ROZSUDEK TRIBUNÁLU (druhého senátu)
26. února 2016(*)
„Mimosmluvní odpovědnost – Přistoupení Chorvatska k Unii – Zrušení vnitrostátní právní úpravy, kterou bylo vytvořeno povolání soudního exekutora, před přistoupením – Škoda, kterou utrpěli jednotlivci, kteří byli předtím jmenováni soudními exekutory – Nepřijetí opatření, jejichž cílem je splnění závazků souvisejících s přistoupením, Komisí – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Článek 36 aktu o přistoupení“
Ve spojených věcech T‑546/13, T‑108/14 a T‑109/14,
Ante Šumelj, s bydlištěm v Záhřebu (Chorvatsko), a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, zastoupení M. Krmkem, advokátem,
žalobci,
proti
Evropské komisi, zastoupené K. Ćutuk a G. Wilsem jakož i, ve věcech T‑546/13 a T‑108/14, S. Ječmenica, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je žaloba znějící na náhradu škody, kterou údajně utrpěli žalobci z důvodu pochybení Komise při jejím monitorování plnění závazků souvisejících s přistoupením Chorvatskou republikou,
TRIBUNÁL (druhý senát),
ve složení M. E. Martins Ribeiro, předseda, S. Gervasoni (zpravodaj) a L. Madise, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Bukšek Tomac, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. září 2015,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Článek 36 Aktu o podmínkách přistoupení Chorvatské republiky a o úpravách Smlouvy o Evropské unii, Smlouvy o fungování Evropské unie a Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. L 112, s. 21, dále jen „akt o přistoupení“) připojeného ke Smlouvě mezi členskými státy Evropské unie a Chorvatskou republikou o přistoupení Chorvatské republiky k Evropské unii (Úř. věst. L 112, s. 10, dále jen „ smlouva o přistoupení“) stanoví:
„1. Komise podrobně monitoruje všechny závazky přijaté Chorvatskem během přístupových jednání, včetně závazků, jež musí být splněny přede dnem přistoupení nebo ke dni přistoupení. Monitorování Komisí zahrnuje pravidelnou aktualizaci monitorovacích tabulek, dialog v rámci Dohody o stabilizaci a přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Chorvatskou republikou na straně druhé [...], mise pro vzájemné hodnocení, předvstupní hospodářský program, fiskální oznámení a v případě potřeby dopisy včasného varování určené chorvatským orgánům. Komise Radě a Evropskému parlamentu na podzim roku 2011 předloží zprávu o pokroku. Komise Radě a Evropskému parlamentu na podzim roku 2012 předloží souhrnnou monitorovací zprávu. Komise během celého procesu monitorování vychází rovněž ze vstupních informací od členských států a tam, kde je to vhodné, přihlíží ke vstupním informacím od mezinárodních organizací a organizací občanské společnosti.
Monitorování Komisí se zaměří zejména na závazky přijaté Chorvatskem v oblasti soudnictví a základních práv (příloha VII), včetně průběžného pokroku ve výsledcích dosahovaných v oblasti soudní reformy a účinnosti soudnictví, nestranného posuzování válečných zločinů a boje proti korupci.
[...]
V rámci svých pravidelných monitorovacích tabulek a zpráv bude Komise předkládat až do přistoupení Chorvatska pololetní hodnocení závazků, které Chorvatsko v těchto oblastech přijalo.
2. Budou-li během procesu monitorování zjištěny obtíže, může Rada na návrh Komise kvalifikovanou většinou přijmout jakákoli vhodná opatření. Tato opatření nebudou zachována déle, než je nezbytně nutné, a Rada je v každém případě stejným postupem zruší po účinném vyřešení dotyčných obtíží.“
2 Příloha VII aktu o přistoupení nadepsaná „Konkrétní závazky přijaté Chorvatskou republikou během přístupových jednání (uvedené v čl. 36 odst. 1 druhém pododstavci aktu o přistoupení)“ stanoví:
„1. I nadále zajišťovat účinné provádění své strategie a akčního plánu v oblasti soudní reformy.
2. i nadále posilovat nezávislost, odpovědnost, nestrannost a profesionalismus soudnictví.
3. i nadále zlepšovat účinnost soudnictví,
[...]
6. i nadále zlepšovat své výsledky v oblasti posílených preventivních opatření v boji proti korupci a střetu zájmů,
[...]
9. i nadále zlepšovat ochranu lidských práv.
[...]“
3 Článek 36 aktu o přistoupení se použije podle čl. 3 odst. 5 smlouvy o přistoupení od okamžiku podpisu uvedené smlouvy, tj. 9. prosince 2011.
Skutečnosti předcházející sporu
4 Chorvatská republika podepsala dne 29. října 2001 s cílem přistoupit k Evropské unii Dohodu o stabilizaci a přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Chorvatskou republikou na straně druhé (Úř. věst. L 26, s. 3), kterou se zejména zavázala dodržovat demokratické zásady, lidská práva, jakož i zásady mezinárodního práva a právního státu.
5 Po vydání kladného stanoviska Evropské komise o dodržování kritérií vyžadovaných pro zahájení přístupových jednání, byla na mezivládní konferenci dne 30. června 2010 zahájena jednání týkající se kapitoly 23 přístupových jednání nazvané „Soudnictví a základní práva“.
