KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
BOBEK
ippreżentati fit‑23 ta’ Settembru 2021 (1)
Kawża C‑205/20
NE
vs
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
intervenjenti:
Finanzpolizei Team 91
(Talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mil-Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark, l-Awstrija))
“Talba għal deċiżjoni preliminari – Moviment liberu tas-servizzi – Kollokament ta’ ħaddiema – Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67/UE – Penalitajiet – Prinċipju ta’ proporzjonalità – Effett dirett – Setgħat tal-qrati nazzjonali – Leġiżlazzjoni ta’ Stat Membru li tipprevedi l-aggregazzjoni ta’ multi amministrattivi għal kull ksur imwettaq u li tistabbilixxi ammonti minimi mingħajr ma tiffissa ammonti massimi globali)
I. Introduzzjoni
1. Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penalitajiet għandu effett dirett? Jekk dan huwa l-każ, iżda anki jekk dan ma huwiex, x’inhu preċiżament rikjest mill-qorti nazzjonali adita b’tilwima li fiha hija tapplika d-dispożizzjonijiet nazzjonali dwar sanzjonijiet li diġà ġew iddikjarati sproporzjonati mill-Qorti tal-Ġustizzja?
2. F’sensiela ta’ deċiżjonijiet preċedenti, mis-sentenza Maksimovic (2), il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat bħala li huma sproporzjonati diversi elementi tar-reġim Awstrijak li jissanzjona l-ksur tal-obbligi ta’ ta’ żamma ta’ reġistri essenzjalment amministrattivi dwar il-kollokament tal-ħaddiema. Madankollu, wara d-deċiżjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja, il-leġiżlatur nazzjonali baqa’ inattiv. Il-qorti tar-rinviju hija inċerta dwar dak li hija għandha tagħmel f’każ bħal dan. Hija tirreferi għall-ġurisprudenza reċenti tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik (3), li fiha dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni kważi identika ġiet iddikjarata nieqsa minn effett dirett u fejn il-possibbiltà li liġi nazzjonali tiġi interpretata konformi mad-dritt tal-Unjoni tqieset li hija eskluża. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja fakkret l-obbligu tal-qrati tal-Istati Membri li ma japplikawx id-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali kunfliġġenti.
3. Fil-fehma tiegħi, il-kwistjoni vera ta’ din il-kawża ma hijiex tant dak li għandha tagħmel il-qorti nazzjonali, iżda pjuttost dak li għandha tagħmel din il-Qorti tal-Ġustizzja. Din l-affermazzjoni bl-ebda mod ma tnaqqas l-importanza tal-kawża prinċipali u r-responsabbiltà finali li l-qorti nazzjonali tassumi dejjem sabiex tiddeċiedi każ partikolari. Huwa pjuttost sabiex jiġi rrikonoxxut li l-problemi li tqajjem id-deċiżjoni tar-rinviju f’din il-kawża huma ħafna minnhom attribwibbli lil indikazzjonijiet li ma humiex ċari maħruġa mill-Qorti tal-Ġustizzja stess.
II. Il‑kuntest ġuridiku
A. Id‑dritt tal‑Unjoni
4. Il-premessa 44 tad-Direttiva 2014/67/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑15 ta’ Mejju 2014 dwar l-infurzar tad-Direttiva 96/71/KE dwar l-istazzjonament ta’ ħaddiema fil-qafas tal-prestazzjoni ta’ servizzi u li temenda r-Regolament (UE) Nru 1024/2012 dwar il-kooperazzjoni amministrattiva permezz tas-Sistema ta’ Informazzjoni tas-Suq Intern (4), taqra kif ġej: “Minkejja l-istabbiliment ta’ regoli aktar uniformi fir-rigward tal-infurzar transkonfinali ta’ penali u/jew multi amministrattivi u l-ħtieġa għal aktar kriteriji komuni għal proċeduri ta’ segwitu aktar effettivi f’każ ta’ nuqqas ta’ ħlas tagħhom, dawn ma għandhomx jaffettwaw il-kompetenzi tal-Istati Membri biex jiddeterminaw is-sistema tagħhom ta’ penali, sanzjonijiet u multi jew il-miżuri ta’ rkupru disponibbli skont il-liġi nazzjonalitagħhom. Għaldaqstant, l-istrument li jippermetti l-infurzar jew l-eżekuzzjoni ta’ tali penali u/jew multi jista’, jekk adatt, u filwaqt li tiġi meqjusal-liġi nazzjonali u/jew il-prassi fl-Istat Membru mitlub, jiġi kompletat u akkumpanjat minn titolu, jew sostitwit bih, li jippermetti l-infurzar jew l-eżekuzzjoni tiegħu fl-Istat Membru mitlub.”
5. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, bl-isem “Penali”, jipprevedi:
“L-Istati Membri għandhom jistabbilixxu regoli dwar penali applikabbli fil-każ ta’ ksur tad-dispożizzjonijiet nazzjonali adottati skont din id-Direttiva u għandhom jieħdu l-miżuri kollha meħtieġa biex jiżguraw li jiġu implimentati u li jkun hemm konformità magħhom. Il- penali previsti għandhom ikunu effettivi, proporzjonati u dissważivi. L-Istati Membri għandhom jinnotifikaw dawk id-dispożizzjonijiet lill-Kummissjoni sat‑18 ta’ Ġunju 2016. Huma għandhom jinnotifikawlhom mingħajr dewmien kull emenda sussegwenti.”
B. Id‑dritt nazzjonali
6. L-Artikolu 16(1) u (2) tal-Verwaltungsstrafgesetz (il-Liġi dwar Ksur Amministrattiv) (5), jipprevedi l-possibbiltà li jiġu adottati pieni li jċaħħdu l-libertà bħala penali ta’ sostituzzjoni fil-każ ta’ nuqqas ta’ pagament tal-multi.
7. L-Artikolu 52(1) u (2) tal-Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (il-Liġi dwar ir-Regoli tal-Proċedura tal-Qrati Amministrattivi) (6), fil-verżjoni tagħha applikabbli għall-kawża prinċipali, huwa fformulat kif ġej:
“1. Kull sentenza mogħtija minn qorti amministrattiva li tikkonferma deċiżjoni amministrattiva li timponi penali (Straferkenntnis) għandha tordna lill-persuna kkundannata tħallas kontribuzzjoni għall-ispejjeż.
2. Din il-kontribuzzjoni, fil-proċeduri ta’ lment amministrattiv, tammonta għal 20 % tas-sanzjoni imposta, iżda mhux inqas minn EUR 10; jekk ġiet imposta piena ta’ priġunerija, jum ta’ detenzjoni hija ekwivalenti għal EUR 100 għall-finijiet ta’ kalkolu tal-ispejjeż. […]”
8. L-Artikolu 26(1) tal-Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz (il-Liġi dwar il-Ġlieda Kontra d-Dumping Soċjali u tal-Pagi, iktar ’il quddiem il-“LSD-BG”) (7), fil-verżjoni applikabbli għat-tilwima fil-kawża prinċipali, jipprevedi:
“Kull min, bħala persuna li timpjega jew imprenditur li jikkolloka ħaddiema fis-sens tal-Artikolu 19(1):
1. li ma jagħmilx id-dikjarazzjoni, inklużi emendi sussegwenti tad-data (dikjarazzjoni ta’ bdil) bi ksur tal-Artikolu 19, jew li ma jagħmilx dan fi żmien xieraq jew b’mod komplet, jew
…
3. li ma għandux id-dokumenti rikjesti bi ksur tal-Artikolu 21(1) jew (2), jew ma jqegħedhomx għad-dispożizzjoni tal-awtoritajiet fiskali fuq il-post […] f’forma elettronika,
li jwettaq ksur amministrattiv u huwa ssanzjonat, għal kull ħaddiem ikkonċernat, b’multa imposta mill-awtorità amministrattiva distrettwali fis-somma ta’ EUR 1 000 sa EUR 10 000 u, fil-każ ta’ reċidiva, minn EUR 2 000 sa EUR 20 000”.
9. L-Artikolu 27(1) tal-LSD‑BG jipprevedi:
“Kull min jonqos milli jibgħat id-dokumenti meħtieġa bi ksur tal-Artikolu 12(1)(3) iwettaq ksur amministrattiv u huwa ssanzjonat, għal kull ħaddiem ikkonċernat, b’multa imposta mill-awtorità amministrattiva distrettwali fis-somma ta’ EUR 500 sa EUR 5 000 u, fil-każ ta’ reċidiva, minn EUR 1 000 sa EUR 10 000 […]”.
10. L-Artikolu 28 tal-LSD‑BG huwa fformulat kif ġej:
“Kull min, bħala
1. persuna li timpjega, ma għandhiex disponibbli id-dokumenti dwar is-salarji bi ksur tal-Artikolu 22(1) jew (1a), […]
iwettaq ksur amministrattiv u huwa ppenalizzat, għal kull ħaddiem ikkonċernat, b’multa imposta mill-awtorità amministrattiva distrettwali fis-somma ta’ EUR 1 000 sa EUR 10 000 u, fil-każ ta’ reċidiva, minn EUR 2 000 sa EUR 20 000; meta iktar minn tliet ħaddiema huma kkonċernati, din il-multa hija fis-somma ta’ EUR 2 000 sa EUR 20 000, għal kull ħaddiem ikkonċernat u, fil-każ ta’ reċidiva, minn EUR 4 000 sa EUR 50 000.”
III. Il‑fatti, il‑proċeduri nazzjonali u d‑domandi preliminari
11. CONVOI s.r.o. hija kumpannija stabbilita fis-Slovakkja. Hija kkollokat l-impjegati tagħha mal-kumpannija Niedec Global Appliance Austria GmbH, (iktar ’il quddiem “Niedec”) stabbilita f’Fürstenfeld (l-Awstrija). Fl‑24 ta’ Jannar 2018, l-awtorità amministrattiva tad-distrett ta’ Hartberg-Fürstenfeld (l-Awstrija) wettqet spezzjoni ma’ Niedec. Permezz ta’ deċiżjoni tal‑14 ta’ Ġunju 2018, din l-awtorità amministrattiva kkundannat lir-rikorrenti fil-kawża prinċipali, fil-kwalità tagħha ta’ rappreżentant ta’ CONVOI s.r.o., għall-ħlas ta’ multa ta’ somma totali ta’ EUR 54 000 minħabba n-nuqqas ta’ osservanza ta’ numru ta’ obbligi previsti mil-LSD-BG, relatati b’mod partikolari mat-tqegħid għad-dispożizzjoni ta’ dokumenti relatati mas-salarji u mas-sigurtà soċjali (8).
12. Permezz ta’ deċiżjoni tad‑9 ta’ Ottubru 2018, il-qorti tar-rinviju ressqet quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja talba għal deċiżjoni preliminari dwar il-konformità mad-dritt tal-Unjoni u, b’mod partikolari, mal-prinċipju ta’ proporzjonalità, tal-penalitajiet previsti mid-dritt nazzjonali inkwistjoni.
13. Għal din id-domanda, il-Qorti tal-Ġustizzja rrispondiet permezz ta’ digriet motivat skont l-Artikolu 99 tar-Regoli tal-Proċedura tal-Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Nru I) (9) B’dan il-mod, hija bbażat ruħha fuq is-sentenza tagħha mogħtija fil-kawża Maksimovic (10), fejn il-Qorti tal-Ġustizzja kienet mitluba tiddeċiedi fuq kwistjonijiet simili ħafna abbażi tal-Artikolu 56 TFUE.
14. Permezz tad-digriet maħruġ preċedentement fl-(istess) kawża prinċipali, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali li tipprevedi, fil-każ ta’ nuqqas ta’ osservanza tal-obbligi fil-qasam tad-dritt industrijali fil-qasam tad-dikjarazzjoni tal-ħaddiema u taż-żamma tar-reġistru tal-pagi, l-impożizzjoni ta’ multi li ma jistgħux ikunu inqas minn ammont minimu ddefinit minn qabel; li jiġu imposti b’mod kumulattiv għal kull ħaddiem ikkonċernat u mingħajr limitu massimu; li magħhom hija miżjuda kontribuzzjoni għall-ispejjeż legali ta’ 20 % tas-somma tal-multi fil-każ ta’ ċaħda tar-rikors kontra d-deċiżjoni li timponi fuqhom dawn il-multi (11).
15. Il-Qorti tal-Ġustizzja waslet għall-istess konklużjoni (ukoll skont l-Artikolu 99 tar-Regoli tal-Proċedura), fid-deċiżjoni tal-Kawżi magħquda C‑140/19, C‑141/19 u C‑492/19 sa C‑494/19 (12), li jirriżultaw mill-istess qorti tar-rinviju, imqajma fil-kuntest ta’ kawżi differenti, iżda f’ċirkustanzi fattwali pjuttost simili. F’dawn il-kawżi, il-Qorti tal-Ġustizzja bbażat ruħha wkoll fuq dak li kienet diġà ddikjarat fis-sentenza Maksimovic.
16. F’dan il-każ, filwaqt li tieħu inkunsiderazzjoni l-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Nru I), il-qorti tar-rinviju tirrileva madankollu li l-leġiżlatur nazzjonali għadu ma emendax il-leġiżlazzjoni nazzjonali inkwistjoni fil-kawża prinċipali. Il-qorti tar-rinviju għandha għalhekk dubji dwar sa fejn tista’ tapplika dawn ir-regoli. Il-qorti tar-rinviju tistaqsi, b’mod iktar preċiż, jekk id-dispożizzjonijiet kriminali inkwistjoni, li jibqgħu fis-seħħ, jistgħux jibqgħu jiġu applikati u, jekk ikun il-każ, sa fejn.
17. Il-qorti tar-rinviju tesponi li l-qrati Awstrijaċi taw sentenzi diverġenti f’dan il-qasam. Minn naħa, il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema, l-Awstrija), iddeċidiet li sabiex tikkonforma mad-dritt tal-Unjoni, hija obbligata li ma tapplikax il-kliem “għal kull ħaddiem ikkonċernat” (13). Għalhekk, din il-qorti effettivament naqqset u llimitat l-ammont totali ta’ penalitajiet li jistgħu jiġu imposti, filwaqt li xorta ppermettiet li jiġu imposti penalitajiet (14).
