώς να λαμβάνονται υπόψη παράγοντες πολιτικής φύσεως, όπως είναι η ανάγκη να εξασφαλιστεί ορισμένη γεωγραφική ισορροπία στην εγκατάσταση των οργάνων ή των οργανισμών της Ένωσης ή να ευνοηθούν τα κράτη μέλη που δεν φιλοξενούν έδρα ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης.
92 Εντούτοις, ο πολιτικός χαρακτήρας της αποφάσεως με την οποία καθορίζεται ο τόπος της έδρας ενός τέτοιου οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης δεν είναι αφ’ εαυτού ικανός να δικαιολογήσει την εξαίρεση της εν λόγω αποφάσεως από την αρμοδιότητα του νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος πράγματι καλείται συχνά να προβεί σε πολιτικές επιλογές κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης (πρβλ. απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑113/14, EU:C:2016:635, σκέψη 55).
93 Εξάλλου, μια τέτοια απόφαση πρέπει πρωτίστως να διασφαλίζει την εκπλήρωση των καθηκόντων που ανατίθενται στο οικείο όργανο ή στον οικείο οργανισμό της Ένωσης για την επίτευξη των σκοπών συγκεκριμένης πολιτικής.
94 Ομοίως δεν μπορεί να γίνει δεκτή η άποψη ότι η σύνδεση του καθορισμού της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης με την ουσιαστική βάση στην οποία στηρίζεται η ίδρυσή του μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα, αναλόγως της σχετικής νομικής βάσεως, να εξαρτηθεί ο καθορισμός της έδρας από ψηφοφορία με ειδική πλειοψηφία στο πλαίσιο του Συμβουλίου, και όχι από απόφαση λαμβανόμενη με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, ενώ ο καθορισμός αυτός αποτελεί στοιχείο συμβιβασμού στο πλαίσιο του νομοθετικού διαλόγου.
95 Πράγματι, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 92 της παρούσας αποφάσεως, το γεγονός ότι η απόφαση περί καθορισμού του τόπου της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης ενδέχεται να έχει σημαντική πολιτική διάσταση, καθόσον πρέπει να ανταποκρίνεται, μεταξύ άλλων, σε εκτιμήσεις σχετικές με τη γεωγραφική ισορροπία, ουδόλως αναιρεί τη δυνατότητα του νομοθέτη της Ένωσης να λάβει την απόφαση αυτή σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, δεδομένου ότι η πολιτική αυτή διάσταση δύναται να αποτελέσει, συναφώς, στοιχείο που ο νομοθέτης της Ένωσης δύναται να λάβει υπόψη του κατά την άσκηση της εξουσίας του εκτιμήσεως. Πρέπει, εξάλλου, να υπογραμμιστεί ότι, δεδομένου ότι η νομοθετική διαδικασία της Ένωσης διέπεται, δυνάμει των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 1, δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 10, παράγραφος 3, ΣΕΕ, από την αρχή της διαφάνειας έναντι των πολιτών, η προσφυγή στη διαδικασία αυτή είναι ικανή να ενισχύσει τη δημοκρατική βάση της αποφάσεως περί καθορισμού της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης, όπως ο EMA.
96 Επιπλέον, και κυριότερα, το ότι μια απόφαση, όπως αυτή που αφορά τον καθορισμό του τόπου της έδρας οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης, αποτελεί πολιτικά ευαίσθητη απόφαση δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων που απονέμουν οι Συνθήκες στα θεσμικά όργανα της Ένωσης ή τη μη εφαρμογή των νομοθετικών διαδικασιών που προβλέπουν οι Συνθήκες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών. Επομένως, ο καθορισμός του περιεχομένου διατάξεως των Συνθηκών η οποία διέπει την καθ’ ύλην αρμοδιότητα της Ένωσης δεν μπορεί να εξαρτάται από εκτιμήσεις συνδεόμενες με τον πολιτικώς ευαίσθητο χαρακτήρα του οικείου θέματος ή με τη μέριμνα διασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας μιας δράσεως.
97 Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων, και ιδίως από το γράμμα του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, προκύπτει ότι η διάταξη αυτή δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι διέπει τον ορισμό του τόπου της έδρας ενός οργάνου ή οργανισμού της Ένωσης όπως ο EMA.
98 Υπό τις συνθήκες αυτές, η αρμοδιότητα για τον καθορισμό του τόπου της έδρας του εν λόγω οργανισμού δεν ανήκει στα κράτη μέλη, αλλά στον νομοθέτη της Ένωσης, ο οποίος οφείλει να ενεργεί προς τον σκοπό αυτόν σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι εφαρμοστέες ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, εν προκειμένω το άρθρο 114 και το άρθρο 168, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ που προβλέπουν την προσφυγή στη συνήθη νομοθετική διαδικασία.
99 Υπό το πρίσμα του συμπεράσματος αυτού πρέπει να κριθεί, σε δεύτερο στάδιο, εάν το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί των υπό κρίση προσφυγών.
