DOM AV EUROPEISKA UNIONENS PERSONALDOMSTOL
(andra avdelningen)

den 13 december 2012

Mål F‑63/09

Paola Donati

mot

Europeiska centralbanken (ECB)

”Personalmål – Anställda vid ECB – Klagomål angående mobbning – Administrativ utredning – Tillgång till handlingarna i ärendet – Överlämnande av handlingarna till personer som klagomålet avsåg – Tystnadsplikt – Iakttagande av rätten till försvar”

Saken: Talan enligt artikel 36.2 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, vilket är fogat till EU-fördraget, väckt av Paola Donati, genom vilken hon i huvudsak dels yrkar ogiltigförklaring av beslutet från direktionen för Europeiska centralbanken (ECB) att inte följa upp hennes anklagelser om att hon hade blivit utsatt för mobbning, dels yrkar att ECB ska förpliktas att betala henne skadestånd.

Avgörande: Talan ogillas. Paola Donati ska bära sina rättegångskostander och ersätta Europeiska centralbankens rättegångskostnader.

Sammanfattning

1.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Administrationens omsorgsplikt – Principen om god förvaltningssed – Räckvidd

(Tjänsteföreskrifterna, artikel 24)

2.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Disciplinordning – Rapport från intern utredning om påstådd mobbning i vilken påståendena förkastades – Direktionens beslut att avsluta undersökningen och avskriva klagomålet – Följd – Disciplinärt förfarande inleddes inte

(Regler för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 8.3.2; Europeiska centralbanken, cirkulär nr 1/2006)

3.      Europeiska centralbanken – Direktionens befogenheter – Implicit antagande av beslut – Tillåtet

(Protokoll om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, artikel 11.5)

4.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Interna administrativa utredningar – Tidsfrist för att inkomma med synpunkter – Föreligger inte – Iakttagande av en skälig tidsfrist – Bedömningskriterier

(Europeiska centralbanken, cirkulär nr 1/2006)

5.      Talan väckt av tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Rättsakt som går någon emot – Begrepp – Förberedande rättsakt – Rapport som skrivs efter en intern administrativ utredning – Omfattas inte

(Tjänsteföreskrifterna, artikel 90.2; Regler för personalen vid Europeiska centralbanken, artikel 8.3.2)

6.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Principer – Rätten till försvar – Rätten att biträdas av en advokat – Räckvidd – Skyldighet att låta den klagande ha biträde under den interna utredningen – Föreligger inte

7.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Rättigheter och skyldigheter – Intern utredning angående påstådd mobbning – Klagandens rätt till tillgång till handlingarna i utredningen – Gränser – Administrationens tystnadsplikt

(Europeiska centralbanken, cirkulär nr 1/2006)

8.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Interna administrativa utredningar – Skyldighet för den panel som ansvarar för utredningen att kalla alla vittnen som klaganden åberopar – Föreligger inte

(Europeiska centralbanken, cirkulär nr 1/2006)

9.      Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Interna administrativa utredningar – Utnämning av medlemmarna i panelen som ansvarar för utredningen – Administrationens utrymme för skönsmässig bedömning – Räckvidd – Domstolsprövning – Gränser

(Europeiska centralbanken, cirkulär nr 1/2006)

10.    Tjänstemän – Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – Tillämpning i tiden

(Tjänsteföreskrifterna, artikel 12a.3)

1.      Administrationens omsorgsplikt för dess anställda, som slås fast i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, avspeglar den jämvikt som enligt tjänsteföreskrifterna råder mellan myndigheten och dess anställda. Omsorgsplikten, liksom principen om god förvaltningssed, innebär bland annat att när den behöriga myndigheten uttalar sig om en tjänstemans eller anställds situation ska den ta i beaktande samtliga omständigheter som kan ligga till grund för dess beslut. Myndigheten ska härvidlag inte endast ta hänsyn till tjänstens intresse utan även till den berörde tjänstemannens eller anställdes intresse. Även Europeiska centralbanken är skyldig att iaktta denna omsorgsplikt gentemot sin personal, liksom principen om god förvaltningssed.

