T‑486/18. RENV. sz. ügy
Danske Slagtermestre
kontra
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (első tanács), 2024. április 10.
„Állami támogatások – A szennyvízgyűjtés után fizetendő díjak rendszere – Az előzetes vizsgálati szakasz végén az állami támogatás hiányát megállapító határozat – A pártatlanság követelménye – Objektív pártatlanság – Az »előny« fogalma – A piacgazdasági magánszereplő elve – A többletjövedelmezőség előzetes elemzése – Az »állami támogatás« fogalmáról szóló bizottsági közlemény”
1. Alapvető jogok – Alapjogi Charta – A megfelelő ügyintézéshez való jog – A pártatlanság követelménye – Objektív pártatlanság – A szennyvízgyűjtés után fizetendő díjak nemzeti rendszerére vonatkozó állami támogatás hiányát megállapító bizottsági határozat – A Bizottság azon tagja által előkészített és aláírt határozat, aki nemzeti miniszterként részt vett a szóban forgó nemzeti rendszer elfogadásában – A Bizottság tagja, aki nemzeti miniszterként nyilvánosan állást foglalt a szóban forgó nemzeti rendszer mellett – Olyan helyzet, amely jogos kétséget ébreszthet a Bizottság említett tagjának esetleges elfogultságát illetően – A pártatlanság követelményének megsértése
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 26–44. pont)
2. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Előny nyújtása a kedvezményezetteknek – Értékelési szempontok – Gazdasági jellegű állami beavatkozás – A magánszereplő elve szerinti értékelés
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 51–57. pont)
3. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A magánszereplő elve szerinti értékelés – A jogvita tárgyát képező művelet valamennyi releváns elemére és azok összefüggéseire tekintettel történő mérlegelés – Az említett jogkörnek az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény elfogadásával történő önkéntes korlátozása – A Bizottság azon kötelezettsége, hogy a gazdasági magánszereplő elvét az e közleményben ismertetett elemzési módszer betartásával alkalmazza – Megsértés
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés; 2016/C 262/228 bizottsági közlemény, 228. pont)
(lásd: 66–91. pont)
4. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A magánszereplő elve szerinti értékelés – Mérlegelési tényezők – A szóban forgó intézkedés jövedelmezőségi kilátásai
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 92–98. pont)
Összefoglalás
A Bíróság visszautalása alapján eljáró Törvényszék megsemmisíti a Bizottság határozatát,(1) amelyben a Bizottság megállapította, hogy a szennyvíztisztító telepek üzemeltetői részére fizetendő díjakra vonatkozó dán szabályozás nem minősül a nagy vágóhidak állami támogatásának. Ennek keretében a Törvényszék tisztázza egyrészt a Bizottság pártatlanságának követelményét, másrészt a piacgazdasági magánszereplő elvének alkalmazását a jelen ügyhöz hasonló összefüggésben. Ez utóbbi kérdéssel kapcsolatban a Törvényszék emlékeztet a Bizottságnak az állami támogatás fogalmáról szóló közleményében(2) erre vonatkozóan meghatározott kritériumok betartására vonatkozó kötelezettségére is.
Egy 2013‑ban elfogadott törvénnyel(3) (a továbbiakban: 2013. évi törvény) Dánia az ugyanazon szennyvíztisztító telephez csatlakozó vízfogyasztók egységes köbméterenkénti díjrendszerét egy degresszív, a kibocsátott szennyvíz mennyiségén alapuló díjszabást előíró, sávos rendszerrel (a továbbiakban: sávos rendszer) váltotta fel. Ez az új díjszabási rendszer lényegében egy bizonyos kibocsátott szennyvízmennyiség felett a köbméterenkénti díj csökkentését írja elő, aminek eredményeként csökkennek a legnagyobb vízfogyasztók által fizetendő díjak.
A Danske Slagtermestre, amely állítása szerint a dániai kis hentesüzleteket, vágóhidakat, nagykereskedőket és feldolgozókat képviselő szakmai egyesület, panaszt nyújtott be a Bizottsághoz azzal az indokkal, hogy a fent említett törvény a szennyvíztisztítási díjak csökkentése formájában állami támogatást nyújtott a nagy vágóhidaknak.
A Bizottság 2018. április 19‑i határozatában megállapította, hogy a 2013. évi törvény által bevezetett sávos díjszabás nem biztosít semmilyen különleges előnyt bizonyos vállalkozásoknak, és így nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak. E következtetést a Bizottság azzal támasztotta alá, hogy az állami támogatás fogalmáról szóló közleményére hivatkozva megállapította, hogy a sávos rendszert egy piacgazdasági magánszereplő is alkalmazta volna.
A Danske Slagtermestre e határozat megsemmisítése iránt keresetet terjesztett a Törvényszék elé.
A Törvényszék a 2020. december 1‑jei végzésével(4) a keresetet mint elfogadhatatlant elutasította azzal az indokkal, hogy a Danske Slagtermestre nem rendelkezik perbeli legitimációval. A fellebbezés tárgyában eljáró Bíróság úgy ítélte meg, hogy e szakmai egyesület rendelkezik perbeli legitimációval, hatályon kívül helyezte a fent említett végzést, és az ügyet érdemi vizsgálat céljából visszautalta a Törvényszék elé.(5)
A Törvényszék álláspontja
A Törvényszék először is az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikkének (1) bekezdésében foglalt pártatlansági követelmény Bizottság általi megsértésére alapított megsemmisítési jogalapot vizsgálja meg. A felperes szerint ezt a követelményt a megtámadott határozat elfogadásakor megsértették, mivel a Bizottságnak a megtámadott határozatot aláíró, versenypolitikáért felelős tagja, a dán kormány minisztereként a 2013. évi törvény elfogadásában is közreműködött.
E tekintetben a Törvényszék emlékeztet arra, hogy az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek kötelesek megfelelni a pártatlanság követelményének, különösen az objektív pártatlanságra vonatkozó elemét illetően, amely szerint az érintett intézménynek elegendő garanciát kell nyújtania ahhoz, hogy kizárjon az esetleges elfogultságra vonatkozó minden jogos kétséget, és itt a látszatnak is lehet jelentősége.
Ennek tisztázását követően a Törvényszék megállapítja, hogy először is a 2013. évi törvény tervezetének benyújtása és elfogadása időpontjában a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja, aki aláírta a megtámadott határozatot, bel‑ és gazdasági miniszter, valamint a Dán Királyság miniszterelnök‑helyettese volt. Másodszor, mivel a sávos díjszabás várhatóan hatással van a magánszemélyek és a vállalkozások kiadásaira, észszerűen feltételezhető, hogy azt az említett miniszterrel egyetértésben javasolták. Harmadszor, a Bizottság szóban forgó tagja nemzeti szinten, nyilvánosan és kifejezetten a sávos díjszabás mellett foglalt állást.
E tényezőkre tekintettel a Törvényszék szerint jogosan állapítható meg, hogy a Bizottság szóban forgó tagjának érdeke fűződött ahhoz, hogy a 2013. évi törvény szerinti szennyvíztisztítási díjat ne vitassák amiatt, hogy az az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogi szabályok alapján jogellenes.
A Törvényszék ezt követően megvizsgálja, hogy a megtámadott határozat elfogadásához vezető eljárás megfelelő garanciákat nyújtott‑e annak kizárásához, hogy az ilyen érdek következtében a pártatlanság követelményének megsértése meghiúsítsa az említett eljárást.
Ezzel kapcsolatban a Törvényszék hangsúlyozza, hogy a Bizottságon belüli határozathozatal testületi jellege ellenére a Bizottság szóban forgó tagja nemcsak a megtámadott határozat előkészítéséért volt felelős, hanem ezenkívül ő volt e határozat egyedüli aláírója is.
Márpedig egy ilyen helyzet a harmadik személyek szemében – a Bizottság ezen tagjának személyes magatartásától függetlenül – alkalmas arra, hogy jogos kétséget ébresszen e tag esetleges elfogultságával kapcsolatban. Ennélfogva a megtámadott határozat elfogadásához vezető eljárás nem nyújtott elegendő garanciát az objektív pártatlanság tekintetében.
Másodszor, a Törvényszék a teljesség kedvéért megvizsgálja az arra alapított megsemmisítési jogalapot, hogy a Bizottság megsértette az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, amikor arra a téves megállapításra jutott, hogy a sávos díjszabás bevezetése nem biztosít előnyt bizonyos vállalkozásoknak.
A Törvényszék, miután megerősítette, hogy a Bizottság helyesen járt el, amikor a gazdasági magánszereplő kritériumára tekintettel megvizsgálta az előny fennállását, először is megállapítja, hogy a Bizottság feladata annak meghatározása, hogy azok a vállalkozások, amelyekre a kedvezményes szennyvíztisztítási díjszabás vonatkozott, hasonló előnyben részesülhettek volna‑e valamely megfelelően körültekintő és gondos gazdasági magánszereplő részéről, figyelembe véve többek között a vállalkozások jövedelmezőségi kilátásait.
Mivel a Bizottság e vizsgálat során az állami támogatás fogalmáról szóló közleményének 228. pontja szerinti, a jövedelmezőség előzetes elemzésére vonatkozó módszert alkalmazta, a Törvényszék hangsúlyozza továbbá, hogy e közlemény elfogadásával a Bizottság korlátozta magát a mérlegelési jogkörének gyakorlásában az állami támogatás fogalmához kapcsolódó fogalmakra vonatkozóan általa adott pontosítások tekintetében. Az említett közlemény 228. pontjának megfelelően a Bizottság tehát köteles volt megvizsgálni minden egyes, szennyvíztisztító telephez csatlakozó vállalkozás esetében, hogy a sávos díjszabás alapján fizetett hozzájárulás fedezheti‑e a szóban forgó infrastruktúra használatából eredő költségeket.
Márpedig tekintettel arra, hogy a Bizottság a vizsgálatát a kilencven dán településből csak hat település összes költségére és összes bevételére vonatkozó átlagos adatokra alapozta, megsértette az állami támogatás fogalmáról szóló közleményének 228. pontját, következésképpen az e közlemény elfogadásával a mérlegelési jogkörére vonatkozóan megállapított korlátokat.
Mindenesetre, még ha a Bizottság – az egyes használók esetében elvégzett vizsgálat nélkül – alkalmazhatta volna is a jövedelmezőség előzetes elemzésére vonatkozó módszert, mindenképpen meg kellett volna vizsgálnia, hogy a sávos díjszabás valószínűsíthetően lehetővé teszi‑e, hogy a többletköltségek, azaz a szennyvíztisztító telep használatából közvetlenül eredő költségek felosztásra kerüljenek a használók között.
Márpedig a megtámadott határozatban minden olyan költség, amely nem kapcsolódik az elfogyasztott vízmennyiséghez, állandó költségnek minősült, ezért még akkor is felosztásra került a különböző használók között, ha ezek a költségek kizárólag egy meghatározott használónak a hálózaton való jelenléte miatt merültek fel. A Bizottság tehát nem állíthatta volna, hogy elvégezte az arra vonatkozó vizsgálatot, hogy a sávos rendszer alkalmazásával meghatározott szennyvíztisztítási díj lehetővé tette‑e a többletköltségek fedezését középtávon.
Következésképpen a Bizottság az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény elfogadásával a saját mérlegelési jogkörére vonatkozóan előírt korlátokat figyelmen kívül hagyva, a jövedelmezőség előzetes elemzésére vonatkozó módszer alapján állapította meg, hogy a szennyvíztisztítási díj megfelel a gazdasági magánszereplő elvének.
Ezt követően a Törvényszék emlékeztetett arra, hogy amennyiben valamely állami szereplő beavatkozása, még ha csak hosszú távon is, figyelmen kívül hagy minden jövedelmezőségi kilátást, az nem tekinthető a gazdasági magánszereplő elvével összhangban lévőnek. Ugyanakkor a megtámadott határozatban a Bizottság megállapította, hogy a sávos díjszabás által bevezetett kedvezmények kizárólag azzal a feltétellel felelhetnek meg a gazdasági magánszereplő elvének, hogy a szennyvíztisztítási díj fedezi a szennyvíztisztító telepek üzemeltetőinél felmerült költségeket.
Ráadásul a Bizottság – mivel nem vizsgálta meg, hogy a sávos díjszabás alkalmazása lehetővé tette‑e a szennyvíztisztító telepek üzemeltetőinek, hogy saját maguk számára nyereségrátát tartsanak fenn, miközben nem vitatott, hogy az új díjszabás összességében a szennyvíztisztítási díj összegének csökkenésével jár az általa felváltott egységes díjrendszerhez képest – másodszor is megsértette a jövedelmezőségi követelményt, és ennélfogva a gazdasági magánszereplő elvét. Ennek megfelelően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a jövedelmezőségnek az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény 228. pontjában meghatározott előzetes elemzése arra utal, hogy a Bizottság által vizsgált nemzeti intézkedés „arányosan” járul hozzá az infrastruktúra‑üzemeltető jövedelmezőségéhez, így a gazdasági magánszereplő elvének való megfelelés érdekében az említett intézkedésnek – még ha csak hosszú távon is – növelnie kell ezt a jövedelmezőséget, nem pedig csökkentenie.
Végül a Bizottság a megtámadott határozatban tévesen állapította meg, hogy egy gazdasági magánszereplő figyelembe vette volna azt, hogy a magas szennyvíztisztítási díjak fenntartása azzal a kockázattal jár, hogy a legnagyobb vízfogyasztók úgy döntenek, hogy leválnak a központi szennyvíztisztító hálózatról, hiszen az ilyen leválás kockázata hipotetikus és nem kellően alátámasztott.
Így a Törvényszék megállapítja, hogy a Bizottság megsértette az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését, valamint az állami támogatás fogalmáról szóló közleményt, amikor úgy ítélte meg, hogy a szennyvíztisztítási díj nem jár előnnyel, mivel arról egy gazdasági magánszereplő döntött.
A fentiek összességére tekintettel a Törvényszék a megtámadott határozatot megsemmisíti.