18. Min-naħa l-oħra, il-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali, l-Awstrija) annullat (kompletament u b’mod sħiħ) il-penalitajiet imposti fuq il-bażi tad-dispożizzjonijiet nazzjonali inkwistjoni f’diversi sentenzi (15). Il-qorti tar-rinviju tispjega li dawn is-sentenzi tal-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali) ġew interpretati minn ċerti qrati nazzjonali fis-sens li ma huwiex permess bl-ebda mod li tkompli tapplika l-penalitajiet inkwistjoni. Dan ifisser għalhekk li ebda penali ma tista’ tiġi imposta fuq il-bażi tad-dispożizzjonijiet iddikjarati sproporzjonati mill-Qorti tal-Ġustizzja sakemm tiġi adottata leġiżlazzjoni ġdida.
19. Madankollu jidher li l-maġġoranza tal-qrati amministrattivi segwew il-pożizzjoni tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema). Madankollu, dejjem jidhru li jwasslu għal riżultati pjuttost differenti: ċerti qrati jistabbilixxu l-ammont tal-penali fil-livell tal-sanzjoni minima. Fil-każijiet l-oħra, l-ammont totali tal-penali huwa ffissat b’mod li jikkorrispondi kważi għas-somma tas-sanzjonijiet individwali li ġew imposti għal kull ksur. Barra minn hekk, diversi qrati amministrattivi adottaw l-interpretazzjoni tagħhom stess tas-sentenza Maksimovic u jkomplu japplikaw sanzjonijiet kumulattivi.
20. Huwa f’dan il-kuntest li l-Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark, l-Awstrija) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:
“(1) Ir-rekwiżit ta’ sanzjonijiet proporzjonati, stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-15 ta’ Mejju 2014 dwar l-infurzar tad-Direttiva 96/71/KE dwar l-istazzjonament ta’ ħaddiema fil-qafas tal-prestazzjoni ta’ servizzi u li temenda r-Regolament (UE) Nru 1024/2012 dwar il-kooperazzjoni amministrattiva permezz tas-Sistema ta’ Informazzjoni tas-Suq Intern (‘ir-Regolament tal-IMI’) u interpretat fid-digrieti tal-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea tad-19 ta’ Diċembru 2019, Hartberg-Fürstenfeld [C‑645/18, mhux ippubblikat, EU:C:2019:1108] u Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, [C‑140/19, C‑141/19, C‑492/19 sa C‑494/19], EU:C:2019:1103] jikkostitwixxi dispożizzjoni ta’ direttiva applikabbli direttament?
2) Fil-każ li tingħata risposta fin-negattiv għall-ewwel domanda:
L-interpretazzjoni tad-dritt tal-Istati Membri b’mod konformi mad-dritt tal-Unjoni tippermetti u teżiġi li l-qrati u l-awtoritajiet amministrattivi tal-Istati Membri jikkompletaw il-każijiet ta’ ksur tad-dispożizzjonijiet nazzjonali applikabbli f’din il-kawża permezz tal-kriterji ta’ proporzjonalità stabbiliti mill-Qorti tal-Ġustizzja tal-Unjoni Ewropea fid-digrieti tad‑19 ta’ Diċembru 2019, Hartberg-Fürstenfeld (C‑645/18, [mhux ippubblikat] ECLI:EU:C:2019:1108) u Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C‑140/19, C‑141/19, C‑492/19, C‑493/19 u C‑494/19, [mhux ippubblikat] ECLI:EU:C:2019:1103), mingħajr ma jkunu ġew adottati dispożizzjonijiet ġodda fid-dritt nazzjonali?”
21. Ġew ippreżentati osservazzjonijiet bil-miktub mill-Gvern Ċek, Awstrijak u Pollakk kif ukoll mill-Kummissjoni Ewropea.
IV. Analiżi
22. Dawn il-konklużjonijiet huma mqassma kif ġej. Ser nibda bl-ewwel domanda: l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, jew iktar speċifikament ir-rekwiżit tal-proporzjonalità tas-sanzjonijiet li jinsab fiha, għandu effett dirett (A)? Sussegwentament, ser indur għall-konsegwenzi tal-effett dirett (jew l-assenza tiegħu) ta’ dan ir-rekwiżit għall-każ inkwistjoni (B). Fil-fehma tiegħi, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità li jinsab fid-dispożizzjoni li tobbliga lill-Istati Membri jadottaw sistema ta’ sanzjonijiet “effettivi, proporzjonati u dissważivi” għandu effett dirett. Madankollu, minħabba li hemm tensjoni, tal-inqas, bejn din il-proposta u l-konklużjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik, ser nikkonkludi b’suġġeriment fuq il-mod kif ser nipproċedi (C).
A. Ir‑rekwiżit ta’ proporzjonalità tal‑penali għandu effett dirett?
23. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jimponi fuq l-Istati Membri li “jistabbilixxu regoli dwar penali applikabbli fil-każ ta’ ksur tad-dispożizzjonijiet nazzjonali adottati skont din id-Direttiva” u li “jieħdu l-miżuri kollha meħtieġa biex jiżguraw li jiġu implimentati u li jkun hemm konformità magħhom”. Dan jirrikjedi li dawn is-sanzjonijiet ikunu “effettivi, proporzjonati u dissważivi”.
24. Fid-digriet tagħha fil-kawża Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Nru I), il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet, fir-rigward tal-kawża prinċipali f’din il-kawża (16), li l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jinkiser mid-dispożizzjonijiet Awstrijaċi inkwistjoni, b’mod partikolari fir-rigward tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità (17).
25. Il-qorti tar-rinviju tistaqsi issa għal kjarifika dwar il-konsegwenzi prattiċi ta’ din l-ewwel deċiżjoni. Hija tistaqsi, b’mod partikolari, x’għandha tagħmel preċiżament fil-kawża prinċipali, fid-dawl tal-fatt li d-dispożizzjonijiet nazzjonali inkwistjoni jibqgħu fis-seħħ. Il-qorti tar-rinviju hija konxja sew tad-deċiżjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik u mill-fatt li l-Qorti tal-Ġustizzja, meta adita b’domanda dwar l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità msemmi fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62/KE (18), dispożizzjoni kważi identika għal dik tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, irrispondiet fin-negattiv. Madankollu, sabiex tiddeċiedi fuq il-kawża li tressqet quddiemha, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk l-istess konklużjoni tapplikax ukoll f’dak li jikkonċerna l-effett dirett tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67.
26. F’din it-taqsima, ser infakkar il-punti prinċipali tas-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik (1). Sussegwentement, ser nispjega għalfejn (għadni) nikkunsidra li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 għandu effett dirett, billi ntenni mhux biss l-argumenti diġà esposti fil-konklużjonijiet tiegħi fil-kawża Link Logistik (19) (2), iżda wkoll xi kunsiderazzjonijiet, b’mod partikolari ta’ natura sistematika (3).
1. Il‑pożizzjoni tal‑Qorti tal‑Ġustizzja fil‑kawża Link Logistik
27. Ix-xebh bejn Link Logistik u din il-kawża huwa inkwetanti. Qabel kollox, fis-sentenza Euro-Team u Spirál-Gép, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonstatat li l-leġiżlazzjoni Ungeriża li tipprevedi l-impożizzjoni ta’ multi b’rata fissa għall-assenza ta’ pagament ta tariffi tat-triq, indipendentement min-natura u l-gravità tal-ksur, kienet tikser ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 (20).
28. Sussegwentement, quddiem tali dikjarazzjoni ta’ inkompatibbiltà, fil-kawża Link Logistik, qorti Ungeriża oħra għamlet domandi preċiżi lill-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-effetti prattiċi tad-deċiżjoni tagħha fil-kawża Euro-Team u Spirál-Gép. Kif kellha tittieħed inkunsiderazzjoni din id-dikjarazzjoni ta’ inkompatibbiltà minn qorti nazzjonali u applikata għal każijiet individwali? B’mod partikolari, qamet il-kwistjoni dwar jekk l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 (21), dispożizzjoni li l-formulazzjoni tagħha hija qrib ħafna għal dik tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, kellhiex effett dirett u x’setgħu jew x’kellhom jagħmlu l-awtoritajiet ġudizzjarji u amministrattivi f’din il-kawża.
29. Il-Qorti tal-Ġustizzja, fil-kawża Link Logistik iddeċidiet, fl-ewwel lok, li l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma kellux effett dirett. Il-Qorti tal-Ġustizzja l-ewwel ikkonstat li “sabiex jiġi implimentat il-prinċipju ta’ proporzjonalità fil-kuntest tad-Direttiva 1999/62, l-Istati Membri huma meħtieġa jadottaw l-atti legali neċessarji skont id-dritt nazzjonali tagħhom, u għalhekk l-Artikolu 9a ta’ din id-direttiva jistabbilixxi obbligu li, min-natura tiegħu stess, jeħtieġ l-intervent ta’ att min-naħa ta’ dawn l-Istati Membri, li għandhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’ fit-traspożizzjoni ta’ dan l-obbligu” (22). Il-Qorti tal-Ġustizzja mbagħad iddeċidiet li “din id-direttiva ma tinkludix regoli iktar speċifiċi fir-rigward tal-istabbiliment tal-imsemmija sanzjonijiet nazzjonali u, b’mod partikolari, ma tistabbilixxi ebda kriterju espliċitu għall-evalwazzjoni tan-natura proporzjonata ta’ tali sanzjonijiet” (23). Konsegwentament, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonkludiet li “peress li jeħtieġ l-intervent tal-Istati Membri u jagħtihom marġni ta’ diskrezzjoni kunsiderevoli, l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma jistax jitqies, mill-perspettiva tal-kontenut tiegħu, li huwa inkundizzjonat u suffiċjentement preċiż, u dan jeskludi l-effett dirett tiegħu” (24).
30. Il-Qorti tal-Ġustizzja żiedet li “interpretazzjoni kuntrarja twassal, fil-prattika, għal eliminazzjoni tas-setgħa diskrezzjonali mogħtija esklużivament lil-leġiżlaturi nazzjonali, li huwa l-kompitu tagħhom li jistabbilixxu sistema ta’ sanzjonijiet adegwata, fil-qafas iddefinit mill-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62” (25). Il-Qorti tal-Ġustizzja mbagħad ikkonkludiet, fir-rigward tal-kwistjoni tal-effett dirett, li “f’ċirkustanzi bħal dawk tal-kawża prinċipali, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma jistax jiġi interpretat fis-sens li jobbliga lill-qorti nazzjonali tieħu post il-leġiżlatur nazzjonali” (26).
2. Għaliex ir‑rekwiżit ta’ proporzjonalità huwa effettiv direttament
31. Fir-rigward tal-kriterju tal-effett dirett, u konformement mal-ġurisprudenza klassika tal-Qorti tal-Ġustizzja li għandhom jiġu applikati f’tali każijiet, nista’ biss niġbor fil-qosor l-argumenti diġà esposti fil-konklużjonijiet tiegħi fil-kawża Link Logistik (27). Ser nuża wkoll din l-okkażjoni sabiex nikkjarifika xi wħud minn dawn l-argumenti u nżid diversi kunsiderazzjonijiet oħra ta’ natura iktar sistematika fis-sezzjoni segwenti ta’ dawn il-konklużjonijiet.
32. L-effett dirett huwa l-kapaċità ta’ regola tad-dritt tal-Unjoni li tiġi ġustizzjabbli fuq livell nazzjonali, direttament quddiem il-qorti nazzjonali, mingħajr ma jkun neċessarju li jintużaw “intermedjarji” oħra tad-dritt nazzjonali. Huwa jikkostitwixxi amalgamazzjoni effettiva ta’ żewġ serje ta’ regoli applikabbli għall-każ: dak nazzjonali u dak tal-Unjoni. Huwa għandu jiġi evalwat fid-dawl ta’ dispożizzjoni legali individwali jew ta’ parti minnha li għandha tiġi applikata quddiem l-awtorità nazzjonali. Din għandha tiġi evalwata skont in-natura, l-istruttura ġenerali u l-formulazzjoni tad-dispożizzjoni inkwistjoni. Id-dispożizzjoni kkontestata hija suffiċjentement ċara, preċiża u inkundizzjonata sabiex tkun tista’ tiġi invokata quddiem il-qrati (28)?
33. Skont il-Kummissjoni, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 għandu effett dirett. Din hija suffiċjentement ċara, preċiża u inkundizzjonata. Min-naħa l-oħra, billi jibbażaw ruħhom fuq il-pożizzjoni adottata mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik, il-Gvern Awstrijak u dak Pollakk isostnu li l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 ma jissodisfax ir-rekwiżiti ta’ ċarezza u ta’ preċiżjoni suffiċjenti, peress li jirrikjedi l-intervent tal-Istati Membri u jħallilhom marġni ta’ diskrezzjoni wiesa’. Il-Gvern Ċek iqis li ma huwiex neċessarju li n-natura inkundizzjonata u suffiċjentement preċiża tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 tiġi indirizzata peress li, fi kwalunkwe każ, id-dritt tal-Unjoni jipprekludi b’mod assolut l-applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet ta’ direttiva, li kienu trasposti b’mod żbaljat kontra l-individwi. Dan jidher li huwa l-każ fil-kawża prinċipali peress li d-dispożizzjonijiet inkwistjoni tad-dritt Awstrijak ġew iddikjarati inkompatibbli mad-dritt tal-Unjoni mill-Qorti tal-Ġustizzja.
34. Naqbel mal-Kummissjoni. Fil-fehma tiegħi, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 huwa suffiċjentement ċar, preċiż u inkundizzjonat. Fir-rigward ta’ dan ir-rekwiżit speċifiku, il-kundizzjonijiet ta’ effett dirett huma ssodisfatti.