Επί του εκδότη της προσβαλλομένης αποφάσεως και επί της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ
– Επί της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως
100 Πρώτον, πρέπει να εξακριβωθεί αν η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία ελήφθη στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου από τη διάσκεψη των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, δύναται να καταλογιστεί σε αυτούς.
101 Συναφώς, όσον αφορά το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως, από τον τίτλο της καθώς και από τα πρακτικά της συνόδου του Συμβουλίου της 20ής Νοεμβρίου 2017, για τα οποία έγινε λόγος στη σκέψη 19 της παρούσας αποφάσεως, προκύπτει ότι η απόφαση αυτή συνιστά πράξη των αρχηγών κρατών ή κυβερνήσεων 27 κρατών μελών, η οποία εγκρίθηκε στο περιθώριο συνόδου του Συμβουλίου κατόπιν διακυβερνητικής διαδικασίας. Η ανάλυση αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι, από την πρόταση της Επιτροπής της 29ης Νοεμβρίου 2017, που μνημονεύεται στη σκέψη 20 της εν λόγω αποφάσεως, προκύπτει ότι η εν λόγω πρόταση κατατέθηκε σε συνέχεια της απόφασης που ελήφθη, κατόπιν της κοινοποιήσεως, στις 29 Μαρτίου 2017, εκ μέρους του Ηνωμένου Βασιλείου της προθέσεώς του να εγκαταλείψει την Ένωση, από τα «27 άλλα κράτη μέλη, τα οποία συνήλθαν στο περιθώριο του Συμβουλίου γενικών υποθέσεων» να επιλεγεί το Άμστερνταμ ως τόπος της νέας έδρας του ΕΜΑ.
102 Το συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να καταλογιστεί στους αντιπροσώπους των κυβερνήσεων των κρατών μελών και όχι στο Συμβούλιο επιβεβαιώνεται επίσης από τη μεταγενέστερη έκδοση του κανονισμού 2018/1718, δεδομένου ότι μόνο μετά την έκδοση της αποφάσεως αυτής μετέσχε το Συμβούλιο, υπό την ιδιότητα του συννομοθέτη του Κοινοβουλίου, στη συνήθη νομοθετική διαδικασία, προκειμένου να περιληφθεί, δυνάμει του κανονισμού αυτού, μνεία της έδρας του EMA στον κανονισμό 726/2004, με τον οποίον συστάθηκε ο εν λόγω οργανισμός.
103 Όσον αφορά τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, επισημαίνεται ότι η συμμετοχή θεσμικών οργάνων της Ένωσης στη διαδικασία που οδήγησε στην έκδοση της αποφάσεως αυτής, ιδίως της Επιτροπής, η οποία προέβη σε αξιολόγηση των προσφορών, και του Συμβουλίου, δια της ασκήσεως της προεδρίας της συνόδου της 20ής Νοεμβρίου 2017, καθώς και με τη διάθεση ενώ των εγκαταστάσεών του και των εσωτερικών λειτουργικών του δομών, όπως είναι η Γενική Γραμματεία, δεν επιτρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η επίμαχη απόφαση είναι καταλογιστέα στο Συμβούλιο και όχι στα κράτη μέλη.
104 Πράγματι, η έκδοση μιας πράξεως στις εγκαταστάσεις ή με την αρωγή θεσμικού οργάνου της Ένωσης δεν αρκεί για να έχει το Δικαστήριο αρμοδιότητα να κρίνει τη νομιμότητα της εν λόγω πράξεως (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 22ας Μαρτίου 1990, Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, σκέψεις 11 και 16).
105 Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί, ούτε λόγω του περιεχομένου της ούτε λόγω των συνθηκών υπό τις οποίες εκδόθηκε, να χαρακτηριστεί ως πράξη του Συμβουλίου. Αντιθέτως, η απόφαση αυτή συνιστά πράξη εκδοθείσα συλλογικώς και με κοινή συμφωνία των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών.
– Η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ
106 Δεύτερον, υπενθυμίζεται ότι το κρίσιμο κριτήριο που έχει υιοθετήσει το Δικαστήριο για να αποκλείσει την αρμοδιότητα των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης να επιληφθούν ένδικης προσφυγής κατά πράξεων των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών είναι αποκλειστικά το κριτήριο του εκδότη της πράξεως τους, ανεξαρτήτως των υποχρεωτικών εννόμων αποτελεσμάτων τους (διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, σκέψη 47).
107 Η επιχειρηματολογία των προσφευγόντων, κατά την οποία θα έπρεπε εν προκειμένω να γίνει δεκτή μια ευρεία αντίληψη όσον αφορά τους εκδότες των πράξεων στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, ήτοι των θεσμικών και λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε από θεσμικό ή άλλο όργανο ή οργανισμό της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου αυτού, ή, τουλάχιστον, να εξομοιωθούν οι υπό κρίση προσφυγές με προσφυγές κατά αποφάσεως του Συμβουλίου, δεν μπορεί, επομένως, να γίνει δεκτή χωρίς να παραβιασθεί το σαφές γράμμα του προαναφερθέντος άρθρου (διάταξη της 16ης Ιουνίου 2021, Sharpston κατά Συμβουλίου και Αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, σκέψη 48).
108 Μια τέτοια ερμηνεία θα προσέκρουε επίσης στη βούληση των συντακτών των Συνθηκών, η οποία αποτυπώνεται στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ, στο πεδίο εφαρμογής του οποίου εμπίπτουν μόνον οι πράξεις του δικαίου της Ένωσης που εκδίδονται από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, να εξαιρούνται οι πράξεις των κρατών μελών από τον έλεγχο των δικαστών της Ένωσης.
109 Τούτου δοθέντος, μολονότι η προσβαλλόμενη απόφαση χαρακτηρίζεται ως πράξη εκδοθείσα μόνον από τα κράτη μέλη και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στον έλεγχο νομιμότητας τον οποίο προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, δεν μπορεί εντούτοις να εξομοιωθεί με απόφαση εκδοθείσα δυνάμει του άρθρου 341 ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τις εκτιμήσεις που περιλαμβάνονται στις σκέψεις 67 έως 97 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο αυτό πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά αποκλειστικώς τον ορισμό της έδρας των θεσμικών οργάνων που μνημονεύονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, ΣΕΕ, και όχι τον ορισμό της έδρας των λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης.
110 Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 166 των προτάσεών του, απόφαση η οποία, όπως η προσβαλλόμενη απόφαση, έχει ληφθεί από τα κράτη μέλη σε τομέα στον οποίο οι Συνθήκες δεν προβλέπουν τη δράση τους στερείται κάθε δεσμευτικού εννόμου αποτελέσματος στο δίκαιο της Ένωσης. Το γεγονός ότι ένα ή πλείονα θεσμικά όργανα της Ένωσης διαδραμάτισαν ορισμένο ρόλο στο πλαίσιο της διαδικασίας η οποία κατέληξε στην έκδοση της αποφάσεως αυτής δεν μεταβάλλει τη φύση της, η οποία βρίσκεται εκτός της έννομης τάξεως της Ένωσης (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2016, Ledra Advertising κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ, C‑8/15 P έως C‑10/15 P, EU:C:2016:701, σκέψη 54).
111 Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται στον νομοθέτη της Ένωσης, για λόγους τόσο ασφάλειας δικαίου όσο και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, να εκδώσει, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπουν οι σχετικές ουσιαστικές διατάξεις των Συνθηκών, πράξη της Ένωσης που επικυρώνει ή, αντιθέτως, αφίσταται από την πολιτική απόφαση των κρατών μελών, διευκρινιζομένου ότι μόνον αυτή η πράξη του νομοθέτη της Ένωσης μπορεί να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης και ότι, σε πλαίσιο όπως το επίμαχο εν προκειμένω, η εν λόγω πράξη πρέπει οπωσδήποτε να προηγείται κάθε συγκεκριμένου μέτρου εφαρμογής σχετικού με τον νέο τόπο της έδρας του οικείου οργανισμού.
112 Επομένως, εν προκειμένω, όσον αφορά τον καθορισμό της νέας έδρας του EMA, η μόνη νομικώς δεσμευτική διάταξη που εμπίπτει στο δίκαιο της Ένωσης είναι το άρθρο 71α του κανονισμού 726/2004, το οποίο προστέθηκε στον εν λόγω κανονισμό με τον κανονισμό 2018/1718.
113 Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά πράξη του Συμβουλίου, αλλά πολιτική πράξη στερούμενη δεσμευτικών εννόμων αποτελεσμάτων, η οποία εκδόθηκε συλλογικά από τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
114 Κατά συνέπεια, και χωρίς να είναι αναγκαίο να αποφανθεί το Δικαστήριο επί του αιτήματος διεξαγωγής αποδείξεων που υπέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία, οι προσφυγές της Ιταλικής Δημοκρατίας και του Comune di Milano πρέπει να απορριφθούν ως βάλλουσες κατά πράξεως της οποίας το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να ελέγξει τη νομιμότητα δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Επί των δικαστικών εξόδων
115 Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
116 Το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας προβλέπει ότι, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Πάντως, αν τούτο δικαιολογείται από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι ένας διάδικος φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων του, και μέρος των εξόδων του αντιδίκου.
117 Στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε υπό ιδιάζουσες περιστάσεις όπως η διαφοροποιημένη πρακτική και οι αποκλίνουσες ερμηνείες ως προς το ζήτημα της αρμοδιότητας λήψεως αποφάσεων για τον καθορισμό της έδρας των οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, κρίνεται εύλογο να φέρει να φέρει καθένας από τους κύριους διαδίκους, ήτοι η Ιταλική Δημοκρατία, ο Comune di Milano και το Συμβούλιο, τα δικαστικά έξοδά του.
118 Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Regione Lombardia, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Επιτροπή, ήτοι οι παρεμβαίνοντες, φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Η Ιταλική Δημοκρατία, ο Comune di Milano και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
3) Η Regione Lombardia, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
(υπογραφές)