DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
8. marts 2022 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – fri udveksling af tjenesteydelser – udstationering af arbejdstagere – direktiv 2014/67/EU – artikel 20 – sanktioner – proportionalitet – direkte virkning – princippet om EU-rettens forrang«
I sag C-205/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Landesverwaltungsgericht Steiermark (den regionale forvaltningsdomstol i Steiermark, Østrig) ved afgørelse af 27. april 2020, indgået til Domstolen den 8. maj 2020, i sagen
NE
mod
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld,
procesdeltager:
Finanzpolizei Team 91,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, L. Bay Larsen (refererende dommer), afdelingsformændene A. Prechal, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen og I. Ziemele samt dommerne J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, N. Piçarra, L.S. Rossi, A. Kumin og N. Wahl,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll og C. Leeb, som befuldmægtigede,
– den tjekkiske regering ved M. Smolek, J. Vláčil og J. Pavliš, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved B.-R. Killmann og L. Malferrari, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 23. september 2021,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/67/EU af 15. maj 2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) (EUT 2014, L 159, s. 11).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem NE og Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (den administrative myndighed i regionen Hartberg-Fürstenfeld, Østrig) vedrørende den bøde, som NE var blevet pålagt af sidstnævnte myndighed for forskellige overtrædelser af østrigske bestemmelser på det arbejdsretlige område.
Retsforskrifter
Direktiv 2014/67
3 Artikel 20 i direktiv 2014/67 bestemmer:
»Medlemsstaterne fastsætter regler for sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, og træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de gennemføres og overholdes. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og have afskrækkende virkning. Medlemsstaterne meddeler disse bestemmelser til Kommissionen senest den 18. juni 2016. De meddeler straks eventuelle senere ændringer af disse.«
Østrigsk ret
4 § 52, stk. 1 og 2, i Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (lov om retsplejen ved forvaltningsdomstole, BGBl. I, 33/2013), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, har følgende ordlyd:
»1. I enhver afgørelse fra forvaltningsdomstolen, hvormed en bødeafgørelse opretholdes, bestemmes, at den straffede skal betale et bidrag til straffesagens omkostninger.
2. Dette bidrag fastsættes for klagesagen til 20% af den idømte bøde, dog mindst 10 EUR; i forbindelse med frihedsstraffe er en dags frihedsstraf lig med 100 EUR med henblik på beregning af omkostningerne. […]«
5 § 26, stk. 1, i Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz (lov om bekæmpelse af lønmæssig og social dumping, BGBl. I, 44/2016), i den affattelse, der finder anvendelse i hovedsagen (herefter »LSD-BG«), har følgende ordlyd:
»Enhver, der som arbejdsgiver eller en virksomhed, der stiller arbejdstagere til rådighed, for så vidt angår § 19, stk. 1:
1. undlader at fremsætte erklæringen, herunder efterfølgende ændringer af oplysningerne (erklæring om ændring) i strid med § 19, eller undlader at gøre det rettidigt eller på en fyldestgørende måde, eller
[…]
3. ikke har de krævede dokumenter til rådighed i strid med § 21, stk. 1 eller 2, eller undlader at stille dem til skattemyndighedernes rådighed på stedet […] i elektronisk form,
begår en administrativ overtrædelse og skal straffes for hver enkelt arbejdstager med en bøde, der pålægges af den regionale administrative myndighed, på 1 000 EUR til 10 000 EUR og i tilfælde af gentagen overtrædelse 2 000 EUR til 20 000 EUR.«
6 LSD-BG’s § 27, stk. 1, bestemmer:
»Enhver, som undlader at overføre de krævede dokumenter i strid med § 12, stk. 1, nr. 3), begår en administrativ overtrædelse og skal straffes for hver enkelt arbejdstager med en bøde, der pålægges af den regionale administrative myndighed, på 500 EUR til 5 000 EUR og i tilfælde af gentagen overtrædelse 1 000 EUR til 10 000 EUR. […]«
7 LSD-BG’s § 28 er affattet således:
»Enhver, der som
1. arbejdsgiver ikke har dokumenterne vedrørende løn til rådighed i strid med § 22, stk. 1 eller 1a, […]
[…]
begår en administrativ overtrædelse og skal straffes for hver enkelt arbejdstager med en bøde, der pålægges af den regionale administrative myndighed, på 1 000 EUR til 10 000 EUR og i tilfælde af gentagen overtrædelse 2 000 EUR til 20 000 EUR; hvis der er flere end tre berørte arbejdstagere, skal bøden for hver enkelt af arbejdstagerne udgøre 2 000 EUR til 20 000 EUR og i tilfælde af gentagen overtrædelse 4 000 EUR til 50 000 EUR.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8 CONVOI s. r. o., der er et selskab med hjemsted i Slovakiet, udstationerede arbejdstagere til Niedec Global Appliance Austria GmbH, der har hjemsted i Fürstenfeld (Østrig).