35. Fl-ewwel lok, il-kriterji ta’ ċarezza u ta’ preċiżjoni huma ssodisfatti.
36. Ċertament, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità jista’ jidher prima facie vag. Madankollu, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tikkonferma li n-natura “ċara u preċiża” ta’ dispożizzjoni hija kunċett pjuttost elastiku: dispożizzjoni tista’ tissodisfa dawn ir-rekwiżiti filwaqt li tinkludi kunċetti indeterminati, jew vagi, jew kunċetti ġuridiċi indeterminati (29).
37. F’din il-kawża, it-tifsira u l-konsegwenzi eżatti tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità fil-kuntest ta’ sanzjonijiet huma faċilment konċepibbli: is-sanzjonijiet imposti ma għandhomx imorru lil hinn minn dak li huwa strettament neċessarju sabiex jinkiseb l-għan imfittex. Huwa wkoll pjuttost ċar fir-rigward ta’ xiex is-sanzjonijiet għandhom ikunu proporzjonati: dawn għandhom ikunu proporzjonati għall-gravità tal-ksur imwettaq (30). Fil-qosor, fil-qasam tas-sanzjonijiet, il-prinċipju ta’ proporzjonalità “jirrikjedi, minn naħa, li s-sanzjoni imposta tikkorrispondi għall-gravità tal-ksur u, min-naħa l-oħra, li, meta tiġi ddeterminata s-sanzjoni kif ukoll meta jiġi ffissat l-ammont tal-multa, jittieħdu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi individwali tal-każ ineżami” (31). B’mod iktar partikolari, f’dan il-każ, dan ifisser li l-evalwazzjoni għandha ssir fil-kuntest speċifiku tad-Direttiva 2014/67, li jiddefinixxi l-għanijiet u l-kuntest tal-applikazzjoni tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet.
38. Il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tipprovdi indikazzjonijiet estensivi dwar il-kontenut tal-kriterju ta’ proporzjonalità. Fil-fatt, l-applikazzjoni ta’ dan il-kriterju timplika ċertu livell ta’ evalwazzjoni ġudizzjarja/amministrattiva, u għalhekk, ċertu marġni ta’ diskrezzjoni. Madankollu, dak li għandu jiġi enfasizzat, f’dan il-kuntest, huwa li ċ-ċarezza ta’ regola ma għandhiex tiġi konfuża maċ-ċarezza tar-riżultat li għaliha twassal l-applikazzjoni ta’ din ir-regola f’kull każ individwali (32). Il-proporzjonalità tas-sanzjonijiet tikkostitwixxi eżempju fundamentali f’dan ir-rigward. Ikun xi jkun in-numru ta’ linji gwida jew ta’ sentenzi li jista’ jkun hemm li jinterpretaw dan il-kunċett, ikun għad hemm ċerta indeterminazzjoni fl-applikazzjoni tal-imsemmi kunċett, minħabba ċ-ċirkustanzi speċifiċi ta’ kull każ individwali (33). Dejjem ikun hemm ċertu livell ta’ inċertezza fir-rigward tar-riżultat, iżda dan ma jfissirx li ser ikun hemm inċertezza ta’ livell ġenerali dwar dak li tirrikjedi r-regola (34).
39. Barra minn hekk, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità jidher ċar u preċiż ukoll mill-perspettiva tal-awtoritajiet mitluba japplikawh b’mod regolari, jiġifieri l-qrati u l-korpi amministrattivi nazzjonali, li huma (jew għandhom ikunu) effettivament familjari sew u mgħammra sew sabiex jimplimentaw l-kriterju ta’ proporzjonalità, fil-kuntest partikolari tas-sanzjonijiet. Indipendentement mis-setgħa tagħhom li jwettqu tali tip ta’ evalwazzjoni fid-dritt nazzjonali, huwa wkoll paċifiku li l-Qorti tal-Ġustizzja tħalli f’idejn il-qrati nazzjonali l-kompitu li jwettqu l-evalwazzjoni tal-proporzjonalità ta’ miżura nazzjonali, inkluża l-proporzjonalità tas-sanzjonijiet (35).
40. Min-naħa l-oħra, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jissodisfa wkoll ir-rekwiżit ta’ inkundizzjonalità.
41. Dan il-kriterju jimplika li d-dispożizzjoni tal-Unjoni ma timponi l-ebda miżura ulterjuri. L-Istati Membri ma għandhom jitħallew l-ebda setgħa diskrezzjonali fir-rigward tal-implimentazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni. Madankollu, il-ġurisprudenza turi li, minkejja l-eżistenza ta’ ċerta setgħa diskrezzjonali min-naħa tal-Istati Membri, il-kundizzjonijiet tal-effett dirett jistgħu xorta jiġu ssodisfatti jekk il-kwistjoni dwar jekk l-awtoritajiet nazzjonali eċċedewx id-diskrezzjoni tagħhom tista’ tiġi mistħarrġa ġudizzjarjament (36). Dan huwa wkoll il-każ meta jista’ jiġi aċċertat livell minimu ta’ garanzija jew protezzjoni (37), u jista’ jiġi stabbilit permezz ta’ stħarriġ ġudizzjarju jekk dak il-livell minimu kien irrispettat (38).
42. Fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet, għandu jiġi rrilevat, fir-rigward tan-natura inkundizzjonata tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet, li l-applikabbiltà ta’ dan ir-rekwiżit ma hija suġġetta għal ebda kundizzjoni preliminari. Ir-rwol tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità fil-qasam tas-sanzjonijiet, bħala manifestazzjoni speċifika tal-prinċipju ta’ proporzjonalità bħala limitu fl-azzjoni tal-awtoritajiet amministrattivi, jindika b’mod ċar kontenut jew protezzjoni “minima”. Kif tirrileva ġustament il-Kummissjoni, anki jekk ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jagħti lill-Istati Membri marġni ta’ diskrezzjoni, hija timponilhom limitu suffiċjentement ċar: is-sanzjonijiet ma jistgħux imorru lil hinn minn dak li huwa neċessarju.
43. Is-sentenza Link Logistik eskludiet l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 abbażi ta’ kunċett strett ħafna ta’ ċarezza, ta’ preċiżjoni u ta’ inkundizzjonalità. Il-fatt, irrilevat fil-punt 51 tas-sentenza Link Logistik, li dispożizzjoni ta’ direttiva teħtieġ traspożizzjoni permezz tal-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali (39), ma jistax fih innifsu jeskludi l-effett dirett ta’ dispożizzjoni li tinsab f’tali direttiva. Kieku dan kellu jkun il-każ, id-direttivi jkunu dejjem impediti milli jkollhom effett dirett fil-każ ta’ traspożizzjoni tardiva, ineżistenti jew saħansitra inkorretta mil-leġiżlatur nazzjonali.
44. Huwa minnu li d-dispożizzjonijiet dwar is-sanzjonijiet imsemmija kemm fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 kif ukoll fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, inkwistjoni f’dan il-każ, ma jinkludux regoli preċiżi fil-qasam tal-istabbiliment tas-sanzjonijiet, kif irrilevat fil-punt 52 tas-sentenza Link Logistik. Madankollu, dan ma jeskludix iċ-ċarezza, il-preċiżjoni u n-natura inkundizzjonata tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità, u lanqas il-projbizzjoni korrelattiva li jiġu adottati sanzjonijiet sproporzjonati. Fi kliem ieħor, in-neċessità ta’ intervent tal-Istati Membri u l-marġni ta’ diskrezzjoni tagħhom jaffettwaw ġeneralment l-implimentazzjoni ta’ sistema kompleta ta’ sanzjonijiet (40), iżda mhux il-kontenut materjali tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità u tal-obbligi li hija ssemmi.
45. Fil-qosor, naturalment naqbel mal-Qorti tal-Ġustizzja li l-għażla inizjali tan-natura, tat-tip u l-firxa tal-penalitajiet issir u għandha ssir mil-leġiżlatur nazzjonali waqt it-traspożizzjoni korretta tad-dritt tal-Unjoni inkwistjoni, bħall-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62, jew l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 f’dan ir-rigward. Madankollu, għar-raġunijiet kollha esposti f’din it-taqsima, dan ċertament ma jipprekludix li, essenzjalment id-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni li l-leġiżlatur nazzjonali għandu jittrasponi, uħud minnhom, bħar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet, ikunu diġà fihom innifishom ta’ effett dirett u għalhekk ġustizzjabbli, jekk il-kawża u n-neċessità jippreżentaw ruħhom, quddiem il-qrati nazzjonali.
3. Elementi addizzjonali li jiġġustifikaw l‑effett dirett tar‑rekwiżit ta’ proporzjonalità
46. Għandhom jittieħdu inkunsiderazzjoni diversi kunsiderazzjonijiet addizzjonali meta tittieħed pożizzjoni dwar ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67. Fil-fatt, minn perspettiva iktar wiesgħa u sistematika, huwa perikoluż li jiġi ssuġġerit li l-konkretizzazzjoni tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità fi ħdan din id-dispożizzjoni speċifika hija ’l bogħod milli tkun dispożizzjoni fit-tul u iżolata, kemm fid-dimensjoni vertikali tagħha (ir-relazzjoni tagħha mal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea, (iktar ’il quddiem il-“Karta”), fit-Trattati u prinċipji ġenerali tad-dritt) kif ukoll f’dik orizzontali (ma’ diversi dispożizzjonijiet kważi identiċi fuq diversi strumenti oħra tad-dritt sekondarju). Kif juru b’mod ċar din il-kawża u l-kwistjonijiet mqajma fiha, l-għażla eżerċitata f’Link Logistik għandha riperkussjonijiet u tipproduċi effetti li jinxterdu fuq il-livell globali tad-dritt tal-Unjoni.
47. L-ewwel, il-fatt li jiġi miċħud l-effett dirett tad-dispożizzjoni inkwistjoni f’dan il-każ, li tinkludi r-rekwiżit ta’ proporzjonalità fir-rigward tal-penalitajiet f’qasam speċifiku, jista’ jwassal ukoll għaċ-ċaħda tan-natura direttament applikabbli tal-Artikolu 49(3) tal-Karta u l-projbizzjoni ta’ sanzjonijiet sproporzjonati.
48. Ċertament, il-Qorti tal-Ġustizzja għadha ma ħaditx pożizzjoni espressa fir-rigward ta’ dan id-dritt speċifiku tal-Karta. Issa, fid-dawl tad-direzzjoni ġenerali tal-ġurisprudenza l-iktar reċenti fil-qasam tal-effett dirett tad-dispożizzjonijiet tal-Karta, ir-rifjut tal-effett dirett tal-Artikolu 49(3) tal-Karta huwa riżultat pjuttost sorprendenti. Fil-fatt, b’mod simili (jew saħansitra iktar) dispożizzjonijiet jew prinċipji vagi, bħad-drittijiet għal protezzjoni ġudizzjarja effettiva (41), il-prinċipju ta’ nondiskriminazzjoni abbażi ta’ reliġjon jew twemmin (42), il-prinċipju ne bis in idem (43), jew id-dritt għal vaganzi mħallsa (44), ġew iddikjarati li għandhom effett dirett reċentament (45). Wara li kkunsidrat il-preċiżjoni, iċ-ċarezza u n-natura inkundizzjonata tar-regola inkwistjoni, il-projbizzjoni ta’ penali sproporzjonati toħroġ, fil-fehma tiegħi, bħala kandidat ferm iktar ikkwalifikat għal effett dirett.
49. It-tieni, element ta’ proporzjonalità huwa integrat fil-kontenut tal-libertajiet fundamentali kollha. Anki jekk forsi mhux dejjem tissemma espressament f’dispożizzjoni tat-Trattat li tkopri libertà fundamentali bħala tali, hija għandha t-tendenza li tiddaħħal permezz tal-ġurisprudenza u applikata fil-kuntest tal-kriterju tal-analiżi tal-ġustifikazzjonijiet tar-restrizzjonijiet jew tal-prattiki indirettament diskriminatorji (46).
50. Dan huwa, b’mod partikolari, viżibbli meta mqabbel mal-kuntest ġuridiku applikabbli għal din il-kawża. Fil-kawża Maksimovic, il-Qorti tal-Ġustizzja eżaminat dispożizzjonijiet nazzjonali li għandhom kontenut kważi identiku għall-priżma tar-regoli ta’ moviment liberu. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat li d-dispożizzjonijiet nazzjonali inkwistjoni kienu kuntrarji għall-Artikolu 56 TFUE minħabba n-natura sproporzjonata tagħhom (47). Issa, ma hemm l-ebda dubju li l-Artikolu 56 TFUE għandu effett dirett (48).
51. F’tali ċirkustanzi, ikun għall-inqas paradossali li jiġi kkunsidrat li d-dispożizzjonijiet nazzjonali fir-rigward tas-sanzjonijiet għandhom jiġu mwarrba peress li jmorru kontra l-projbizzjoni ġenerali li jiġu introdotti ostakoli sproporzjonati għall-moviment liberu skont l-Artikolu 56 TFUE, iżda li jiġi konkluż li d-dispożizzjoni iktar speċifika li tikkonċerna l-proporzjonalità tas-sanzjonijiet fi ħdan id-direttiva iktar speċifika fuq il-kwistjoni tal-kollokament ta’ ħaddiema ma għandhiex effett dirett.
52. Barra minn hekk, il-kontenut tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità jibqa’ apparentement l-istess, irrispettivament mill-kwistjoni dwar jekk dan ġiex eżaminat fil-kuntest tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jew f’dak tad-dispożizzjoni iktar ġenerali tal-Artikolu 56 TFUE. Iż-żewġ digrieti sussegwenti dwar l-interpretazzjoni tad-Direttiva 2014/67 (49), jirriproduċu kważi verbatim, fil-kuntest tal-interpretazzjoni tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-Artikolu 20 tad-direttiva ċċitata iktar ’il fuq, il-motivazzjoni mogħtija mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Maksimovic fir-rigward tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 56 TFUE. Huwa x-xebh ma’ Maksimovic li kkontribwixxa għall-adozzjoni ta’ digrieti motivati abbażi tal-Artikolu 99 tar-Regoli tal-Proċedura.
