KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 30. aprillil 2020(1)
Kohtuasi C‑815/18
Federatie Nederlandse Vakbeweging
versus
Van den Bosch Transporten BV,
Van den Bosch Transporte GmbH,
Silo-Tank kft
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Hoge Raad der Nederlanden (Madalmaade kõrgeim kohus)
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 96/71/EÜ – Töötajate lähetamine seoses teenuste osutamisega – Rahvusvahelistel vedudel töötavad autojuhid – Mõiste „liikmesriigi territooriumile lähetamine“ – Mõiste „üldiselt kohaldatavateks tunnistatud kollektiivlepingud“
I. Sissejuhatus
1. Van den Bosch Transporten BV (registreeritud Madalmaades), Van den Bosch GmbH (registreeritud Saksamaal), and Silo-Tank Kft (registreeritud Ungaris) on kolm eri äriühingut, millel on üks ja sama osanik. Madalmaade äriühing sõlmis nii Saksamaa äriühinguga kui ka Ungari äriühinguga mitu tšarterlepingut kaupade rahvusvaheliseks maanteeveoks. Saksamaa ja Ungari äriühingud võtsid tööle autojuhid, et neid lepinguid täita.
2. Näib, et need autojuhid alustasid oma vahetusi Madalmaades Erpi linnas, kus on Madalmaade äriühingu asukoht, ja lõpetasid need sealsamas. Federatie Nederlandse Vakbeweging (Madalmaade ametiühingute keskliit; edaspidi „FNV“) esitas kõigi kolme äriühingu vastu hagi, väites, et nad on tegutsenud vastuolus direktiiviga 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega (edaspidi „töötajate lähetamise direktiiv“).(2)
3. Seoses sellega on Hoge Raad der Nederlanden (Madalmaade kõrgeim kohus) esitanud Euroopa Kohtule mitu küsimust, paludes selgitada, kuidas ja samuti, kas üldse on töötajate lähetamise direktiiv kohaldatav rahvusvahelistel vedudel töötavate autojuhtide suhtes.
II. Õiguslik raamistik
4. Töötajate lähetamise direktiivi artiklis 1 on selle õigusakti reguleerimisala määratletud järgmiselt:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.
2. Käesolevat direktiivi ei kohaldata merekaubaveoettevõtjate merdsõitvate töötajate suhtes.
3. Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:
a) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
b) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumil asuvasse kontsernile kuuluvasse asutusse või ettevõttesse, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
c) ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja vahendab töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja on töötajaga lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.
[…]“.
5. Töötajate lähetamise direktiivi artiklis 2 on määratletud:
„1. Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmist mõistet: lähetatud töötaja – töötaja, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab.
[…]“.
6. Töötajate lähetamise direktiivi artikkel 3 käsitleb „töötingimusi“:
„1. Liikmesriigid tagavad olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:
– õigusnormidega ja/või
– lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega, niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas nimetatud toiminguid, järgmistes küsimustes:
a) maksimaalne tööaeg ja minimaalne puhkeaeg;
b) tasulise põhipuhkuse minimaalne pikkus;
c) töötasu miinimummäärad, kaasa arvatud ületunnitöötasud; seda punkti ei kohaldata täiendavate kutsealaste vanaduspensioniskeemide suhtes;
d) töötajate vahendamise tingimused, eelkõige ajutist tööjõudu vahendavate ettevõtjate poolt vahendatavate töötajate puhul;
e) töötervishoid, ‑ohutus ja ‑hügieen;
f) rasedate või hiljuti sünnitanud naiste ning laste ja noorukite töötingimuste suhtes kohaldatavad kaitsemeetmed;
g) meeste ja naiste võrdne kohtlemine ning muud mittediskrimineerimise sätted.
Käesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäärade mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse.
[…]
8. Mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud või vahekohtu otsused“ hõlmab kollektiivlepinguid ja vahekohtu otsuseid, mida peavad täitma kõik ettevõtjad, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus.
Kui puudub kollektiivlepingute või vahekohtu otsuste üldiselt kohaldatavaks tunnistamise süsteem esimese lõigu tähenduses, võivad liikmesriigid otsustada aluseks võtta:
– kollektiivlepingud või vahekohtu otsused, mida tavaliselt kohaldatakse kõigi samalaadsete ettevõtjate suhtes, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus, ja/või
– kollektiivlepingud, mille on sõlminud riigi tasandil kõige esindavamad tööandjate ja töötajate organisatsioonid ning mida kohaldatakse kogu riigi territooriumil,
kui nende kohaldamisel artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjate suhtes käesoleva artikli lõike 1 esimeses lõigus loetletud küsimustes on tagatud kõnealuste ettevõtjate ja muude selles lõigus nimetatud samalaadses olukorras olevate ettevõtjate võrdne kohtlemine.
[…]
10. Käesolev direktiiv ei takista liikmesriike kooskõlas asutamislepingu ja võrdse kohtlemise põhimõttega kohaldamast oma riigi ja muude riikide ettevõtjate suhtes:
– […],
– töötingimusi, mis on ette nähtud kollektiivlepingute või vahekohtu otsustega lõike 8 tähenduses ning on seotud muude kui lisas loetletud toimingutega.“
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
A. Faktilised asjaolud ja kohaldatavad riigisisesed õigusnormid
7. Van den Bosch Transporten BV tegutseb Madalmaades Erpi linnas veoettevõtjana. Kaks teist äriühingut, Van den Bosch Transporte GmbH (Saksamaa õiguse alusel asutatud äriühing) ja Silo-Tank Kft (Ungari õiguse alusel asutatud äriühing) kuuluvad samasse kontserni. Kõigil kolmel äriühingul on üks ja sama osanik.
8. Van den Bosch Transporten BV on Vereniging Goederenvervoer Nederlandi (Madalmaade autoveo liit) liige. Nimetatud liit sõlmis FNVga kaubaveo kollektiivlepingu (collectieve arbeidsovereenkomst Goederenvervoer; edaspidi „CLA GT“), mis hakkas kehtima alates 1. jaanuarist 2012. Siiski ei tunnistatud seda kollektiivlepingut üldiselt kohaldatavaks.
9. Vastavalt CLA GT artiklile 44 ehk nii-öelda tšartervedude artiklile on tööandjatena tegutsevad sõltumatud alltöövõtjad kohustatud alltöövõtulepingutes, mida täidetakse tööandja Madalmaades asuvas äriühingus või sellest äriühingust, ette nägema, et nende sõltumatute alltöövõtjate töötajate suhtes kehtivad selle kollektiivlepingu üldised töötingimused, kui see tuleneb direktiivist 96/71, ka juhul, kui pooled on valinud lepingut reguleerivaks õiguseks mingi muu riigi kui Madalmaade õiguse. Samuti peab tööandja asjaomaseid töötajaid nende suhtes kohaldatavatest töötingimustest teavitama.
10. Eelotsusetaotluses on märgitud, et CLA GT artikli 44 sisu kordab ühe teisegi kollektiivlepingu, nimelt tasulise kaupade autoveo ja mobiilsete kraanade rendi kollektiivlepingu (collectieve arbeidsovereenkomst Beroepsgoederenvervoer over de weg en verhuur van mobiele kranen; edaspidi „CLA PGT“) artikkel 73. CLA PGT tunnistati üldiselt kohaldatavaks alates 31. jaanuarist 2013 kuni 31. detsembrini 2013.
11. Ministri dekreediga vabastati CLA GTga hõlmatud ettevõtjad CLA PGT kohaldamisest. Eelotsusetaotluses on märgitud, et nii on see vabastus kohaldatav ka Van den Bosch Transporten BV suhtes.
12. Saksa ja Ungari autojuhid töötavad töölepingute alusel, mis on sõlmitud vastavalt äriühingutega Van den Bosch GmbH ja Silo-Tank. CLA GTs ette nähtud töötingimusi Saksa ja Ungari autojuhtide suhtes ei kohaldatud.
13. Van den Bosch Transporten BV on sõlminud äriühingutega Van den Bosch GmbH ja Silo-Tank rahvusvahelisi vedusid käsitlevad tšarterlepingud.
14. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul toimuvad asjasse puutuvad veod valdavalt väljaspool Madalmaade territooriumi. Euroopa Kohtu palvel selgitas Van den Bosch Transporten BV, et Ungari ja Saksa autojuhid töötavad peaaegu ainult piiriülestel vedudel. Kuni 2013. aastani alustasid ja lõpetasid need autojuhid oma „aktiivseid vahetusi“ Madalmaades Erpi linnas. Aastal 2013 avasid Van den Bosch GmbH ja Silo-Tank „ühenduspunktid“ mitmes liikmesriigis. Erp ei ole enam välismaiste autojuhtide ühenduspunkt. Selle asemel saadavad Van den Bosch GmbH ja Silo-Tank autojuhid välja nende elukohast kuni vastava ühenduspunktini. Tekkinud kulud maksavad kinni viimati nimetatud äriühingud.
B. Riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
15. Põhikohtuasjas väidab FNV, et kolme äriühingut tuleb kohustada järgima CLA GT tingimusi. Ta on seisukohal, et Madalmaad on nende autojuhtide tavaline töötamiskoht. Seepärast tuleb nendele autojuhtidele maksta Madalmaade palku. See tuleneb FNV sõnul lepinguliste kohustuste suhtes kohaldatava õiguse konventsiooni(3) artikli 6 lõike 2 punktist a või määruse (EÜ) nr 593/2008(4) artikli 8 lõikest 2. FNV väidab, et Madalmaade üldisi töötingimusi kohaldamata jättes tegutsevad Van den Bosch GmbH ja Silo-Tank FNV suhtes õigusvastaselt, mille eest vastutab ka Van den Bosch Transporten BV.
16. Liikmesriigi esimese astme kohus otsustas, et CLA GT tingimused kehtivad Saksa ja Ungari autojuhtide suhtes.
17. Teise astme kohus aga rahuldas apellatsioonkaebuse ja tühistas esimese astme kohtu otsuse. Seoses kolme käesolevas asjas kostjana osaleva äriühingu argumendiga, et CLA GT artikkel 44 on tühine, sest sellest tulenev kohustus kujutab endast õigusvastast piirangut ELTL artiklis 56 ette nähtud teenuste vaba liikumise suhtes, asus teise astme kohus seisukohale, et kuigi CLA GTd ei ole tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, on see vaidlusalusele olukorrale kohaldatav koostoimes ühelt poolt (mille sisu on CLA GTga peaaegu identne) CLA PGT üldise kohaldatavusega ja teiselt poolt vabastusega, mis on antud ettevõtjatele, kelle jaoks CLA GT on siduv. Järelikult on töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikes 8 sätestatud üldise kohaldatavuse tingimus täidetud ja CLA GT artiklit 44 ei saa pidada õigusvastaseks piiranguks teenuste vaba liikumise suhtes ELTL artikli 56 tähenduses.