9 På grundlag af konstateringer foretaget i forbindelse med en kontrol, der blev gennemført den 24. januar 2018, pålagde den administrative myndighed i regionen Hartberg-Fürstenfeld, ved afgørelse af 14. juni 2018, NE, i dennes egenskab af repræsentant for CONVOI, en bøde på 54 000 EUR som følge af manglende overholdelse af flere forpligtelser, der er fastsat i LSD-BG, navnlig vedrørende udstationeringsanmeldelsen til den kompetente nationale myndighed og opbevaringen af lønbilag.
10 NE anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret, Landesverwaltungsgericht Steiermark (den regionale forvaltningsdomstol i Steiermark, Østrig).
11 Ved afgørelse af 9. oktober 2018 forelagde denne ret Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt sanktioner som dem, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, er forenelige med EU-retten og navnlig med proportionalitetsprincippet.
12 I kendelse af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108), fastslog Domstolen, at artikel 20 i direktiv 2014/67 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som i tilfælde af overtrædelser af arbejdsretlige forpligtelser vedrørende anmeldelse af arbejdstagere og opbevaring af lønbilag fastsætter meget store bøder:
– som ikke kan være mindre end et forud fastsat beløb
– som idømmes kumulativt pr. berørt arbejdstager og uden et loft, og
– hvortil lægges et bidrag til sagsomkostningerne på 20% heraf i tilfælde af afslag på en klage over bødeafgørelsen.
13 Den forelæggende ret har anført, at den nationale lovgiver efter denne kendelse ikke har ændret den i hovedsagen omhandlede lovgivning, og at denne ret, bl.a. henset til betragtningerne i dom af 4. oktober 2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810), og til, at de østrigske retter er uenige om den måde, hvorpå Domstolens praksis på området skal anvendes, er i tvivl om, hvorvidt og i givet fald i hvilket omfang denne lovgivning kan undlades anvendt.
14 Den forelæggende ret er navnlig af den opfattelse, at de konsekvenser, som den bør drage af nævnte kendelse, vil kunne føre den til enten at undlade at anvende de elementer i den nævnte lovgivning, der er til hinder for pålæggelsen af forholdsmæssige sanktioner, eller at afholde sig fra at anvende den sanktionsordning, der er fastsat i samme lovgivning, i sin helhed.
15 På denne baggrund har Landesverwaltungsgericht Steiermark (den regionale forvaltningsdomstol i Steiermark) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er kravet om, at sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsens grovhed, som er fastsat i artikel 20 i direktiv [2014/67] og fortolket i [kendelser af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108) og Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-140/19, C-141/19 og C-492/19 – C-494/19), ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1103)], en direkte anvendelig direktivbestemmelse?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende:
Gør en fortolkning af national lovgivning i overensstemmelse med EU-retten det muligt og nødvendigt for de nationale retsinstanser og myndigheder at supplere de nationale sanktionsbestemmelser, som finder anvendelse i den foreliggende sag, med de kriterier vedrørende kravet om forholdsmæssighed, som er fastlagt i Den Europæiske Unions Domstols kendelser [af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108) og Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-140/19, C-141/19 og C-492/19 – C-494/19), ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1103)], uden at der er udstedt en ny national bestemmelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
16 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 i direktiv 2014/67, for så vidt som det heri kræves, at de i bestemmelsen fastsatte sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, har direkte virkning og således kan påberåbes af borgerne ved de nationale retsinstanser over for en medlemsstat, der ikke har gennemført denne bestemmelse korrekt.