6 V návaznosti na revidovaný akční plán pro soudní reformu ze dne 20. května 2010 (dále jen „akční plán z roku 2010“), který stanovil zejména vytvoření povolání soudních exekutorů, přijal chorvatský parlament dne 23. listopadu 2010 Ovršni zakon (zákon o nuceném výkonu rozhodnutí) (NN 139/10, dále jen „zákon o nuceném výkonu rozhodnutí“) a Zakon o javnim ovršiteljima (zákon o soudních exekutorech) (NN 139/10, dále jen „zákon o soudních exekutorech“), které zavedly nový režim výkonu soudních rozhodnutí. Podle § 122 zákona o soudních exekutorech měla některá ustanovení tohoto zákona nabýt účinnosti dne 1. ledna 2012, kdežto ostatní ustanovení měla nabýt účinnosti ke dni přistoupení Chorvatské republiky k Unii. Chorvatský parlament rovněž přijal dne 15. prosince 2010 strategii soudní reformy pro období od roku 2011 do roku 2015 (dále jen „strategie soudní reformy pro období 2011–2015“), a uvedl, že chorvatské orgány se rozhodly vyřešit problém neúčinnosti systému výkonu soudních rozhodnutí přijetím radikální reformy systému, která je založena na přenesení nuceného výkonu rozhodnutí ze soudů na soudní exekutory.
7 Jednání týkající se kapitoly 23 byla uzavřena na mezivládní konferenci dne 30. června 2011 poté, co chorvatské orgány předložily Komisi zprávu ze dne 12. května 2011 o plnění povinností stanovených v uvedené kapitole.
8 V návaznosti na zveřejnění dne 19. srpna 2011 veřejné výzvy k podávání přihlášek za účelem jmenování soudních exekutorů chorvatským ministrem spravedlnosti, Ante Šumelj a další žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, kteří byli úspěšnými uchazeči v dotčeném výběrovém řízení, byli jmenováni soudními exekutory na základě ministerských rozhodnutí ze dne 24. října 2011, složili přísahu dne 12. prosince 2011 a obdrželi povolení k zahájení činnosti.
9 V monitorovací tabulce pro sledování pokroku v závazcích přijatých na základě kapitoly 23 pro období od 30. června do 1. září 2011, jakož i ve zprávě a stanovisku ze dne 12. října 2011 Komise zejména uvedla, že Chorvatská republika činí pokroky v plnění svých závazků a soudní reforma postupuje a vyžaduje neustálou pozornost, zejména pokud jde o efektivitu soudního systému.
10 Dne 9. prosince 2011 byla mezi členskými státy Unie a Chorvatskou republikou podepsána smlouva o přistoupení. Smlouva o přistoupení, která byla Chorvatskou republikou ratifikována v lednu 2012, byla zveřejněna dne 24. dubna 2012 v Úředním věstníku Evropské unie. Akt o přistoupení, který je připojen ke smlouvě o přistoupení, stanoví v článku 36, že Komise monitoruje závazky, které Chorvatská republika přijala během přístupových jednání (viz bod 1 až 3 výše).
11 Chorvatský parlament na ustavující schůzi konané po parlamentních volbách ze dne 4. prosince 2011 rozhodl dne 22. prosince 2011 o odložení účinnost zákona o nuceném výkonu rozhodnutí a zákona o soudních exekutorech na 1. července 2012.
12 Na schůzce mezi zástupci delegace Unie v Chorvatské republice a chorvatskými orgány, která se konala dne 25. ledna 2012, se chorvatský ministr spravedlnosti vyjádřil k tomuto odložení účinnosti a zavázal se s Komisí konzultovat nové legislativní iniciativy, jakož i analýzu a představu systému výkonu rozhodnutí. V dopise ze dne 30. ledna 2012 zaslaném některým soudním exekutorům uvedl vedoucí uvedené delegace Unie, že v rámci úkolu podrobně monitorovat závazky přijaté Chorvatskou republikou, který jí byla svěřena, Komise monitoruje reformu systému výkonu soudních rozhodnutí, a bude-li to nutné, sdělí v rámci tohoto monitorování chorvatským orgánům svůj názor.
13 V monitorovací tabulce pro období od 1. září 2011 do 29. února 2012, stejně jako v podstatě ve zprávě ze dne 24. dubna 2012, Komise zdůraznila, že reforma systému výkonu soudních rozhodnutí musí být dokončena prioritně, s ohledem zejména na odložení účinnosti zákona o soudních exekutorech.
14 Na dvou schůzích konaných dne 9. března 2012 a dopisem ze dne 16. května 2012 Komise požadovala vysvětlení tohoto odložení účinnosti. Vyjádřila rovněž nespokojenost s tím, že před uvedeným odložením nebyly konzultovány unijní orgány, a zdůraznila, že je nezbytné, aby chorvatské orgány definovaly co možná nejrychleji jasný postoj k otázce systému výkonu soudních rozhodnutí se zřetelem na požadavky efektivity.
15 Dopisy ze dne 21. a 22. května 2012 poskytly chorvatské orgány Komisi vysvětlení týkající se reformy systému výkonu soudních rozhodnutí, jakož i návrhy odpovídajících zákonů.
16 Na schůzce dne 5. června 2012 Komise sdělila chorvatským orgánům, že změny opatření, která byla dohodnuta během přístupových jednání, musí být odůvodněny závažnými důvody a musí umožnit dosažení rovnocenných výsledků, přičemž požádala o sdělení informací o takových výsledcích.
17 Dne 21. června 2012 byl přijat zákon, kterým se mění zákon o soudních exekutorech, přičemž nabytí jeho účinnosti bylo odloženo na 15. října 2012.
18 Dopisem ze dne 27. června 2012 zaslaným chorvatským orgánům Komise uvedla kritéria, na jejichž základě měla být hodnocena reforma systému výkonu soudních rozhodnutí, požádala o sdělení statistických údajů o vykonávacích řízeních a nabídla pomoc svých útvarů.