18. Siiski järeldas teise astme kohus põhimõtteliselt, et kuigi vaidlusalused tšartervedude toimingud tehti äriühingus või äriühingust Van den Bosch Transporten BV (mille asukoht on Erpis), ei olnud täidetud teine CLA GT artikli 44 kohaldatavuse tingimus, sest olukord ei kuulunud töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalasse. Direktiiv ei võimalda tõlgendada mõistet „lähetamine“ laialt, hõlmates nii olukordi, kus isik on lähetatud liikmesriigi territooriumile, kui ka olukordi, kus isik on lähetatud liikmesriigi territooriumilt. Kohtu arvates hõlmab töötajate lähetamise direktiiv vaid niisuguseid toiminguid, mida tehakse täielikult või peamiselt riigisisesel tasandil. Kuna vaidlusalune olukord ei olnud niisugune, ei esinenud töötajate lähetamise direktiivi tähenduses lähetamist.
19. Käesolevas asjas eelotsusetaotluse esitanud Hoge Raad der Nederlandeni (Madalmaade kõrgeim kohus) kassatsioonimenetluses väidab FNV sisuliselt, et teise astme kohus jättis tuvastamata, et töötajate lähetamise direktiivis kasutatud sõnastust „liikmesriigi territooriumile“ tuleb tõlgendada tähenduses „liikmesriigi territooriumile või territooriumilt“.(5) FNV seisukohast on töötajate lähetamise direktiiv niisiis kohaldatav ka rahvusvaheliste maanteevedude valdkonnas töötavatele autojuhtidele.
20. Võttes arvesse kahtlusi seoses töötajate lähetamise direktiivi kohaldatavusega käesolevale olukorrale, otsustas Hoge Raad der Nederlanden (Madalmaade kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [direktiivi 96/71] tuleb tõlgendada nii, et seda peab kohaldama ka töötaja suhtes, kes tegutseb rahvusvahelise autoveo valdkonnas autojuhina ning teeb seega oma tööd rohkem kui ühes liikmesriigis?
2a. Juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt: milliste kriteeriumide või asjaolude alusel tuleb kindlaks määrata, kas autojuht kui rahvusvahelise autoveo valdkonnas tegutsev töötaja lähetatakse [direktiivi 96/71] artikli 1 lõigete 1 ja 3 tähenduses „liikmesriigi territooriumile“ või kas see töötaja teeb [direktiivi 96/71] artikli 2 lõike 1 tähenduses „piiratud aja jooksul […] oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“?
2b. Kas teise küsimusele punktile a vastamisel on oluline asjaolu, et ettevõtja, kes lähetab teise küsimusele punktis a nimetatud töötaja, on – näiteks kontserni kaudu – seotud ettevõtjaga, kelle juurde see töötaja lähetatakse, ning kui see on oluline, siis millisel määral?
2c. Kui teise küsimuse punktis a nimetatud töötaja töö hõlmab osaliselt kabotaažvedu – st transporditeenust, mida osutatakse üksnes muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus kõnealune töötaja tavaliselt töötab –, siis kas selle töötaja puhul tuleb alati lähtuda asjaolust, et nimetatud töölõigu puhul töötab ta ajutiselt esimesena nimetatud liikmesriigi territooriumil? Juhul, kui see on nii, kas selles osas kehtib alampiir, nt minimaalne ajavahemik kuus, millal kõnealune kabotaažvedu toimub?
3a. Juhul, kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt: kuidas tuleb tõlgendada mõistet „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“ [direktiivi 96/71] artikli 3 lõike 1 ja lõike 8 esimese lõigu tähenduses? Kas tegemist on liidu õiguse autonoomse mõistega ning järelikult piisab sellest, et [direktiivi 96/71] artikli 3 lõike 8 esimeses lõigus kehtestatud tingimused on tegelikult täidetud, või nõutakse nendes tingimustes ühtlasi seda, et kollektiivleping oleks riigisisese õiguse kohaselt üldiselt kohaldatavaks tunnistatud?
3b. Kui kollektiivlepingut ei saa pidada üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepinguks [direktiivi 96/71] artikli 3 lõike 1 ja lõike 8 esimese lõigu tähenduses, siis kas ELTL artikliga 56 on vastuolus see, kui ühes liikmesriigis asuvat ettevõtjat, kes lähetab töötaja teise liikmesriigi territooriumile, kohustatakse lepingu alusel pidama kinni niisugusest, viimati nimetatud liikmesriigis kehtivast kollektiivlepingust?“
21. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud FNV, Van den Bosch Transporten BV ning Saksamaa, Prantsuse, Ungari, Madalmaade ja Poola valitsus, samuti Euroopa Komisjon. Kohtuistungil, mis peeti 14. jaanuaril 2020, osalesid needsamad menetlusosalised.
IV. Õiguslik analüüs
22. Käesolev ettepanek on üles ehitatud järgmiselt: alustan kahest sissejuhatavast selgitusest, mis puudutavad käesoleva asja ulatust (ja piire) (A). Seejärel käsitlen töötajate lähetamise direktiivi kohaldatavust maanteevedude sektorile (B). Siis asun käsitlema konkreetsemaid küsimusi seoses asjaoludega, mis on olulised selle kindlakstegemisel, kas maanteevedude korral tuleb autojuhti pidada „lähetatuks“ (C). Lõpetan mõne märkusega, mis puudutavad mõistet „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“ (D).
A. Sissejuhatavad märkused
23. Kõigepealt vajavad selgitamist kaks küsimust.
24. Esiteks eristas Van den Bosch Transporten BV vedusid enne ja pärast 2013. aastat kohaldatud korda. Ta selgitas üsna üksikasjalikult oma praegust tegevust, sealhulgas autojuhtide jaoks mõeldud ühenduspunktide struktuuri, mida kontsern eri liikmesriikides toimimas hoiab. Samuti tõi ta näiteid autojuhtide läbitud marsruutide kohta, demonstreerides, et tehtud sõidud olid mitmeetapilised ja rahvusvahelised.
25. Ent nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus ja toonitas FNV kohtuistungil, on põhikohtuasjas arutusel olev juhtum seotud 2013. aastaga, mille kestel algas ja lõppes (ilmselt) enamik autojuhtide vahetusi Erpis.
26. Teiseks ei ole esitatud täiendavat teavet, millised olid põhikohtuasjas käsitletavate vedude teostamise konkreetsed asjaolud. Eelotsusetaotlusest nähtub pelgalt, et asjasse puutuvad autojuhtide „aktiivsed vahetused“ algasid ja lõppesid Erpis ning et Madalmaade äriühing sõlmis tšartervedude lepinguid kas Saksa või Ungari äriühinguga.
27. Asjasse puutuvad faktilised asjaolud on kindlasti liikmesriigi kohtu tuvastada. Põhjus, miks ma neid käesolevas staadiumis sissejuhatavates märkustes mainin, on kahetine.
28. Esiteks, loomulikult on Euroopa Kohtu ülesanne tõlgendada liidu õigust, liikmesriikide kohtute ülesanne aga kohaldada seda konkreetsele juhtumile.(6) Nii ei võta ma seisukohta küsimuses, kas (ja millal) kõnealusel juhul töötajaid tegelikult lähetati.
29. Teiseks oleneb nendegi tõlgendussuuniste tase, mida Euroopa Kohus saab mõistlikult anda, sellest, kui üksikasjalikku teavet on andnud eelotsusetaotluse esitanud kohus. Eriti on see nii seoses selliste küsimustega – nagu teine eelotsuse küsimus (teise küsimuse punktid a–c) –, mille hindamine ja kriteeriumid olenevad väga tõenäoliselt asjaoludest ja kontekstist. Kohtu jaoks (või vähemalt kohtujuristi jaoks, kellel ei ole seadusandja oskusi ega ettenägelikkust) on üpris keeruline panna kokku laiahaardelisi kriteeriume, mille põhjal üldiselt, konkreetse juhtumi asjaolusid teadmata otsustada, kas lähetamine tegelikult toimus. Kokkuvõttes määravad need tegurid seega abstraktsioonitaseme, millel eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele võib käesolevas ettepanekus vastata ja vastataksegi.
B. Esimene küsimus: kas töötajate lähetamise direktiiv on kohaldatav maanteevedudele?
30. Esimeses küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas töötajate lähetamise direktiiv on kohaldatav rahvusvahelistel maanteevedudel töötavale autojuhile, kes töötab rohkem kui ühes liikmesriigis.
31. FNV, Saksamaa, Prantsuse ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon pakuvad, et vastata tuleb jaatavalt. Van den Bosch Transporten BV ning nii Ungari kui ka Poola valitsus on asunud vastupidisele seisukohale.
32. Kõigepealt soovin selgitada selle küsimuse ja järgneva käsitelu ulatust. Küsimus, mille pooled esitasid ja milles neil seejärel vaidlus tekkis, seisneb selles, kas töötajate lähetamise direktiiv on kohaldatav maanteevedudel töötajate suhtes. Tegu on õigusnorme puudutava aruteluga liidu seadusandliku akti kohaldamisala üle: kas töötajate lähetamise direktiiv peaks olema kohaldatav teatavat liiki tegevusele või teatavale tegevusalale, nimelt maanteevedudele? Või pigem: milliste sätete alusel või millistel kaalutlustel peaks see konkreetne valdkond töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalast välja jääma?
33. Tähelepanu väärivad iseäranis kaks asjaolu. Esiteks nähtub küsimuse esitamise viisist, et (rahvusvahelistel) maanteevedudel töötavaid autojuhte peetakse (kõikide) maanteevedudel töötajate rühma loogiliseks alamrühmaks. Siiski on loomulik, et kui töötajate lähetamise direktiivi reguleerimisala ei hõlmaks maanteevedusid, ei puudutaks see väljajäämine mitte üksnes autojuhte, vaid potentsiaalselt teisigi maanteevedudel töötajaid. Samamoodi, kui maanteeveod jääksid välja, mis mõju avaldaks see teistele rahvusvahelise transpordi liikidele?