53. It-tielet, il-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat impliċitament li d-dispożizzjoni tat-TFUE li tipprevedi li l-Istati Membri għandhom jadottaw sanzjonijiet effettivi sabiex jipproteġu l-interessi finanzjarji tal-Unjoni, jiġifieri l-Artikolu 325 TFUE, għandha effett dirett. Barra minn hekk, il-Qorti tal-Ġustizzja rrikonoxxiet espressament l-obbligu għall-Istati Membri li ma japplikawx id-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali kuntrarji għal dan ir-rekwiżit (50). Skont il-linja ta’ ġurisprudenza li tirriżulta minn din id-dispożizzjoni, l-enfasi madankollu tiffoka mhux fuq il-proporzjonalità, iżda fuq ir-rekwiżit ta’ effettività.
54. Madankollu, huwa diffiċilment konċepibbli li r-rekwiżit ta’ effettività li jinsab f’din id-dispożizzjoni jkun fil-fatt ċar, preċiż u inkundizzjonat biżżejjed, iżda r-rekwiżit ta’ proporzjonalità ma huwiex. Minbarra l-inkoerenza li ftit hija ġustifikabbli ta’ tali teżi, ikun hemm ukoll soluzzjoni pjuttost moralment kontestabbli ta’ tali distinzjoni potenzjali. Huwa biss ir-rekwiżit ta’ effettività, li jwassal għal nuqqas ta’ applikazzjoni tal-leġiżlazzjoni nazzjonali li trendi s-sanzjonijiet inqas effettivi, u, għalhekk sitwazzjoni finalment iktar oneruża għall-individwi, li jista’ jkollu effett dirett. In-nuqqas ta’ applikazzjoni tar-regoli nazzjonali li jiksru r-rekwiżit ta’ proporzjonalità, li għalhekk iservi favur l-interessi tal-individwi ssanzjonati, ma jistax jipproduċi effett dirett.
55. Ir-raba’ u fl-aħħar, kif turi din il-kawża, deċiżjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar il-kwistjoni tal-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet huwa probabbli li jkollha riperkussjonijiet orizzontali f’diversi skemi oħra ta’ dritt sekondarju lil hinn mid-Direttiva 2014/67 jew mid-Direttiva 1999/62 f’dan ir-rigward. Hemm numru kbir ta’ direttivi f’diversi oqsma tad-dritt tal-Unjoni li fihom dispożizzjoni kważi identika u klassika dwar is-sanzjonijiet, li jippreċiżaw li s-sanzjonijiet jew penali previsti mill-Istat Membru għandhom ikunu “effettivi, proporzjonati u dissważivi”.
56. Ċertament, kull direttiva partikolari tirregola elementi, kwistjonijiet jew oqsma ġuridiċi differenti. Madankollu, ma iniex ċert kif dan il-fatt jista’ jikkontribwixxi sabiex issir distinzjoni bejn il-preċiżjoni, iċ-ċarezza jew il-kundizzjonalità tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet li jibqa’ fformulat f’termini kważi identiċi f’dawn l-istrumenti kollha. Ċertament, fid-dawl tal-kwistjoni regolatorja u t-tip ta’ ksur li għandu jiġi ssanzjonat, il-firxa speċifika tas-sanzjonijiet proporzjonati jista’ jvarja. Loġikament, in-nuqqas ta’ ħlas ta’ tariffa tat-triq huwa, min-natura tiegħu, il-gravità tiegħu, b’tali mod li s-sanzjonijiet li jistgħu raġonevolment jiġu imposti, jistgħu jkunu differenti, pereżempju, min-nuqqas ta’ eżekuzzjoni tal-obbligu li tiġi ppreżentata offerta pubblika obbligatorja ta’ xiri wara li tkun akkwistat sehem maġġoritarju f’kumpannija, minn naħa, jew tunnellati ta’ skart tossiku mitfugħ fi xmara, min-naħa l-oħra.
57. Madankollu, fil-fehma tiegħi, f’dawn is-sitwazzjonijiet kollha, in-natura u l-kontenut tar-rekwiżit (ta’ effett dirett) ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet jibqgħu l-istess indipendentement mill-qasam regolatorju. Il-qasam tad-dritt u t-tip ta’ ksur li għandhom jiġi puniti jikkostitwixxu biss sempliċi element fattwali li għandu jittieħed inkunsiderazzjoni u integrat fl-ekwazzjoni tal-proporzjonalità, barra minn hekk identika, bejn l-għanijiet u l-mezzi (51).
58. Fil-fehma tiegħi, dawn il-kunsiderazzjonijiet kollha jippermettu li jiġi konkluż li, kuntrarjament għal dak li ddikjarat is-sentenza Link Logistik, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet previst fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 għandu effett dirett.
B. Il‑konsegwenzi speċifiċi tal‑effett dirett tar‑rekwiżit ta’ proporzjonalità
59. Permezz tat-tieni domanda tagħha, il-qorti tar-rinviju tixtieq tkun taf jekk, fl-assenza ta’ intervent tal-leġiżlatur, il-prinċipju ta’ interpretazzjoni konformi mad-dritt Ewropew tippermettix (jew anki tirrikjedix) lill-qrati nazzjonali, jikkompletaw il-leġiżlazzjoni Awstrijaka qabel ma l-leġiżlatur jemendaha, sabiex jippreżervaw ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67.
60. Għandhom isiru żewġ preċiżazzjonijiet f’dak li jirrigwarda l-ipoteżijiet li fuqhom din id-domanda hija apparentement ibbażata. Dawn il-preċiżazzjonijiet iwasslu, fl-aħħar mill-aħħar, għall-formulazzjoni mill-ġdid tagħha.
61. L-ewwel, l-ispjegazzjonijiet mogħtija mill-qorti tar-rinviju, li jimmotivaw it-tieni domanda tagħha, u b’mod partikolari d-dubji li hija għandha fir-rigward tas-sentenza tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Anministrattiva Suprema), juru l-konfużjoni li tirriżulta mis-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik. Fil-fatt, billi tibbaża ruħha fuq din id-deċiżjoni, il-qorti tar-rinviju tieħu bħala bażi għat-tieni domanda tagħha l-possibbiltà li dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali jkunu jistgħu jiġu mhux applikati fil-każ fejn dispożizzjoni tkun ġiet iddikjarata nieqsa minn effett dirett.
62. Madankollu, fid-dawl ta’ dak li ser jiġi espost f’din il-parti ta’ dawn il-konklużjonijiet, il-Qorti tal-Ġustizzja reċentement ikkonfermat li jitħallew mhux applikabbli regoli nazzjonali hija possibbli biss fil-każijiet fejn ir-regola tad-dritt tal-Unjoni invokata jkollha effett dirett. It-tieni domanda tal-qorti tar-rinviju tirrigwarda b’hekk, fir-realtà, il-possibbiltà li jitħallew mhux applikabbli parzjalment dispożizzjonijiet nazzjonali jew anki li dawn “jikkompletaw” dawn id-dispożizzjonijiet għar-regoli rilevanti tad-dritt tal-Unjoni, pjuttost milli għal każ ta’ interpretazzjoni konformi mad-dritt tal-Unjoni. Nista’ nifhem it-terminu “kompletezza” (52) bħala li jfisser biss l-applikazzjoni diretta tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità sabiex jiġu kkompletati d-dispożizzjonijiet nazzjonali u, b’mod partikolari, sabiex jimtela l-vojt tal-elementi tad-dritt nazzjonali li tħallew mhux applikati.
63. It-tieni, il-qorti tar-rinviju għamlet it-tieni domanda tagħha biss fil-każ li l-ewwel domanda tingħata risposta negattiva, jiġifieri fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja tikkonstata li l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 ma għandux effett dirett. Madankollu, ipproponejt li l-ewwel domanda tingħata risposta fl-affermattiv, jiġifieri li jiġi rrikonoxxut l-effett dirett tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67. Għaldaqstant, it-tieni domanda tal-qorti tar-rinviju tibqa’ rilevanti ħafna wkoll, jew pjuttost b’mod partikolari, fiċ-ċirkustanzi fejn id-dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni inkwistjoni għandha effett dirett. Fil-fatt, huwa preċiżament fiċ-ċirkustanzi opposti, fejn ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet ma huwiex direttament applikabbli, li t-tieni domanda ssir mingħajr skop (53).
64. Għaldaqstant, it-tieni domanda għandha tiġi fformulata mill-ġdid kif ġej: Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet, sanċit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67, jippermetti u/jew jimponi fuq il-qorti u l-awtorità amministrattiva nazzjonali l-obbligu li jikkompletaw – fin-nuqqas ta’ leġiżlazzjoni ġdida fil-livell nazzjonali – id-dispożizzjonijiet kriminali nazzjonali applikabbli fil-kuntest ta’ din il-proċedura?
65. Sabiex nirrispondi għal din id-domanda, ser infakkar qabelxejn il-pożizzjoni adottata mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik dwar in-nuqqas ta’ applikazzjoni tad-dritt nazzjonali li jmur kontra d-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni li ma għandhomx effett dirett (1) kif ukoll il-kjarifika ulterjuri magħmula f’dan ir-rigward mill-Awla Manja tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Popławski II (2) (54). Sussegwentement, ser nesponi fil-qosor il-pożizzjonijiet differenti adottati mill-qrati Awstrijaċi superjuri (il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) u l-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali)) wara s-sentenza Maksimovic (3). Sussegwentement, ser neżamina l-implikazzjonijiet tal-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet u tal-eventwali restrizzjonijiet li jeżistu fil-qasam speċifiku tas-sanzjonijiet (4). Ser nikkonkludi permezz ta’ osservazzjoni iktar ġenerali dwar it-terminoloġija u l-bżonn pjuttost intuwittiv ta’ proporzjonalità fil-każ li titwarrab dispożizzjoni f’isem il-prinċipju ta’ proporzjonalità (5).
1. Il‑pożizzjoni tal‑Qorti tal‑Ġustizzja fil‑kawża Link Logistik
66. Kif diġà ġie espost iktar ’il fuq, fis-sentenza Link Logistik, iċċitata iktar ’il fuq, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonkludiet li l-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma għandux effett dirett (55).
67. Sussegwentement, il-Qorti tal-Ġustizzja kompliet billi fakkret l-obbligu tal-Istati Membri li jilħqu r-riżultat previst mid-direttiva kif ukoll il-prinċipju ta’ interpretazzjoni konformi mad-dritt tal-Unjoni u l-limiti tagħha. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja sussegwentement ammettiet li interpretazzjoni konformi mad-dritt tal-Unjoni ma kinitx possibbli fil-kawża eżaminata (56).
68. Madankollu, anki wara li eskludiet kemm l-effett dirett kif ukoll l-interpretazzjoni konformi, il-Qorti tal-Ġustizzja kkonkludiet li “l-qorti nazzjonali hija obbligata tapplika b’mod sħiħ id-dritt tal-Unjoni u tipproteġi d-drittijiet li dan jagħti lill-individwi, u dan billi, jekk ikun meħtieġ, tastjeni milli tapplika kwalunkwe dispożizzjoni sa fejn l-applikazzjoni tagħha, fiċ-ċirkustanzi tal-każ ineżami, twassal għal riżultat kuntrarju għad-dritt tal-Unjoni” (57).
69. Din l-affermazzjoni hija riprodotta fid-dispożittiv tas-sentenza, billi tippreċiża li “r-rekwiżit ta’ proporzjonalità li jinsab fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 ma jistax jitqies li għandu effett dirett” u li “li l-qorti nazzjonali għandha, bis-saħħa tal-obbligu tagħha li tieħu l-miżuri kollha ta’ natura ġenerali jew partikolari li jkunu adegwati sabiex tiżgura l-eżekuzzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, tinterpreta d-dritt nazzjonali b’mod konformi ma’ din tal-aħħar, jew, jekk tali interpretazzjoni konformi ma tkunx possibbli, għandha tastjeni milli tapplika kwalunkwe dispożizzjoni nazzjonali sa fejn l-applikazzjoni tagħha, fiċ-ċirkustanzi tal-każ ineżami, twassal għal riżultat kuntrarju għad-dritt tal-Unjoni” (58).
2. Preċiżazzjonijiet ulterjuri f’Popławski II
70. Ftit wara d-deċiżjoni tal-kawża Link Logistik, il-Qorti tal-Ġustizzja, fil-formazzjoni tal-Awla Manja, tat is-sentenza tagħha f’Popławski II. Dak il-każ kien jikkonċerna l-possibbiltà li jitwarrbu r-regoli nazzjonali li jmorru kontra dispożizzjoni tad-Deċiżjoni Qafas 2008/909/ĠAI (59), strument li, permezz tal-mandat tat-Trattat, huwa nieqes minn effett dirett (60). Bħala tali, il-kwistjoni speċifika li qamet kienet jekk, fuq is-sempliċi bażi tal-prinċipju ta’ supremazija, qorti nazzjonali setgħetx twarrab regoli nazzjonali li jmorru kontra dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni li ma għandhomx effett dirett.
71. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li “dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni li ma jkollhiex effett dirett ma tistax tiġi invokata, bħala tali, fil-kuntest ta’ tilwima li taqa’ taħt id-dritt tal-Unjoni sabiex tiġi eskluża l-applikazzjoni ta’ dispożizzjoni tad-dritt nazzjonali li tkun tmur kontra dan id-dritt” (61). Hija sussegwentement ikkjarifikat li, “l-obbligu, għal qorti nazzjonali, li ma tapplikax dispożizzjoni tad-dritt intern tagħha, li tmur kontra dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni, għalkemm jirriżulta mis-supremazija rrikonoxxuta lil din id-dispożizzjoni tal-aħħar, huwa madankollu suġġett għall-effett dirett tal-imsemmija dispożizzjoni fit-tilwima li biha tkun adita din il-qorti nazzjonali. Għaldaqstant, qorti nazzjonali ma hijiex meħtieġa li, fuq il-bażi biss tad-dritt tal-Unjoni, ma tapplikax dispożizzjoni tad-dritt nazzjonali tagħha li tmur kontra dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni fil-każ li din id-dispożizzjoni tal-aħħar ma jkollhiex effett dirett” (62).