(se punkt 94)

Hänvisning till

Personaldomstolen: 27 november 2008, Klug mot EMEA, F‑35/07, punkt 67; 11 juli 2012, AI mot domstolen, F‑85/10, punkt 166

2.      Det framgår av artiklarna 2 och 6.14 i administrativt cirkulär nr 1/2006 om interna administrativa utredningar, som antagits av Europeiska centralbanken, jämförd med artikel 8.3.2 i regler för personalen vid Europeiska centralbanken att när slutsatsen i en rapport från en intern administrativ utredning om påstådd mobbning är att klagandens påståenden om att en medlem av bankens personal inte iakttagit sina skyldigheter i tjänsten saknar grund, kan följden endast bli att den interna administrativa utredningen avslutas och klagomålet avskrivs.

Genom att anta ett formellt beslut genom vilken den tar del av utredningens slutrapport och beslutar att uppdra åt behöriga avdelningar att underrätta de berörda personerna om utgången av utredningen godtar direktionen såväl innehållet i utredningens slutrapport som de följder som rapportens innehåll föranleder, i detta fall avslutandet av den administrativa utredningen och avskrivningen av klagomålet. Ett sådant beslut innebär med nödvändighet att direktionen inte har beslutat att inleda ett disciplinärt förfarande. Klaganden kan således inte kritisera direktionen för att ha antagit beslutet om att inte inleda något disciplinärt förfarande på ett implicit sätt, eftersom varje beslut om att avvisa ett klagomål efter en administrativ utredning med nödvändighet leder till att det inte inleds något disciplinärt förfarande.

Eftersom slutsatsen i slutrapporten från utredningen var att klagandens påstående var ogrundade skulle under alla förhållanden direktionens godkännande av denna rapport vara oförenligt med inledandet av ett disciplinärt förfarande gentemot den person som var föremål för den administrativa utredningen. I artikel 8.3.2 i regler för personalen vid Europeiska centralbanken föreskrivs att direktionen kan besluta att inte ålägga den person som utgör föremål för den administrativa utredningen någon disciplinär åtgärd och således inte inleda något disciplinärt förfarande angående vederbörande, till och med när denne har underlåtit att iakttagit sina skyldigheter i tjänsten. När inga anklagelser kan styrkas gentemot denna person enligt utredningens slutrapport, kan å andra sidan direktionen inte göra annat än att underrätta den berörda personen och avskriva ärendet.

(se punkterna 105, 106, 111 och 112)

3.      I artikel 11.5 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken föreskrivs inte något specifikt förfarande för hur direktionens beslut ska antas. Istället anges endast hur många röster respektive ledamot i direktionen har och vilken majoritet av rösterna som krävs för att anta beslut. Av denna bestämmelse kan således inte slutsatsen dras att det är förbjudet för direktionen att anta beslut implicit.

(se punkt 113)

4.      Vad gäller den tidsfrist som en anställd vid Europeiska centralbanken gavs för att inkomma med synpunkter angående ett utkast till rapport från utredningen angående den mobbning som denne person påstods ha utsatts för ska principen om rimlig tidsfrist tillämpas. I det av banken antagna administrativa cirkuläret nr 1/2006 om interna administrativa utredningar föreskrivs nämligen ingen tidsfrist.

Frågan huruvida ett administrativt förfarande har pågått under rimlig tid ska bedömas med hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje enskilt ärende och särskilt det sammanhang detta ärende förekommer i, de olika steg i förfarandet som har vidtagits, ärendets komplexitet samt dess betydelse för de olika berörda parterna. Däremot kan frågan huruvida tidsfristen för att inkomma med synpunkter är rimlig inte avgöras med utgångspunkt från i vilken mån en utomstående person varit disponibel för att erbjuda sina tjänster.

(se punkterna 129 och 131)

Hänvisning till

Förstainstansrätten: 22 oktober 1997, SCK och FNK mot kommissionen, T‑213/95 och T‑18/96, punkt 57; 17 september 2003, Stadtsportverband Neuss mot kommissionen, T‑137/01, punkt 125

5.      En rättsakt kan anses gå en tjänsteman emot när den får tvingande rättsverkningar som direkt eller indirekt kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning. Vad beträffar talan väckt av en tjänsteman utgör således förberedande handlingar till ett beslut inte sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.