34. Teiseks käib arutelu kahel tasandil ja menetlusosalised on esitanud sellel teemal kaht liiki argumente: õigusnorme käsitlevaid ja praktikat käsitlevaid. Õigusnormide tasand on seotud küsimusega, kas õigusakti õigusliku ülesehituse ja tõlgendamise aspektist on maanteeveod töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalas. Selle küsimusega seoses tuleb kaaluda, kas töötajate lähetamise direktiivi tekstis, kontekstis (sealhulgas seadusandlikus kujunemisloos ja õiguslikus aluses) või eesmärgis on viiteid, mis lubaksid järeldada, et maanteeveod jäeti selle direktiivi reguleerimisalast välja?
35. Samuti on olemas praktiline või pragmaatiline põhjendustasand: kas oleks õigupoolest loogiline tunnistada, et rahvusvahelised veoteenused, eelkõige aga neid teenuseid osutavad konkreetsed autojuhid ei kuulu töötajate lähetamise direktiivi reguleerimisalasse? Kas võttes arvesse praktilisi raskusi, mis sellisest tunnistamisest rahvusvahelise autojuhi töö eripära tõttu tekiksid, ei oleks mõistlikum välistada selle valdkonnaga seotud teenused töötajate lähetamise direktiivi reguleerimisalast?
36. Need kaalutlused peavad kindlasti paika. Tulen nende kui selliste juurde käesoleva jao lõpus tagasi (5). Minu arvates aga kinnitavad töötajate lähetamise direktiivi tekst (2), seadusandlik kontekst ja kujunemislugu (3), samuti eesmärk (4) selgelt, et niisugune valdkonnaga seotud grupierand töötajate lähetamise direktiivi reguleerimisalas puudub. Enne sellekohast analüüsi alustan peamisest argumendist, mille on esitanud Ungari ja Poola valitsus ning mis puudutab valitud õiguslikku alust ja sellest õiguslikust alusest tulenevaid tagajärgi töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalale (1).
1. Õiguslik alus
37. Poola ja Ungari ei ole nõus, et töötajate lähetamise direktiiv on maanteevedude sektori suhtes kohaldatav, ja viitavad töötajate lähetamise direktiivi vastuvõtmise õiguslikule alusele. Töötajate lähetamise direktiiv põhineb endise EÜ artikli 57 lõikel 2 ja artiklil 66 (nüüd ELTL artikli 53 lõige 1 ja artikkel 62), mis on teenuste suhtes kohaldatavad sätted. Seevastu ei olnud õiguslike aluste hulgas, millele seadusandja tugines, ELTL artiklile 91 vastavat tollast sätet, mis on transpordi valdkonna jaoks spetsiifiline õiguslik alus. Sama kehtib ka muutmisdirektiivi (EL) 2018/957(7) kohta.
38. ELTL artikli 58 lõikes 1 on sätestatud, et „[t]ransporditeenuste osutamise vabadust käsitletakse [ELTL] transpordi jaotise sätetes“. See tähendab, et liidu õigusaktid, mille eesmärk on ühtlustada eeskirju eelkõige transpordi valdkonnas, peavad põhinema ELTL VI jaotise vastavatel sätetel (artikkel 90 jj). Need eeskirjad on ELTL artikli 91 lõike 1 kohaselt: „a) ühised eeskirjad, mida kohaldatakse liikmesriigi territooriumile või sealt välja kulgeva rahvusvahelise transpordi suhtes, samuti läbi ühe või mitme liikmesriigi territooriumi kulgeva rahvusvahelise transpordi suhtes; b) tingimused, mille kohaselt võivad liikmesriigis transporditeenuseid osutada mitteresidentidest vedajad; c) meetmed transpordi ohutuse tõhustamiseks; d) kõik muud asjakohased sätted“.
39. Ungari sõnul ei hõlma liidu seadusandja valitud õiguslikud alused töötajate lähetamise direktiivi vastuvõtmiseks selle direktiivi reguleerimisalasse transporti. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei reguleeri teenuste osutamist käsitlevad sätted transporti. Nimetatud valitsus viitab ka sellele, et teenuste direktiivi(8) artikli 2 lõike 2 punkti d kohaselt ei kuulu transport selle direktiivi kohaldamisalasse.(9)
40. Seda argumenti esineb mõnel pool õiguskirjanduses. Mõni autor on tõepoolest täheldanud, et veoteenuste spetsiaalse seisundi tõttu aluslepingus ei ole töötajate lähetamise direktiivi kohaldatavus nende teenuste suhtes ilmne.(10) Teised kommentaatorid jällegi näivad eeldavat, et sellel samal põhjusel ei ole need teenused välja jäetud.(11)
41. Töötajate lähetamise direktiivi õigusliku aluse küsimust käsitles hiljuti kohtujurist Szpunar kohtuasjas Dobersberger. Ta märkis: „Seda tausta arvestades võiks minu meelest arvata, et transporditeenuste ühtlustamine, isegi kui see on osa suuremast ühtlustamismeetmest, peaks põhinema ELTL artiklil 91. Ometi põhineb [töötajate lähetamise direktiiv] üksnes ELTL artikli 53 lõikel 1 ja artiklil 62, aga mitte lisaks ka ELTL artiklil 91.“ Ta järeldas, et „[o]lgugi et võib vaid spekuleerida, miks [töötajate lähetamise direktiivi] vastuvõtmisel ei kaasatud õigusliku alusena ELTL artiklit 91, siis üldjuhul siiski ei arvata, et transporditeenused jäävad [töötajate lähetamise direktiivi] kohaldamisalast välja. […] Seniste juriidiliste teadmiste põhjal näib, et transporditeenused kuuluvad tõepoolest põhimõtteliselt direktiivi kohaldamisalasse“.(12)
42. Euroopa Kohus ei võtnud oma otsuses selles küsimuses sõnaselget seisukohta. Ta märkis vaid, et „teenuste osutamise vabadust transpordivaldkonnas ei reguleeri ELTL artikkel 56, mis käsitleb üldiselt teenuste osutamise vabadust, vaid ELTL artikli 58 lõike 1 erisäte“.(13)
43. Kas selles kontekstis takistab asjaolu, et transpordile kohaldatav erisäte ei kuulunud töötajate lähetamise direktiivi õiguslike aluste hulka, selle direktiivi kohaldamist transpordisektori töötajate lähetamisele?
44. Arvan, et mitte.
45. Esiteks pean struktuurilisest aspektist üsna veidraks argumenti, et liidu teisese õigusakti kohaldamisala oleks võimalik hoolimata selle õigusakti selgest sõnastusest tõlgendavalt piirata, viidates aastaid tagasi selle aluseks võetud esmase õiguse sätetele (või õieti alusele, millel see väidetavalt pidanuks põhinema, kuid ei põhinenud).
46. Et oleks selge: teisese õiguse akti õigusliku aluse valiku korrektsus on loomulikult põhjapaneva tähtsusega. Ent seda valikut (ja selle asjakohasust) tuleb analüüsida selle teisese õiguse akti õiguspärasuse võimaliku vaidlustamise kontekstis.(14) Hoiataksin selle loogika kasutamise eest grupierandite loomiseks, mida niisugune teisese õiguse akt ei sisalda ja millele ei ole kusagil selle õigusakti tekstis isegi vihjatud. Vaevalt on see õigusliku tõlgendamise küsimus. See on õigusliku kaose retsept.
47. Pealegi on Euroopa Kohtu praktikas juba kinnitust leidnud, et teisese õiguse akti vastuvõtmise esmane õiguslik alus ei ole teisese õiguse aktide kohaldamisala tõlgendamisel tingimata määrav. Eriti on see olnud nii juhtudel, mil aluslepingu sätted, millele on tuginetud, viitavad piiriülesele aspektile, kuid selle alusel vastu võetud teisese õiguse akt sellist nõuet pealtnäha ei sisalda. Märkimisväärsete näidete hulka selles kategoorias kuuluvad mitmesugused liidu teisese õiguse aktid, mis on vastu võetud ELTL artikli 114 alusel.(15) Hiljuti tekkis sama küsimus seoses terve menetlusdirektiivide paketiga, mis tulenes Stockholmi programmist ja põhines ELTL artikli 82 lõikel 2.(16)
48. Seda, et nendes esmases õiguses sätestatud alustes on ühel või teisel moel nimetatud piiriüleseid aspekte, ei ole peetud piisavaks põhjuseks piirata niisuguste teisese õiguse aktide kohaldamisala, mis on vastu võetud nendel alustel, kuid kus ei ole sellist piiriülese seose tingimusele viidatud. Selles kontekstis keeldus Euroopa Kohus „tõlgendavalt vähendamast“ niisuguste õigusaktide kohaldamisala, mis ise sellist piirangut ei sisalda. Ma ei näe, miks ta peaks veelgi lahjemate argumentide põhjal nõustuma „grupierandi tõlgendava loomisega“, põhjusel et ei ole viidatud aluslepingu artiklile.
49. Seepärast on ka liidu õigusaktide (tavapäraste) adressaatide seisukohast õiguskindlust silmas pidades vaja korrata, et igat õigusakti (ja kõiki õigusakte) tuleb lugeda ja tõlgendada vastavalt sellele, mis seal kirjas on. Kui liikmesriik peab probleemseks õigusakti tekstis selgelt märgitud kohaldamisala, on tal eesõigustatud hagejana loomulikult õigus selle õigusakti õiguspärasus ELTL artikli 263 alusel vaidlustada.
50. Teiseks ja pidades lisaks silmas esimest argumenti, tuleb meenutada, et tuvastamaks teisese õiguse akti õiguspärasuse hindamisel, kas see õigusakt põhineb asjakohasel õiguslikul alusel, eristab Euroopa Kohus ühelt poolt nende sätete esmast ülesannet ja sisu,(17) teiselt poolt aga teiseseid valdkondi, mida õigusakt võib teisejärguliselt mõjutada.
51. Sellest vaatenurgast on mulle üpriski selge, et töötajate lähetamise direktiivi esmane ülesanne ja sisu ei ole transporditeenuste reguleerimine. Töötajate lähetamise direktiivi eesmärk on reageerida ühiskondlikele ja majanduslikele tagajärgedele, mis tekivad töötajate lähetamisest (kõikide ja igat liiki) teenuste osutamise raames. Põhimõtteliselt mõjutavad need tagajärjed kõiki tööandjaid võrdselt, olenemata sellest, mis laadi teenuseid nad osutavad.(18) Need on valdkondadeülesed ja kehtivad kõikide teenuste suhtes.