19 V monitorovací tabulce pro období od 1. března do 1. září 2012 Komise v podstatě zopakovala své stanovisko uvedené v předcházející monitorovací tabulce a uvedla, že vzhledem k tomu, že Chorvatská republika vcelku plní své závazky, měla by být posledně uvedená schopna provést unijní acquis od okamžiku přistoupení.
20 Dopisem ze dne 16. září 2012 zaslal jeden ze žalobců Komisi stížnost a upozornil ji na to, že Chorvatská republika neplní své závazky v oblasti přistoupení, a vytkl jí, že nepodniká kroky k tomu, aby zajistila jejich dodržování.
21 Dne 25. září 2012 při setkání Komise a chorvatských orgánů byla projednána řešení upravená nově přijímaným zákonem o nuceném výkonu rozhodnutí, jakož i možnost učinit dodatečná zlepšení.
22 Zákonem ze dne 28. září 2012 byl zákon o soudních exekutorech zrušen a toto povolání bylo zrušeno s účinností od 15. října 2012.
23 Ve zprávě ze dne 10. října 2012 Komise vyjádřila znepokojení kvůli vysokému počtu nevyřešených věcí souvisejících s výkonem soudních rozhodnutí a uvedla, že jedna z činností, jimž chorvatské orgány musí v nadcházejících měsících věnovat zvláštní pozornost, je přijetí nové právní úpravy v oblasti výkonu soudních rozhodnutí, aby byl zajištěn výkon soudních rozhodnutí a snížen počet nevyřešených věcí v souvislosti s výkonem soudních rozhodnutí.
24 Dopisy ze dne 8. a 19. října 2012 Komise odpověděla několika soudním exekutorům, že zajistí monitorování provádění nové právní úpravy v oblasti výkonu soudních rozhodnutí tím, že vypracuje zprávy a bude dohlížet zejména na to, aby nový systém přispěl ke snížení počtu nevyřešených věcí.
25 Dopisem ze dne 3. prosince 2012, kterým odpověděla na dopis chorvatských orgánů ze dne 10. října 2012, kterým ji informovaly o přijetí nových právních předpisů v oblasti výkonu soudních rozhodnutí, Komise připomněla kritéria, která umožňují posoudit výsledky této nové právní úpravy a zdůraznila, že je nezbytné přijmout mimořádná opatření, aby uvedená právní úprava vedla k dohodnutým výsledkům před 1. červencem 2013.
26 Rozhodnutím ze dne 23. ledna 2013 Ustavni sud (Ústavní soud, Chorvatsko) zamítl návrh na zahájení řízení o kontrole ústavnosti zákona, kterým se odkládá účinnost zákona o soudních exekutorech. Uznal nicméně, že došlo k zásahu do legitimního očekávání soudních exekutorů, kteří byli jmenováni za účelem zahájení činnosti dne 1. ledna 2012, a z tohoto důvodu nařídil zaplatit těmto exekutorům paušální částku jako náhradu škody, aniž by bylo dotčeno jejich právo uplatňovat náhradu škody na základě obecných pravidel závazkového práva.
27 V monitorovací tabulce pro období od 1. září do 2012 do 28. února 2013 Komise zdůraznila pokrok, kterého dosáhla Chorvatská republika a zmínila snížení počtu nevyřešených občanskoprávní věcí v oblasti výkonu soudních rozhodnutí od září do prosince 2012 (snížení v rozmezí 4,28 % až 28,85 %).
28 Ve zprávě ze dne 26. března 2013 Komise uvedla, že Chorvatská republika učinila prioritní krok k přijetí nových právních předpisů v oblasti výkonu soudních rozhodnutí, aby zajistila výkon soudních rozhodnutí a snížila počet nevyřešených případů týkajících se výkonu soudních rozhodnutí.
29 Dne 22. dubna 2013 Rada Evropské unie přijala s uspokojením tuto monitorovací zprávu, jakož i monitorovací tabulky, které jsou k ní připojeny, a vzala na vědomí závěr, že Chorvatská republika obecně dodržuje své závazky a plní podmínky vyplývající z přístupových jednání. Uvedla rovněž, že přistoupení Chorvatské republiky je výsledkem náročného procesu jednání a pečlivého monitorování prováděného během příprav na přistoupení.
30 Komise v odpovědi ze dne 23. dubna 2013 předsedovi sdružení založeného za účelem zastupování soudních exekutorů zdůraznila, že důkladně monitorovala reformu systému výkonu soudních rozhodnutí a uvedla, že ponechá kandidátské zemi možnost zvolit si svůj model systému výkonu rozhodnutí za podmínky, že tento model přinese požadované výsledky a bude v souladu se standardy Unie, jakož i s osvědčenými postupy.
31 Rozhodnutím ze dne 23. dubna 2013 Ustavni sud odmítl návrh na zahájení řízení o kontrole ústavnosti zákona, kterým se zrušuje zákon o soudních exekutorech. Uvedl zejména, že nepřezkoumá tvrzení chorvatského sdružení soudních exekutorů, která se týkají porušení smlouvy o přistoupení, jelikož Komise ve zprávě ze dne 26. března 2013 konstatovala, že Chorvatská republika plní závazky související s přistoupením.
32 Chorvatská republika se dne 1. července 2013 stala členem Unie.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
33 Žalobci podaly projednávané žaloby návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 20. září 2013 (věc T‑546/13) a dne 17. února 2014 (věci T‑108/14 a T‑109/14).
34 Usnesením ze dne 5. května 2014 předseda druhého senátu Tribunálu spojil věci T‑546/13, T‑108/14 a T‑109/14 pro účely písemné části řízení, případné ústní části řízení, jakož i rozhodnutí, jímž se končí řízení.