Detsamma gäller för en rapport som skrivs efter en intern administrativ utredning från Europeiska centralbanken, i vilken åberopas sakuppgifter och förhållanden avseende en ECB-anställds underlåtenhet att iaktta sina skyldigheter i tjänsten, som, på sin höjd, är att anse som en förberedande handling till det slutliga beslutet att inte inleda ett disciplinärt förfarande.

(se punkterna 137 och 138)

Hänvisning till

Personaldomstolen: 10 november 2009, N mot parlamentet, F‑71/08, punkt 28 och där angiven rättspraxis; 15 september 2011, Munch mot harmoniseringsbyrån, F‑6/10, punkt 32 och där angiven rättspraxis

6.      Det undersökningsförfarande som genomförs vid en intern administrativ utredning i Europeiska centralbanken är av förvaltningsnatur och inte av dömande natur. Det enda syftet med en sådan utredning är att undersöka faktaomständigheterna. En ECB-anställd som är klagande i denna utredning kan således inte med framgång hävda sig ha rätt till att bli biträdd av sitt ombud under utredningens gång, en rätt som utgör del av rätten till försvar. Den omständigheten att den berörda personen inte har kunnat biträdas av sitt ombud under utredningens gång medför således inte att utredningen är rättsstridig. Följaktligen medför detta ej heller att beslutet från bankens direktion att avsluta utredningen är rättsstridigt.

(se punkterna 137 och 139)

7.      I ett förfarande för administrativa utredningar som inletts efter ett klagomål angående mobbning är administrationen skyldig att väga två eventuellt motstridiga rättigheter mot varandra. Dessa är rätten för den person som klagomålet gäller att utöva sin rätt till försvar och klagandens rätt att få sitt klagomål prövat på ett korrekt sätt. Denna rätt för klaganden kommer till uttryck i en tystnadsplikt som åligger administrationen, enligt vilken denna är skyldig att avstå från varje handlande som kan äventyra utgången av den administrativa utredningen.

Det framgår härvidlag av ordalydelsen i artikel 7.3 i det av banken antagna administrativa cirkuläret nr 1/2006 om interna administrativa utredningar, att de personer som är föremål för en administrativ utredning endast har en begränsad rätt till tillgång till de handlingar som klaganden inkommit med till stöd för sitt klagomål. Denna rätt gäller endast handlingar som avser viktiga sakomständigheter. Genom att begränsa rätten till tillgång till handlingar för de personer som är föremål för en administrativ utredning syftar denna bestämmelse till att säkerställa dessa personers rätt till försvar samtidigt som administrationen iakttar sin tystnadsplikt.

(se punkterna 171 och 174)

8.      En panel som fått i uppdrag att genomföra en intern administrativ utredning i Europeiska centralbanken är på intet sätt skyldig att kalla alla de vittnen som en klagande åberopat under utredningen gång.

(se punkt 187)

9.      Inom ramen för förfarandet för den interna administrativa utredningen i Europeiska centralbanken förfogar den utredningsansvarige och panelen över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid avgörandet av huruvida det är nödvändigt att använda personer utanför ECB som ledamöter i en panel och för att rådfråga dem. Unionsdomstolens prövning begränsas till en prövning av huruvida den utredningsansvarige och panelen har hållit sig inom skäliga gränser och inte har använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett uppenbart felaktigt sätt.

(se punkt 194)

Hänvisning till

Personaldomstolen: 2 maj 2007, Giraudy mot kommissionen, F‑23/05, punkt 136

10.    Tolkningen av begreppet mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna ska tillämpas på handlingar som skett från och med nämnda bestämmelses ikraftträdande, det vill säga den 1 maj 2004.

(se punkt 212)

Hänvisning till

Personaldomstolen: 9 december 2008, Q mot kommissionen, F‑52/05, punkterna 132, 133 och 135