72. L-element ċentrali ta’ din il-ġurisprudenza ġie kkonfermat diversi drabi fir-rigward ta’ diversi dispożizzjonijiet oħra tad-dritt tal-Unjoni, li ma jinsabux fid-deċiżjonijiet qafas (63).
73. B’hekk, is-sentenza Popławski II u l-ġurisprudenza sussegwenti, flimkien ma’ diversi sentenzi mogħtija wkoll fl-Awla Manja tal-Qorti tal-Ġustizzja, qatgħu b’saħħa l-kwistjoni dwar jekk l-esklużjoni tad-dritt nazzjonali tistax tkun il-konsegwenza tas-supremazija biss jew tas-supremazija tad-dritt tal-Unjoni flimkien mal-effett dirett tad-dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni li għandha tiġi applikata.
74. Ċertament, ma hemm l-ebda ħabi li l-fatt li dik il-kwistjoni kienet diġà ġiet diskussa għal xi żmien (64), b’għażliet u viżjonijiet varji fuq il-mejda (65). Madankollu, fid-dawl tad-dikjarazzjonijiet awtorevoli repetittivi ġejjin mill-formazzjoni estiża tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-soluzzjoni ta’ din il-kwistjoni, inqis li d-diskussjoni għandha tieqaf hawn, ċertament fil-forum ġudizzjarju.
3. Implikazzjonijiet għal din il‑kawża: perspettivi konkorrenti fuq livell nazzjonali
75. Fuq livell nazzjonali, diversi qrati jiddeliberaw fuq is-sens prattiku għall-kawżi li jkunu għadhom pendenti ta’ sentenzi ta’ inkompatibbiltà mogħtija mill-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward ta’ diversi elementi tas-sistema ta’ sanzjonijiet inkwistjoni. It-tieni domanda magħmula mill-qorti tar-rinviju hija fformulata minn dawn il-perspettivi konkorrenti.
76. Minn naħa, hemm l-approċċ meħud fis-sentenza tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva, l-Awstrija) (66). Fil-kuntest ta’ kawża simili u wara li ngħatat is-sentenza Maksimovic, dik il-qorti kkonkludiet li, sabiex tikkonforma mad-dritt tal-Unjoni, għandhom jiġu mhux applikati biss xi elementi tad-dispożizzjoni nazzjonali inkwistjoni. Minħabba din is-sentenza, għadu possibbli li jiġu imposti sanzjonijiet, li madankollu huma diġà, skont dik il-qorti, konformi mar-rekwiżiti ta’ proporzjonalità.
77. L-ewwel, il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) iddeċidiet li, sabiex tikkonforma ruħha mad-dritt tal-Unjoni, it-termini “għal kull ħaddiem ikkonċernat” kellhom jiġu mwarrba. Dawn it-termini jidhru fl-Artikolu 7i(4) tal-AVRAG, iżda jikkorrispondu essenzjalment għat-termini tal-Artikoli 26(1) u l-Artikolu 28 tal-LSD-BG, rilevanti f’din il-kawża (67).
78. Jekk nifhem b’mod korrett, billi tiġi skartata l-espressjoni “għal kull ħaddiem ikkonċernat”, il-limiti imposti mid-dispożizzjonijiet nazzjonali fir-rigward ta’ kull ħaddiem isiru applikabbli b’mod ġenerali, fir-rigward tal-ħaddiema kkonċernati kollha. Għalhekk, l-esklużjoni tal-espressjoni “għal kull ħaddiem ikkonċernat” twassal mhux biss għal tnaqqis kunsiderevoli tal-ammont potenzjali tal-multi, sabiex tiġi introdotta skala ċara tal-ammonti ammissibbli, iżda wkoll għall-introduzzjoni ta’ limitu globali, li kien nieqes mil-leġiżlazzjoni, u li kienet waħda mill-fatturi li mmotivaw il-konstatazzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja li d-dispożizzjonijiet rilevanti tad-dritt Awstrijak kienu sproporzjonati (68).
79. Min-naħa l-oħra, il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva) iddeċidiet ukoll li l-multi minimi previsti mil-liġi kellhom jieqfu milli jiġu applikati. Fit-tielet lok, hija ddikjarat li l-pieni li jċaħħdu l-libertà fil-każ ta’ nuqqas ta’ ħlas kellhom jieqfu milli jingħataw skont l-Artikolu 16 tal-Liġi dwar Ksur Amministrattiv. L-eżistenza ta’ multi minimi, kif ukoll il-possibbiltà li jiġu applikati pieni li jċaħħdu l-libertà kienu wkoll elementi li mmotivaw il-konstatazzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja li s-sanzjonijiet inkwistjoni kienu sproporzjonati fil-kawża Maksimovic (69). Ir-raba’, il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva) ikkunsidrat li ma kienx meħtieġ li titwarrab id-dispożizzjoni dwar il-kontribuzzjoni għall-ispejjeż tal-qorti (70).
80. Għalhekk, bħala konsegwenza tal-approċċ adottat mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva), anki jekk dan jitnaqqas b’mod kunsiderevoli, jibqa’ possibbli għall-awtoritajiet amministrattivi li jimponu sanzjoni li madankollu issa għandha tkun konformi mad-dritt tal-Unjoni.
81. Filwaqt li ħadet bħala punt tat-tluq ir-risposta tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik, il-qorti tar-rinviju kkunsidrat is-sentenza tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva) bħala eżempju ta’ interpretazzjoni konformi mad-dritt Ewropew, u rrilevat ġustament li, jekk dan kien il-każ, is-soluzzjoni li hija tallega tikkostitwixxi interpretazzjoni contra legem (71). F’dawn iċ-ċirkustanzi, hija tixtieq tkun taf jekk is-soluzzjoni proposta mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) hijiex konformi mad-dritt tal-Unjoni. B’mod iktar preċiż, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk għandhiex dritt tapplika s-soluzzjoni mogħtija mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) jew jekk, wara d-dispożittiv tas-sentenza tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Link Logistik, l-unika possibbiltà li hija għandha tikkonsisti fin-nuqqas ta’ applikazzjoni sħiħa tad-dispożizzjonijiet nazzjonali kunfliġġenti.
82. Min-naħa l-oħra, il-qorti tar-rinviju enfasizzat ukoll li l-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali) tidher li adottat pożizzjoni differenti. Filwaqt li ddeċidiet fuq rikors kostituzzjonali dirett kontra deċiżjoni ta’ qorti amministrattiva inferjuri li jikkonċerna penalitajiet imposti abbażi tad-dispożizzjonijiet nazzjonali inkwistjoni, il-Verfassungsgerichtshof ħa inkunsiderazzjoni l-konstatazzjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża Maksimovic, sabiex tikkonstata ksur tad-dritt għall-proprjetà (72). Wara li fakkret il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja li tgħid li l-qrati nazzjonali għandhom japplikaw integralment id-dritt tal-Unjoni, billi jekk ikun meħtieġ ma japplikawx kull dispożizzjoni kuntrarja tad-dritt nazzjonali, id-deċiżjoni kostituzzjonali annullat is-sanzjonijiet imposti. Sabiex tasal għal din il-konklużjoni, il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali) indikat li l-applikazzjoni ta’ sanzjonijiet nazzjonali li huma inkompatibbli mar-regoli tal-Unjoni li għandhom effett dirett twassal sabiex jiġu imposti sanzjonijiet mingħajr bażi legali xierqa (73).
83. Il-qorti tar-rinviju tispjega li dawn is-sentenzi kostituzzjonali ġew interpretati minn ċerti qrati nazzjonali fis-sens li ma huwiex permess għaliha li tkompli tapplika s-sanzjonijiet inkwistjoni bl-ebda mod. L-ebda penali ma tista’ tiġi imposta sakemm ma tgħaddix leġiżlazzjoni ġdida. Il-qorti tar-rinviju tippreżenta għalhekk il-pożizzjonijiet tal-Verfassungsgerichtshof u tal-Verwaltungsgerichthof bħala opposti.
84. Il-Gvern Awstrijak irrileva li ma teżisti ebda kontradizzjoni bejn il-ġurisprudenza tal-Verfassungsgerichtshof u dik tal-Verwaltungsgerichtshof.
85. Ċertament ma huwiex il-kompitu tal-Qorti tal-Ġustizzja li tieħu pożizzjoni fuq id-dritt nazzjonali, a fortiori sabiex tarbitra bejn il-qrati nazzjonali fuq il-punti tad-dritt nazzjonali. Madankollu, sa fejn jikkonċerna l-konsegwenzi li jirriżultaw mid-dritt tal-Unjoni, id-dubji tal-qorti tar-rinviju juru dilemma famuża: fil-każ ta’ dispożizzjoni nazzjonali li tmur kontra dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni li għandha effett dirett, huwa l-uniku rimedju disponibbli sabiex tiġi evitata n-nuqqas ta’ applikazzjoni tat-totalità tad-dispożizzjoni tad-dritt nazzjonali, jew huwa possibbli li wieħed jipproċedi b’nuqqas ta’ applikazzjoni parzjali jew selettiva jew saħansitra li jiġi ssuplimentat id-dritt nazzjonali? Filwaqt li s-soluzzjoni adottata mill-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali) tidher li segwiet l-ewwel triq, il-ġurisprudenza tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva) tipprovdi eżempju tat-tieni triq. Sempliċement, xi tfisser eżattament b’“nuqqas ta’ applikazzjoni”?
4. L‑implikazzjonijiet speċifiċi tal‑effett dirett tar‑rekwiżit ta’ proporzjonalità
86. Il-persuni kkonċernati li ppreżentaw l-osservazzjonijiet ħadu pożizzjonijiet differenti fir-rigward tal-konsegwenzi tal-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67.
87. Il-Kummissjoni ssostni li din id-dispożizzjoni tista’ sservi bħala bażi għall-qorti sabiex il-penalitajiet jiġu adattati skont il-prinċipju ta’ proporzjonalità. Dan għaliex, l-ewwel, l-Artikolu 20 ta’ din id-direttiva jirrikjedi li l-Istati Membri jimponu penalitajiet għall-obbligi koperti mid-direttiva: li ma jipprevedux ebda sanzjoni jmur ukoll kontra d-direttiva. It-tieni, kif ikkonstatat il-Qorti tal-Ġustizzja fid-digrieti tagħha, leġiżlazzjoni nazzjonali li tipprevedi sanzjonijiet f’każ ta’ ksur tal-obbligi tad-dritt industrijali inkwistjoni hija xierqa għat-twettiq tal-għanijiet leġittimi mfittxija mid-Direttiva (74). It-tielet, kunflitt bejn id-dritt tal-Unjoni u d-dritt nazzjonali ma jimplikax neċessarjament li dan tal-aħħar għandu jiġi totalment mhux applikat: id-dritt tal-Unjoni jikkompleta d-dritt nazzjonali biss sa fejn huwa suffiċjenti sabiex jippermetti l-adozzjoni ta’ sanzjoni konformi mar-rekwiżit ta’ proporzjonalità. F’dan ir-rigward, il-Kummissjoni tqis li l-qrati Awstrijaċi għandhom ukoll ikomplu japplikaw sanzjonijiet akkumulati, sa fejn tali sanzjonijiet kumulattivi ma jkunux fihom innifishom sproporzjonati, skont il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja (75).
88. Bl-istess mod, il-Gvern Awstrijak isostni li n-nuqqas ta’ applikazzjoni sħiħa tad-dispożizzjonijiet nazzjonali jwassal għal sitwazzjoni ta’ ksur tad-dritt tal-Unjoni. In-nuqqas ta’ applikazzjoni parzjali tad-dispożizzjonijiet nazzjonali inkwistjoni jista’, waħdu, jiggarantixxi li s-sanzjonijiet previsti mid-dritt nazzjonali jkunu jistgħu jiġu applikati mill-awtoritajiet u mill-qrati nazzjonali skont ir-rekwiżiti tad-dritt tal-Unjoni (76).
89. Min-naħa l-oħra, il-Gvern Pollakk jikkunsidra li d-determinazzjoni tas-sanzjonijiet kriminali indipendentement mill-kliem tad-dispożizzjonijiet ġuridiċi nazzjonali tista’ tikser il-prinċipju ta’ legalità: dan ifisser li l-unika soluzzjoni possibbli hija n-nuqqas ta’ applikazzjoni sħiħa tad-dispożizzjonijiet nazzjonali. Bl-istess mod, il-Gvern Ċek isostni li approċċ li skontu l-ammont tas-sanzjoni huwa ffissat mhux abbażi ta’ kriterji stabbiliti mil-liġi, li jistgħu jkunu magħrufa minn qabel mid-destinatarji tar-regolament, iżda fuq il-bażi ta’ kriterji stabbiliti ex post mill-qrati jew minn awtoritajiet amministrattivi, jikser il-prinċipju ta’ ċertezza legali.
90. Jiena naqbel mal-Kummissjoni li l-effett dirett tal-prinċipju ta’ proporzjonalità ma għandux neċessarjament iwassal għan-nuqqas ta’ applikazzjoni sħiħa tad-dispożizzjonijiet nazzjonali fil-qasam tas-sanzjonijiet. Fil-fehma tiegħi, l-element ewlieni f’dan ir-rigward huwa l-fatt li dak li l-Qorti tal-Ġustizzja ddikjarat inkompatibbli mad-dritt tal-Unjoni jikkostitwixxi ċerti elementi eċċessivi tas-sistema nazzjonali li tissanzjona. Il-Qorti tal-Ġustizzja ma ddikjaratx sanzjonijiet inkompatibbli bħala tali, u lanqas, a fortiori, ma ppreċiżat li l-aġir illegali li ta lok għal tali sanzjonijiet ma jistax jiġi ssanzjonat. Fi kliem ieħor, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tas-sanzjonijiet bilkemm jista’ jiġi assimilat mar-rekwiżit ta’ ebda sanzjoni. Din it-teżi tidher, ċertament fl-astratt, xi ftit sproporzjonata.