52. Soovimata kommenteerida asjakohase õigusliku aluse valikut, arvan, et teenuste reguleerimiseks transpordi valdkonnas olnuks vaja kasutada valdkonnaspetsiifilist õiguslikku alust vaid juhul, kui liidu õigusakti eesmärk, olenemata liidu akti liigist, oleks reguleerida konkreetselt teenuste osutamist maanteevedudel. Ent on selge, et töötajate lähetamise direktiivis see nii ei ole.(19)
53. Teenuseid osutatakse mitmes valdkonnas. Mitut valdkonda, mille suhtes võib mõju tekkida, käsitlevad ELTL kolmanda osa teised jaotised. Kas Ungari ja Poola valitsuse pakutud põhjenduskäiku täielikult järgides saaks esitada samad või samalaadsed argumendid teiste sektorite kohta, mis on konkreetselt reguleeritud mujal esmases õiguses? Kas töötajate lähetamise direktiivi kohaldatavus oleks sellel juhul välistatud ka teenuste puhul, mida osutatakse nt tervishoius, energiamajanduses, turismis või kultuuris, sest nendele erivaldkondadele ega nende konkreetsetele õiguslikele alustele ei ole töötajate lähetamise direktiivis samuti viidatud?
54. Nendel põhjustel ei arva ma, et transpordi valdkonnaspetsiifilise õigusliku aluse viitamata jätmisega on töötajate lähetamine maanteevedude valdkonnas selle direktiivi kohaldamisalast välja jäetud. Nüüd, kui see sissejuhatav küsimus on lahendatud, asun töötajate lähetamise direktiivi teksti, konteksti ja eesmärgiga seotud argumentide juurde, käsitledes neid konkreetselt selle õigusakti võrdlemisi keeruka seadusandliku kujunemisloo kontekstis.
2. Tekst
55. Töötajate lähetamise direktiivi sõnastuses ei ole midagi sellist, mis välistaks maanteeveod selle direktiivi reguleerimisalast. Töötajate lähetamise direktiiv on koostatud üldisel tasandil.
56. Seda kinnitab ka meresõidupersonali sõnaselge väljajätmine töötajate lähetamise direktiivi artikli 1 lõike 2 kohaldamisalast, nagu on osutanud Saksamaa, Prantsuse ja Madalmaade valitsus ning komisjon.(20) Sellest näitest nähtub, et kui miski tuleb muidu üldiselt sõnastatud akti kohaldamisest välja jätta, saab ja tuleb seda teha selgelt.
57. Maanteevedusid ega ühtegi muud transpordi haru, mis töötajate lähetamise direktiivi artikli 1 lõikes 2 sätestatud sõnaselge erandi alla kuulub, aga ei ole välja jäetud. Minu poolest võiks analüüs siinkohal lõppeda. Ent veel vastuväiteid sellele järeldusele põhines töötajate lähetamise direktiivi seadusandlikul kujunemislool ja eesmärgil.
3. Seadusandlik kontekst
a) Seadusandja ajalooline tahe
58. Töötajate lähetamise direktiiv on pärit komisjoni 1991. aasta ettepanekust (edaspidi „1991. aasta ettepanek“). Nagu meenutas mõni käesoleva menetluse osaline, oli selle seletuskirjas märgitud, et „[eelnõu] artiklite 1 ja 2 koosmõju ja vastastikuse sõltuvuse tõttu ei ole vaja lisada erandite loetelu, nagu ärireisijad, reisijate või kaupade rahvusvahelisi raudtee‑, maantee‑, õhu‑, sisevee‑ või meretranspordi teenuseid osutava ettevõtja reisipersonali liikmed ning ametiasutuste teenistuses olevad ametnikud ja samaväärsed töötajad“.(21)
59. See sõnastus viitab, et rahvusvahelised maanteeveod pidi (tollal tulevase) direktiivi reguleerimisalast välja jäetama. Seda nüansseerib aga avaldus, mille nõukogu tegi seadusandlikus menetluses, nagu on sisuliselt märkinud Saksamaa valitsus ja komisjon, sest see ei viita rahvusvahelise transpordi töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalast väljaarvamisele kõikidel asjaoludel, vaid ainult juhul, kui töötajate lähetamise direktiivi kohaldatavuse üldtingimused ei ole täidetud.(22)
60. Kohtuistungil juhtis komisjon tähelepanu veel mõnele seadusandliku menetluse dokumendile, mis näivad kinnitavat, et seadusandliku menetluse kestel peetud arutelus töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisalasse transpordi lisamise üle jäi lahendus lahtiseks.(23)
61. Seega on üsna selge, et seadusandlikus menetluses väljendati eri mõtteid tulevase direktiivi reguleerimisala kohta. Minu arvates võiks ja peaks kohus arvesse võtma seda, mida seadusandja kavatses. Tema esmane ülesanne aga on ikkagi tõlgendada õigusnorme, millel on pärast vastuvõtmist n-ö oma elu. Sellega seoses võiks toonitada kahte aspekti.
62. Esiteks, kui seadusandja teadis, millised olid eesmärgid, võib põhjendatult eeldada, et kindlasti oleks saanud lisada direktiivi teksti erandi seoses maanteetranspordiga. Teise võimalusena oleks saanud vähemalt viidata seadusandja tahtele kusagil õigusakti eesmärki ja otstarvet käsitlevas autoriteetses avalduses, mida liidu õiguses sisaldavad õigusakti põhjendused. Ent midagi seesugust ei ole kummaski: ei töötajate lähetamise direktiivi normatiivses osas ega ka põhjendustes. Lootused, ideed ja soovid ei ole õiguslikult siduvad. Õiguslikult siduv on vastuvõetud tekst.
63. Teiseks peab see tähelepanek veelgi enam paika liidu õiguse ja selle seadusandlike menetluste kontekstis. Nendes seadusandlikes menetlustes on mitu osalist (harilikult nõukogu, parlament ja komisjon), iga osaline koosneb omakorda veel mitmest osalisest, kellest igaühel võib olla eri ideid seoses sellega, mida nad soovivad saavutada. Niisuguses süsteemis saab lähtealuseks olla vaid lõpptekst, mitte ühe osalise poolt seadusandliku tegevuse käigus väljendatud soovid või ideed selle kohta, mida tema arvas end selles seadusandliku menetluse etapis tegevat.
b) Järgnenud seadusandlik areng
64. Kõrvalmärkusena täheldan, et töötajate lähetamise direktiivi vastuvõtmisele järgnenud seadusandlik areng näib olevat tuginenud eeldusele, et see direktiiv on maanteevedude suhtes kohaldatav.
65. Sellega seoses on mõni menetlusosaline viidanud määrusele (EÜ) nr 1072/2009,(24) milles on muu hulgas sätestatud kabotaažvedudele kohaldatavad õigusnormid ja mille põhjenduses 17 on märgitud, et töötajate lähetamise direktiivi kohaldatakse kabotaažvedude(25) suhtes. Samalaadset märkust sisaldab ka määruse (EÜ) nr 1073/2009 põhjendus 11.(26)
66. Samuti väärib märkimist, et direktiivi 2014/67/EL artikli 9 lõike 1 punktis b on haldusnõuete ja kontrollimeetmete hulgas mainitud, et liikmesriigid võivad lähetamisega seotud kohustuste täitmise järelevalve eesmärgil kehtestada „kohustus[e] hoida või teha kättesaadavaks ja/või säilitada […] koopia […] töötasu tõenditest ja töögraafikutest, […] ning töötasu maksmist tõendavatest dokumentidest […] kogu lähetusperioodi vältel ettevõtja territooriumil juurdepääsetavas ja selgelt kindlaksmääratud kohas, nt töökohal või ehitusplatsil, või transpordisektori liikuvate töötajate puhul tegevuskohas või sõidukis, millega teenust osutatakse“.(27)
67. Muu hulgas viitas Prantsuse valitsus Euroopa Komisjoni dokumendile, kus on märgitud, et „komisjon on alati olnud seisukohal, et [töötajate lähetamise direktiiv] on maanteevedude sektoris kohaldatav“.(28) Panen tähele ka Euroopa Komisjoni avaldatud mõjuhinnangut, kus on märgitud, et „piiriülese maanteeveoteenuste osutamise suhtes kohaldatakse [töötajate lähetamise direktiivi], samuti jõustamisdirektiivi 2014/67/EÜ sätteid“.(29)
68. Järgmine seadusandlik samm selles kontekstis oli töötajate lähetamise direktiivi muutnud direktiivi 2018/957 vastuvõtmine.(30) Artikli 3 lõike 3 kohaselt ei kohaldata seda muutvat direktiivi autovedude sektori suhtes enne, kui on vastu võetud seadusandlik akt, millega kehtestatakse erieeskirjad. Käesoleva menetluse osalised on jällegi väljendanud erinevaid seisukohti selle tingimuse mõju kohta hinnangu andmisele küsimuses, kas töötajate lähetamise direktiivi praegune redaktsioon on maanteevedude suhtes kohaldatav või mitte.(31)
69. Maanteevedude sektoris töötajate lähetamist reguleerivate eeskirjade kehtestamiseks konkreetseid samme astudes avaldas komisjon ka ettepaneku (edaspidi „2017. aasta ettepanek“), mille põhjenduses 9 on märgitud, et „[p]robleeme on tekkinud […] [töötajate lähetamise direktiivis] sätestatud töötajate lähetamise õigusnormide […] suhtes“. Samuti on 2017. aasta ettepaneku selgitustes viidatud, et „[a]utovedude suhtes kohaldatava[te] peamis[te] sotsiaalõigusnormid[e]“ hulgas on „direktiiviga 96/71/EÜ […] kehtestatud töötajate lähetamise sätted“. Edasi on märgitud: „Need õigusaktid on osa laiematest jõupingutustest, mille eesmärk on parandada sõidukijuhtide töötingimusi, tagada aus konkurents ettevõtjate vahel ja parandada liiklusohutust Euroopa maanteedel ning tagada tasakaal autojuhtide sotsiaalkaitse ja ettevõtjate piiriüleste teenuste osutamise vabaduse vahel“.(32) Samas ettepanekus on samuti väljendatud vajadust tegelda probleemidega, mis tulenevad sellest, et „direktiive 96/71/EÜ ja 2014/67/EL tõlgendatakse ja kohaldatakse autoveosektori puhul erinevalt“, kuna kehtivad „lähetamis‑ ja haldusnõuded ei sobi rahvusvahelise autoveosektori sõidukijuhtide töö väga liikuva olemusega“.(33)
70. Seega on selles ettepanekus korduvalt tõdetud, et kehtivad lähetusnormid ei sobi transpordisektori jaoks ja nende kohaldamisest tekib konkreetseid raskusi, mida on 2017. aasta ettepanekus seega korduvalt tunnistatud ja soovitatud neid probleeme lahendada.(34) Kehtivate eeskirjade puudulikkuse tunnistamine ei saa siiski tähendada, et need eeskirjad ei ole ühe või teise sektori suhtes kohaldatavad. See tähendab just vastupidist, et need eeskirjad on tegelikult kohaldatavad, vastasel juhul ei saaks neid pidada probleemseks.