35 Usnesením ze dne 18. července 2014 spojil tři námitky nepřípustnosti vznesené v těchto třech projednávaných věcech.
36 Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– zamítl námitky nepřípustnosti a uložil Komisi náhradu nákladů řízení souvisejících s těmito námitkami;
– rozhodl mezitímním rozsudkem, že Unie je odpovědná za újmu, která jim byla způsobena, a přerušil řízení o určení výše uvedené škody do doby, než nabude mezitímní rozsudek právní moc;
– rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později, a v případě, že Tribunál nevydá mezitímní rozsudek, uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
37 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žaloby jako nepřípustné;
– podpůrně zamítl žaloby jako neopodstatněné;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
38 V odpovědi na otázky položené Tribunálem na jednání Komise vzala zpět námitky nepřípustnosti, což bylo zaneseno do protokolu z jednání.
Právní otázky
39 Podle ustálené judikatury je vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie ve smyslu čl. 340 druhého pododstavce SFEU za protiprávní jednání jejích orgánů vázán na splnění tří podmínek, a sice protiprávnost jednání vytýkaného orgánu, skutečné existence škody a existence příčinné souvislosti mezi tvrzeným jednáním a uplatňovanou škodou (viz rozsudky ze dne 19. dubna 2012, Artegodan v. Komise, C‑221/10 P, Sb. rozh., EU:C:2012:216, bod 80 a citovaná judikatura a ze dne 16. května 2013, Gap granen & producten v. Komise, T‑437/10, EU:T:2013:248, bod 16 a citovaná judikatura).
40 Co se týče podmínky týkající se protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, podle ustálené judikatury rovněž platí, že mimosmluvní odpovědnost Unie může být založena pouze dostatečně závažným porušením právní normy, která přiznává práva jednotlivcům (viz rozsudky ze dne 4. července 2000, Bergaderm a Goupil v. Komise, C‑352/98 P, Rec, EU:C:2000:361, body 42 a 43 a citovaná judikatura a ze dne 2. března 2010, Arcelor v. Parlament a Rada, T‑16/04, Sb. rozh., EU:T:2010:54, bod 141 a citovaná judikatura).
41 Nejprve je třeba uvést, že údajné protiprávní jednání, které je v projednávaném případě Komisi vytýkáno, spočívá pouze v zaviněném opomenutí tím, že nepřijala opatření, která by umožnila zabránit zrušení zákona o soudních exekutorech. Na rozdíl od toho, co tvrdili žalobci na jednání, skutečnost, že vydala kladné stanovisko v poslední monitorovací zprávě o přípravách na přistoupení Chorvatské republiky (viz bod 28 výše), je součástí souboru opomenutí Komise, kterých se tento orgán údajně dopustil při monitorování procesu přistoupení. Komise nezastavila ani nepřerušila tento proces tím, že by vydala negativní stanovisko. Stanovisko, které vydala ve výše uvedené zprávě, nemůže být považováno za samostatné protiprávní jednání, a to tím spíše, že žalobci sami v replice zdůraznili, že Komisi vytýkají zaviněné opomenutí.
42 Podle ustálené judikatury platí, že opomenutí orgánů může vést k založení odpovědnosti Unie pouze tehdy, pokud orgány porušily právní povinnost jednat vyplývající z ustanovení unijního práva (rozsudky ze dne 15. září 1994, KYDEP v. Rada a Komise, C‑146/91, Recueil, EU:C:1994:329, bod 58, a ze dne 13. listopadu 2008, SPM v. Rada a Komise, T‑128/05 , EU:T:2008:494, bod 128). Kromě toho z judikatury vyplývá, že podmínka porušení právní normy, jejímž cílem je přiznat práva jednotlivcům, se použije rovněž v případě opomenutí (viz rozsudek ze dne 29. ledna 1998, Dubois a Fils v. Rada a Komise, T‑113/96, Rec, EU:T:1998:11, bod 60 a citovaná judikatura).
43 V projednávaném případě žalobci v podstatě tvrdí, že povinnost Komise jednat vyplývala z článku 36 aktu o přistoupení. Uvádějí rovněž články 13 SEU a 17 SEU, jakož i zásadu ochrany legitimního očekávání.
K porušení článku 36 aktu o přistoupení
44 Je třeba určit, zda Komise měla za okolností projednávaného případu povinnost ve svých monitorovacích tabulkách a zprávách konstatovat, že chorvatské orgány neplní své závazky z důvodu odložení účinnosti a poté zrušení zákona o soudních exekutorech, a měla povinnost zaslat jim v dopisech včasné varování, kterým by je upozornila na toto nesplnění podle čl. 36 odst. 1 aktu o přistoupení, jakož i navrhnout Radě příslušná vhodná opatření podle čl. 36 odst. 2 tohoto aktu.
45 Zaprvé žalobci zakládají existenci takové povinnosti na povinnosti chorvatských orgánů, která spočívala ve zřízení funkce soudního exekutora a vyplývá ze smlouvy o přistoupení.
46 Je nesporné, že zásady stanovené v kapitole 23 přístupových jednání, která se týká zavedení nezávislého a účinného systému soudnictví a dodržování základních práv, jsou pro chorvatské orgány závazné. Tyto zásady byly převzaty do přílohy VII aktu o přistoupení ve formě deseti konkrétních závazků, které Chorvatská republika přijala. Kromě závazku „zajišťovat účinné provádění své strategie a akčního plánu v oblasti soudní reformy“ (závazek č. 1), se Chorvatská republika rovněž zavázala „i nadále posilovat nezávislost, odpovědnost, nestrannost a profesionalitu soudnictví“ (závazek č. 2), „i nadále zlepšovat účinnost soudnictví“ (závazek č. 3), „i nadále zlepšovat výsledky v oblasti posílených preventivních opatření v boji proti korupci a střetu zájmů“ (závazek č. 6), „i nadále zlepšovat ochranu lidských práv“ (závazek č. 9) (viz bod 2 výše). Pouze nesplnění těchto závazků by tedy mohlo v daném případě založit povinnost Komise jednat.