17 Det følger af Domstolens faste praksis, at borgerne i alle tilfælde, hvor bestemmelserne i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, ved de nationale domstole kan påberåbe sig disse bestemmelser over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt (dom af 6.11.2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
18 Domstolen har præciseret, at en EU-bestemmelse for det første er ubetinget, når den indeholder en forpligtelse, som ikke er undergivet betingelser og ej heller, i henseende til gennemførelse eller virkninger, er gjort afhængig af, at institutioner i Unionen eller i medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende og for det andet er tilstrækkelig præcis til at kunne påberåbes af private og anvendes af en retsinstans, når den indeholder en forpligtelse, der er utvetydigt formuleret (dom af 14.1.2021, RTS infra og Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C-387/19, EU:C:2021:13, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
19 Domstolen har endvidere fastslået, at selv om et direktiv giver medlemsstaterne – når de vedtager de nærmere bestemmelser for direktivets gennemførelse – en vis skønsmargen, kan en bestemmelse i dette direktiv anses for at have en ubetinget og præcis karakter, når den utvetydigt pålægger medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat, og når der ikke er knyttet nogen betingelse til anvendelsen af den regel, som følger af forpligtelsen (dom af 14.1.2021, RTS infra og Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C-387/19, EU:C:2021:13, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
20 I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret, henset til kendelse af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108), er af den opfattelse, at den østrigske lovgiver med vedtagelsen af den nationale lovgivning, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, ikke har gennemført det i artikel 20 i direktiv 2014/67 fastsatte krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, korrekt.
21 I denne bestemmelse anføres, at medlemsstaterne fastsætter regler for sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, og det præciseres, at de således fastsatte sanktioner bl.a. skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed.
22 Det bemærkes for det første, at det i den nævnte bestemmelse fastsatte krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, er ubetinget.
23 Dels fastsætter ordlyden af artikel 20 i direktiv 2014/67 nemlig dette krav i absolutte vendinger.
24 Dels kræver forbuddet mod at vedtage uforholdsmæssige sanktioner, som er en konsekvens af det nævnte krav, ikke nogen yderligere retsakt fra EU-institutionernes side, og denne bestemmelse tillægger ikke medlemsstaterne nogen beføjelse til at betinge eller begrænse rækkevidden af dette forbud (jf. analogt dom af 15.4.2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, præmis 62).
25 Den omstændighed, at artikel 20 i direktiv 2014/67 skal være genstand for en gennemførelse, kan ikke rejse tvivl om, at det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i denne artikel, er ubetinget.
26 Det skal endvidere i denne henseende tilføjes, at en fortolkning, hvorefter det er nødvendigt, at det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 20, skal gennemføres i national ret, skulle indebære, at bestemmelsen fratages sin ubetingede karakter, i givet fald ville være ensbetydende med, at de berørte borgere forhindres i at påberåbe sig det forbud mod at vedtage uforholdsmæssige sanktioner, der er fastsat ved dette krav. Det ville imidlertid være uforeneligt med den bindende karakter, som artikel 288 TEUF tillægger direktivet for principielt at udelukke, at et sådant forbud kan påberåbes af de berørte personer (jf. i denne retning dom af 26.6.2019, Craeynest m.fl., C-723/17, EU:C:2019:533, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
27 Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 20 i direktiv 2014/67 har en tilstrækkelig præcis karakter, i det omfang bestemmelsen fastsætter, at sanktionerne skal være forholdsmæssige, skal det fastslås, at selv om denne bestemmelse overlader medlemsstaterne et vist skøn til at fastsætte regler for de sanktioner, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, er dette skøn begrænset af det forbud, der generelt og utvetydigt er fastsat i den nævnte bestemmelse, mod at fastsætte sanktioner, der er uforholdsmæssige.
28 Et sådant krav om, at sanktionerne skal være forholdsmæssige, skal således under alle omstændigheder overholdes af medlemsstaterne i henhold til det nævnte direktivs artikel 20, og den omstændighed, at de i denne forbindelse råder over en skønsmargen, udelukker ikke i sig selv, at der kan foretages en domstolskontrol med henblik på at efterprøve, om den pågældende medlemsstat har overskredet grænserne for dette skøn, da den gennemførte denne bestemmelse (jf. analogt dom af 24.10.1996, Kraaijeveld m.fl., C-72/95, EU:C:1996:404, præmis 59, og af 26.6.2019, Craeynest m.fl., C-723/17, EU:C:2019:533, præmis 45).
29 Det fremgår af disse betragtninger, at i modsætning til, hvad der blev fastslået i præmis 56 i dom af 4. oktober 2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810), er det i nævnte direktivs artikel 20 fastsatte krav om, at sanktionerne skal være forholdsmæssige, ubetinget og tilstrækkeligt præcist til at kunne påberåbes af en borger og anvendes af de nationale administrative myndigheder og retsinstanser.
30 Når en medlemsstat overskrider sin skønsbeføjelse ved at vedtage en national lovgivning, der fastsætter uforholdsmæssige sanktioner i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i medfør af direktiv 2014/67, skal den berørte person nærmere bestemt direkte kunne påberåbe sig det i dette direktivs artikel 20 fastsatte krav om, at sanktionerne skal være forholdsmæssige, for at anfægte en sådan lovgivning (jf. analogt dom af 28.6.2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust og The Association of Investment Trust Companies, C-363/05, EU:C:2007:391, præmis 61, og af 28.11.2013, MDDP, C-319/12, EU:C:2013:778, præmis 51).
31 I øvrigt bemærkes, at overholdelsen af proportionalitetsprincippet, der udgør et almindeligt princip i EU-retten, gælder for medlemsstaterne, når de gennemfører denne ret, herunder når der ikke er sket en harmonisering af EU-lovgivningen på området for de anvendelige sanktioner (jf. i denne retning dom af 26.4.2017, Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, præmis 59, og af 27.1.2022, Kommissionen mod Spanien (Oplysningspligt på skatteområdet), C-788/19, EU:C:2022:55, præmis 48). Når medlemsstaterne i forbindelse med en sådan gennemførelse navnlig vedtager sanktioner af strafferetlig karakter, skal de overholde artikel 49, stk. 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), hvorefter straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen. Dette proportionalitetsprincip, som artikel 20 i direktiv 2014/67 blot henviser til, er bindende.
32 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 20 i direktiv 2014/67, for så vidt som det heri kræves, at de i bestemmelsen fastsatte sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, har direkte virkning og således kan påberåbes af borgerne ved de nationale retsinstanser over for en medlemsstat, der ikke har gennemført denne bestemmelse korrekt.
Det andet spørgsmål
33 Indledningsvis bemærkes, at selv om det andet spørgsmål formelt er forelagt for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares benægtende, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret med sit andet spørgsmål generelt ønsker oplyst, om det, i tilfælde af, at det ikke er muligt for den at foretage en fortolkning af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, der er i overensstemmelse med det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, påhviler den at undlade at anvende denne lovgivning i sin helhed, eller om den vil kunne supplere denne og pålægge forholdsmæssige sanktioner.
34 Det må derfor antages, at den forelæggende ret med sit andet spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger de nationale myndigheder en forpligtelse til, i det hele, at undlade at anvende en national lovgivning, der er i strid med det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, eller om det indebærer, at disse nationale myndigheder skal undlade at anvende en sådan lovgivning i det omfang, det er nødvendigt for at gøre det muligt at pålægge forholdsmæssige sanktioner.
35 I denne henseende bemærkes, at med henblik på at sikre den effektive virkning af alle bestemmelser i EU-retten indebærer princippet om forrang navnlig en pligt for de nationale retter til i videst muligt omfang at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten (dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 57).
36 Forpligtelsen til at foretage en overensstemmende fortolkning af national ret er imidlertid underlagt visse begrænsninger, og den kan bl.a. ikke tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret (dom af 6.10.2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
37 Det skal ligeledes bemærkes, at princippet om EU-rettens forrang pålægger den nationale retsinstans, der inden for sit kompetenceområde skal anvende EU-retlige bestemmelser, en forpligtelse til – såfremt det ikke er muligt at anlægge en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav – at sikre denne rets fulde virkning i den sag, som den skal behandle, idet den om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver national lovgivning eller praksis, endog senere, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, der har direkte virkning, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale lovgivning eller praksis ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel (jf. i denne retning dom af 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 58 og 61, og af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 252).
38 Som det fremgår af undersøgelsen af det første spørgsmål, opfylder det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, de nødvendige betingelser for at have direkte virkning.
39 I det tilfælde, hvor dette krav påberåbes af en borger ved en national retsinstans over for en medlemsstat, som ikke har gennemført dette korrekt, påhviler det følgelig denne ret at sikre den fulde virkning heraf og, såfremt den ikke kan foretage en fortolkning af den nationale lovgivning, der er i overensstemmelse med dette krav, af egen drift at bortse fra de nationale bestemmelser, der forekommer at være uforenelige med dette krav.
40 I det foreliggende tilfælde fremgår det af præmis 32-41 i kendelsen af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108), at selv om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er egnet til at gennemføre de legitime mål, der forfølges, går den ud over grænserne for, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål på grund af kombinationen af dens forskellige karakteristika, navnlig den ubegrænsede kumulation af bøder, der ikke kan være lavere end et på forhånd fastsat beløb.
41 Det skal imidlertid bemærkes, at sådanne karakteristika, isoleret set, ikke nødvendigvis tilsidesætter dette krav. Domstolen fastslog således i den nævnte kendelses præmis 35, at en lovgivning, der fastsætter økonomiske sanktioner, hvis størrelse varierer alt efter antallet af arbejdstagere, der er berørt af den manglende overholdelse af visse arbejdsretlige forpligtelser, ikke i sig selv fremstår som uforholdsmæssig.
42 Med henblik på at sikre den fulde virkning af det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, påhviler det derfor den nationale ret, for hvilken der er indbragt et søgsmål til prøvelse af en sanktion truffet på grundlag af de nationale regler, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af dette direktiv, at undlade at anvende den del af den nationale lovgivning, som sanktionernes uforholdsmæssige karakter følger af, på en måde, som fører til, at der kan pålægges forholdsmæssige sanktioner, der samtidig er effektive og har afskrækkende virkning.
43 Selv om Domstolen, således som det er anført i nærværende doms præmis 40, fastslog, at visse fremgangsmåder for fastsættelsen af størrelsen af bøderne i LSD-BG ikke var forenelige med artikel 20 i direktiv 2014/67, rejste den nemlig ikke tvivl om det princip, der er fastsat i denne bestemmelse, hvorefter overtrædelser af nationale bestemmelser, der er vedtaget i medfør af dette direktiv, skulle sanktioneres, idet den i præmis 32 i kendelse af 19. december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:1108), fremhævede, at den omhandlede nationale lovgivning var passende, henset til gennemførelsen af de mål, der forfølges med nævnte direktiv.
44 I en sådan situation er det således – for at den fulde anvendelse af det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i samme direktivs artikel 20, sikres – tilstrækkeligt at undlade at anvende de nationale bestemmelser alene i det omfang, de er til hinder for pålæggelsen af forholdsmæssige sanktioner, for at sikre, at de sanktioner, der pålægges den berørte person, er i overensstemmelse med dette krav.
45 Det skal endvidere præciseres, henset til de betænkeligheder, som den tjekkiske og den polske regering har givet udtryk for, at en sådan fortolkning ikke drages i tvivl af retssikkerhedsprincippet, af det strafferetlige legalitetsprincip eller af ligebehandlingsprincippet.
46 Hvad for det første angår retssikkerhedsprincippet kræver dette bl.a., at en ordning er klar og præcis, for at borgerne ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 161 og den deri nævnte retspraksis).
47 Det strafferetlige legalitetsprincip, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, og som ifølge Domstolens praksis er et særligt udtryk for det generelle retssikkerhedsprincip, indebærer bl.a., at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, som de medfører (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 162 og den deri nævnte retspraksis).
48 Selv om princippet om forbud mod strafferetlige bestemmelsers tilbagevirkende kraft, der er uløseligt forbundet med det strafferetlige legalitetsprincip, bl.a. er til hinder for, at en retsinstans i forbindelse med en straffesag kan skærpe et strafferetligt ansvar for personer, der er genstand for en sådan sag (jf. i denne retning dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis), er det derimod ikke til hinder for anvendelsen af mildere straffe i forhold til sidstnævnte.
49 I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagen omhandlede nationale regler for sanktioner på det arbejdsretlige område fastlægger overtrædelser vedrørende manglende overholdelse af forpligtelser i forbindelse med anmeldelse af arbejdstagere og opbevaring af lønbilag og fastsætter sanktioner for disse overtrædelser.
50 I en sådan sammenhæng bevirker overholdelsen af det proportionalitetskrav, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, blot, at denne retsinstans kan lempe strengheden af de sanktioner, der kan pålægges.
51 Den omstændighed, at den pålagte sanktion i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede vil være mindre streng end den sanktion, der er fastsat i den gældende nationale lovgivning, på grund af en delvis undladelse af at anvende denne på grundlag af dette krav, kan ikke anses for at indebære en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, af det strafferetlige legalitetsprincip eller af princippet om, at en straffelov ikke må have tilbagevirkende kraft.
52 Selv om en national myndighed med henblik på at sikre overholdelsen af kravet om, at de sanktioner, der skal anvendelse i tilfælde af overtrædelse af nationale bestemmelser, der vedtages i medfør af direktiv 2014/67, skal være forholdsmæssige, kan foranlediges til, når den pålægger en sådan sanktion, at undlade at anvende visse elementer i den nationale lovgivning vedrørende disse sanktioner, forholder det sig under alle omstændigheder ikke desto mindre således, at den således vedtagne sanktion fortsat er vedtaget i medfør af nævnte lovgivning.
53 Selv hvis det antages, at den omstændighed, at en national myndighed skal undlade at anvende en del af den samme nationale lovgivning, kan skabe en vis tvetydighed med hensyn til de retsregler, der finder anvendelse på disse overtrædelser, tilsidesætter denne omstændighed således ikke retssikkerhedsprincippet og det strafferetlige legalitetsprincip.
54 For det andet er lighed for loven, som er fastsat i chartrets artikel 20, et almindeligt princip i EU-retten, således som det følger af Domstolens faste praksis, der kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (dom af 2.9.2021, État belge (Opholdsret i tilfælde af vold i hjemmet), C-930/19, EU:C:2021:657, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
55 Kravet om, at der skal foreligge tilsvarende situationer med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal vurderes på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner disse situationer (dom af 2.9.2021, État belge (Opholdsret i tilfælde af vold i hjemmet), C-930/19, EU:C:2021:657, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
56 Eftersom det proportionalitetskrav, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, indebærer en begrænsning af sanktionerne, som skal overholdes af alle de nationale myndigheder, der skal anvende dette krav i forbindelse med deres kompetencer, idet det gør det muligt for disse myndigheder at pålægge forskellige sanktioner alt efter overtrædelsens grovhed på grundlag af den gældende nationale lovgivning, kan det ikke antages, at et sådant krav tilsidesætter ligebehandlingsprincippet.
57 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger de nationale myndigheder en forpligtelse til at undlade at anvende en national lovgivning, hvoraf en del er i strid med det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, i det omfang, det er nødvendigt for at gøre det muligt at pålægge forholdsmæssige sanktioner.
Sagsomkostninger
58 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1) Artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/67/EU af 15. maj 2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) har, for så vidt som det heri kræves, at de i bestemmelsen fastsatte sanktioner skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, direkte virkning og kan således påberåbes af borgerne ved de nationale retsinstanser over for en medlemsstat, der ikke har gennemført denne bestemmelse korrekt.
2) Princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det pålægger de nationale myndigheder en forpligtelse til at undlade at anvende en national lovgivning, hvoraf en del er i strid med det krav om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i artikel 20 i direktiv 2014/67, i det omfang, det er nødvendigt for at gøre det muligt at pålægge forholdsmæssige sanktioner.
Underskrifter