4. Eesmärk
71. Nagu 1991. aasta ettepanekus sisuliselt väljendatud, ei ole töötajate lähetamise direktiivi eesmärk tööõigusaktide ühtlustamine.(35) Ehkki, nagu Euroopa Kohus märkis, annab see mõningast teavet kohaldatavate kohustuslike sätete sisu kohta.(36)
72. Seda ühtlustamist võib pidada vahendiks, mille eesmärk on saavutada, nagu kohtujurist Szpunar töötajate lähetamise direktiivi põhjendusele 5 viidates märkis, „kol[m] eesmär[ki], milleks on riikidevahelise teenuste osutamise edendamine ausates konkurentsitingimustes ja töötajate õigustest kinnipidamise tagamine“.(37) Nagu kohtujurist Szpunar samuti märkis, ei pruugi nende eesmärkide ühendamine tingimata anda tulemuseks harmoonilist tervikut. Sellel põhjendusel asus ta seisukohale, et on „kooskõlalisem käsitada [töötajate lähetamise direktiivi] kui meedet, mille eesmärk on ühitada teenuste osutamise vabaduse ja töötajate õiguste kaitse vastandlikke eesmärke“.(38)
73. Samuti tekiks mul intellektuaalseid raskusi selle mõistmisel, kuidas täpselt edendab töötajate lähetamise direktiiv „riikidevahelist teenuste osutamist“.(39) Töötajate lähetamise direktiivi eesmärk näib olevat ennekõike piirata vaba piiriülest teenuste osutamist, asetades rõhu töötajate õigustele ja ausatele konkurentsitingimustele, lähtudes nende riikide vaatenurgast, kuhu töötajad lähetatakse.
74. Ent käesolevas asjas olulises aspektis ei näe ma, kuidas need kaks töötajate lähetamise direktiivi eesmärki saaksid seada küsimärgi alla selle direktiivi sõnastuse põhjal tehtud üsnagi lihtsa järelduse selle direktiivi kohaldamisala kohta. Minimaalsete „töötajate õiguste“ kaitses ega „ausates konkurentsitingimustes“ ei ole midagi, mida ei saaks kohaldada maanteetranspordi suhtes või mis eeldaks selle konkreetse valdkonna väljaarvamist kohaldatava, muidu valdkondadeülese direktiivi reguleerimisalast.
5. „Tuleks välja arvata, sest ei toimi“
75. Kokkuvõttes olen seisukohal, et õiguslikus aluses ega seadusandlikus menetluses ei heida miski kahtlust töötajate lähetamise direktiivi tekstist, kontekstist ja eesmärgist tulenevale selgele järeldusele: mingit erandit maanteetranspordi suhtes ei ole. Töötajate lähetamise direktiiv on mõeldud olema kohaldatav kõikide teenuste, sealhulgas maanteevedude suhtes.
76. See on selge järeldus õigusnorme puudutavas osas. Ent nagu juba mainitud,(40) on püsima jäänud ka argument selle kohta, kas töötajate lähetamise direktiiv saab olla tõhusalt kohaldatav rahvusvahelistel maanteevedudel töötavate autojuhtide suhtes. Maanteevedude sektori eripärale viidates väitsid mõned menetlusosalised, et see sektor lihtsalt ei sobi oma suure liikuvuse tõttu töötajate lähetamise direktiivi normide reguleerimisalasse.(41)
77. Ka 2017. aasta ettepanekus on tunnistatud praktilisi raskusi.(42)
78. Samuti on tabavalt täheldatud, et lähetamise mõistest „aimub […] paikne töötaja, kes tavaliselt töötab ühes liikmesriigis, kuid on saadetud ajutiselt teise liikmesriiki ning ettemääratud tähtajal pöördub tagasi esimesse liikmesriiki“.(43) Nagu lennuki salongipersonal, on ju ka veoautojuhid mõistagi sellised, kes „eeldatavasti liigu[vad] ringi“ ja kelle jaoks „on töö tegemine mitmes liikmesriigis töökorralduse normaalne aspekt“.(44) Nii on lähetamisolukorra tuvastamine paiksete sektoritega võrreldes küll palju keerukam, kuid mitte võimatu.
79. Tunnistan täielikult transpordisektori mobiilset olemust (mis on mõnevõrra iseenesestmõistetav) ja raskusi, mis tekivad töötajate lähetamise direktiivis sätestatud kohustuste rakendamisel. Kuid ma ei arva siiski, et nende praktiliste tegurite tõttu tuleks lubada liidu seadusandliku akti üsna selgesti normatiivselt ette nähtud kohaldamisala muutumist.
80. Kindlasti peaksid liidu eeskirjad ja õigusaktid, nagu igasugused õigusaktid üldse, olema praktilised ja elluviidavad. Kui tõlgendamisel tekib kahtlusi ja võimalikud on variandid, on kindlasti hea lahendus valida praktikas kõige paremini toimiv variant. Minu arvates tuleks õigusaktid, mis on täiesti elluviidamatud või praktikas kasutamatud või on selliseks muutunud, äärmisel juhul tühistada.(45) Ent ettepanek midagi teksti selge sõnastuse vastaselt kohtuliku tõlgendamise kaudu välistada, kuna see tekitaks praktikas probleeme, oleks liidu õiguse tõlgendamisel tõepoolest uudne ja sellel oleks kahtlemata suur mõju ka muudele liidu õiguse valdkondadele.
6. Vahejäreldus
81. Nendel põhjendustel teen esimese vahejärelduse, et töötajate lähetamise direktiivi tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav maanteevedude sektoris autojuhina töötajale, kes on selle direktiivi tähenduses lähetatud muu liikmesriigi territooriumile kui see, kus ta tavaliselt töötab.
C. Teine küsimus: „lähetatud“ seisundi tuvastamisel olulised asjaolud maanteetranspordis
82. Teine eelotsuse küsimus sisaldab kolme allküsimust. Esiteks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teha kindlaks kriteeriumid, mille põhjal tuvastada, kas maanteeveo sektoris olevat autojuhti tuleb pidada lähetatuks (1). Teiseks küsib ta, kas selle tuvastamisel on oluline sisuliselt see, kui töötajat lähetav ettevõtja on seotud ettevõtjaga, kelle juurde töötaja lähetatakse (2). Lõpuks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus samuti selgitada, kas kabotaažvedude korral tuleb töötajat pidada vähemalt tema töö selles osas lähetatuks, ja kui tuleb, siis kas on kohaldatav mingisugune vähese tähtsuse reegel (näiteks kabotaažveo minimaalse kestuse põhjal) (3).
1. Lähetuse tuvastamise kriteeriumid
83. Esimene allküsimus puudutab kriteeriume, mille põhjal tuvastada, kas autojuhti tuleb pidada selleks, kes on lähetatud „liikmesriigi territooriumile“ töötajate lähetamise direktiivi artikli 1 lõigete 1 ja 3 tähenduses ning kas töötaja „piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“ sama direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses.
84. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud kaks sätet kattuvad osaliselt teineteisega. Töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 on määratletud mõiste „lähetatud töötaja“. Seal on ette nähtud, et see on „töötaja, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“. Sõnad „liikmesriigi territooriumile“ esinevad mitmes muus töötajate lähetamise direktiivi sättes. Üldiselt viitab see samale mõistele nagu töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõige 1. Ent töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõige 1 on lähetamise mõiste territoriaalse ja ajalise mõõtme suhtes üksikasjalikum („muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“ ja „piiratud aja jooksul“).
85. Niisiis keskendun töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 sätestatud määratlusele. Kui artikli 2 lõikes 1 kirjeldatud olukorra olemasolu tuvastamise kriteeriumid on kindlaks tehtud, annavad need ka vastuse küsimusele, kas töötajat tuleb pidada „liikmesriigi territooriumile“ lähetatuks töötajate lähetamise direktiivi artikli 1 lõigete 1 ja 3 tähenduses.
86. Kohtuotsuses Dobersberger märkis Euroopa Kohus, et „töötajat [ei saa] [töötajate lähetamise direktiivi] seisukohast pidada liikmesriigi territooriumile lähetatud töötajaks, kui tema tööl ei ole piisavat seost selle territooriumiga. See tõlgendus tuleneb [töötajate lähetamise direktiivi] ülesehitusest ja eelkõige selle artikli 3 lõikest 2 koostoimes põhjendusega 15, milles on ette nähtud, et väga piiratud teenuste osutamise korral territooriumil, kuhu asjaomased töötajad on saadetud, ei ole selle direktiivi töötasu miinimummäärade ja tasulise põhipuhkuse minimaalse pikkuse sätted kohaldatavad“.(46)
87. Mis puudutab kohtuasjas Dobersberger vaidluse all olnud konkreetset liiki tegevust, nimelt töötajaid, kes toitlustasid ja koristasid rahvusvahelistel rongidel, järeldas Euroopa Kohus, et selliseid teenuseid osutavaid töötajaid ei saa „piisava seoses“ puudumise tõttu pidada töötajate lähetamise direktiivi tähenduses lähetatuks, sest nad „teevad olulise osa oma tööst liikmesriigis, milles asub ettevõtja, kes on neile andnud ülesande osutada rahvusvahelistes rongides teenuseid, ja mis hõlmab kõiki selle tööga seotud tegevusi, välja arvatud vaguniteenindus rongireisi ajal, ning kes alustavad ja lõpetavad oma töö selles liikmesriigis“.(47)
88. Kuidas tuleks siis hinnata sellise „piisava seose“ olemasolu rahvusvahelistel maanteevedudel töötavate autojuhtide puhul? Need menetlusosalised, kelle väitel kuulub maanteetransport töötajate lähetamise direktiivi reguleerimisalasse, pakkusid välja mitmesuguseid kriteeriume, mida võiks selles kontekstis arvesse võtta.