91. Madankollu nirrikonoxxi t-tħassib espress mill-qorti tar-rinviju fil-kuntest partikolari ta’ sanzjonijiet ta’ natura kriminali, li jwasslu għal tħassib fir-rigward tal-prinċipji ta’ legalità, ta’ ċertezza legali u ta’ ugwaljanza f’għajnejn il-liġi, li ser nindirizza issa.
a) Legalità, ċertezza legali u ugwaljanza f’għajnejn il‑liġi fl‑impożizzjoni tas‑sanzjonijiet
92. Il-qorti tar-rinviju tikkunsidra li s-soluzzjoni li tirriżulta mis-sentenza tal-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) tista’ tkun problematika għal raġunijiet marbuta mal-prinċipju ta’ legalità. Dan il-prinċipju huwa interpretat b’mod strett ħafna mill-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali), b’mod partikolari fil-qasam tad-dritt kriminali. Barra minn hekk, kif irrilevat il-qorti tar-rinviju, diversi qrati amministrattivi Awstrijaċi wettqu interpretazzjoni differenti tas-sentenza tal-qrati supremi Awstrijaċi. Fid-dawl tal-pożizzjonijiet diverġenti adottati mill-qrati amministrattivi, il-qorti tar-rinviju tiġbor fil-qosor is-sitwazzjoni attwali bħala sors ta’ ġurisprudenza inkoerenti u ta’ inċertezza legali. Barra minn hekk, din il-qorti tqis li l-inkoerenzi tal-prattika attwali fil-qasam tal-għoti tas-sentenzi joħolqu tħassib fir-rigward tal-prinċipju ta’ ugwaljanza. Is-sistema ta’ applikazzjoni ta’ sanzjonijiet każ b’każ ma hijiex magħrufa mill-ordinament ġuridiku Awstrijak b’mod ġenerali u b’mod partikolari mis-sistema ġudizzjarja kriminali.
93. Il-Gvern Ċek irrileva li, fi kwalunkwe każ, l-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 fl-ebda każ ma jista’ jitqies li għandu effett dirett sabiex jiġi invokat kontra parti privata. Il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja teskludi l-possibbiltà għal Stat Membru li jinvoka l-effett dirett ta’ direttiva sabiex japplika penali fuq il-bażi tad-dispożizzjonijiet ta’ direttiva. Dan il-gvern jesponi wkoll li, jekk kull qorti jew awtorità amministrattiva tkun tista’ taġġusta b’mod kreattiv ir-regoli nazzjonali, dan iwassal inevitabbilment għal differenzi fl-ammont tas-sanzjonijiet imposti, mingħajr motivazzjoni oġġettiva.
94. Bl-istess mod, il-Gvern Pollakk iqis li jekk kull qorti jew awtorità jitħallew il-kompitu li jadattaw is-sanzjonijiet li jidderogaw mid-dispożizzjonijiet legali, dan imur kontra r-rekwiżiti tal-prinċipju ta’ legalità. Il-Gvern Pollakk sostna wkoll li l-fatt li l-interpretazzjonijiet differenti li waslu għalihom qrati differenti turi li l-Artikolu 20 ma għandux effett dirett.
95. Ma ninsabx konvint minn dawn l-argumenti għar-raġunijiet li ġejjin.
96. Il-prinċipju ta’ legalità jirrikjedi li l-liġi għandha tiddefinixxi b’mod ċar il-ksur u l-pieni li japplikaw fil-mument meta l-att jew l-ommissjoni punibbli jkun twettaq. Dan ir-rekwiżit huwa ssodisfatt malli l-individwi jkunu jistgħu jaċċertaw liema atti jew ommissjonijiet jagħmluhom responsabbli kriminalment, abbażi tal-kliem tad-dispożizzjoni rilevanti u, jekk ikun meħtieġ, bl-għajnuna interpretattiva tal-ġurisprudenza (77). Dawn ir-rekwiżiti, madankollu, ma jipprojbixxux il-kjarifika gradwali ta’ regoli ta’ responsabbiltà kriminali permezz ta’ interpretazzjoni ġudizzjarja, sakemm dawk l-interpretazzjonijiet ikunu raġonevolment prevedibbli (78). Barra minn hekk, il-lex mitior tal-Artikolu 49 tal-Karta jipprekludi li jiġu imposti penalitajiet ikbar minn dawk li kienu applikabbli fiż-żmien li sar ir-reat kriminali.
97. Fil-fehma tiegħi, il-possibbiltà li jkun hemm parzjalment nuqqas ta’ applikazzjoni tad-dispożizzjonijiet nazzjonali sa fejn jiksru d-dritt tal-Unjoni, kif ukoll li jiġu kkumplimentati jew ikkompletati permezz tal-applikazzjoni diretta tal-prinċipju ta’ proporzjonalità, ma tiksirx il-prinċipju ta’ legalità kif stabbilit fl-Artikolu 49 tal-Karta.
98. L-ewwel, il-ksur u l-penalitajiet kienu ġew iddefiniti fil-mument meta twettaq l-att punibbli. B’tali mod, l-individwi setgħu jkunu jafu l-konsegwenzi tal-aġir tagħhom. L-effett dirett tal-prinċipju ta’ proporzjonalità ma jwassalx għall-impożizzjoni ta’ penalitajiet fuq il-bażi ta’ direttiva trasposta b’mod żbaljat. Dawn il-penalitajiet huma bbażati b’mod ċar fid-dritt nazzjonali, kif ġie validament ippromulgat u mqiegħed għad-dispożizzjoni tad-destinatarji tiegħu, u mhux fuq id-direttiva. Għal din ir-raġuni, il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-impossibbiltà li jiġu applikati direttament direttivi li jiddeterminaw jew jiggravaw ir-responsabbiltà kriminali tal-individwi (79) sempliċement ma hijiex rilevanti f’dan il-każ.
99. It-tieni, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbilit fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 huwa l-bażi tal-mitigazzjoni u tal-korrezzjoni tad-dispożizzjonijiet nazzjonali, permezz tal-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità. Fi kliem ieħor, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità ma huwiex il-bażi li fuqha huma imposti jew aggravati s-sanzjonijiet, iżda l-bażi li fuqha l-penalitajiet imposti legalment jitnaqqsu sabiex ikunu jistgħu jsiru konformi mad-dritt tal-Unjoni.
100. It-tielet u mill-ġdid, is-sentenza li tiddikjara n-natura sproporzjonata tal-penalitajiet fil-kawża Maksimovic u ż-żewġ digrieti sussegwenti tal-Qorti tal-Ġustizzja ma taffettwax il-validità tad-dispożizzjonijiet nazzjonali applikabbli li jiddefinixxu l-ksur. B’hekk, il-kriminalizzazzjoni u l-piena ta’ dawn il-ksur jibqgħu, evidentement, legali. Id-deċiżjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja jaffettwaw biss ċerti elementi speċifiċi tas-sistema nazzjonali ta’ sanzjonijiet li ġew iddikjarati inkompatibbli minħabba n-natura sproporzjonata tagħhom.
101. Sussegwentement, hemm it-tħassib espress mill-qorti tar-rinviju dwar l-eżistenza ta’ ġurisprudenza diverġenti fil-qrati amministrattivi u l-konsegwenzi negattivi li din tista’ ġġib magħha mill-perspettiva tal-prinċipju ta’ ugwaljanza u ta’ ċertezza legali. Għalkemm nikkondividi bis-sħiħ dan it-tħassib, huwa diffiċli li jiġi ssuġġerit li l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penalitajiet ikun il-kawża unika, jew saħansitra prinċipali tiegħu.
102. Ċertu grad ta’ inċertezza ratione temporis dwar l-applikazzjoni korretta ta’ leġiżlazzjoni nazzjonali wara d-dikjarazzjoni tal-inkompatibbiltà tagħhom mad-dritt tal-Unjoni huwa inerenti għall-funzjonament tas-sistema ġudizzjarja tal-Unjoni mifruxa u ddeċentralizzata. B’differenza, pereżempju, minn diversi ordinamenti ġuridiċi nazzjonali, meta dikjarazzjoni ta’ antikostituzzjonalità ta’ qorti kostituzzjonali nazzjonali (waħda) twassal għall-annullament tal-leġiżlazzjoni nazzjonali b’effett erga omnes, l-annullament minn (kull) qorti nazzjonali ta’ inkompatibbiltà mad-dritt tal-Unjoni tista’, matul ċertu żmien, tkun suġġetta għar-regoli proċedurali normali u każijiet previsti mid-dritt nazzjonali. Għaldaqstant, sakemm il-kwistjoni ma tkunx definittivament deċiża mill-Qorti tal-Ġustizzja bħala interpretu finali tad-dritt tal-Unjoni, jista’ jkun hemm, qabel ma tiġi unifikata fuq livell nazzjonali mill-ogħla qorti rispettivament, anki fehmiet f’kompetizzjoni fuq din l-istess kwistjoni mill-qrati nazzjonali differenti.
103. Madankollu, ma jistax jiġi injorat li l-inċertezza legali u d-diversità ta’ applikazzjoni fil-livell nazzjonali f’dan il-każ huma fil-parti l-kbira dovuti għal żewġ fatturi li għandhom l-oriġini tagħhom fil-kuntest nazzjonali. L-ewwel, il-leġiżlatur nazzjonali baqa’ inattiv, kif enfasizzat repetutament il-qorti tar-rinviju. Madankollu, wieħed jippreżumi naturalment li, jekk tiġi ċċarata inċertezza dwar il-kamp ta’ applikazzjoni tas-sanzjonijiet nazzjonali imposti, huwa l-leġiżlatur nazzjonali li għandu jipproċedi għal dan l-eżerċizzju sabiex titnaqqas l-inċertezza ratione temporis wara dikjarazzjoni ta’ inkompatibbiltà.
104. It-tieni, anki jekk il-leġiżlatur nazzjonali ma aġixxiex, il-kisba ta’ uniformità fl-applikazzjoni tad-dritt nazzjonali għandha finalment tiġi żgurata fil-kuntest tas-sistema ġudizzjarja nazzjonali ġeneralment organizzata b’mod ġerarkiku, ċertament fi ħdan it-tradizzjoni ġuridika ċivili. Fil-fatt, hija normalment l-ogħla qorti li għandha tgħaqqad il-ġurisprudenza fit-taqsimiet ta’ kompetenza rispettivi tagħhom. Madankollu, f’din id-dimensjoni, jidher li r-regoli nazzjonali ta’ kompetenza jippermettu, essenzjalment, għażla dwar jekk għandhiex tiġi kkontestata deċiżjoni ta’ qorti amministrattiva inferjuri quddiem il-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) jew quddiem il-Verfassungsgerichtshof (il-Qorti Kostituzzjonali) (80).
105. Nixtieq nenfasizza b’mod ċar li dan huwa possibbli, bħala kwistjoni tad-dritt tal-Unjoni. Fil-fatt, l-istruttura tal-istituzzjonijiet u l-proċeduri ġudizzjarji nazzjonali tibqa’ fi ħdan l-għażla inizjali tal-Istat Membru (81). Madankollu, ikun ftit iktar problematiku jekk wieħed kellu jieħu l-konsegwenzi dedotti minn tali għażliet nazzjonali (inazzjoni tal-leġiżlatur u n-nuqqas effettiv ta’ awtorità ġudizzjarja li tista’ tgħaqqad il-ġurisprudenza) u tippreżentahom bħala konsegwenzi tal-effett dirett potenzjali tar-rekwiżit tad-dritt tal-Unjoni ta’ proporzjonalità tal-penalitajiet.
106. Fl-aħħar, lil hinn mil-livell strutturali, tibqa’ l-kwistjoni tal-inċertezza potenzjali fir-rigward tal-ammont eżatt tal-multa f’kull każ partikolari. Fil-kuntest tal-impożizzjoni ta’ penalità, anki jekk wieħed kellu jżomm l-approċċ magħżul mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministratttiva Suprema) bħala punt ta’ tluq, xorta tibqa’ l-firxa ta’, pereżempju, penalità li għandha tiġi ffissata bejn EUR 1 000 u EUR 10 000, jew, f’każ ta’ tneħħija tal-minimu, effettivament ta’ EUR 0 sa EUR 10 000. Għalhekk huwa konċepibbli li, f’każ wieħed, persuna li wettqet il-ksur tirċievi sanzjoni fl-ammont totali ta’ EUR 100, filwaqt li tista’ tiġi imposta sanzjoni fuq persuna oħra fl-ammont ta’ EUR 5 000. Dan jista’ fil-fatt, min-naħa tiegħu, iqajjem il-kwistjoni tal-ugwaljanza f’għajnejn il-liġi.
107. Madankollu, problema ta’ ugwaljanza tista’ sussegwentement tqum biss jekk iż-żewġ persuni li wettqu l-ksur ikunu jinsabu f’sitwazzjoni identika. Għaldaqstant, ma hemmx elementi distintivi. Dan premess, il-ħajja għandha t-tendenza li tkun varjabbli bla qies. Din hija r-raġuni għaliex kemm id-dritt amministrattiv kif ukoll id-dritt kriminali, meta jiddefinixxu penalitajiet jew sanzjonijiet b’mod ġenerali, għall-inqas fid-dritt modern (82), normalment ma jimxux fuq linja ta’ approċċ wieħed għal kulħadd (“one size fits all”, iżda billi jiffissaw firxa ammissibbli, li fil-kuntest tagħha għandha tiġi eżerċitata setgħa diskrezzjonali amministrattiva jew ġudizzjarja.
108. Bl-istess mod, kif diġà ġie rrilevat f’dak li jikkonċerna l-qofol inkundizzjonat tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penalitajiet, “ċar, preċiż u inkundizzjonat” ma jimplikax li kull aspett huwa stabbilit espressament minn qabel fil-leġiżlazzjoni. Tali xenarju sempliċement ma huwiex realistiku. Madankollu, dak li jifdal bħala mhux deċiż għandu, tal-inqas, ikun is-suġġett ta’ rikors ġudizzjarju (83).