47 Co se týče závazku č. 1, lze uvést, že z jeho znění vyplývá, že se netýká určité strategie soudní reformy a akčního plánu. Jak totiž správně uvádí Komise, tento závazek obecně odkazuje bez dalšího upřesnění na „strategii soudní reformy“ a „akční plán“ chorvatských orgánů, ačkoli dotčená strategie a plán mohly být definovány uvedením těch, které byly v platnosti ke dni podpisu smlouvy o přistoupení, a to strategie soudní reformy pro období 2011–2015 a akční plán z roku 2010, z nichž oba stanovily vytvoření funkce soudního exekutora (viz bod 6 výše).
48 Takovéto obecné formulace lze vysvětlit skutečností, že období mezi dnem podpisu aktu o přistoupení a dnem skutečného přistoupení, a zejména monitorování závazků souvisejících s přistoupením, které se uskutečnilo v tomto období, se vyznačuje pravidelnou komunikací mezi unijními orgány a orgány přistupujícího státu, jak potvrzují skutečnosti předcházející projednávanému sporu. I když tato komunikace nemůže být kvalifikována jako přístupová jednání v užším slova smyslu, jelikož tato jednání byla ze své podstaty ukončena ke dni aktu o přistoupení, který stanoví dotčené závazky, vyznačuje se nicméně nezbytně, jak zdůrazňuje Komise, různými úpravami jedné či druhé strany v závislosti na výsledcích dosažených přistupujícím státem a posouzeních orgánu pověřeného monitorováním. Je běžné, že během období monitorování závazků souvisejících s přistoupením přistupující stát přijme doplňující nebo nápravná opatření, a to zejména v případě neuspokojivých výsledků konstatovaných Komisí.
49 Z toho vyplývá, že strategie reformy a akční plán citované v příloze VII aktu o přistoupení neodkazovaly pouze na strategii soudní reformy pro období 2011–2015 a akční plán z roku 2010, které byly v platnosti ke dni aktu o přistoupení, a to tím spíše, že akční plán z roku 2010 stanovil v podstatě krátkodobé cíle, kterých mělo být dosaženo v roce 2010, přičemž implikoval, že po něm musí nezbytně následovat další nové plány až do okamžiku skutečného přistoupení. Sama strategie soudní reformy pro období 2011–2015 ostatně stanovila, že prováděcí opatření budou vypracovány v rámci několika ročních akčních plánů. Stejně tak Komise na jednání uvedla, aniž to žalobci zpochybnili, že chorvatské orgány přijaly novou strategii soudní reformy v prosinci 2012 společně s příslušným novým akčním plánem.
50 Skutečnost, kterou zdůraznili žalobci, že strategie soudní reformy pro období 2011–2015 a akční plán z roku 2010 jsou uvedeny v několika aktech přijatých při zahájení a ukončení jednání o kapitole 23, zejména pak ve zprávě chorvatských orgánů ze dne 12. května 2011 (viz bod 7 výše), jakož i v monitorovacích zprávách a tabulkách Komise, neumožňuje vyvrátit tuto analýzu. Tyto odkazy na strategii soudní reformy pro období 2011–2015 a akční plán z roku 2010 lze totiž vysvětlit skutečností, že se jednalo o strategii soudní reformy a akční plán, které byly v platnosti k datu dotčených dokumentů, jak potvrzuje i zmínka v několika pozdějších dokumentech Komise o další strategii soudní reformy a dalším akčním plánu (viz zejména monitorovací tabulka pro období od 1. září 2012 do 28. února 2013, která uvádí strategii přijatou v prosinci 2012 a akční plán, jehož přijetí bylo stanoveno v březnu 2013).
51 Ze závazku č. 1 tedy nevyplývá povinnost chorvatských orgánů vytvořit funkci soudního exekutora.
52 Z toho však nelze vyvodit, že chorvatské orgány, včetně orgánů, které vzešly z nové politické většiny, jak tomu bylo v případě orgánů, které odložily účinnost a poté zrušily zákon o soudních exekutorech, měly plnou pravomoc změnit strategii soudní reformy pro období 2011–2015 a akční plán z roku 2010. Vzhledem k ustanovením aktu o přistoupení, zejména článku 36 a jeho přílohy VII, měly tyto orgány povinnost splnit nejen závazek č. 1, ale i všechny další závazky obsažené v uvedené příloze, zejména pak závazky č. 2, č. 3, č. 6 a č. 9, na které odkazují žalobci.
53 Co se týče závazku č. 3, je třeba uvést, že se týká pouze efektivity soudního systému a nepřiznává v žádném případě pravomoc k výkonu soudních rozhodnutí konkrétnímu orgánu podle postupů, které by byly rovněž předem definovány. Jak správně zdůrazňuje Komise, systém výkonu soudních rozhodnutí v členských státech totiž není unijním právem upraven, a není tedy součástí unijního acquis, které musí přistupující stát převzít, což ostatně žalobci nezpochybňují. Smlouvy stejně jako Listina základních práv Evropské unie zajisté stanoví některé zásady, kterými se musí řídit soudní systém členských států, jako je nestrannost soudů nebo presumpce neviny, jakož i některá pravidla, jejichž cílem je zajistit soudní spolupráci mezi členskými státy, v případě potřeby sbližováním vnitrostátních právních předpisů. Komise tedy měla možnost zasáhnout vůči chorvatským orgánům, jak ostatně uvedli žalobci s odkazem na věc nazvanou „Lex Perković“, kvůli problémům při provádění některých harmonizovaných ustanovení v oblasti soudní spolupráce. Žádné ustanovení primárního práva ani sekundárního práva naproti tomu nedefinuje harmonizovaný systém výkonu soudních rozhodnutí. Žalobci ostatně zdůraznili, že mnohé členské státy Unie si zvolily systém výkonu soudních rozhodnutí, který je rovnocenný systému soudních exekutorů, čímž uznali, že takový systém nepřijaly všechny členské státy.