89. Saksamaa valitsus soovitab kujundada välja lähenemisviisi, mis oleks kooskõlas kriteeriumidega, mida kohaldatakse seoses Rooma I määruse artikli 8 lõikega 2, mis käsitleb töölepingu suhtes kohaldatava õiguse kindlaksmääramist, samal ajal hoiatades nende kriteeriumide pelga ülekandmise eest teistsuguse õigusakti, näiteks töötajate lähetamise direktiivi konteksti. Rooma I määruse artikli 8 lõikes 2 on sätestatud, et „[k]ui pooled on jätnud individuaalse töölepingu suhtes kohaldatava õiguse valimata, on leping reguleeritud selle riigi õigusega, kus või – kui seda ei ole võimalik kindlaks teha – kust töötaja teeb harilikult oma lepingujärgset tööd. Riiki, kus töötaja harilikult töötab, ei loeta muutunuks, kui töötaja asub ajutiselt tööle teise riiki“.(48)
90. Mis puudutab vajadust töötajate lähetamise direktiivi ja Rooma I määruse(49) tõlgenduste vahelise kooskõla järele, on mõlema nimetatud õigusakti eesmärk määrata kindlaks töösuhte eri aspektide suhtes kohaldatav õigus (selle mõni aspekt). Tuleb siiski toonitada, et Rooma I määruse artikli 8 lõige 2 käsitleb kogu töösuhet reguleeriva õiguse kindlaksmääramist, kui töölepingus ei ole kohaldatavat õigust valitud. Töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõige 1 seevastu viitab lähetamise liikmesriigile, mille (teatavad valitud) kohustuslikud tööõiguse standardid töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 1 punktides a–g nimetatud küsimustes peavad olema lähetatud töötajatele tagatud.
91. Seega on kummalgi õigusaktil erinev eesmärk. „Kohaldatava õiguse“ kindlaksmääramisega kaasnevad ka erinevad tagajärjed. Kõige olulisem on see, et nagu on sõnaselgelt ette nähtud Rooma I määruses (ja oli varem Rooma konventsioonis),(50) millele töötajate lähetamise direktiiv viitab,(51) ei mõjuta lähetamisolukord seda, millist õigust töösuhtele kohaldatakse. Teisisõnu ei lõpeta see, et töötaja lähetamisega kaasneb loetletud kohustuslike töönormide kohaldatavus vastuvõtvas riigis, olukorda, kus tema töösuhet reguleerib Rooma I määruse sätete alusel kindlaks määratud õigus.
92. Need erinevused siiski ei takista üldisemal abstraktsioonitasandil analoogia alusel samalaadsete kriteeriumide arvessevõtmist. Lõpuks on mõlema õigusakti eesmärk teha kindlaks teatavat liiki olulised seosed töötaja ja asjaomase liikmesriigi vahel. Need olulised seosed kalduvad olema ühesugused, kuna nende eesmärk on tuvastada asjaomase isiku oluline füüsiline viibimine asjaomasel territooriumil.(52)
93. Kohtuasjas Koelzsch(53) tõlgendas Euroopa Kohus Rooma konventsiooni sätet, mis vastas Rooma määruse artikli 8 lõikele 2. See kohtuasi puudutas Saksamaal elavat ja rahvusvahelistel vedudel töötavat autojuhti, kes vaidlustas (lepinguga valitud) Luksemburgi õiguse kohaldatavuse tema vallandamisele Luksemburgi tööandja poolt, kes oli Taani äriühingu tütarettevõtja. Ta väitis, et tema olukord peab kuuluma Saksamaa õiguse kohustuslike normide kohaldamisalasse, kuna Saksamaa oli peamine sihtkoht koormatele, mida ta vedas Taanist veoautodega, mille põhiasukoht oli Saksamaal ja mis olid registreeritud Luksemburgis.
94. Euroopa Kohus järeldas, et selleks, et kindlaks teha „rii[k], kus töötaja lepingujärgselt oma põhitööd teeb“, tuleb arvesse võtta „kõiki kõnesolevat tegevust iseloomustavaid asjaolusid“ ja iseäranis „koht[a], kust töötaja täidab veoülesandeid, saab oma ülesanneteks juhiseid ja korraldab oma tööd, samuti koht, kus asuvad töövahendid. […] [M]illistes kohtades veod peamiselt toimuvad ja millistes kohtades laaditakse maha kaubad ning millisesse kohta pöördub töötaja tagasi pärast oma ülesannete täitmist“.(54)
95. Samamoodi seoses „selle paiga […], kus töötaja tavaliselt töötab“, kindlakstegemisega määruse nr 44/2001 artikli 19 lõike 2 punkti a tähenduses, märkis Euroopa Kohus, et kui töölepingut „täidetakse mitme lepinguosalise riigi territooriumil ja kui puudub töötaja kutsetegevuse tegelik keskus, kust lähtuvalt ta täidab põhiosa oma töökohustustest tööandja ees“, käsitatakse seda nii, et „sellega peetakse silmas paika, kus või kust töötaja faktiliselt täidab põhiosa oma töökohustustest tööandja ees“.(55)
96. Töötajate lähetamise direktiivi konkureerivaid eesmärke(56) silmas pidades peaksid kohaldatavad kriteeriumid samuti kajastama vajadust anda lähetatud töötajatele kaitse, mis on põhjendatud, võttes arvesse nende viibimist vastuvõtvas liikmesriigis. Nende kriteeriumide tõttu ei tohiks selle lähetamisreegli kohaldamine siiski laieneda igasuguses vormis viibimisele asjaomases liikmesriigis, kuna see põhjustaks töötajaid lähetavatele ettevõtjatele liigset koormust.
97. Kui tegemist on võimalike seostatavate asjaolude mosaiigiga, mille kataloog võib olla iseäranis mitmekesine maanteetranspordi sektoris, tuleb tingimata analüüsida iga juhtumit eraldi ja kaaluda nende asjaolude vahelist vastastikust toimet. Samalaadsetes „mobiilsetes olukordades“ on kohtujurist Saugmandsgaard Øe ja Euroopa Kohus viidanud „mitmele tegurile“(57) või „kaudsete tõendite meetodile“, mis „võimaldab mitte üksnes paremini kajastada õigussuhte tegelikku olukorda, […], vaid ka takistada seda, et [kõnealust mõistet] kasutataks muude eesmärkide saavutamise[ks] või aidataks sellega kaasa kohustustest kõrvale hoidmise strateegiate kasutamisele“.(58)
98. Kindlasti võib võimaliku spektri kummaski ääres esineda selgepiirilisi juhtumeid.
99. Ühest küljest olen ma nõus nendega, kes on välja pakkunud, et pelgalt transiit mingisse liikmesriiki või lihtne piiriülene vedu ei kvalifitseeru töötajate lähetamise direktiivi tähenduses „lähetamiseks“. Selline olukord ei võimalda tuvastada ühtegi sisuliselt asjakohast seost autojuhi ja transiitliikmesriigi vahel. Selline on olukord ka nn kahepoolse veo korral, kui autojuht põhimõtteliselt ületab piiri, et koorem välismaal kohale viia, ja sõidab tagasi.
100. Teisest küljest võib kujutleda olukorda, kus tööandja annab teises liikmesriigis asuva isiku käsutusse, kellele teenused on mõeldud, endaga töösuhtes oleva autojuhi, kes seejärel ajutiselt teeb selle isiku huvides riigisiseseid või rahvusvahelisi vedusid. Selleks transporditakse see autojuht selle isiku tegevuskohta, kellele teenused on mõeldud, ta saab seal juhtnööre ja laadib veokeid ning teostab vedusid sealt ja sinna. Minu arvates kujutab niisugune olukord endast töötajate lähetamise direktiivi tähenduses lähetust. Asjaomane autojuht on sisuliselt üle viidud teise liikmesriiki, määratud kohalikku tegevuskohta, kust vedusid tehakse, ja lähetuse kestel tuleb ta pärast veo teostamist sellesse kohta tagasi.
101. Nende kahe stsenaariumi vahel võib tekkida teisi vähem selgepiirilisi olukordi, millega kaasneb mitu muutujat. Võib näiteks ette kujutada mitut sihtkohta hõlmavat rahvusvahelist vedu, mis hõlmab peale‑ ja mahalaadimist eri kohtades, kusjuures autojuht saab juhiseid kogu veo ajal eri asukohtades, mis jäävad liidu piiresse.
102. Sellisel juhul on tehtav analüüs tingimata juhtumispetsiifiline ja kaudne. Ühes olukorras võivad olulised olla konkreetsed teatavad kaudsed tõendid, samas kui teistes faktilistes olukordades, kaalutuna muude kaudsete tõendite kogumiga, ei pruugi need olla asjakohased.
103. Siiski on üsna kõrgel abstraktsioonitasandil(59) tõenäoliselt iseäranis oluline selle ettevõtja või isiku asukoht, kellele asjaomaste töötajate teenuseid osutatakse. Eriti on see nii juhul, kui selles kohas ühtlasi korraldatakse vedusid ja autojuhid saavad seal tööülesandeid ning pöörduvad pärast töö teostamist sinna tagasi.
104. Neid asjaolusid, olgugi et need ei ole ammendavad, tuleb käsitleda nende omavahelises vastastikus toimes. Nii näiteks on koht, kus tegelikult juhiseid saadakse, vähem oluline, kui juhiseid saadakse paindlikult, elektroonilise sidevahendi kaudu ja sõna otseses mõttes teel olles. Siiski, kui neid saadakse näiteks kohas, kus veod algavad ja lõpevad, st nendest vedudest kasu saava isiku tegevuskohas, on see koht oluline. Samamoodi ei peaks eraldi võttes olema oluline, kes asjaomasele autojuhile otseselt juhised annab või kust need juhised pärit on, sest mõlemad kohad võivad asuda kuskil mujal kui seal, kus autojuht tegelikult asub, peamise osa oma tööst teeb ja oma elamiskulud katab.
105. Neid asjaolusid arvesse võttes järeldan, et töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 kasutatud mõistet „töötaja, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“, tuleb käsitada kui töötajat, kel on selle territooriumiga piisav seos. Selle tuvastamisel, kas niisugune piisav seos on olemas, tuleb kogumis kaaluda kõiki asjakohaseid asjaolusid, nagu selle isiku asukoht, kellele kõnealused teenused on suunatud, koht, kus vedusid korraldatakse ja kus autojuhid saavad oma ülesanded, ning koht, kuhu autojuhid pärast töö teostamist tagasi pöörduvad.
2. Kontsernisiseste sidemete olulisus
106. Kas töötajate lähetamise tuvastamisel on oluline asjaomaste äriühingute vaheline seotus? Töötajate lähetamise direktiivis on arvesse võetud sellise seotuse olulisus kontsernisisesel lähetamisel, mida on kirjeldatud selle direktiivi artikli 1 lõike 3 punktis b.