109. Fil-qosor, ma nara ebda problema f’dan il-każ, la mill-prinċipju ta’ legalità tas-sanzjonijiet skont l-Artikolu 49 tal-Karta, u lanqas mill-imperattiv ta’ ċertezza legali u ta’ ugwaljanza f’għajnejn il-liġi, fid-dawl tad-dritt tal-Unjoni.
110. Madankollu, dan premess, xorta jibqa’ l-fatt li l-adozzjoni ta’ penalitajiet fil-qasam kopert mid-Direttiva 2014/67 ma kinitx is-suġġett ta’ armonizzazzjoni kompleta mid-dritt tal-Unjoni. B’hekk, is-sanzjonijiet applikabbli f’dan il-qasam jibqgħu fid-diskrezzjoni tal-Istati Membri. L-eżistenza tagħhom hija fil-fatt ġeneralment awtorizzata mid-dritt tal-Unjoni (għandu jkun hemm ċerti sanzjonijiet), iżda l-elementi problematiċi partikolari li jikkonċernaw il-portata tagħhom (sproporzjonata) u l-impożizzjoni tagħhom għandhom ikunu solvuti mill-Istati Membri.
111. Għaldaqstant, filwaqt li jfakkru l-approċċ adottat mill-Qorti tal-Ġustizzja fil-kawża M.A.S. u M.B. (84), f’din is-sitwazzjoni, l-awtoritajiet u l-qrati nazzjonali għandhom jibqgħu fil-prinċipju liberi li japplikaw standards differenti (ogħla) għall-protezzjoni tad-drittijiet fundamentali. Dan jista’ eventwalment jinkludi perspettivi iktar stretti tal-prinċipju ta’ legalità tas-sanzjonijiet, jekk tali rekwiżit fil-fatt jeżisti fid-dritt nazzjonali u jiġi applikat kontra sanzjonijiet stabbiliti mid-dritt nazzjonali li ma humiex kompletament determinati mid-dritt tal-Unjoni (85).
b) Proporzjonalità billi twarrab leġiżlazzjoni nazzjonali sproporzjonata?
112. Il-konstatazzjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Maksimovic u fid-digrieti sussegwenti li jiddikjaraw in-natura sproporzjonata tal-penali prevista mil-leġiżlazzjoni Awstrijaka kienet ibbażata fuq għaqda ta’ elementi: i) l-ammont għoli tal-multi; ii) il-kumulu bla limitu ta’ dawn il-multi; iii) il-fatt li kien jeżisti livell minimu li taħtu l-multi ma setgħux jaqgħu, anki jekk ma jiġix stabbilit li ksur huwa partikolarment gravi; iv) il-fatt li, fil-każ ta’ ċaħda ta’ rikors, il-persuna għandha tħallas ammont ekwivalenti għal 20 % tal-multa bħala mod ta’ kontribuzzjoni għall-ispejjeż tal-qorti; u v) il-fatt li n-nuqqas ta’ ħlas ta’ multa jista’ jwassal għal piena li ċċaħħad il-libertà (86).
113. F’dan il-kuntest, fil-fehma tiegħi, is-soluzzjoni adottata mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) hija pragmatika u fl-istess ħin eleganti ħafna. Permezz ta’ daqqa bil-pinna, din il-qorti eskludiet diversi elementi li jinsabu fid-dispożizzjonijiet nazzjonali applikabbli. Hija introduċiet limitu massimu filwaqt li ppermettiet firxa ammissibbli ta’ penalitajiet. Barra minn hekk, hija abbandunat il-limitu inferjuri u neħħiet il-possibbiltà li tiġi applikata l-penalità ta’ sostituzzjoni ta’ pieni li jċaħħdu l-libertà fil-każ ta’ nuqqas ta’ ħlas. B’dan il-mod, il-Verwaltungsgerichthof (il-Qorti Amministrattiva Suprema) warrbet diversi elementi tas-sistema tal-multi Awstrijaka, filwaqt li ppreżervat il-possibbiltà għal-leġiżlatur li jkompli japplika sanzjonijiet sakemm il-leġiżlatur jipproċedi b’emenda tal-leġiżlazzjoni rilevanti.
114. Nista’ biss nenfasizza mill-ġdid li d-dritt tal-Unjoni ma jeskludix l-impożizzjoni ta’ penalitajiet għar-reati inkwistjoni, iżda pjuttost il-kuntrarju. L-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jimponi l-obbligu li jiġu adottati tali penalitajiet, li għandhom ikunu, ċertament, proporzjonati, iżda wkoll dissważivi u effettivi. Barra minn hekk, mill-perspettiva tal-Artikolu 20 ta’ din id-direttiva, il-possibbiltà li d-dritt nazzjonali jiġi kkompletat hija konformi mal-għanijiet ta’ din id-direttiva peress li tippermetti li jiġi stabbilit bilanċ raġonevoli bejn ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità u dak ta’ effettività u ta’ dissważjoni tal-penalitajiet.
115. F’dan ir-rigward, ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penalitajiet, stabbilit ukoll fl-Artikolu 49(3) tal-Karta, bilkemm jista’ jiġi assimilat mal-impunità, meta jeżisti mod raġonevoli u prevedibbli sabiex jaġġusta l-ordinament ġuridiku nazzjonali b’osservanza tal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Billi tibbaża ruħha fuq il-prinċipju ta’ proporzjonalità biss sabiex tiġi eskluża l-possibbiltà li jiġi applikat kull tip ta’ penalitajiet jikser kompletament in-neċessità li jiġi ppreżervat l-għan iddikjarat fl-Artikolu 1(1) tad-Direttiva 2014/67 li jiġi ggarantit ir-rispett ta’ livell xieraq ta’ protezzjoni tad-drittijiet tal-ħaddiema kkollokati.
116. Fil-qosor, ikun għalhekk xi ftit paradossali, tal-inqas mill-perspettiva tad-dritt tal-Unjoni, li wieħed jasal, f’isem il-prinċipju ta’ proporzjonalità, għall-esklużjoni sproporzjonata tad-dispożizzjonijiet ikkonċernati kollha dwar il-penalitajiet tad-dritt nazzjonali, inklużi dawk li barra minn hekk qatt ma ġew ikkontestati. Din l-affermazzjoni lanqas ma tipprekludi li dawn id-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali l-oħra jistgħu jsiru d-dannu kollaterali ta’ perspettivi nazzjonali iktar stretti tal-prinċipju ta’ legalità, jew li f’każijiet oħra huma sempliċement jaqgħu b’assoċjazzjoni meta ma jkunux jistgħu jiġu applikati iktar b’mod awtonomu.
117. Dak li huwa sempliċement issuġġerit huwa li l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità ma jirrikjedix li tiġi eskluża kwalunkwe u kull leġiżlazzjoni nazzjonali b’mod sproporzjonat. Mill-perspettiva metaforika, l-operazzjoni li għandha titwettaq f’isem id-dritt tal-Unjoni għandha pjuttost tixbah inċiżjoni kirurġika iktar milli bumbardament intensiv.
5. Punt tal‑aħħar fuq id‑dikotomija tal‑effett dirett:esklużjoni, sostituzzjoni jew sempliċi “twaħħil”?
118. Matul is-snin kien hemm ħafna kitba akkademika fuq distinzjonijiet irqaq ħafna u tassonomiji tad-diversi tipi ta’ effett diretti li l-Qorti tal-Ġustizzja introduċiet f’kawża jew kellha l-ħsieb li tagħmel dan f’oħra. B’mod partikolari, id-distinzjoni bejn l-effetti ta’ esklużjoni u ta’ sostituzzjoni tad-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni (87) fir-rigward tar-regoli nazzjonali li huma kuntrarji għalihom tibqa’ s-suġġett ta’ diskussjonijiet jaħarqu (88). Barra minn hekk, anki jekk is-sentenza Poplawski II solviet il-kwistjoni usa’ (it-twarrib minħabba supremazija biss, jew sempliċement is-supremazija u l-effett dirett), il-kwistjoni sussegwenti dwar it-tip u n-numru eżatt ta’ konfigurazzjonijiet li jistgħu jirriżultaw għadha miftuħa ħafna.
119. Ma għandix l-intenzjoni li nikkontribwixxu għal din id-diskussjoni hawnhekk. Madankollu, sempliċement ser nuża din il-kawża bħala okkażjoni sabiex nenfasizza r-rilevanza prattika limitata ta’ tali kaxxi tassonomiċi. Kif turi din il-kawża, il-linja ta’ demarkazzjoni bejn, pereżempju, il-konsegwenzi ta’ esklużjoni u ta’ sostituzzjoni tal-effett dirett tibqa’ pjuttost mhux ċara f’ċertu numru ta’ każijiet. Hija tiddependi ħafna u iktar fuq kwistjoni ta’ “awtodikjarazzjoni” tal-qorti kkonċernata milli fuq demarkazzjoni ċara.
120. L-approċċ magħżul mill-Verwaltungsgerichtshof (il-Qorti Amministrattiva Suprema), kif miġbur fil-qosor fit-taqsima preċedenti, huwa partikolarment indikattiv f’dan ir-rigward. Il-fatt li t-teknika ġuridika użata hija dik ta’ “nuqqas ta’ applikazzjoni” jiddependi mill-formulazzjoni u mill-istruttura tad-dispożizzjonijiet tad-dritt nazzjonali, iktar milli tkun konsegwenza inevitabbli li tirriżulta mill-“essenza” tad-dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni li tinkludi r-rekwiżit ta’ proporzjonalità nnifsu.
121. Fil-fatt, riżultati simili jistgħu jintlaħqu pjuttost b’mod ta’ “twaħħil” (“plugging in”) tal-kontenut pożittiv tal-prinċipju ta’ proporzjonalità sabiex tinstab soluzzjoni ġuridika b’sostituzzjoni iktar milli b’esklużjoni. Fil-fatt, din kienet il-proposta tiegħi fil-kawża Link Logistik, li fiha l-kunċett tar-regola nazzjonali (ammont fiss tal-multa, indipendentement minn kull ċirkustanza individwali tal-każ) ma kienx jippermetti lill-qorti nazzjonali tasal għal soluzzjoni konformi mal-prinċipju ta’ proporzjonalità billi sempliċement twarrab elementi tal-leġiżlazzjoni nazzjonali. Għalhekk kien neċessarju li jiġu introdotti elementi normattivi li jirriżultaw mit-test u intrinsiku għall-prinċipju ta’ proporzjonalità (89).
122. Dan il-kuntrast juri li t-tip ta’ effett dirett tal-istess dispożizzjoni tad-dritt tal-Unjoni jiddependi għalhekk loġikament mis-sitwazzjoni ġuridika nazzjonali. Għalkemm, f’ċerti każijiet, dispożizzjoni ta’ effett dirett tissostitwixxi kompletament id-dispożizzjoni nazzjonali kuntrarja “eskluża”, f’każijiet oħra, tkun possibbli biss nuqqas ta’ applikazzjoni sħiħa. F’numru kbir ta’ każijiet li jinsabu bejn it-tnejn, ir-rispett tad-dritt tal-Unjoni jista’ jwassal għal nuqqas ta’ applikazzjoni parzjali biss jew nuqqas ta’ applikazzjoni tal-elementi tar-regola nazzjonali biss sa fejn dawn imorru kontra d-dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni. Fl-aħħar, in-nuqqas totali jew parzjali ta’ applikazzjoni għandha wkoll tiġi magħquda mal-interpretazzjoni tad-dispożizzjonijiet applikabbli “li jibqgħu’” jew tal-elementi tagħhom konformi mad-dritt tal-Unjoni.
123. Fil-qosor, il-kaxxa tassonomika ta’ effett dirett li fiha jsib ruħu każ tkun iddeterminata mid-dritt nazzjonali, mill-istruttura tal-każ inkwistjoni u l-livell ta’ astrazzjoni magħżul. Ħafna drabi, l-istess riżultat jista’ jintlaħaq jew bl-esklużjoni ta’ regola għolja, jew billi tiġi ssostitwita jew inkorporata regola iktar speċifika fl-ordinament ġuridiku nazzjonali.
124. Huwa għalhekk, fil-fehma tiegħi, il-kwistjoni jekk eżattament dak li għandu jsir abbażi ta’ dispożizzjoni potenzjalment b’effett dirett tad-dritt tal-Unjoni jikkostitwixxix esklużjoni, sostituzzjoni jew xi ħaġa oħra, tista’ tkun ta’ interess pedagoġiku jew skolastiku ieħor. Madankollu, tali tassonomiji ma għandhomx jikkontrollaw id-deċiżjoni dwar jekk l-effett dirett ta’ dispożizzjoni speċifika tad-dritt tal-Unjoni huwiex possibbli jew le. Għall-kuntrarju, wara li jiġi vverifikat jekk ir-regola tal-Unjoni inkwistjoni hijiex sempliċement iġġustifikata, wieħed għandu jiffoka fuq il-konsegwenzi potenzjali tal-effett dirett fil-każ individwali u l-protezzjoni tad-drittijiet individwali fih.
C. Kunsiderazzjoni mill‑ġdid tas‑sentenza Link Logistik
125. Jekk il-Qorti tal-Ġustizzja taqbel mal-kunsiderazzjonijiet magħmula fit-Taqsimiet A u B ta’ dawn il-konklużjonijiet, hija għalhekk marbuta li tirrevedi l-konstatazzjonijiet tagħha fil-kawża Link Logistik.
126. Kif ġie spjegat fit-Taqsima B ta’ dawn il-konklużjonijiet, is-sentenza Popławski II impliċitament u parzjalment ikkunsidrat mill-ġdid il-pożizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Link Logistik. Huma biss id-dispożizzjonijiet nazzjonali li jmorru kontra d-dispożizzjonijiet b’effett dirett tad-dritt tal-Unjoni li jistgħu jiġu mwarrba mill-qrati nazzjonali u l-korpi l-oħra.
127. X’inhi l-pożizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Link Logistik fir-rigward tal-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità? Kif ġie espost fid-dettall fit-Taqsima A ta’ dawn il-konklużjonijiet, diversi raġunijiet jimmilitaw favur il-konstatazzjoni li r-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 għandu effett dirett.
