Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti razširjeni senat)
z dne 10. julija 2024(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti, ki se nanašajo na dopise madžarskih organov Komisiji v zvezi s projektom poziva za zbiranje predlogov, ki ga sofinancira Unija v okviru evropskih strukturnih in investicijskih skladov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Nasprotovanje države članice – Izjema glede varstva postopka odločanja – Pojem ‚dokument, ki se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala‘ – Obveznost obrazložitve – Lojalno sodelovanje“
V zadevi T‑104/22,
Madžarska, ki jo zastopata M. Fehér in G. Koós, agenta,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo C. Ehrbar, A. Spina in A. Tokár, agenti,
tožena stranka,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat),
v sestavi L. Truchot, predsednik, H. Kanninen, E. Buttigieg, M. Sampol Pucurull (poročevalec), sodniki, in T. Perišin, sodnica,
sodna tajnica: A. Juhász-Tóth, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi sklepa z dne 8. junija 2022, Madžarska/Komisija (T‑104/22 R, neobjavljen, EU:T:2022:351), s katerim je predsednik Splošnega sodišča ugodil predlogu za izdajo začasne odredbe in pridržal odločitev o stroških,
na podlagi obravnave z dne 11. oktobra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Madžarska s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Evropske komisije z dne 14. decembra 2021, s katerim je bil na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobren dostop do dopisov madžarskih organov Komisiji v zvezi s projektom poziva za zbiranje predlogov (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Dejansko stanje
2 Komisija je v okviru načrtovanja evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljevanju: skladi ESI) za programsko obdobje od 1. januarja 2014 do 31. decembra 2023 na predlog Madžarske v skladu z Uredbo (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 (UL 2013, L 347, str. 320, popravki v UL 2016, L 200, str. 140, UL 2016, L 342, str. 106 in UL 2016, L 194, str. 140) sprejela operativni program za razvoj človeških virov za deinstitucionalizacijo invalidov, ki trenutno živijo v institucijah na Madžarskem (EFOP).
3 Organ upravljanja, ki so ga madžarski organi imenovali za izvajanje zgoraj navedenega programa, je v okviru tega operativnega programa pripravil projekt poziva za zbiranje predlogov s šifro „EFOP 2.2.5“ in z naslovom „Izboljšanje prehoda z oskrbe v nastanitvenih ustanovah na oskrbo v skupnosti – nadomestitev institucionalnega varstva do leta 2023“ (v nadaljevanju: poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5).
4 Komisiji je bila 30. aprila 2021 poslana prošnja za dostop z oznako GESTDEM 2021/2808, ki se je nanašala na celotno uradno dopisovanje med Komisijo in madžarskimi organi v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
5 Od enajstih dokumentov, za katere je Komisija ugotovila, da spadajo na področje, zajeto s prošnjo za dostop, jih je pet izviralo od madžarskih organov, in sicer je šlo za te dokumente:
– elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 11. marca 2020, sklic Ares (2021) 3279157, ki vsebuje dve prilogi;
– dopis madžarskih organov Komisiji z dne 19. junija 2020, sklic Ares (2020) 3193726;
– dopis madžarskih organov Komisiji z dne 6. avgusta 2020, sklic Ares (2020) 4141947;
– dopis madžarskih organov Komisiji z dne 5. januarja 2021, sklic Ares (2021) 401802;
– dopis madžarskih organov Komisiji z dne 14. aprila 2021, sklic Ares (2021) 2528382.
6 Madžarski organi so v okviru posvetovalnega postopka iz člena 4(4) in (5) Uredbe št. 1049/2001 Komisijo z dopisom z dne 28. maja 2021 obvestili, da na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 nasprotujejo temu, da se omogoči dostop do dokumentov, ki izvirajo od njih. Madžarski organi so navedli, da postopek odločanja v zvezi z razpisom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 še vedno poteka, zato bi razkritje navedenih dokumentov v tej fazi resno ogrozilo načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti, saj bi morebitni upravičenci lahko dostopali do informacij, ki bi jim lahko zagotovile nepošteno konkurenčno prednost.
7 Komisija je 16. junija 2021 tretji osebi, ki je vložila prošnjo, brez poseganja v varstvo osebnih podatkov odobrila dostop do šestih od enajstih dokumentov, za katere je bilo ugotovljeno, da spadajo na področje, zajeto s prošnjo za razkritje, na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 pa ji je zavrnila dostop do petih dokumentov, ki izvirajo od madžarskih organov (v nadaljevanju: prvotni sklep).
8 Tretja oseba je 6. julija 2015 Komisiji v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001 predložila potrdilno prošnjo (v nadaljevanju: potrdilna prošnja).
9 Generalni sekretar Komisije se je 13. oktobra 2021 po potrdilni prošnji ponovno posvetoval z madžarskimi organi in jih obvestil, da se mu po preučitvi možnosti uporabe vseh izjem, navedenih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, zdi, da je dostop do dokumentov, naštetih v točki 5 zgoraj, mogoče zavrniti le na podlagi varstva osebnih podatkov.
10 Komisija je pri preučitvi potrdilne prošnje ugotovila, da so s prošnjo za dostop zajeti dodatni dokumenti, vključno s štirimi dokumenti, ki izvirajo od madžarskih organov (v nadaljevanju skupaj z dokumenti, navedenimi v točki 5 zgoraj: sporni dokumenti), in sicer:
– elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 10. marca 2020, sklic Ares (2020) 1532153;
– elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 30. aprila 2020, sklic Ares (2020) 2352996, ki vsebuje prilogo;
– elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 21. oktobra 2020, sklic Ares (2020) 5761728, ki vsebuje dve prilogi;
– elektronsko sporočilo madžarskih organov z dne 25. novembra 2020, sklic Ares (2020) 7120859, ki vsebuje prilogo.
11 Madžarski organi so v elektronskem sporočilu z dne 28. oktobra 2021 ponovili svoje stališče, da se dostop do dokumentov, ki izvirajo od njih, na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ne sme odobriti.
12 Komisija je z izpodbijanim sklepom odločila o potrdilni prošnji, ki jo je vložila tretja oseba, in ji kljub nasprotovanju madžarskih organov odobrila dostop do spornih dokumentov v redigirani različici, iz katere so bili odstranjeni osebni podatki. V zvezi s tem je Komisija preučila trditve, ki so jih predložili madžarski organi, in ugotovila, da navedene trditve prima facie ne dokazujejo tega, da je treba uporabiti izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
13 Komisija je z dopisom z dne 15. decembra 2021 Madžarsko obvestila o sprejetju izpodbijanega sklepa.
Predlogi strank
14 Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
15 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– plačilo stroškov naloži Madžarski.
Pravo
16 Madžarska je v utemeljitev tožbe formalno navedla dva razloga.
17 Na prvem mestu je treba ugotoviti, da se Madžarska v svojih pisanjih sklicuje na člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ne da bi pojasnila, ali gre za prvi ali drugi pododstavek tega odstavka ali za odstavek 3 kot celoto. Vendar je iz preudarkov Madžarske razvidno, da se ta ne sklicuje na odstavek 3 kot celoto, ker se navedeni preudarki v resnici nanašajo le na domnevno kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
18 Na drugem mestu je treba opozoriti, da mora Splošno sodišče v skladu s sodno prakso tožbene razloge razlagati glede na njihovo vsebino, ne pa glede na njihovo opredelitev, ter posledično opredeliti tožbene razloge in trditve iz tožbe (glej sodbo z dne 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisija, T‑471/11, EU:T:2014:739, točka 51 in navedena sodna praksa).
19 V zvezi s tem sta tožbena razloga, ki ju je formalno navedla Madžarska, v resnici dva dela istega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Poleg tega, kot je razvidno iz preučitve vsebine pisanj Madžarske, se ta v okviru prvega tožbenega razloga sklicuje na nezadostno obrazložitev izpodbijanega sklepa in na kršitev načela lojalnega sodelovanja. Madžarska tudi trdi, da če bi Splošno sodišče razsodilo, da se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi ne uporablja, bi bilo treba uporabiti odstavek 2, tretja alinea, istega člena.
20 V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da Madžarska v bistvu navaja štiri tožbene razloge, pri čemer se prvi nanaša na nezadostno obrazložitev izpodbijanega sklepa, drugi na kršitev načela lojalnega sodelovanja, tretji na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 in četrti na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Prvi tožbeni razlog: nezadostna obrazložitev izpodbijanega sklepa
21 Madžarska meni, da ji obrazložitev izpodbijanega sklepa ne omogoča, da presodi, prvič, razloge, iz katerih se izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavanem primeru ne uporablja, in drugič, ali je Komisija dejansko preučila, ali bi dostop do spornih dokumentov lahko konkretno in dejansko oslabil postopek odločanja.
22 Madžarska poleg tega Komisiji očita, da ni zadostno obrazložila, zakaj izpodbijani sklep odstopa od njene prejšnje prakse odločanja.
23 Komisija trditve Madžarske izpodbija.
24 Opozoriti je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296, drugi odstavek, PDEU in s členom 41(2)(c) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), prilagojena vrsti obravnavanega akta in jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da pristojno sodišče izvrši nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, naravo podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, na katere se akt neposredno in posamično nanaša. Ni potrebno, da so v obrazložitvi navedeni vsi upoštevni dejanski ali pravni elementi, saj se vprašanje, ali obrazložitev zadostuje zahtevam iz navedenih določb, ne presoja zgolj na podlagi besedila, temveč tudi vsebine ter vseh pravnih pravil z zadevnega področja (glej v tem smislu sodbi z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točka 80 in navedena sodna praksa, ter z dne 3. maja 2018, Malta/Komisija, T‑653/16, EU:T:2018:241, točka 53 in navedena sodna praksa).
25 Zlasti je treba ugotoviti, da kadar se institucija odloči, da tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobri dostop do dokumenta, ki izvira od države članice, kljub nasprotovanju te države v skladu s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001, lahko obrazložitev te odločitve izhaja tako iz odločbe o razkritju, ki je naslovljena na tretjo osebo, ki je vložila prošnjo, kot iz akta, s katerim zadevna institucija navedeno državo članico obvesti o sprejetju te odločitve, če tak akt spada v okvir, v katerem je bila sprejeta odločba o razkritju.
26 Prvič, v obravnavani zadevi je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je generalni sekretar Komisije preučil, ali je Madžarska svoje nasprotovanje utemeljila z vsebinskimi izjemami iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 in ali je svoje stališče v zvezi s tem ustrezno obrazložila. Drugič, Komisija je upoštevala nasprotovanje madžarskih organov razkritju spornih dokumentov na podlagi izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 in razloge, ki so jih ti navedli, da bi nasprotovali navedenemu razkritju. Vendar je Komisija ugotovila, da pojasnila, ki so jih predložili madžarski organi, ne upravičujejo uporabe izjeme, na katero so se sklicevali. Komisija se je tako odločila, da bo tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobrila dostop do zadevnih dokumentov v redigirani različici, iz katere so bili odstranjeni osebni podatki.
27 Izpodbijani sklep sicer res ne vsebuje izčrpne obrazložitve razlogov, zaradi katerih je Komisija menila, da se člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ne uporablja. Ker pa je bil ta sklep naslovljen na tretjo osebo, ki je vložila prošnjo, in ker njegov predmet ni bila zavrnitev dostopa do spornih dokumentov, Komisiji v tem sklepu ni bilo treba izčrpno pojasniti razlogov, iz katerih je menila, da prošnja Madžarske, da se ti dokumenti ne razkrijejo, ni bila utemeljena in da se zlasti člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi ne uporablja.
28 Poleg tega dopis z dne 15. decembra 2021, ki je, kot je navedeno v točki 25 zgoraj, del okvira izpodbijanega sklepa, vsebuje natančnejšo obrazložitev razlogov, iz katerih je Komisija menila, da se izjema iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 za sporne dokumente ne uporablja. V zvezi s tem je Komisija najprej poudarila, da iz člena 4(3), prvi pododstavek, navedene uredbe izhaja, da se morajo dokumenti, ki bi lahko bili zajeti s to določbo, nanašati na zadevo, o kateri institucija še ni odločala. Dalje, Komisija je navedla, da se sporni dokumenti nanašajo na poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, ki se financira v okviru deljenega upravljanja, in da je v skladu s členom 34(3)(d) Uredbe št. 1303/2013 nacionalni organ upravljanja pristojen za pripravo in objavo pozivov za zbiranje predlogov. Nazadnje, Komisija je navedla, da Uredba št. 1303/2013 ne predvideva nobenega odločanja z njene strani v okviru priprave in odobritve poziva za zbiranje predlogov, ki ga ureja Uredba št. 1303/2013.
29 Komisija je poleg tega navedla, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za uporabo izjeme, določene v členu 4(3) Uredbe št. 1049/2001, dokazati, da bi lahko dostop do spornih dokumentov konkretno in dejansko oslabil varstvo postopka odločanja institucije ter da je ta nevarnost oslabitve razumno predvidljiva, in ne povsem hipotetična. V obravnavanem primeru pa po mnenju Komisije dostop do spornih dokumentov ni mogel konkretno in dejansko oslabiti eventualnega postopka odločanja. V zvezi s tem je navedla, da so madžarski organi v okviru neke druge prošnje za dostop z oznako GESTDEM 2020/1513, ki se je prav tako nanašala na poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 in je zajemala dokumente, podobne tistim, katerih razkritje se zahteva, privolili v to, da Komisija odobri dostop do teh dokumentov. Komisija je še navedla, da je bil del zahtevanih dokumentov, med drugim sam projekt poziva za zbiranje predlogov, javen.
30 Zato take navedbe Madžarski omogočajo, da razume razloge, iz katerih se je Komisija odločila, da tretji osebi, ki je vložila prošnjo, odobri dostop do spornih dokumentov, pristojnemu sodišču pa, da opravi nadzor, za katerega je pristojno.
31 Madžarska Komisiji tudi očita, da je brez posebne obrazložitve odstopila od svoje prejšnje prakse odločanja. Natančneje, Madžarska poudarja, da je Komisija tako pri obravnavi prošnje za dostop z oznako GESTDEM 2020/1513 kot v prvotnem sklepu zavrnila dostop do dokumentov, ki so izvirali od madžarskih organov, na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
32 V zvezi s tem je sicer res, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je mogoče odločbo Komisije, ki je umeščena v ustaljeno prakso odločanja, obrazložiti le sumarno, zlasti s sklicevanjem na to prakso, kadar pa se ta odločba znatno oddalji od predhodnih sprejetih odločb, mora Komisija svoje razlogovanje razviti izrecno (glej sodbo z dne 10. julija 2019, Komisija/Icap in drugi, C‑39/18 P, EU:C:2019:584, točka 28 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 3. maja 2018, Malta/Komisija, T‑653/16, EU:T:2018:241, točka 54).