107. Käesolev kohtuasi aga ei puuduta lähetamise erisusi, mis olenevad sellest, kas olukord kuulub artikli 1 lõike 3 punkti a või b kohaldamisalasse. Õigupoolest on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus palju laiem, keskendudes sellele, millisel määral on kontsernisisene seotus oluline töötajate lähetamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 silmas peetud töötajate lähetamise mõiste suhtes. Kas kontsernisisese seotuse olemasolu peaks olema asjakohane, kui kaalutakse eelnevat küsimust, kas lähetamisolukord on üldse tekkinud?
108. FNV ja Madalmaade valitsus väidavad sisuliselt, et selliste sidemete olemasolu peaks olema osa kriteeriumidest, mida tuleb arvesse võtta lähetamisolukorra tuvastamisel.
109. Ma ei saa sellise üldise väitega nõustuda. Nagu ma eelnevas käesoleva ettepaneku jaos selgitasin, peab analüüs olema praeguse seadusandliku raamistiku juures, milles puuduvad suunised selle kohta, milliseid kriteeriume tuleb kasutada, väga juhtumispetsiifiline. Selle hinnangu andmise käigus ei ole see, kui töötajat lähetav ettevõtja lähetab ta oma sidusettevõtja juurde, ise ja iseenesest määrav. Loomulikult võib samamoodi lähetada töötaja ettevõtja juurde, kes ei ole seda töötajat lähetava ettevõtja sidusettevõtja.
110. Teisest küljest ei saa ka absolutiseerivalt väita, nagu ei oleks niisugune sidussuhe kunagi üheski olukorras üldse oluline. Praktikas on asjaomastel ettevõtjatel tänu kontsernisisestele sidemetele kindlasti lihtsam kokku leppida strateegias, mis seisneb lähetamiseeskirjade kohaldamise vältimises võrreldes olukorraga, kus seda peaksid tegema kaks omavahel mitteseotud ettevõtjat. Ent kas see eeldus tuleks viia nii kaugele, et luuakse tegelikult „vältimise kahtlustus“, mis põhineb pelgalt sellel, et teatavaid teenuseid osutatakse niisugustes äriühingutes või niisuguste äriühingute vahel, mis on ühel või teisel viisil üksteisega seotud? Nii ei saa see kindlasti olla.
111. Olgu sellega, kuidas on, kuid peale üldise teabe, et kõikidel käesolevas asjas kostjatena osalevatel äriühingutel on üks ja sama osanik, ei ilmne kohtutoimikust põhjusi, miks peaks asjaomaste äriühingute omavaheline seotus olema oluline seoses otsusega, kas töötajaid on lähetatud.
112. Niisiis teen ettepaneku jätta see küsimus lahtiseks: lähetamises osalevate ettevõtjate omavaheline seotus võib olla koos kõikide teiste asjakohaste asjaoludega arvesse võetult oluline üldise hinnangu andmisel selle kohta, kas lähetamine on toimunud. Siiski ei ole see iseenesest määrav.
3. Kabotaažveod ja vähese tähtsuse reegel
113. Võttes arvesse varem väljendatud kahtlusi seoses töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisega maanteevedudele, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma järgmises allküsimuses teada, kas kabotaažvedu kujutab endast olukorda, kus töötajat võib pidada lähetatuks. Kui see nii on, soovib ta teada, kas niisuguse lähetamise suhtes on kohaldatav mingisugune vähese tähtsuse reegel.
114. Esiteks viitab kabotaažveo mõiste harilikult olukorrale, kus vedu ühes ja samas liikmesriigis asuvate kahe asukoha vahel teostab ettevõtja, kelle asukoht on teises liikmesriigis. Määruse nr 1072/2009 artikli 2 punktis 6 on kabotaažveod määratletud kui „rendi või tasu eest tehtavad riigisisesed veod, mida teostatakse vastuvõtvas liikmesriigis ajutiselt“.(60)
115. „Tingimus[ed], mille alusel mitteresidendist vedajad võivad liikmesriigis veoteenuseid osutada“,(61) on täpsustatud määruse nr 1072/2009 artiklis 8.(62) Põhimõtteliselt võimaldavad need eeskirjad teha pärast seda, kui rahvusvaheline vedu vastuvõtvasse liikmesriiki on teostatud, kuni kolm kabotaažvedu seitsme päeva jooksul alates veo lõpetamise hetkest.
116. Meenutan, et määruse nr 1072/2009 põhjenduses 17 on märgitud, et töötajate lähetamise direktiivi sätteid kohaldatakse kabotaažvedusid tegevate veoettevõtjate suhtes.
117. Teiseks on töötajate lähetamise direktiivi põhjenduses 14 vähese tähtsuse reeglite kohta märgitud, et „teenuste osutaja peaks täitma selgelt määratletud kaitse-eeskirjade tuumikut olenemata töötaja lähetuse kestusest“.
118. Töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 3 kohaselt aga võivad liikmesriigid pärast tööandjate ja töötajate esindajatega nõupidamist otsustada, et vastuvõtva riigi miinimumpalganõudeid ei ole vaja kohaldada, kui lähetus kestab kokku alla ühe kuu. Käesolevas asjas ei ole antud teavet selle võimaluse kasutamise kohta Madalmaades ning seepärast eeldan, et nimetatud liikmesriik ei ole seda erandit kohaldanud.
119. Peale selle erandi ei ole töötajate lähetamise direktiivis seatud lähetuse olemasolu tingimuseks ühtegi vähese tähtsuse reeglit, näiteks teostatud veo minimaalne pikkus või aeg, nagu osutavad komisjon ja Saksamaa valitsus.
120. Kolmandaks jõuan kahte varem kirjeldatud asjaolu ühendades järeldusele, et spetsiifilises kabotaažvedude kontekstis lähetamisolukorra tekkimise suhtes ei kehti miinimumaja piirangut.
121. Neid asjaolusid arvesse võttes teen järgmise vahejärelduse, et seoses töötajate lähetamise direktiivi kohaldamisega kabotaažvedudele ei kehti ühtki miinimumreeglit, mis puudutab niisuguse veo kestust vastuvõtvas liikmesriigis.
D. Kolmas küsimus: üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud
122. Kolmandas küsimuses soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustada mõistet „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“, millele on viidatud töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikes 1 ja artikli 3 lõike 8 esimeses lõigus (1). Samuti palub ta selgitada, kas olukord, kus töötajat teise liikmesriigi territooriumile lähetav ettevõtja oleks lepinguliselt kohustatud järgima kollektiivlepingut, mida ei saa pidada üldiselt kohaldatavaks, on ELTL artikliga 56 vastuolus (2).
1. Mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“
123. Kas töötajate lähetamise direktiivis kasutatud mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“ on liidu õiguse autonoomne mõiste? Või on hinnangu andmine vastavalt töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikes 1 ja artikli 3 lõike 8 esimeses lõigus sätestatud tingimustele riigisisese õiguse küsimus?
124. Töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikest 1 tuleneb, et tööõiguse standardid, mis tuleb lähetatud töötajatele tagada, ei ole kindlaks määratud mitte ainult liikmesriikide vastavate õigusaktidega, vaid ka „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega […], niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas nimetatud toiminguid“. See lisa puudutab lühidalt kokku võttes ehitussektorit. Samuti võib liikmesriik töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikest 10 tulenevalt kohaldada tööõiguse standardeid, mis on ette nähtud sellistes kollektiivlepingutes, mis käsitlevad muid tegevusi peale ehitustööde.
125. Saan eelotsuse küsimuse sõnastusest ja käesoleva kohtuasja asjaoludest aru nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on huvitatud kõnealuse määratluse sellest osast, mis puudutab üldise kohaldatavuse kinnitamist, eristatuna töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikes 8 käsitletud asjaoludest, mis on seotud lepingu järgimisega „kõik[ide] ettevõtja[te] [poolt], kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus“. Keskendun niisiis „üldise kohaldatavuse kinnitamise“ küsimusele. Seda lähenemisviisi on kasutanud ka kõik käesolevas menetluses seda teemat kommenteerinud menetlusosalised.
126. Menetlusosalised on väljendanud erinevaid seisukohti küsimuses, kas mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingud“ kujutab endast liidu õiguse autonoomset mõistet või tuleb seda määratleda riigisisesest õigusest lähtudes või mõlema kombinatsioonis. Samuti väljendasid nad erinevaid seisukohti seoses kohtuotsuse Rüffert tähendusega.(63) Võttes arvesse, et nimetatud kohtuasjas vaidluse all olnud kollektiivlepingut ei olnud riigisisese õiguse alusel tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, märkis Euroopa Kohus, et „lisaks sellele ei […] nähtu toimikust ühtegi asjaolu, mille alusel võiks järeldada, et nimetatud kollektiivlepingut saaks sellegipoolest käsitleda üldiselt kohaldatavana [töötajate lähetamise direktiivi] […] mõttes […]“.
127. Ühelt poolt on Madalmaade valitsus ja FNV seisukohal, et kuna puudub viide riigisisesele õigusele, on mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivleping“ põhimõtteliselt liidu õiguse autonoomne mõiste. Madalmaad lisavad, et riigisisese õiguse alusel üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivleping ei pruugi veel vastata töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 8 tingimustele. Seevastu kollektiivleping, mida ei ole kunagi selleks nimetatud, ei saa kunagi kuuluda töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 8 kohaldamisalasse.
128. Teiselt poolt märgivad Saksamaa valitsus ja Poola valitsus, et üldist kohaldatavust ei saa kindlaks määrata riigisisesele õigusele viitamata. Selleks et kuuluda töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 8 kohaldamisalasse, peab leping olema riigisisese õiguse alusel üldiselt kohaldatavaks tunnistatud ja vastama töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikele 8. Seega eeldab üldine kohaldatavus riigisisese õiguse akti.
129. Kuigi ma nõustun Madalmaade valitsuse ja FNVga selles osas, et riigisisesele õigusele ei ole selgelt viidatud, olen seisukohal, et loogiliselt viitab töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 1 sõnastus riigisisesele õigusele, niivõrd kui selles on nõutud, et üldiselt kohaldatavaks peab olema „tunnistatud“. Selline tunnistamine, nagu Saksamaa ja Poola valitsus on õigesti märkinud, eeldab konkreetset deklaratiivset akti riigisisesel tasandil, järgides riigisiseseid eeskirju selle kohta, kuidas selliseid kollektiivlepingud peaks läbi rääkima ja sõlmima ja kelle poolt. Ma ei näe, kuidas saaks niisugune deklaratiivne akt olla liidu õiguse küsimus, kuna kõik need eeskirjad on selgelt riigisisese tööõiguse küsimus.