54 Z požadavku č. 3 tak nelze vyvodit povinnost svěřit řízení o výkonu rozhodnutí soudním exekutorům. Jediná povinnost, která byla chorvatským orgánům uložena, je povinnost zajistit účinnost řízení o výkonu rozhodnutí nezávisle na prostředcích přijatých za tímto účelem.
55 Co se týče závazku č. 9 týkajícího se ochrany lidských práv, i když žalobci uplatňují porušení základních práv Unie a tvrdí, že dokonce informovali Komisi, že chorvatské orgány porušily tato práva, neuvádí kromě porušení zásady ochrany legitimního očekávání (k přezkumu tohoto tvrzení viz body 72 až 77 níže) žádnou konkrétní skutečnost, která by mohla prokázat, že zrušení povolání soudních exekutorů porušuje tato práva.
56 Konečně, co se týče závazků č. 2 a č. 6, které se týkají nestrannosti, jakož i profesionality soudní moci a boje proti korupci a konfliktu zájmů, které žalobci rovněž zmiňují, nelze z nich v případě chybějícího vysvětlení vyvodit žádný zjevný důsledek pro povolání soudního exekutora.
57 Ze žádného ze závazků uvedených v příloze VII aktu o přistoupení, na které se odvolávají žalobci, tedy nevyplývá povinnost Chorvatské republiky vytvořit povolání soudního exekutora, tedy ani povinnost Komise podniknout na tomto základě kroky upravené v článku 36 aktu o přistoupení, aby zabránila zrušení zákona o soudních exekutorech. Z toho rovněž vyplývá, že Komisi nelze vytýkat, že tím, že nepodnikla tyto kroky, souhlasila se změnou závazků souvisejících s přistoupením, a tím porušila smlouvu o přistoupení a článek 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969, nadepsaný „Pacta sunt servanda“.
58 Zadruhé žalobci opírají povinnost Komise jednat v daném případě za účelem zabránit zrušení zákona o soudních exekutorech na skutečnosti, že systém výkonu soudních rozhodnutí, který byl nakonec přijat, neposkytuje po tomto zrušení stejné záruky účinnosti. V tomto ohledu uvádí, že Komisi upozornili na problémy, které nastaly kvůli odložení účinnosti a zrušení zákona o soudních exekutorech.
59 Nejprve je třeba uvést, že žalobci předložili na podporu tohoto tvrzení jediný dokument, a to stížnost zaslanou jedním ze žalobců Komisi dopisem ze dne 16. prosince 2012 (viz bod 20 výše).
60 Dále je třeba konstatovat, že očerňující kampaň, které byli vystaveni soudní exekutoři, o níž hovoří tato stížnost a bylo to zopakováno i v replice, jakkoli může být politováníhodná, není relevantní pro účely posouzení účinnosti systému výkonu soudních rozhodnutí v Chorvatsku. Taková účinnost se totiž hodnotí především na základě počtu nevyřešených věcí v oblasti výkonu rozhodnutí, doby trvání a nákladů výkonu rozhodnutí, jakož i na základě míry vymahatelnosti, jak uvedla Komise v dopisech z 27. června a 3. prosince 2012 (viz body 18 a 25 výše), aniž jí bylo v tomto bodě odporováno. Očerňující kampaň soudních exekutorů v médiích jednoznačně nesouvisí s těmito hodnotícími kritérii.
61 Pokud jde o údajný konflikt zájmů chorvatského ministra spravedlnosti, který byl rovněž evokován jak ve stížnosti, tak v replice, sám o sobě nepostačuje k prokázání neúčinnosti systému výkonu soudních rozhodnutí v Chorvatsku podle výše uvedených kritérií. Tato situace by nanejvýš mohla vysvětlit, z jakého důvodu byla zvolena možnost výkonu rozhodnutí soudy s povinným zastoupením účastníků řízení na úkor výkonu rozhodnutí soudními exekutory bez advokáta, a tím naznačit, že náklady řízení spojené s výkonem rozhodnutí by v novém systému výkonu rozhodnutí byly vyšší než náklady vyplývající ze systému výkonu rozhodnutí, který je založen na soudních exekutorech, a to kvůli zastupování advokátem. Náklady řízení spojené s výkonem rozhodnutí jsou pouze jedním z kritérií posuzování účinnosti systému výkonu rozhodnutí a nejsou nezbytně hlavním kritériem tohoto posouzení. Komise, když ve zprávě ze dne 10. října 2012 považovala snížení počtu nevyřešených případů souvisejících s výkonem soudních rozhodnutí za prioritní opatření, které měly chorvatské orgány provést (viz bod 23 výše), měla za to, že rozhodujícím kritériem pro posouzení účinnosti systému výkonu rozhodnutí v Chorvatsku je počet nevyřešených případů v oblasti výkonu soudních rozhodnutí. Náklady řízení spojené s výkonem rozhodnutí tedy samy o sobě nemohou prokázat, že závazek č. 3 uvedený v příloze VII Aktu o přistoupení nebyl splněn, pokud jde o účinnost těchto řízení.
62 Konečně, tvrzení v žalobě, zopakované v replice, že nový systém výkonu rozhodnutí, který má nahradit systém založený na soudních exekutorech, vede v podstatě ke zvýšení počtu řízení o výkonu rozhodnutí a nevyřešených věcí v oblasti výkonu rozhodnutí, není ničím podloženo.
63 Proto nelze z informací uvedených ve stížnosti ze dne 16. září 2012 vyvodit, že došlo k nesplnění závazku č. 3 uvedeného v příloze VII aktu o přidružení, tedy ani povinnost Komise jednat za účelem zabránit zrušení zákona o soudních exekutorech. Komise se tedy nedopustila zaviněného opomenutí tím, že za tímto účelem nevyužila prostředky stanovené v článku 36 aktu o přidružení.
64 V tomto ohledu je třeba dodat, že Komisi nelze vytýkat, že při monitorování, zda chorvatské orgány plní závazek č. 3, pokud jde o účinnost řízení o výkonu rozhodnutí, nepostupovala s řádnou péčí.
65 Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, se Komise nespokojila s tím, že by po chorvatských orgánech, zejména na schůzce ze dne 5. června 2012 (viz bod 16 výše) pouze požadovala, aby jejich nový systém výkonu rozhodnutí vedl k výsledkům rovnocenným s těmi, které by měl systém založený na soudních exekutorech. Komise během celého přístupového procesu, a zejména od druhého odložení účinnosti zákona o soudních exekutorech, požadovala pravidelně po chorvatských orgánech údaje o stavu pokroku reformy systému výkonu soudních rozhodnutí bez soudních exekutorů, zejména na základě žádosti o sdělení statistických údajů a trvala na tom, že musí obdržet konečné výsledky před datem přistoupení (viz dopisy ze dne 27. června a 3. prosince 2012, jakož i zpráva ze dne 10. října 2012, zmíněné v bodech 18, 25 a 23 výše). Kromě toho Komise obdržela tyto statistické údaje, které se týkají zejména rozhodujícího kritéria účinnosti, kterým je počet nevyřešených věcí (viz bod 61 výše), a pravidelně je přezkoumávala, načež ve zprávě ze dne 26. března 2013 konstatovala, že došlo ke snížení počtu nevyřešených případů v oblasti výkonu rozhodnutí (viz bod 28 výše). Nelze tedy Komisi vytýkat, že neprovedla s řádnou péčí analýzu účinnosti systému výkonu soudních rozhodnutí v Chorvatsku.
66 Z toho vyplývá, že v projednávaném případě nebyla porušena ani povinnost Komise řádné péče při výkonu monitorování závazků souvisejících s přistoupením na základě článku 36 aktu o přistoupení, ani samotný článek 36 aktu o přistoupení, vychází-li se z toho, že cílem tohoto ustanovení je přiznat práva jednotlivcům.
K porušení článků 13 SEU a 17 SEU
67 Podle článku 13 SEU Unie má institucionální rámec, který zahrnuje zejména Evropský parlament, Radu a Komisi, jehož cílem je podporovat její hodnoty, sledovat její cíle, sloužit jejím zájmům, zájmům jejích občanů a zájmům členských států, jakož i zajišťovat soudržnost, účinnost a kontinuitu jejích politik a činností.
68 Vzhledem k tomu, že žalobci vytýkají nesplnění povinností uložených Smlouvami pouze Komisi, je třeba mít za to, že tento článek, který definuje institucionální rámec Unie, není v projednávaném případě relevantní, a to tím spíše, že žalobci rovněž uplatnili porušení článku 17 SEU, který je přesně tím článkem, který se věnuje úloze a pravomocím Komise.
69 Článek 17 SEU totiž stanoví, že Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty a vykonává koordinační, výkonné a řídící funkce v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami.
70 Podle ustálené judikatury z čl. 17 odst. 1 SEU vyplývá, že Komise, jakožto strážkyně Smluv a dohod uzavřených na jejich základě, musí zajistit řádné plnění povinností třetích států, k nimž se zavázal na základě dohody stanovené Smlouvami pomocí prostředků stanovených touto dohodou (viz usnesení ze dne 12. července 2012, Mugraby v. Rada a Komise, C‑581/11 P, EU:C:2012:466, bod 68 a citovaná judikatura).
71 Z toho vyplývá, že pokud je cílem článku 36 Aktu o přistoupení upřesnit povinnosti Komise na základě článku 17 SEU v kontextu přistoupení Chorvatské republiky k Unii a pokud tento článek nebyl v projednávaném případě porušen (viz bod 66 výše), nelze mít za to, že byl článek porušen 17 SEU.
K porušení zásady ochrany legitimního očekávání
72 Podle ustálené judikatury je zásada ochrany legitimního očekávání obecnou zásadou unijního práva, která přiznává práva jednotlivcům (rozsudky ze dne 19. května 1992, Mulder a další v. Rada a Komise, C‑104/89 a C‑37/90, Recueil, EU:C:1992:217, bod 15, a ze dne 6. prosince 2001, Emesa Sugar v. Rada, T‑43/98, Recueil, EU:T:2001:279, bod 64). Porušení této zásady může vést ke vzniku odpovědnosti Unie (viz rozsudek SPM v. Rada a Komise, bod 42 výše, EU:T:2008:494, bod 146 a citovaná judikatura).
73 Právo domáhat se ochrany legitimního očekávání má každý jednotlivec, který se nachází v situaci, ze které vyplývá, že správa Unie tím, že mu poskytla konkrétní ujištění, u něj vyvolala podloženou naději (viz rozsudky ze dne 13. července 1995, O’Dwyer a další v. Rada, T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 a T‑477/93, Rec, EU:T:1995:136, bod 48 a citovaná judikatura a ze dne 16. října 1996, Efisol v. Komsie, T‑336/94, Recueil, EU:T:1996:148, bod 31 a citovaná judikatura). Naproti tomu nikdo se nemůže dovolávat porušení této zásady, pokud neexistují konkrétní ujištění poskytnutá ze strany správy. Takovýmito konkrétními ujištěními jsou přesné, nepodmíněné a shodující se informace z oprávněných a spolehlivých zdrojů (viz rozsudek SPM v. Rada a Komise, bod 42 výše, EU:T:2008:494, bod 149 a citovaná judikatura).
74 V projednávaném případě žalobci v podstatě pouze poukázali na konkrétní ujištění, která jim poskytly vnitrostátní orgány tím, že je jmenovaly soudními exekutory. Jak zdůraznili, Ustavni sud ve svém rozhodnutí ze dne 23. ledna 2013 ostatně uznal, že došlo k „zásahu [do] legitimního očekávání [soudních exekutorů], které bylo založeno na platných legislativních aktech přijatých státem, a k zásahu [do] důvěry jednotlivců ve státní orgány a právo, které tyto orgány tvoří“ (viz bod 26 výše).
75 Žalobci naproti tomu neuvedli žádnou skutečnost, která by prokázala nebo umožnila předpokládat, že unijní orgány, zejména Komise, u nich vzbudily podloženou naději, kterou vložili do zachování povolání soudních exekutorů. Okolnost, ostatně nepodložená, že se Komise zúčastnila vypracování zákona o soudních exekutorech, financovala jej, či dokonce stála u jeho vzniku, nemůže sama o sobě představovat konkrétní ujištění poskytnuté Komisí, že zavedení soudních exekutorů považuje za jediný způsob, jak splnit závazky související s přistoupením. Aby byla taková ujištění prokázána, musely by tyto akty původně přijaté na podporu zákona o soudních exekutorech, vzhledem k chybějící povinnosti Chorvatské republiky vytvořit povolání soudního exekutora, být doplněny následnými, v tomto směru se shodujícími výslovnými akty.
76 Žádnou ze skutečností uváděných žalobci nelze takto kvalifikovat. Zpráva ze dne 24. dubna 2012, na kterou poukazují žalobci, pouze bere na vědomí odložení účinnosti zákona o soudních exekutorech (viz bod 13 výše), a tuto zprávu vůbec nekritizuje či a fortiori nepožaduje provedení dotčeného zákona. Poté, co se Komise seznámila s uvedenou zprávou, naopak sama konstatuje, že chorvatské orgány přijaly různá opatření, jejichž cílem je zlepšit účinnost soudního systému, jakož i zlepšit výkon soudních rozhodnutí. Stejně tak na schůzce ze dne 5. června 2012, kterou evokovali žalobci na jednání, Komise po chorvatských orgánech pouze požadovala, aby sdělily údaje o systému výkonu rozhodnutí, který měl nahradit systém založený na soudních exekutorech, aby ověřila, zda tento nový systém dosáhne rovnocenných výsledků (viz bod 16 výše). Zákon o soudních exekutorech tedy byl na uvedené schůzce zmíněn pouze jako jeden z prostředků, kterým má být dosaženo cíle týkajícího se účinnosti systému výkonu rozhodnutí, o který usiluje Komise, a nikoli jako cíl, který Komise ukládá Chorvatské republice.
77 Žalobci tedy neprokázali, že u nich Komise vyvolala legitimní očekávání, a tak svou nečinností porušila zásadu ochrany legitimního očekávání.
78 Z výše uvedeného vyplývá, že Komisi nelze vytýkat zaviněné opomenutí.
79 Z toho vyplývá, že jedna ze tří kumulativních podmínek vzniku odpovědnosti Unie nebyla splněna, a projednávané žaloby musí být tedy zamítnuty, aniž je třeba zkoumat další podmínky nezbytné pro vznik této odpovědnosti.
K nákladům řízení
80 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobci neměli ve věci úspěch, je namístě rozhodnout, že posledně uvedení ponesou kromě vlastních nákladů řízení i náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloby se zamítají.
2) Ante Šumeljovi a dalším žalobcům, jejichž jména jsou uvedena v příloze, se ukládá náhrada nákladů řízení.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 26. února 2016.
Podpisy.
Příloha
Dubravka Bašljan, s bydlištěm v Záhřebu (Chorvatsko),
Đurđica Crnčević, s bydlištěm ve Sv. Ivan Zeline (Chorvatsko),
Miroslav Lovreković, s bydlištěm v Križevaci (Chorvatsko),
žalobci ve věci T‑546/13,
Drago Burazer, s bydlištěm v Záhřebu,
Nikolina Nežić, s bydlištěm v Záhřebu,
Blaženka Bošnjak, s bydlištěm ve Sv. Ivan (Chorvatsko),
Bosiljka Grbašić, s bydlištěm v Križevaci,
Tea Tončić, s bydlištěm v Pule (Chorvatsko),
Milica Bjelić, s bydlištěm v Dubrovníku (Chorvatsko),
Marijana Kruhoberec, s bydlištěm ve Varaždině (Chorvatsko),
žalobci ve věci T‑108/14,
Davor Škugor, s bydlištěm v Sisaku (Chorvatsko),
Ivan Gerometa, s bydlištěm ve Vrsaru (Chorvatsko),
Kristina Samardžić, s bydlištěm ve Splitu (Chorvatsko),
Sandra Cindrić, s bydlištěm v Karlovaci (Chorvatsko),
Sunčica Gložinić, s bydlištěm ve Varaždině,
Tomislav Polić, s bydlištěm v Kaštel Novi (Chorvatsko),
Vlatka Pižeta, s bydlištěm ve Varaždině,
žalobci ve věci T‑109/14.