Causa T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 10 aprile 2024
«Aiuti di Stato – Regime di contributi per la raccolta delle acque reflue – Denuncia di un concorrente – Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato al termine della fase di esame preliminare – Requisito d’imparzialità – Imparzialità oggettiva – Nozione di “vantaggio” – Principio dell’operatore privato in economia di mercato – Analisi ex ante della redditività marginale – Comunicazione della Commissione relativa alla nozione di “aiuto di Stato”»
1. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali – Diritto a una buona amministrazione – Requisito d’imparzialità – Imparzialità oggettiva – Decisione della Commissione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato relativo a un regime nazionale di contributi per la raccolta delle acque reflue – Decisione preparata e firmata da un membro della Commissione che ha collaborato, in qualità di ministro nazionale, all’adozione del regime nazionale di cui trattasi – Membro della Commissione che ha preso posizione pubblicamente, in qualità di ministro nazionale, a favore del regime nazionale di cui trattasi – Situazione tale da far sorgere un dubbio legittimo riguardo a un eventuale pregiudizio di detto membro della Commissione – Violazione del requisito di imparzialità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1)
(v. punti 26‑44)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Criteri di valutazione – Intervento dello Stato avente natura economica – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 51‑57)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi pertinenti dell’operazione controversa e del suo contesto – Potere discrezionale della Commissione – Autolimitazione di detto potere mediante l’adozione della comunicazione relativa alla nozione di aiuto di Stato – Obbligo per la Commissione di applicare il principio dell’operatore privato nel rispetto del metodo di analisi presentato in tale comunicazione – Violazione
(Art. 107, § 1, TFUE; comunicazione della Commissione 2016/C 262/01, § 228)
(v. punti 66‑91)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il principio dell’operatore privato – Elementi di valutazione – Prospettive di redditività della misura di cui trattasi
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 92‑98)
Sintesi
Il Tribunale, adito su rinvio della Corte, annulla la decisione della Commissione (1) con cui quest’ultima ha constatato che la normativa danese relativa alle tasse dovute agli operatori del trattamento delle acque reflue non comporta aiuti di Stato a favore dei grandi mattatoi. A tale riguardo, il Tribunale fornisce precisazioni, da un lato, sul requisito d’imparzialità della Commissione e, dall’altro, sull’applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato in un contesto come quello del caso di specie. Su quest’ultimo punto, il Tribunale ricorda inoltre l’obbligo per la Commissione di rispettare i criteri previsti al riguardo nella sua comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato (2).
Con una legge adottata nel 2013 (3) (in prosieguo: la «legge del 2013»), la Danimarca ha sostituito il regime di tariffa unitaria per metro cubo di acqua per tutti i consumatori di acqua allacciati allo stesso impianto di trattamento delle acque reflue con un modello decrescente a scala che prevede una tariffa in funzione del volume di acque reflue scaricate (in prosieguo: la «tariffazione a scala»). Questo nuovo modello di tariffazione prevede, in sostanza, una riduzione della tariffa per metro cubo a partire da un certo volume di acque reflue scaricate, il che ha l’effetto di ridurre le tariffe applicate ai maggiori consumatori di acqua.
La Danske Slagtermestre, un’associazione professionale che dichiara rappresentare piccole macellerie, mattatoi, grossisti e imprese di trasformazione danesi, ha presentato una denuncia alla Commissione adducendo che la legge summenzionata aveva concesso un aiuto di Stato ai grandi mattatoi sotto forma di una riduzione dei contributi per il trattamento delle acque reflue.
Con decisione del 19 aprile 2018, la Commissione ha ritenuto che la tariffazione a scala istituita dalla legge del 2013 non conferisse alcun vantaggio particolare a determinate imprese e non costituisse quindi un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A sostegno di tale conclusione, la Commissione, riferendosi alla sua comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, ha considerato che un anche operatore privato in economia di mercato avrebbe attuato il modello a scala.
La Danske Slagtermestre ha proposto un ricorso di annullamento di tale decisione dinanzi al Tribunale.
Con ordinanza del 1° dicembre 2020 (4), il Tribunale ha respinto tale ricorso in quanto irricevibile per il motivo che la Danske Slagtermestre non era legittimata ad agire. Adita in sede di impugnazione, la Corte ha dichiarato che tale associazione professionale era legittimata ad agire, ha annullato l’ordinanza summenzionata e ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale affinché la esamini nel merito (5).
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale esamina il motivo di annullamento vertente sulla violazione, da parte della Commissione, del requisito di imparzialità previsto all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Secondo la ricorrente, tale requisito era stato violato al momento dell’adozione della decisione impugnata, dal momento che la commissaria responsabile per la concorrenza, che ha firmato la decisione, aveva altresì collaborato, in qualità di ministro del governo danese, all’adozione della legge del 2013.
A tal riguardo, il Tribunale ricorda che istituzioni, organi e organismi dell’Unione sono tenuti a rispettare il requisito di imparzialità, in particolare sotto il profilo oggettivo, secondo cui l’istituzione interessata è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio in merito a un eventuale pregiudizio, potendo assumere importanza anche le apparenze.
Fatta tale precisazione, il Tribunale rileva che, anzitutto, al momento del deposito del progetto di legge del 2013 e della sua adozione, la commissaria responsabile per la concorrenza che aveva firmato la decisione impugnata era Ministro dell’Economia e dell’Interno nonché vice Primo ministro del Regno di Danimarca. Inoltre, poiché si ritiene che la tariffazione a scala abbia un’incidenza sulle spese dei privati e delle imprese, è ragionevole ritenere che essa abbia potuto essere proposta d’intesa con detto ministro. Infine, la commissaria in questione aveva preso posizione a livello nazionale, in modo pubblico ed esplicito, a favore della tariffazione a scala.
Tenuto conto di tali elementi, il Tribunale ritiene che si possa legittimamente ritenere che la commissaria in questione avesse un interesse a che il contributo per il trattamento delle acque reflue previsto dalla legge del 2013 non fosse messo in discussione a causa della sua illegittimità alla luce delle norme del diritto dell’Unione relative agli aiuti di Stato.
Il Tribunale verifica poi se la procedura di adozione della decisione impugnata presentasse garanzie sufficienti per escludere che un siffatto interesse inficiasse detto procedimento sotto il profilo della violazione del requisito di imparzialità.
Su questo punto, il Tribunale sottolinea che, nonostante il carattere collegiale delle modalità di adozione delle decisioni in seno alla Commissione, la commissaria in questione non solo era responsabile della preparazione della decisione impugnata, ma era inoltre l’unica firmataria di tale decisione.
Orbene, una siffatta situazione è tale da far sorgere, agli occhi dei terzi, un dubbio legittimo riguardo a un eventuale pregiudizio di tale commissaria, e ciò indipendentemente dalla sua condotta personale. Pertanto, il procedimento che ha portato all’adozione della decisione impugnata non offriva garanzie sufficienti in materia di imparzialità oggettiva.
In secondo luogo, il Tribunale esamina, ad abundantiam, il motivo di annullamento vertente sul fatto che la Commissione avrebbe violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE concludendo erroneamente per l’assenza di un vantaggio conferito a talune imprese mediante l’introduzione della tariffazione a scala.
Dopo aver confermato che la Commissione aveva giustamente esaminato l’esistenza di un vantaggio alla luce del criterio dell’operatore privato, il Tribunale rileva, anzitutto, che spettava in tal modo alla Commissione stabilire se le imprese che beneficiavano di tariffe ridotte per il trattamento delle acque reflue avrebbero potuto ottenere un vantaggio analogo da parte di un operatore privato normalmente prudente e diligente, tenuto conto in particolare delle sue prospettive di redditività.
Poiché la Commissione ha applicato, ai fini di tale esame, il metodo di analisi ex ante della redditività previsto al paragrafo 228 della sua comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato, il Tribunale sottolinea, inoltre, che, adottando tale comunicazione, la Commissione si è autolimitata nell’esercizio del suo potere discrezionale quanto alle precisazioni da essa fornite ai concetti connessi alla nozione di aiuto di Stato. Conformemente al paragrafo 228 di detta comunicazione, la Commissione era di conseguenza tenuta ad esaminare, per ciascuna impresa allacciata a un impianto di trattamento delle acque reflue, se il contributo versato in forza della tariffazione a scala fosse tale da coprire i costi derivanti dal suo utilizzo dell’infrastruttura in questione.
Orbene, dato che la Commissione ha fondato il suo esame unicamente su dati medi relativi ai costi totali e alle entrate totali di sei dei novantotto comuni danesi, essa ha violato il punto 228 della sua comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato e, di conseguenza, i limiti che essa ha imposto al suo potere discrezionale con l’adozione di tale comunicazione.
In ogni caso, anche considerando che la Commissione abbia potuto applicare il metodo di analisi ex ante della redditività senza procedere a un esame di ciascun utilizzatore, essa avrebbe quantomeno dovuto poter verificare che la tariffazione a scala consentisse verosimilmente di imputare agli utenti i costi marginali, vale a dire i costi direttamente generati dal loro utilizzo di un impianto di trattamento delle acque reflue.
Orbene, nella decisione impugnata, tutti i costi che non erano connessi alla quantità di acqua consumata sono stati considerati costi fissi e, pertanto, ripartiti tra tutti i diversi utenti, quand’anche tali costi fossero esistiti a causa della sola presenza di un determinato utente nella rete. La Commissione non poteva quindi affermare di aver verificato se il contributo per il trattamento delle acque reflue, determinato applicando il modello a scala, consentisse di coprire i costi marginali a medio termine.
Di conseguenza, è in violazione dei limiti che essa ha imposto al suo potere discrezionale adottando la comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato che la Commissione ha ritenuto che il contributo per il trattamento delle acque reflue fosse conforme al principio dell’operatore privato.
Il Tribunale ricorda poi che, quando un intervento di un operatore pubblico prescinde da qualsiasi prospettiva di redditività, anche a lungo termine, esso non può essere considerato conforme al principio dell’operatore privato. Tuttavia, nella decisione impugnata, la Commissione ha constatato che le riduzioni introdotte dalla tariffazione a scala potessero soddisfare il principio dell’operatore privato alla sola condizione che il contributo per il trattamento delle acque reflue copra i costi sostenuti dai gestori di impianti di trattamento delle acque reflue.
Inoltre, non esaminando se l’applicazione della tariffazione a scala consentisse ai gestori di impianti di trattamento delle acque reflue di riservarsi un margine di profitto mentre era pacifico che tale nuova tariffazione comporta, nel complesso, una diminuzione dell’importo del contributo per il trattamento delle acque reflue rispetto al sistema tariffario unitario che sostituisce, la Commissione ha violato, una seconda volta, il requisito di redditività e, pertanto, il principio dell’operatore privato. In tal senso, il Tribunale ricorda che l’analisi ex ante della redditività definita al paragrafo 228 della comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato implica che la misura nazionale esaminata dalla Commissione contribuisca «progressivamente» alla redditività del gestore di un’infrastruttura, di modo che, per essere conforme al principio dell’operatore privato, detta misura è intesa ad aumentare tale redditività, anche a lungo termine, e non a diminuirla.
Infine, la Commissione ha erroneamente ritenuto, nella decisione impugnata, che un operatore privato avrebbe tenuto conto del fatto che il mantenimento di tariffe elevate per il trattamento dell’acqua comportava il rischio che i maggiori consumatori di acqua scegliessero di scollegarsi dalla rete centralizzata di trattamento delle acque reflue, dal momento che il rischio di un siffatto scollegamento presentava un carattere ipotetico e non sufficientemente suffragato.
Pertanto, il Tribunale conclude che la Commissione ha violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nonché la comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato ritenendo che il contributo per il trattamento delle acque reflue non conferisse alcun vantaggio in quanto sarebbe stato deciso da un operatore privato.
Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni sin qui svolte, il Tribunale annulla la decisione impugnata.