130. Kui liidu seadusandja soovis kehtestada mõiste „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivleping“ liidu õiguse autonoomse ja iseseisva mõistena, oleks ta eeldatavasti kasutanud teistsugust sõnastust, vahest viitamata üldiselt kohaldatavaks „tunnistamisele“, ja oleks ette näinud vähemalt mõne materiaal‑ või menetlusõigusliku kriteeriumi selle üldise kohaldatavuse hindamiseks. Selline autonoomne üldine kohaldatavus peaks olema tuvastatud asjasse puutuvate lepingute olemuslike tunnuste põhjal. Seevastu märkides, et asjasse puutuvad need kollektiivlepingud, mis on tunnistatud üldiselt kohaldatavateks, viitas minu arvates liidu seadusandja süsteemile, milles selline tunnistamine võib toimuda. Kuna liidu õiguses ei saa selles kontekstis tugineda ühelegi asjaolule, peab see süsteem tingimata olema riigisisene, seoses sellega, kuidas on riigisiseselt korraldatud asjaomaste sidusrühmade vahel peetav sotsiaaldialoog.
131. Samamoodi viitab töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõike 8 teine taane „kollektiivlepingute […] üldiselt kohaldatavaks tunnistamise süsteemile“.(64) Selle sätte kohaselt on töötajate lähetamise direktiiviga kehtestatud ainult juhuks, kui selline süsteem puudub, lisakriteerium, millele liikmesriigid saavad tugineda ja mis võimaldab neil võtta aluseks „kollektiivlepingud […], mida tavaliselt kohaldatakse kõigi samalaadsete ettevõtjate suhtes, kes asuvad vastavas geograafilises piirkonnas ning tegutsevad asjaomasel kutsealal või asjaomases tööstusharus, ja/või“ „kollektiivlepingud, mille on sõlminud riigi tasandil kõige esindavamad tööandjate ja töötajate organisatsioonid ning mida kohaldatakse kogu riigi territooriumil“.
132. See lisavõimalus ei muuda siiski põhireeglit, mis põhineb riigisisesel üldiselt kohaldatavaks tunnistamise süsteemil.
133. Õigupoolest on Madalmaade õiguses niisugune süsteem ette nähtud, nagu on osutanud komisjon. Kohtutoimikust nähtub, et vaidlusalust kollektiivlepingut, s.o CLA GTd peetakse riigisiseses õiguses – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei anna teistsugust hinnangut – selliseks, mis on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, selle lepingu ja CLA PGT vahelise seose tõttu.
134. Kokkuvõttes tuleb töötajate lähetamise direktiivi artikli 3 lõikes 1 kasutatud mõistet „üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivleping“ käsitada nii, et see viitab riigisisesele õigusele. Teisisõnu tuleb see, kas kollektiivleping on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, kindlaks teha sellekohaste kohaldatavate riigisiseste õigusnormide alusel.
2. ELTL artikli 56 piirangu olemasolu
135. Kolmanda küsimuse punktis b palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas ELTL artikliga 56 on vastuolus see, kui ühes liikmesriigis asuvat ettevõtjat, kes lähetab töötaja teise liikmesriigi territooriumile, kohustatakse lepingu alusel täitma niisuguse kollektiivlepingu tingimusi, mida ei saa pidada töötajate lähetamise direktiivi tähenduses üldiselt kohaldatavaks.
136. See eelotsuse küsimus on esitatud üksnes juhuks, kui kolmanda küsimuse punktile a antav vastus viib järeldusele, et vaidlusalust kollektiivlepingut ei saa pidada töötajate lähetamise direktiivi tähenduses üldiselt kohaldatavaks. Sellisel juhul ei tuleneks kohustus kohaldada CLA GT standardseid töötingimusi mitte töötajate lähetamise direktiivist, vaid ikkagi CLA GT artiklist 44. Kas see kujutab endast ELTL artikli 56 tähenduses piirangut, nagu väidab põhikohtuasjas Van den Bosch Transporten BV?
137. See küsimus vajab mitut selgitust.
138. Esiteks on see, kas CLA GTd peetakse niisuguseks, mis on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, riigisisese õiguse küsimus. Seega on see otsus lõpuks eelotsusetaotluse esitanud kohtu teha. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on eelotsusetaotluses märkinud, et riigisiseses õiguses tuleb vaidlusalust kollektiivlepingut CLA GT pidada niisuguseks, mis on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks.
139. Kui olukord riigisiseses õiguses on tõepoolest selline, on kolmanda küsimuse punkt b hüpoteetiline.
140. Samas võib eelotsusetaotluse esitanud kohus ikkagi jõuda vastupidisele seisukohale ja järeldada, et CLA GTd ei saa pidada niisuguseks, mis on üldiselt kohaldatavaks tunnistatud. Sellel juhul on vaja kolmanda küsimuse punktile b vastata.
141. Teiseks, nagu eelotsusetaotluses on märgitud, on vastuolu põhjuseks CLA GTs ette nähtud baastöötingimuste kohaldamine töötajaid lähetavale välismaisele ettevõtjale, olgugi et CLA GTd ei saa pidada üldiselt kohaldatavaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud selle küsimuse hoolimata sellest, et CLA GT artiklis 44 näib olevat seostatud nende kohustuste kohaldatavus üksnes olukorraga, „kus see tuleneb [töötajate lähetamise direktiivist“].(65) Ma arvan, et kolmanda küsimuse punkti b seisukohast tuleb seda CLA GT artikli 44 osa tegelikult käsitada hoopis tähenduses „isegi kui see töötajate lähetamise direktiivist ei tulene“.
142. Sellest vaatenurgast on kolmanda küsimuse punktis b palutud selgitada, kas ELTL artikliga 56 on vastuolus see, kui liikmesriigis asuv ettevõtja, kes lähetab töötaja teise liikmesriigi territooriumile, on kohustatud täitma niisuguse kollektiivlepingu tingimusi, mida ei saa pidada töötajate lähetamise direktiivi kohaselt üldiselt kohaldatavaks tunnistatuks.
143. Eeldusel, et olen sellest küsimusest õigesti aru saanud, ja jättes kõrvale segadust põhjustava küsimuse, millise riigisisese õigusnormi alusel saaks kollektiivlepingu, mis ei ole üldiselt kohaldatav, ikkagi teiste liikmesriikide teenuseosutajatele siduvaks tunnistada, järgiks sellele küsimusele antav vastus seejärel ELTL artiklis 56 ette nähtud teenuste osutamise vabaduse piirangute analüüsi.
144. Olen nõus Madalmaade valitsusega, et kolmanda küsimuse punktis b kirjeldatud olukord kujutaks endast siis tõepoolest teenuste osutamise vabaduse piirangut. See asetaks asjaomastele ettevõtjatele koormuse, sest see eeldaks töötajate lähetamise direktiivis määratletutele vastavate kohustuste täitmist väljaspool selle õigusakti kohaldamisala. Põhiküsimus oleks siis selles, kas niisugust piirangut saaks õigustada ülekaalukast üldisest huvist tulenevate põhjustega, ja kas see vastab proportsionaalsuse kriteeriumile.
145. Täheldan, et eelotsusetaotlus ei sisalda täpsemat teavet proportsionaalsuse kriteeriumi võimaliku põhjenduse ja oluliste asjaolude kohta.
146. Selles osas, mis puudutab põhjendatust ülekaalukast üldisest huvist tulenevaid põhjusi, olen nõus Saksamaa valitsuse ja Madalmaade valitsusega, et töötajate kaitse(66) ja kõlvatu konkurentsi ärahoidmine(67) võivad selleks kvalifitseeruda. Need põhjendused kattuvad tegelikult töötajate lähetamise direktiivi eesmärkidega, mida on käsitletud eespool.(68) Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses kontrollida, kas objektiivselt võttes pidasid CLA GT koostajad selle artikli 44 koostamisel silmas lähetatud töötajate õiguste toetamist või kõlvatu konkurentsi ärahoidmist.
147. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt märkinud, peab meede selleks, et olla põhjendatud, olema asjakohane taotletava eesmärgi saavutamiseks ega tohi ulatuda kaugemale sellest, mis on vajalik.(69) Selle kohta annab lõpuks hinnangu eelotsusetaotluse esitanud kohus, pidades siiski silmas, et töötajate lähetamise direktiivis saavutas Euroopa seadusandja juba teatava tasakaalu selle direktiiviga seotud konkureerivate ja üsnagi vastandlike eesmärkide vahel.
V. Ettepanek
148. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Hoge Raad der Nederlandenile (Madalmaade kõrgeim kohus) järgmiselt:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega tuleb tõlgendada nii, et see on kohaldatav maanteevedude sektoris autojuhina töötajale, kes on selle direktiivi tähenduses lähetatud muu liikmesriigi territooriumile kui see, kus ta tavaliselt töötab.
2a. Direktiivi 96/71 artikli 2 lõikes 1 kasutatud mõistet „töötaja, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab“, tuleb käsitada kui töötajat, kellel on selle territooriumiga piisav seos. Selle tuvastamisel, kas niisugune piisav seos on olemas, tuleb kogumis kaaluda kõiki asjakohaseid asjaolusid, nagu selle isiku asukoht, kellele kõnealused teenused osutatakse, koht, kus vedusid korraldatakse ja kus autojuhid saavad oma ülesanded, ning koht, kuhu autojuhid pärast töö teostamist tagasi pöörduvad.
2b. Lähetamises osalevate ettevõtjate omavaheline seotus võib olla koos kõikide teiste asjakohaste asjaoludega arvesse võetult oluline üldise hinnangu andmisel selle kohta, kas lähetamine on toimunud. Siiski ei ole see iseenesest määrav.
2c. Kabotaažveod kuuluvad direktiivi 96/71 kohaldamisalasse. Seoses direktiivi 96/71 kohaldamisega kabotaažvedudele ei kehti ühtki miinimumreeglit, mis puudutab niisuguse veo kestust vastuvõtvas liikmesriigis.
3. Direktiivi 96/71 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see, kas kollektiivleping on tunnistatud üldiselt kohaldatavaks, tuleb kindlaks teha kohaldatavate riigisiseste õigusnormide alusel.