33 Vendar je treba navesti, da Madžarska za to, da bi dokazala obstoj take prakse odločanja, zgolj napotuje, prvič, na prvotni sklep in, drugič, na prejšnjo prošnjo za dostop z oznako GESTDEM 2020/1513, pri čemer navaja, da je Komisija po nasprotovanju madžarskih organov na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 tretji osebi, ki je vložila prošnjo, sprva zavrnila dostop do zahtevanih dokumentov. Zgolj s sklicevanjem na prvotni sklep in prejšnjo prošnjo za dostop pa ni mogoče dokazati obstoja ustaljene prakse odločanja pri obravnavi prošenj za dostop v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
34 Poleg tega je treba ugotoviti, da je generalni direktorat Komisije za regionalno in mestno politiko v prvotnem sklepu na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 sicer zavrnil odobritev dostopa do dokumentov, ki izvirajo od madžarskih organov.
35 Vendar je treba opozoriti, da je glede na ustaljeno sodno prakso odgovor na prvotno prošnjo za dostop v smislu člena 7 Uredbe št. 1049/2001 v skladu s členom 8 te uredbe le prvo stališče, ki prosilcu omogoča, da generalnega sekretarja Komisije v obravnavanem primeru pozove, naj ponovno prouči zadevno stališče (glej sodbo z dne 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisija, T‑210/15, EU:T:2017:224, točka 80 in navedena sodna praksa).
36 Zato ima lahko zavezujoče pravne učinke, ki utegnejo vplivati na interese prosilca oziroma, kot v obravnavani zadevi, na interese države članice, od katere izvirajo dokumenti in ki je nasprotovala njihovemu razkritju, samo ukrep, ki ga sprejme generalni sekretar Komisije in ki je po naravi odločba in popolnoma nadomesti prejšnje stališče (glej sodbo z dne 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisija, T‑210/15, EU:T:2017:224, točka 81 in navedena sodna praksa).
37 Komisija tako nikakor ni bila dolžna pojasniti razlogov, iz katerih je v izpodbijanem sklepu, ki je bil sprejet v odgovor na potrdilno prošnjo, odstopila od prvotnega sklepa. Komisija je morala namreč zgolj obrazložiti rešitev, do katere je prišla.
38 Prvi tožbeni razlog je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
Drugi tožbeni razlog: kršitev načela lojalnega sodelovanja
39 Drugi tožbeni razlog vsebuje dva očitka. Madžarska trdi, prvič, da Komisija madžarskim organom ni dala možnosti, da bolje pojasnijo svoje razloge oziroma da jih znova preučijo, in drugič, da Komisija ni po uradni dolžnosti preučila možnosti uporabe izjeme, ki izhaja iz varstva „finančne, denarne ali gospodarske politike Skupnosti ali države članice“ kot javnega interesa v smislu člena 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, oziroma tudi izjeme v zvezi z zaupnostjo „namena inšpekcij, preiskav in revizij“ v smislu člena 4(2) te uredbe.
40 Komisija trditve Madžarske izpodbija.
41 Najprej je treba opozoriti, da člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001, ki določa, da lahko država članica institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja, državam članicam daje možnost, da sodelujejo pri odločitvi, ki jo mora sprejeti institucija, in v ta namen uvaja postopek odločanja za ugotovitev, ali vsebinske izjeme iz člena 4, od (1) do (3), te uredbe nasprotujejo dovolitvi dostopa do zadevnega dokumenta. Vendar člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 tej državi članici ne podeljuje pravice splošnega in nepogojnega veta, ki bi ji omogočal, da bi diskrecijsko nasprotovala razkritju dokumentov, ki izvirajo iz nje in so v posesti institucije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2017, Komisija/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, točka 43).
42 Ker je izvajanje pravil prava Evropske unije tako zaupano skupaj instituciji in državi članici, ki je izkoristila možnost iz člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, in ker je zato tako izvajanje odvisno od njunega dialoga, sta ti dolžni v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU delovati in sodelovati tako, da se bodo navedena pravila lahko učinkovito uporabljala (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 85).
43 Iz tega najprej izhaja, da morata institucija, na katero je bila naslovljena zahteva za dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, in navedena država članica, takoj ko je ta institucija državi članici sporočila to zahtevo, brez odlašanja začeti lojalen dialog glede morebitne uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 86).
44 Dalje, zadevna država članica, ki bi po koncu tega dialoga nasprotovala razkritju zadevnega dokumenta, mora to nasprotovanje obrazložiti glede na navedene izjeme (sodba z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 87).
45 Institucija ne bo upoštevala nasprotovanja države članice razkritju dokumenta, ki izvira iz nje, če bo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bo sklicevala na izjeme, naštete v členu 4, od (1) do (3),Uredbe št. 1049/2001. Če zadevna država članica kljub temu, da je institucija nanjo naslovila izrecen poziv v tem smislu, še vedno ne predloži take obrazložitve, mora navedena institucija, če sama meni, da se nobena od navedenih izjem ne uporablja, odobriti dostop do zaprošenega dokumenta (sodba z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 88).
46 Nazadnje, lojalni dialog, ki je značilen za postopek odločanja, uveden s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001, zajema tudi obveznost zadevne institucije, da državi članici dovoli, da bolje navede svoje razloge ali jih znova preuči, da bi se lahko prima facie štelo, da jih je mogoče zagovarjati (glej v tem smislu sodbo z dne 5. aprila 2017, Francija/Komisija, T‑344/15, EU:T:2017:250, točka 48 in navedena sodna praksa).
47 V zvezi s prvim očitkom je Komisija v obravnavani zadevi, kot je razvidno iz dopisa z dne 13. oktobra 2021, ki ga je Komisija poslala madžarskim organom, potem ko je tretja oseba vložila potrdilno prošnjo, brez odlašanja začela dialog z madžarskimi organi glede morebitne uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001. V zvezi s tem je navedene organe najprej obvestila, da po preučitvi možnosti uporabe izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 na prvi pogled šteje, da je dostop do dokumentov, navedenih v točki 5 zgoraj, mogoče zavrniti le na podlagi varstva osebnih podatkov. Nato je ob upoštevanju opravljene predhodne ocene od madžarskih organov zahtevala, naj pojasnijo, na podlagi katere izjeme od tistih, ki so naštete v členu 4 navedene uredbe, menijo, da je mogoče dostop do zgoraj navedenih dokumentov zavrniti. Nazadnje je od madžarskih organov zahtevala, naj obrazložijo svoje morebitno nasprotovanje glede navedenih izjem.
48 Iz navedenega na eni strani izhaja, da je Komisija madžarskim organom sporočila, da meni, da se izjema iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 na prvi pogled ne uporablja, na drugi strani pa, da je navedenim organom dala možnost, da izpodbijajo to analizo oziroma predložijo drugačno razlogovanje, ker jih je pozvala, naj predložijo podrobne in obrazložene utemeljitve.
49 Zato Madžarska neutemeljeno trdi, da ji Komisija pred sprejetjem izpodbijanega sklepa ni dala možnosti, da bolje pojasni svoje razloge ali navede druge mogoče razloge za zavrnitev.
50 V zvezi z drugim očitkom je treba poudariti, da je Komisija, kot je razvidno iz dopisa z dne 13. oktobra 2021, madžarske organe obvestila, da je preučila uporabo vseh izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 in da je na podlagi tega sklenila, da je dostop mogoče zavrniti le na podlagi varstva osebnih podatkov.
51 Poleg tega je treba ugotoviti, da Madžarska svojega nasprotovanja razkritju spornih dokumentov ni utemeljila z določbami člena 4(1) ali (2) Uredbe št. 1049/2001.
52 Zato Madžarska Komisiji neutemeljeno očita, da v izpodbijanem sklepu ni pojasnila razlogov, iz katerih je menila, da se izjemi, ki se nanašata na varstvo „finančne, denarne ali gospodarske politike Skupnosti ali države članice“ in na „namen inšpekcij, preiskav in revizij“, v obravnavani zadevi ne uporabljata.
53 Drugi tožbeni razlog je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001
54 Tretji tožbeni razlog je razdeljen na tri dele.
55 Madžarska v okviru prvega dela v bistvu meni, da se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi uporablja, ker postopek odločanja Komisije še poteka. V okviru drugega dela Madžarska podredno trdi, da tudi če postopek odločanja Komisije ne bi potekal, bi bilo treba člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlagati tako, da varuje tudi postopek nacionalnega organa upravljanja, ki je pristojen za to, da zaključi projekt poziva za zbiranje predlogov, ki je urejen z Uredbo št. 1303/2013, kakršen je poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Madžarska nazadnje v okviru tretjega dela trdi, da razkritje spornih dokumentov pomeni dejansko resno in konkretno oslabitev postopka odločanja, ki še poteka in ki je povezan z zaključevanjem poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
Prvi del tretjega tožbenega razloga: obstoj postopka odločanja Komisije, ki še poteka
56 Ta prvi del je sestavljen iz dveh očitkov.
57 Madžarska v utemeljitev prvega očitka trdi, da mora nacionalni organ upravljanja sicer sprejeti odločitev o zaključku poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, vendar ni mogoče prezreti dejstva, da je bila ta odločitev sprejeta v okviru deljenega upravljanja skladov ESI. Madžarska v zvezi s tem trdi, da je ob upoštevanju revizijskih pooblastil Komisije in njene možnosti, da izvede finančne popravke, v interesu nacionalnega organa upravljanja, da sledi smernicam, ki jih prejme od Komisije. Tako na področju, ki vpliva na finančne vire Unije in na katerem Komisija skrbi za zakonito in pravilno uporabo skladov ESI, odločitev sicer sprejme nacionalni organ upravljanja, vendar v okviru, ki ga določi institucija, in pod njenim naknadnim nadzorom, kar naj bi dokazovalo sodelovanje Komisije v postopku odločanja.
58 Madžarska v utemeljitev drugega očitka navaja, da ima Komisija pristojnosti na področju sprememb operativnih programov, ki jih ureja Uredba št. 1303/2013. Trdi pa, da želi predložiti ustrezno obrazložen predlog za spremembo operativnega programa, ki bi lahko vplival na dodelitev virov, povezanih s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Madžarska poleg tega izpodbija, da se postopek odločanja Komisije za potrditev predloga za spremembo operativnega programa začne šele po vložitvi formalnega predloga za spremembo navedenega programa. Po mnenju Madžarske se postopek odločanja Komisije v smislu člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 začne, ko je vzpostavljen dialog med državo članico in Komisijo za določitev usmeritve prihodnje spremembe.
59 Komisija trditve Madžarske izpodbija.
60 Najprej je treba opozoriti, da je z Uredbo št. 1049/2001, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 1, izražena volja iz člena 1, drugi odstavek, PEU, da se naredi nov korak v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani (glej sodbo z dne 22. januarja 2020, MSD Animal Health Innovation in Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, točka 48 in navedena sodna praksa).
61 Ta temeljni cilj Unije je na eni strani izražen tudi v členu 15(1) PDEU, ki med drugim določa, da institucije, organi, uradi in agencije Unije kar najbolj upoštevajo načelo javnosti delovanja – načelo, ki je potrjeno v členu 10(3) PEU in členu 298(1) PDEU ‐ na drugi strani pa z določitvijo pravice dostopa do dokumentov v členu 42 Listine (glej sodbo z dne 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, točka 74 in navedena sodna praksa).
62 V zvezi s tem je namen Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 4 in v členu 1, javnosti podeliti kar najširšo pravico dostopa do dokumentov institucij, ob upoštevanju ureditve izjem na podlagi javnega ali zasebnega interesa, ki jih je treba, ker odstopajo od načela, določenega v tem členu, razlagati in uporabljati ozko (glej sodbo z dne 7. septembra 2023, Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, točka 70 in navedena sodna praksa).
63 Med izjemami od tega dostopa je izjema, določena v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, iz katere izhaja, da se dostop do dokumenta institucije Unije, ki je bil pripravljen za njeno notranjo rabo oziroma ga je ta institucija prejela in se nanaša na zadevo, o kateri navedena institucija še ni odločala, zavrne, če bi razkritje tega dokumenta resno oslabilo postopek odločanja te institucije, razen če javni interes utemeljuje to razkritje, pri čemer sta ta pogoja kumulativna.
64 V obravnavani zadevi se sporni dokumenti nanašajo na dopisovanje madžarskih organov Komisiji v zvezi z zaključkom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Nanašajo se na izmenjavo mnenj o navedenem projektu poziva za zbiranje predlogov, ki ob sprejetju izpodbijanega sklepa še ni bil dokončno objavljen.
65 Zato je treba analizirati institucionalni okvir, opredeljen v Uredbi št. 1303/2013, da bi se ugotovilo, ali je morala Komisija pri zaključku poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 sprejeti odločitev.
66 Najprej je treba poudariti, da skladi ESI spadajo v deljeno upravljanje.
67 V zvezi s tem iz člena 63(1) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1) izhaja, da „[k]adar Komisija izvršuje proračun v okviru deljenega upravljanja, se naloge, povezane z izvrševanjem proračuna, prenesejo na države članice.“
68 Poleg tega člen 73 Uredbe št. 1303/2013 določa, da so „[d]ržave članice in Komisija […] na podlagi načela deljenega upravljanja pristojne za upravljanje programov in nadzor nad njimi, in sicer v skladu s svojimi pristojnostmi, določenimi v tej uredbi, in pravilih za posamezne sklade.“
69 Člen 74 Uredbe št. 1303/2013 se nanaša zlasti na odgovornosti držav članic v okviru deljenega upravljanja. V zvezi s tem iz člena 74(1) navedene uredbe izhaja, da „[d]ržave članice izpolnijo obveznosti upravljanja, nadzora in revizije ter prevzamejo s tem povezane odgovornosti, ki so določene v pravilih o deljenem upravljanju iz finančne uredbe ter pravil za posamezne sklade.“
70 Poleg tega so v členu 75 Uredbe 1303/2013 določene pristojnosti in odgovornosti Komisije. V zvezi s tem iz odstavka 1 navedenega člena izhaja, da se Komisija prepriča, da so države članice vzpostavile sisteme nadzora in da ti sistemi med izvajanjem programov uspešno delujejo.
71 Glede odgovornosti držav članic je treba navesti, da člen 4(4) Uredbe št. 1303/2013 državam članicam na ustrezni teritorialni ravni v skladu z njihovim institucionalnim, pravnim in finančnim okvirom ter organom, ki jih za to imenujejo, nalaga pripravo in izvajanje operativnih programov ter opravljanje njihovih nalog v partnerstvu z ustreznimi partnerji iz člena 5 te uredbe.
72 V tem okviru iz člena 34(3)(d) Uredbe št. 1303/2013 izhaja, da so za pripravo in objavo pozivov za zbiranje predlogov izključno pristojne države članice.
73 Poleg tega člen 125(3) Uredbe št. 1303/2013 določa, da je pri izbiri operacij nacionalni organ upravljanja tisti, ki mora določiti ter po odobritvi uporabiti ustrezne postopke in merila za izbiro operacij, ki se financirajo iz skladov ESI.
74 Kot je razvidno iz člena 110(2)(a) Uredbe št. 1303/2013, se odobritev, ki je navedena v členu 125(3) navedene uredbe, nanaša na odobritev metod in meril za izbiro operacij s strani odbora za spremljanje, ki ga ustanovi država članica v skladu s členoma 47 in 48 te uredbe, in ne na odobritev Komisije.
75 Zgoraj navedene določbe kažejo na to, da so za pozive za zbiranje predlogov, ki jih ureja Uredba št. 1303/2013 in v katerih so opredeljena merila, ki jih je treba upoštevati pri izbiri operacij, ki naj bi se financirale iz skladov ESI, izključno odgovorne države članice.
76 Iz tega izhaja, da Uredba št. 1303/2013 Komisiji ne podeljuje posebne pristojnosti v postopku zaključka poziva za zbiranje predlogov, ki ga ureja ta uredba, tako da je Komisija upravičeno menila, da ji na prvi pogled ni bilo treba sprejeti odločitve v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
77 Vendar mora Splošno sodišče preučiti očitke, ki jih Madžarska navaja v utemeljitev tega dela.
– Prvi očitek: uporaba člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zaradi vpliva Komisije na zaključek projekta poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5
78 Madžarska trdi, da dejstvo, da lahko Komisija v okviru postopka odločanja o pozivu za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 poda pripombe oziroma naknadno preveri, ali so njene pripombe upoštevane, sicer se izvedejo finančni popravki, v veliki meri pogojuje odločitev nacionalnega organa upravljanja v zvezi z zaključkom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5. Ta vpliv Komisije v okviru deljenega upravljanja je treba razumeti tako, da je odločitev, ki jo sprejme nacionalni organ upravljanja – tudi če ne gre formalno za odločitev Komisije – sestavni del njenega postopka odločanja. Tako je treba po mnenju Madžarske notranja posvetovanja in razprave med nacionalnim organom upravljanja in Komisijo v okviru poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 varovati na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, čeprav Komisiji ni treba sprejeti odločitve v ožjem pomenu besede.
79 Madžarska v okviru svojih trditev izpostavlja vprašanje področja uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Natančneje, Splošno sodišče mora ugotoviti, ali postopek odločanja Komisije v okviru deljenega upravljanja – kadar Komisija začne dialog z madžarskimi organi o zaključku poziva za zbiranje predlogov, ki se financira iz skladov ESI – vključuje tudi zgoraj navedeni dialog, ne da bi ta nujno pripeljal do sprejetja odločitve Komisije.
80 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi kontekst, v katerega je umeščena, in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je (glej sodbo z dne 13. julija 2023, G GmbH, C‑134/22, EU:C:2023:567, točka 25 in navedena sodna praksa).
81 V zvezi z besedilom člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 je treba opozoriti, da zajema dokumente, ki se nanašajo na zadevo, o kateri institucija še ni odločala, kar očitno napotuje na pojem „postopek odločanja institucije, ki še poteka“ ob vložitvi prošnje za dostop.
82 Sodišče je za to v bistvu presodilo, da je dostop do dokumenta mogoče zavrniti na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 le, če se postopek odločanja nanaša na sprejetje odločitve (sodba z dne 17. decembra 2020, De Masi in Varoufakis/ECB, C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, točka 73).
83 V zvezi s kontekstualno razlago je treba ugotoviti, da člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 jasno razlikuje glede na to, ali je postopek končan ali ne. Tako v skladu s prvim pododstavkom te določbe na področje uporabe izjeme, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja, spadajo vsi dokumenti, ki jih institucije pripravijo za svojo notranjo rabo ali jih institucija prejme in ki se nanašajo na zadevo, o kateri še ni odločila. Drugi pododstavek te določbe določa, da po sprejetju odločitve zadevna izjema velja le za dokumente, ki vsebujejo nasvete za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji (sodba z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 78).
84 Tako se varstvo, zagotovljeno s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, konča s sprejetjem odločitve.
85 Kar zadeva teleološko razlago, kot je razvidno iz točke 64 zgoraj, bi se z vsako razlago zadevnega člena, ki bi presegala samo besedilo, razširilo področje uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
86 Tako je iz točk od 84 do 88 zgoraj razvidno, da je uporaba izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 pogojena z opredelitvijo postopka, po koncu katerega je institucija Unije na podlagi prava Unije pooblaščena, da sprejme določeno odločitev.
87 V obravnavani zadevi je treba, prvič, opozoriti, da Komisiji, kot je razvidno iz točke 79 zgoraj, ni bilo treba sprejeti določene odločitve o zaključku poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
88 Drugič, čeprav Madžarska trdi, da v okviru postopka zaključevanja poziva za zbiranje predlogov potekajo notranja posvetovanja oziroma razprave med nacionalnim organom upravljanja in Komisijo, ne trdi, da mora Komisija sprejeti odločitev.
89 Tretjič, čeprav je Komisija lahko predložila pripombe v zvezi s projektom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, zlasti glede njegove skladnosti z operativnim programom, v katerega je spadal navedeni projekt, in da bi se zagotovilo, da madžarski organi sklade ESI uporabljajo zakonito in pravilno, iz tega vseeno ne izhaja, da navedene pripombe kažejo na obstoj postopka odločanja Komisije in omogočajo, da se navedeni poziv za zbiranje predlogov enači z odločitvijo te institucije. Te pripombe namreč nikakor ne vplivajo na odločitve, ki bi jih lahko sprejela Komisija, kot je odločitev o izvedbi finančnega popravka ali odločitev o začasni ustavitvi plačil, povezanih s pozivom za zbiranje predlogov.
90 Poudariti je še treba, da kadar Komisija izrazi dvome ali pomisleke glede pravilnosti projekta poziva, ki ga ureja Uredba št. 1303/2013, se lahko nacionalni organ upravljanja odloči za izvršitev sprememb, ki jih predlaga Komisija, s čimer se prepriča, da bo navedeni projekt še naprej deležen sofinanciranja Unije, ne da bi bila potrebna kakršna koli odločitev Komisije. Poleg tega se lahko nacionalni organ upravljanja odloči, da ne bo spremenil poziva za zbiranje predlogov in da bo projekt financiral le s sredstvi, ki jih dodeli država članica. Nacionalni organi morajo v primeru nezdružljivosti projekta poziva za zbiranje predlogov z operativnim programom, ki ga je odobrila Komisija, ob upoštevanju prava Unije prav tako ukrepati glede na nacionalno pravo.
91 V zvezi s tem je treba poudariti, da države članice, na katero se nanaša odločitev Komisije glede prekinitve plačilnih rokov, glede začasne ustavitve plačil, povezanih s pozivom za zbiranje predlogov, ki ga ureja Uredba št. 1303/2013, ali glede razveljavitve celotnega ali dela prispevka Unije za operativni program, nič ne ovira pri tem, da se odloči, da bo iz lastnih sredstev prevzela neodobreni del financiranja Unije in financirala projekte, odobrene na podlagi poziva za zbiranje predlogov. V zvezi s tem je treba zlasti navesti, da so v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 1303/2013 skladi ESI zasnovani kot dopolnitev ustreznim nacionalnim, regionalnim ali lokalnim ukrepom oziroma kot prispevek k njim, pri čemer je v uvodni izjavi 87 navedene uredbe tudi pojasnjeno, da podpora iz skladov ESI ne bi smela nadomestiti javnih ali primerljivih strukturnih izdatkov držav članic (glej sklep z dne 2. septembra 2020, ENIL Brussels Office in drugi/Komisija, T‑613/19, neobjavljen, EU:T:2020:382, točka 36 in navedena sodna praksa).
92 Zato zgolj zaradi sodelovanja Komisije v postopku, ki ga urejajo proračunska pravila deljenega upravljanja, ni mogoče utemeljiti, da ta postopek spada v postopek odločanja te institucije v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Kot namreč izhaja iz točk od 71 do 77 zgoraj, to, da Komisija na nacionalne organe upravljanja prenese pooblastila, ki so značilna za deljeno upravljanje, ne vpliva na pristojnosti Komisije in držav članic, ki so jasno opredeljene v določbah Uredbe št. 1303/2013, tako da se postopkov odločanja Komisije in držav članic ne sme zamenjevati.
93 Iz navedenega izhaja, da Komisiji v okviru postopka zaključka poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 ni bilo treba sprejeti odločitve. Tako ni mogoče šteti, da se dokumenti, ki jih je Komisija prejela med notranjimi posvetovanji in razpravami, ki so v okviru takega postopka potekala med nacionalnim organom upravljanja in Komisijo, nanašajo na postopek odločanja institucije Unije, ki še poteka. Zato ni mogoče šteti, da se „nanaša[jo] na zadevo, o kateri institucija [Unije še] ni odločala“, v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
94 Drugačna rešitev bi bila v nasprotju z zahtevo, na katero je bilo opozorjeno zgoraj v točki 64, in sicer, da je treba člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlagati ozko.
95 Zato je treba prvi očitek prvega dela tretjega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
– Drugi očitek: uporaba člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zaradi pristojnosti Komisije na področju sprememb operativnih programov, ki jih ureja Uredba št. 1303/2013
96 Madžarska v utemeljitev drugega očitka navaja, da odločitev o zaključku poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 sicer sprejme nacionalni organ upravljanja, vendar mora Komisija v skladu s členom 30(2) Uredbe št. 1303/2013 sprejeti odločitev o spremembi operativnih programov.
97 V zvezi s tem iz člena 30(2) Uredbe št. 1303/2013 izhaja, da je vloga Komisije zagotoviti, da so spremembe operativnih programov, ki jih predlagajo države članice, skladne s pravnimi določbami in zahtevami Unije. V tem okviru Komisija oceni predloge za spremembe, ki jih predloži zadevna država članica, in lahko poda priporočila in pripombe k tem predlogom, preden sprejme končno odločitev o odobritvi sprememb. Če se torej ugotovi, da je predlog za spremembo operativnega programa skladen z zahtevami Unije, ga Komisija uradno odobri.
98 Zato naj bi bilo v primeru spremembe operativnega programa, v katerega spada poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, mogoče šteti, da bi morala Komisija sprejeti odločitev in da je postopek odločanja Komisije takrat še potekal.
99 Vendar je treba na eni strani poudariti, da madžarski organi ob sprejetju izpodbijanega sklepa niso predložili predloga za spremembo operativnega programa, v katerega je spadal projekt poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
100 Na drugi strani se sporni dokumenti niso nanašali na hipotetičen predlog za spremembo operativnega programa, ki bi ga Madžarska lahko vložila, temveč na izmenjavo mnenj o projektu poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 med Komisijo in nacionalnim organom upravljanja. Madžarska poleg tega še vedno ni pojasnila, zakaj bi dostop do dopisovanja med Komisijo in nacionalnim organom upravljanja glede zaključka poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 lahko ogrozil odločanje v zvezi z nekim drugim postopkom, in sicer hipotetičnim predlogom za spremembo operativnega programa.
101 Iz tega sledi, da ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni potekal noben postopek odločanja Komisije in da Madžarska svojega nasprotovanja razkritju spornih dokumentov zato ni mogla uspešno utemeljiti z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
102 Glede na navedeno je treba drugi očitek prvega dela tretjega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen in s tem zavrniti prvi del tretjega tožbenega razloga v celoti.
Drugi del tretjega tožbenega razloga: uporaba člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 za postopek odločanja nacionalnih organov upravljanja
103 Madžarska podredno trdi, da če bi Splošno sodišče razsodilo, da je bil za sprejetje odločitve z objavo poziva za zbiranje predlogov pristojen nacionalni organ upravljanja, in ne Komisija, bi moral biti torej tudi postopek odločanja nacionalnega organa upravljanja deležen varstva, ki ga zagotavlja člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
104 Madžarska navaja, da člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 glede na njegovo besedilo sicer res varuje le postopek odločanja institucij, vendar naj se področje uporabe te določbe ob upoštevanju posebnosti obravnavane zadeve ne bi smelo omejiti zgolj na institucije Unije.
105 Na prvem mestu trdi, da se agencije Unije lahko sklicujejo na to izjemo, da bi zaščitile svoj postopek odločanja.
106 Madžarska na drugem mestu v bistvu navaja, da bi ozka razlaga člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 pripeljala do tega, da bi bila možnost držav članic, da v skladu s členom 4(5) navedene uredbe prosijo, naj se dokumenti ob upoštevanju razlogov iz člena 4, od (1) do (3), navedene uredbe ne razkrijejo, v praksi brezpredmetna. V zvezi s tem navaja, da bi se države članice lahko sklicevale le na izjeme iz člena 4(1) in (2) iste uredbe in zato ne bi mogle varovati postopka odločanja svojih organov, kar naj bi ta postopek ogrozilo in tako na področju, ki vpliva na finančna sredstva Unije, povzročilo neupravičeno diskriminacijo na podlagi tega, kdo sprejme odločitev.
107 Poleg tega naj legitimni interesi države članice, katerih nacionalno pravo naj bi omogočalo zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov, ne bi bili varovani, kajti pravo Unije naj bi dopuščalo, da se nacionalno pravilo obide z neposrednim obračanjem na institucijo Unije. Madžarska navaja, da bi to škodilo zaupanju držav članic v institucije, kar naj bi povzročilo zmanjšanje učinkovitosti postopka posvetovanja med državami članicami in Komisijo.
108 Komisija trditve Madžarske izpodbija.
109 V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s členom 1(a) Uredbe št. 1049/2001 izraz „institucija“ v tej uredbi označuje Parlament, Svet oziroma Komisijo, medtem ko izraz „tretja stranka“ v členu 3(b) navedene uredbe pomeni neko fizično ali pravno osebo ali subjekt zunaj institucije, vključno z državami članicami in institucijami zunaj Skupnosti.
110 Na prvem mestu, v obravnavani zadevi iz določb člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 izhaja, da namen tega člena ni varstvo postopkov odločanja držav članic ali pravnih oseb, ki niso institucije Unije. Že samo besedilo te določbe zajema le dokumente, ki se nanašajo na „zadevo, o kateri institucija ni odločala“.
111 Na drugem mestu, opozoriti je treba, da je zakonodajalec Unije med drugim odpravil pravilo avtorja, ki je prevladovalo v pravnem stanju pred Uredbo št. 1049/2001. V skladu s tem pravilom je veljalo, da je treba, kadar je avtor dokumenta, s katerim razpolaga institucija, fizična ali pravna oseba, država članica, druga institucija ali drug organ Skupnosti ali kateri koli nacionalni ali mednarodni subjekt, prošnjo za dostop do dokumenta nasloviti neposredno na avtorja tega dokumenta (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točka 56).
112 Če bi se izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlagala tako, da varuje tudi postopek odločanja nacionalnih organov upravljanja, bi bilo s tem tako vsaj delno in z zlorabo ponovno uvedeno navedeno pravilo avtorja za vse dokumente, ki vplivajo na sprejemanje odločitev države članice. Taka razlaga pa ne bi bila združljiva niti s predmetom niti s ciljem člena 15 PDEU in Uredbe št. 1049/2001, ki je javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij na vseh področjih delovanja Unije.
113 Na tretjem mestu, kot je razvidno iz točke 64 zgoraj, bi vsaka razlaga člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki bi presegala samo besedilo, razširila področje uporabe izjeme iz te določbe. Šlo bi torej za široko razlago te določbe, ki ne bi omogočala omejitve obsega zadevnega razloga za zavrnitev.
114 Teh presoj ni mogoče ovreči z drugimi trditvami Madžarske.
115 Na prvem mestu, Madžarska trdi, da jezikovna razlaga člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 agencijam Unije ne bi omogočala, da se sklicujejo na navedeni člen, da bi zaščitile svoj postopek odločanja, ker se posebne določbe, ki omogočajo razširitev Uredbe št. 1049/2001 na agencije, nanašajo le na področje uporabe te uredbe v pravem pomenu besede, vendar ne spreminjajo njene vsebine, med drugim člen 4 iste uredbe, ki se nanaša na izjeme od razkritja dokumentov. Madžarska pa poudarja, da v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 5. februarja 2018, MSD Animal Health Innovation in Intervet international/EMA (T‑729/15, EU:T:2018:67), niti Splošno sodišče niti Sodišče, ki je v pritožbenem postopku navedeno sodbo potrdilo, nista izpodbijala uporabe člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 za postopek odločanja agencije.
116 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je bila uporaba Uredbe št. 1049/2001 razširjena na agencije Unije na podlagi posebne določbe v njihovih ustanovitvenih aktih. Natančneje, kar zadeva Evropsko agencijo za zdravila (EMA), člen 73 Uredbe (ES) št. 726/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o postopkih Skupnosti za pridobitev dovoljenja za promet in nadzor zdravil za humano in veterinarsko uporabo ter o ustanovitvi Evropske agencije za zdravila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 34, str. 229) izrecno določa, da se Uredba št. 1049/2001 nanaša na dokumente, ki jih ima agencija EMA, in da njena uprava sprejme dogovore za izvajanje te uredbe.
117 Tako lahko agencije na podlagi posebnih določb iz svojih ustanovitvenih aktov uporabijo vse izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 enako, kot to počnejo institucije za vse dokumente, ki jih hranijo.
118 Iz tega sledi, kot pravilno navaja Komisija, da uporaba Uredbe št. 1049/2001 za postopke odločanja agencije EMA in drugih agencij Unije izhaja iz jasnih in nedvoumnih pravil sekundarnega prava Unije in ni posledica široke razlage pojma „institucija“ v smislu navedene uredbe, ki jo je podalo Splošno sodišče.
119 Na drugem mestu, Madžarska navaja, da bi ozka razlaga člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 pripeljala do tega, da bi bila možnost držav članic, da v skladu s členom 4(5) navedene uredbe prosijo, naj se dokumenti ob upoštevanju razlogov iz člena 4(3) ne razkrijejo, v praksi brezpredmetna.
120 V zvezi s tem je sicer res, da je bilo v sodni praksi priznano, da se lahko država članica sklicuje na člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 (sodbi z dne 18. decembra 2007, Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, točke 76, 81, 83 in 93, in z dne 21. junija 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Komisija, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, točke od 62 do 66).
121 Vendar se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 uporablja za dokumente, ki izvirajo od držav članic in jih prejmejo institucije Unije ter ki se nanašajo na postopek odločanja institucije Unije, ki še poteka. Ta člen se torej ne uporablja za dokumente, ki se nanašajo na postopek odločanja države članice.
122 Na tretjem mestu, trditev Madžarske, ki se nanašajo na ogrožanje postopka odločanja nacionalnih organov upravljanja in na varstvo legitimnih interesov držav članic, katerih varstvo zagotavlja nacionalno pravo, prav tako ni mogoče sprejeti.
123 Člen 2(3) Uredbe št. 1049/2001 namreč določa, da se ta uredba uporablja za vse dokumente institucij Unije, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Unije. Iz tega člena torej izhaja, da brez poseganja v dokumente, ki so opredeljeni kot dokumenti občutljive narave in ki so v skladu z odstavkom 5 istega člena predmet posebne obravnave, za dokument, ki ga nacionalni organ pošlje instituciji Unije, od tega trenutka naprej velja izključno pravo Unije in ta institucija je zanj odgovorna v okviru prošnje za dostop do dokumenta, naslovljene nanjo.
124 Poleg tega je treba poudariti, da so legitimni interesi držav članic lahko varovani tudi z uporabo izjem iz člena 4(1) in (2) Uredbe št. 1049/2001.
125 Na četrtem mestu, Madžarska navaja, da bi opustitev varstva postopka odločanja nacionalnih organov upravljanja škodilo zaupanju držav članic v institucije in da bi to povzročilo zmanjšanje učinkovitosti postopka posvetovanja med državami članicami in Komisijo.
126 Poudariti je treba, da zgolj sklicevanje na nevarnost negativnih učinkov na komunikacijo med državami članicami in institucijami ter na zmanjšanje učinkovitosti postopka posvetovanja med strankami ne more zadostovati za ugotovitev, da bi moral biti tudi postopek odločanja nacionalnih organov upravljanja varovan z izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. To bi namreč pomenilo, da se državam članicam podeli diskrecijska pravica na tem področju oziroma da se politika dostopa do dokumentov, ki se izvaja s to uredbo, vsaj pogojuje z nacionalnimi politikami, ki se nanašajo na to. To pa ne bi bilo združljivo niti s sistemom dostopa do dokumentov, vzpostavljenim z Uredbo št. 1049/2001, niti z obveznostjo lojalnega sodelovanja s Komisijo, ki jo imajo države članice na podlagi člena 4(3) PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, Batchelor/Komisija, T‑250/08, EU:T:2011:236, točka 80 in navedena sodna praksa).
127 Iz tega izhaja, da izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ni mogoče razlagati tako, da varuje tudi postopek odločanja nacionalnega organa upravljanja. Zato je treba drugi del tretjega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Tretji del tretjega tožbenega razloga: resna, dejanska in konkretna oslabitev varstva postopka odločanja v zvezi z zaključkom projekta poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5
128 Madžarska v utemeljitev tega dela trdi, da bi objava celotnega dopisovanja med madžarskimi organi in Komisijo v zvezi s pozivom za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 lahko ogrozila zaključek navedenega poziva, ker bi razkritje spornih dokumentov lahko nekaterim organizacijam dalo na voljo notranjo informacijo, ki bi jim omogočila boljšo pripravo njihovih prijav v okviru poziva za zbiranje predlogov v škodo drugih konkurenčnih organizacij, ki nimajo na voljo enake ravni informacij.
129 Splošno sodišče v okoliščinah obravnavane zadeve meni, da je treba dodatno preučiti, ali je pogoj, naveden v točki 63 zgoraj, ki se nanaša na resno oslabitev varstva postopka odločanja, izpolnjen, in tako analizirati razloge, ki jih je Madžarska navedla v utemeljitev uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, če se ta določba v obravnavani zadevi uporablja.
130 V zvezi s tem zgolj okoliščina, da dokument zadeva interes, varovan z eno od izjem od pravice do dostopa, določene v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, ne more zadoščati za utemeljitev uporabe te izjeme (glej sodbo z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 51 in navedena sodna praksa).
131 Natančneje, za uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 se zahteva, da se dokaže, da bi lahko dostop do zahtevanih dokumentov konkretno in dejansko ogrozil varstvo postopka odločanja institucije in da je ta nevarnost ogrozitve razumno predvidljiva, in ne povsem hipotetična (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, točka 63 in navedena sodna praksa).
132 Poleg tega mora biti postopek odločanja resno ogrožen, da bi se uporabila izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. To zlasti velja, kadar razkritje zadevnega dokumenta znatno vpliva na postopek odločanja. Presoja resnosti je odvisna od vseh okoliščin zadeve, zlasti od negativnih učinkov tega razkritja na postopek odločanja, na katere se institucija sklicuje (glej sodbo z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, točka 71 in navedena sodna praksa).
133 V obravnavani zadevi na podlagi razlogov, ki jih je navedla Madžarska, ni mogoče ugotoviti, kako bi lahko razkritje spornih dokumentov dejansko, resno in konkretno vplivalo na postopek odločanja Komisije.
134 Madžarska namreč zgolj trdi, da bi razkritje spornih dokumentov lahko resno ogrozilo načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti, ker bi potencialni upravičenci v okviru poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5 lahko pridobili informacije, ki bi jim omogočile nepošteno konkurenčno prednost.
135 Poudariti pa je treba, da trditve Madžarske nikakor niso podprte niti s podrobnimi argumenti niti z dokazi, s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti, da bi obstajala resnična nevarnost nepoštene konkurenčne prednosti, če bi bili sporni dokumenti razkriti, preden nacionalni organ upravljanja dokončno sprejme poziv za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
136 Kot poleg tega izhaja iz sodne prakse, zgolj sklicevanje na nevarnost negativnih posledic, povezano z dostopom do internih dokumentov, in možnost, da bi lahko zadevne osebe vplivale na postopek, ne more zadostovati za dokaz, da bi razkritje navedenih dokumentov resno oslabilo postopek odločanja zadevne institucije (sodba z dne 13. julija 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, točka 83).
137 Madžarska prav tako ni predložila pojasnil, na podlagi katerih bi bilo mogoče izpodbijati analizo Komisije, v skladu s katero razkritje spornih dokumentov ob sprejetju izpodbijanega sklepa ni moglo ogroziti postopka odločanja, ki je potekal in je bil povezan z zaključkom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5, ker je bila vsebina tega poziva za zbiranje predlogov takrat javnosti dostopna na spletu.
138 Iz sodne prakse namreč izhaja, da lahko Splošno sodišče pri presoji nevarnosti, da bi razkritje dokumenta ogrozilo interes, varovan s členom 4 Uredbe št. 1049/2001, upošteva dejstvo, da je bilo bistvo vsebine dokumenta, za razkritje katerega se prosi, že objavljeno pred sprejetjem sklepa, s katerim je bil dostop do navedenega dokumenta zavrnjen ali ne (glej v tem smislu sodbo z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, točka 60).
139 Poleg tega Komisija navaja, da so bili vsi dokumenti, ki izvirajo od Komisije, posredovani tretji osebi, ki je vložila prošnjo. Tako je ta oseba natančno seznanjena z okoliščinami in predmetom razprav med Komisijo in madžarskimi organi v zvezi s projektom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
140 Zato obveznost, določena s sodno prakso, da se člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 razlaga ozko, vodi do ugotovitve, da Madžarska ni dokazala, da bi razkritje spornih dokumentov na datum, ko je bilo za to razkritje zaprošeno, dejansko in resno oslabilo postopek odločanja, povezan z zaključkom poziva za zbiranje predlogov EFOP 2.2.5.
141 Komisija je torej pravilno ugotovila, da v posebnih okoliščinah obravnavane zadeve razlog, ki ga je navedla Madžarska in ki se je nanašal na nevarnost nepoštene konkurenčne prednosti, ni bil utemeljen.
142 Zato je treba tretji del tretjega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen in s tem zavrniti tretji tožbeni razlog v celoti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
143 Madžarska v utemeljitev tega tožbenega razloga trdi, da če bi Splošno sodišče razsodilo, da dejavnost deljenega upravljanja Komisije ne more spadati v postopek odločanja Komisije, ni nobenega dvoma, da bi bilo treba šteti, da ta dejavnost spada na področje uporabe preiskav, navedenih v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
144 Navesti je treba, da Madžarska svoje trditve, da bi bilo treba šteti, da dejavnost deljenega upravljanja Komisije spada na področje uporabe preiskav, navedenih v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, nikakor ne utemeljuje.
145 Opozoriti pa je treba, da mora v skladu s členom 76(d) Poslovnika Splošnega sodišča tožba vsebovati predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek navedenih razlogov. V tožbi mora biti zlasti pojasnjeno, kaj obsega tožbeni razlog, na katerem tožba temelji, tako da zgolj abstraktna navedba ne izpolnjuje zahtev iz Poslovnika. Podobne zahteve veljajo, če se trditev navaja v utemeljitev tožbenega razloga (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2021, Ayuntamiento de Quart de Poblet/Komisija, T‑539/18, neobjavljena, EU:T:2021:123, točka 102 in navedena sodna praksa).
146 Trditev Madžarske, da bi bilo treba člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi uporabiti, je treba tako zavreči kot nedopustno, ker ne izpolnjuje zahtev iz člena 76(d) Poslovnika,
147 Zato je treba četrti tožbeni razlog in torej tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
148 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
149 Ker v obravnavani zadevi Madžarska ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Madžarski se naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne uredbe.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 10. julija 2024.
Podpisi