128. Barra minn hekk, il-korrezzjoni importanti ħafna magħmula minn Popławski II f’dak li jikkonċerna n-nuqqas ta’ applikazzjoni tad-dritt nazzjonali li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni taffettwa wkoll il-bilanċ li fuqu huwa bbażat ir-raġunament kollu żviluppat mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Link Logistik. Din il-korrezzjoni taffettwa wkoll l-evalwazzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità. Fis-sentenza Link Logistik, il-Qorti tal-Ġustizzja ċaħdet l-effett dirett tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità li jinsab fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62. Madankollu, parti mir-raġunament li wassal għal din il-konklużjoni forsi kienet ibbażata fuq il-premessa żbaljata li n-nuqqas ta’ applikazzjoni tad-dritt nazzjonali kuntrarju għad-dritt tal-Unjoni kien possibbli fir-rigward ta’ regoli mhux direttament applikabbli. Fil-fatt, il-Qorti tal-Ġustizzja talbet lill-qorti tar-rinviju tagħmel eżattament dan (90).
129. F’dan il-kuntest, kif għandu wieħed jipproċedi f’din il-kawża? Fil-fehma tiegħi, is-sentenza Link Logistik għandha tkun espressament u b’mod apert ikkunsidrata mill-ġdid mill-Awla Manja tal-Qorti tal-Ġustizzja.
130. Il-Qorti tal-Ġustizzja qatt ma affermat li hija formalment marbuta mid-duttrina ta’ stare decisis. Madankollu, din hija marbuta b’din id-duttrina fil-prattika (91). In-neċessità li tirreferi b’mod koerenti għall-preċedent tagħha stess u li tiġi żgurata n-natura ta’ awtorità tal-ġurisprudenza tagħha timplika li l-Qorti tal-Ġustizzja rarament espressament tikkunsidra mill-ġdid deċiżjoni. Ħafna drabi, il-Qorti tal-Ġustizzja taħdem billi tiddistingwi l-kawża, jew billi tispjega retroattivament il-ġurisprudenza tagħha stess sabiex id-diversi biċċiet tal-jigsaw jingħaqdu “flimkien” u jkunu “kkjarifikati” (92).
131. Il-prassi fil-passat tal-Qorti tal-Ġustizzja meta tirrevedi d-deċiżjonijiet preċedenti tagħha hija varjata (93). Il-każijiet ta’ deċiżjoni li tmur kontra b’mod espress jibqgħu rari. Anki f’dawn l-okkażjonijiet rari, l-ispjegazzjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja fir-rigward tar-raġunijiet li fuqhom hija bbażata l-adozzjoni ta’ pożizzjoni differenti huma relattivament rari. F’ċerti każijiet, il-Qorti tal-Ġustizzja tillimita ruħha li tirrikonoxxi l-preċedent diverġenti u tindika li hija għandha interpretazzjoni differenti (94). F’każijiet oħra, jirriżulta li l-Qorti tal-Ġustizzja bidlet l-opinjoni tagħha dwar iċ-ċirkustanzi u l-argumenti ppreżentati f’kawża sussegwenti (95), jew li hija tippreċiża l-pożizzjoni preċedenti tagħha fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet ġodda (96).
132. Il-Qorti tal-Ġustizzja titbiegħed b’mod iktar miftuħ mill-ġurisprudenza preċedenti tagħha fid-dawl tal-iżviluppi kostituzzjonali jew tal-emendi tat-Trattat (97). Madankollu, hemm numru ta’ kawżi li fihom il-Qorti tal-Ġustizzja tkompli tikkwota bħala “liġi tajba” sentenzi preċedenti anki jekk id-deċiżjoni l-ġdida tasal għal konklużjoni differenti (98). Huwa biss f’okkażjonijiet rari ħafna li l-Qorti tal-Ġustizzja tikkunsidra mill-ġdid b’mod espress l-interpretazzjoni preċedenti tagħha, teżamina l-preċedent passat tagħha, u tispjega r-raġunijiet għal riżultat differenti (99).
133. Fil-fehma tiegħi, din il-kawża għandha tkun waħda minn dawn l-okkażjonijiet rari. Il-Qorti tal-Ġustizzja għandha tieħu din il-possibbiltà offruta minn din il-kawża sabiex tikkunsidra mill-ġdid espressament il-valur tal-konstatazzjoni tagħha f’Link Logistik, b’mod partikolari għar-raġunijiet li ġejjin.
134. L-ewwel, ma huwiex sempliċement possibbli li ssir distinzjoni, tal-inqas għal dan l-Avukat Ġenerali, ta’ din il-kawża għall-finijiet ta’ interpretazzjoni koerenti tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità previst kemm fl-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 kif ukoll fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67.
135. Il-qorti tar-rinviju ppruvat tenfasizza d-differenzi bejn din il-kawża u Link Logistik. Madankollu, il-formulazzjoni, l-iskop u l-kuntest kemm tal-Artikolu 9a tad-Direttiva 1999/62 kif ukoll tal-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67 jagħmluha impossibbli, fil-fehma tiegħi, li jiġu stabbiliti differenzi sinjifikattivi li jippermettu lill-Qorti tal-Ġustizzja tasal għal konklużjoni differenti fir-rigward ta’ din l-aħħar dispożizzjoni u madankollu tħalli s-sentenza f’Link Logistik mhux mittiefsa (100). B’mod simili, “kjarifika” retrospettiva ta’ dak li l-Qorti tal-Ġustizzja verament riedet tgħid f’Link Logistik tirriskja li toħloq konfużjoni ulterjuri, minħabba l-bdil kbir minn dan il-preċedent li diġà sar fis-sentenza Popławski II.
136. It-tieni, tali “kjarifika” ulterjuri tal-pożizzjoni adottata f’Link Logistik tista’ toħloq konfużjoni f’qasam ġuridiku partikolarment sensittiv u kumpless, li jolqot uħud mill-elementi l-iktar fundamentali tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni, bħall-prinċipji ta’ effett dirett u ta’ supremazija, ir-rimedju ta’ nuqqas ta’ applikazzjoni, kif ukoll l-effetti legali speċifiċi tal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Il-kontradizzjoni bejn is-sentenza Link Logistik u d-dikjarazzjoni tal-Awla Manja fis-sentenza Poplawski II tagħmilha iktar neċessarja li ssir kunsiderazzjoni mill-ġdid espressa f’dan il-każ, u dan iktar u iktar meta d-diverġenza tad-dikjarazzjonijiet tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-prinċipji essenzjali li jirregolaw ir-relazzjonijiet bejn l-ordinamenti ġuridiċi nazzjonali u dak tal-Unjoni. F’sitwazzjoni bħal din, fejn teżisti kontradizzjoni manifesta ma’ sentenza preċedenti, il-Qorti tal-Ġustizzja għandha teżamina b’mod apert il-ġurisprudenza tagħha stess u tindika b’mod ċar jekk u sa fejn hija tirrevedi s-sitwazzjoni legali preċedenti tagħha.
137. It-tielet, il-fatt li l-preċedent li għandu jiġi kkunsidrat mill-ġdid pjuttost reċenti jista’ jkun ta’ dispjaċir, iżda ma għandux, fl-aħħar mill-aħħar, ikollu ebda rwol. L-interpretazzjoni korretta tad-dritt tal-Unjoni tipprevali fuq tali tħassib. Fil-fatt, uħud mill-iktar eżempji prominenti ta’ deċiżjoni li tmur kontra minn din il-Qorti tal-Ġustizzja ġraw relattivament ftit wara li tħassar il-preċedent li ġie kkunsidrat mill-ġdid (101). Dan jista’ jinftiehem, meta wieħed iżomm f’moħħu l-fatt li sentenza mill-Qorti tal-Ġustizzja ta’ spiss tqajjem dibattitu li jirriżulta fi qrati nazzjonali li jifformulaw mistoqsijiet komplementari, li jipprovdu informazzjoni jew argumenti addizzjonali lill-Qorti tal-Ġustizzja. F’uħud minn dawn is-sitwazzjonijiet iktar reċenti, il-Qorti tal-Ġustizzja assenjat il-kawżi lill-Awla Manja meta hija kienet mistiedna espressament tikkunsidra mill-ġdid il-pożizzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja (102). Fil-fatt, meta l-preċedent li jrid jiġi kkunsidrat mill-ġdid ikun ilu diversi snin, jew saħansitra għexieren ta’ snin, bdil ġudizzjarju ma jkunx daqshekk problematiku. Din tista’ tiġi rrazzjonalizzata bl-użu tal-argument tal-iżvilupp tal-ordinament ġuridiku tal-Unjoni (103).
138. Ir-raba’ u fl-aħħar nett, fl-istruttura attwali tal-Qorti tal-Ġustizzja, min għandu jiġi mitlub jikkunsidra mill-ġdid? Mill-ġdid, huwa minnu li ma teżistix regola formali ta’ stare decisis. B’hekk, id-diversi awli tal-Qorti tal-Ġustizzja jibqgħu liberi li jikkunsidraw mill-ġdid il-preċedent ta’ qabel. Barra minn hekk, il-linja delikata bejn kunsiderazzjoni mill-ġdid kostruttiv tas-sentenzi preċedenti, l-iżvilupp tal-ġurisprudenza, u bdil sieket irendu kull regola fformalizzata fir-rigward tal-attribuzzjoni ta’ kull kawża li timplika reviżjoni ġurisprudenzjali pjuttost diffiċli għall-Awla Manja sabiex tfassal u twettaq.
139. Madankollu, fl-istruttura istituzzjonali attwali tal-Qorti tal-Ġustizzja, fejn l-Awla Manja tgawdi fi ħdan il-Qorti tal-Ġustizzja minn status kostituzzjonali partikolari, u l-awtorità korrelata msaħħa fi ħdan u barra mill-Qorti tal-Ġustizzja, il-kunsiderazzjoni intenzjonali mill-ġdid tal-preċedenti għandu tkun waħda mill-prerogattivi u l-funzjonijiet tagħha. Dan għandu jkun minnu, b’mod partikolari, f’sitwazzjonijiet bħal dik inkwistjoni, fejn sempliċement ma hemmx spazju razzjonali għal “distinzjoni” jew “kjarifikazzjoni” tal-kawża.
140. Fil-fatt, fid-dawl tan-neċessità li tiġi ppreżervata l-awtorità tal-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja, huwa ssuġġerit li, ladarba tiġi identifikata sentenza problematika li tagħha għandha tiġi eżaminata bidla, l-Awla Manja tal-Qorti tal-Ġustizzja tkun preferibbilment adita bil-kawża (104). Dan naturalment ma jipprekludix l-esperimentazzjoni intellettwali kontinwa u parallela li sseħħ f’kompożizzjonijiet oħra tal-Qorti tal-Ġustizzja. Fil-fatt, formazzjonijiet ġudizzjarji ikbar u solenni rarament huma tajbin sabiex isibu direzzjonijiet ġodda. Madankollu jtendu li jkunu pjuttost tajbin sabiex għażla b’mod awtorevoli minn firxa ta’ għażliet.
141. Fl-aħħar nett, għandha tingħata deċiżjoni intenzjonali li tikkunsidra mill-ġdid b’mod espliċitu? Fil-fehma tiegħi, hija għandha ċertament tingħata. Wara li għidt dan, mhux ser nidħol fl-argumenti kollha possibbli dwar il-virtujiet ta’ diskussjoni ġuridika miftuħa u fuq il-ħtieġa ta’ motivazzjoni xierqa ta’ deċiżjoni ġudizzjarja. Għall-kuntrarju, sempliċement ser nagħlaq billi nosserva li, fil-fatt, kull qorti suprema tieħu ħsieb ir-reputazzjoni u l-gravitas tagħha. Dawn l-elementi huma essenzjali għar-rwol u l-istatus ġenerali tagħha. Għaldaqstant, skont id-definizzjoni, ma tantx jista’ jiġi ċċelebrat li qorti suprema kienet żbaljata, jekk din is-sitwazzjoni tista’ effettivament tinqala’ (105). Madankollu, il-konstatazzjoni, f’sistema li tiddefinixxi lilha nnifisha bħala bbażata fuq id-djalogu ġudizzjarju, ta’ sieħeb ta’ djalogu li qatt ma huwa żbaljat, jista’ forsi tkun xi ftit sorprendenti u okkażjonalment ta’ frustrazzjoni. Fi kwalunkwe każ, u f’dak ir-rigward, in-nuqqas ta’ abbiltà li tiġi ammessa n-natura żbaljata la hija sinjal ta’ djalogu u lanqas fiduċja reali u ta’ awtorità, għal din il-kwistjoni.
V. Konklużjoni
142. Nipproponi lill-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi preliminari magħmula mil-Landesverwaltungsgericht Steiermark (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Steiermark, l-Awstrija) bil-mod segwenti:
1. Ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penali previsti fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal‑15 ta’ Mejju 2014 dwar l-infurzar tad-Direttiva 96/71/KE dwar l-istazzjonament ta’ ħaddiema fil-qafas tal-prestazzjoni ta’ servizzi u li temenda r-Regolament (UE) Nru 1024/2012 dwar il-kooperazzjoni amministrattiva permezz tas-Sistema ta’ Informazzjoni tas-Suq Intern għandu jkollu effett dirett.
2. Skont ir-rekwiżit ta’ proporzjonalità tal-penali previst fl-Artikolu 20 tad-Direttiva 2014/67/UE, il-qrati u l-awtoritajiet amministrattivi nazzjonali għandhom, skont l-obbligu tagħhom li jieħdu l-miżuri kollha xierqa sabiex jiżguraw l-implimentazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni, ma japplikawx kull dispożizzjoni nazzjonali sa fejn l-applikazzjoni tagħha twassal għal riżultat li jmur kontra d-dritt tal-Unjoni u, jekk ikun il-każ, għandhom jikkompletaw id-dispożizzjonijiet nazzjonali applikabbli mal-kriterji tar-rekwiżit ta’ proporzjonalità stabbiliti mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja.