Cauza T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 10 aprilie 2024
„Ajutoare de stat – Regim privind contribuțiile pentru colectarea apelor uzate – Plângere din partea unui concurent – Decizie de constatare a inexistenței unui ajutor de stat la încheierea fazei de examinare preliminară – Cerința de imparțialitate – Imparțialitate obiectivă – Noțiunea de «avantaj» – Principiul operatorului privat în economia de piață – Analiză ex ante a rentabilității marginale – Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat”
1. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale – Dreptul la bună administrare – Cerința de imparțialitate – Imparțialitate obiectivă – Decizie a Comisiei prin care se constată inexistența unui ajutor de stat referitor la un regim național privind contribuțiile pentru colectarea apelor uzate – Decizie pregătită și semnată de un membru al Comisiei care a cooperat, în calitate de ministru național, la adoptarea regimului național în cauză – Membru al Comisiei care a luat poziție în mod public, în calitatea sa de ministru național, în favoarea regimului național în cauză – Situație de natură să dea naștere unei îndoieli legitime cu privire la o eventuală prejudecată a respectivului membru al Comisiei – Încălcarea cerinței de imparțialitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (1)]
(a se vedea punctele 26-44)
2. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Criterii de apreciere – Intervenție a statului care prezintă o natură economică – Apreciere în raport cu principiul operatorului privat
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 51-57)
3. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere în raport cu principiul operatorului privat – Apreciere în raport cu toate elementele relevante ale operațiunii în litigiu și cu contextul acesteia – Putere de apreciere a Comisiei – Autolimitarea puterii menționate prin adoptarea Comunicării privind noțiunea de ajutor de stat – Obligația Comisiei de a aplica principiul operatorului privat cu respectarea metodei de analiză prezentate în această comunicare – Încălcare
[art. 107 alin. (1) TFUE; Comunicarea 2016/C 262/01 a Comisiei, pct. 228]
(a se vedea punctele 66-91)
4. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere în raport cu principiul operatorului privat – Elemente de apreciere – Perspectivele de rentabilitate a măsurii în cauză
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 92-98)
Rezumat
Tribunalul, sesizat ca urmare a trimiterii spre rejudecare de către Curte, anulează decizia Comisiei(1) prin care aceasta a constatat că reglementarea daneză privind redevențele datorate operatorilor de epurare a apelor uzate nu implică un ajutor de stat în beneficiul marilor abatoare. În acest cadru, Tribunalul aduce precizări, pe de o parte, cu privire la cerința de imparțialitate a Comisiei și, pe de altă parte, cu privire la aplicarea principiului operatorului privat în economia de piață într‑un context precum cel din speță. Cu privire la acest din urmă aspect, Tribunalul amintește în plus obligația Comisiei de a respecta criteriile prevăzute în această privință în Comunicarea sa privind noțiunea de ajutor de stat(2).
Printr‑o lege adoptată în 2013(3) (denumită în continuare „Legea din 2013”), Danemarca a înlocuit regimul redevenței unitare pe metru cub de apă pentru toți consumatorii de apă racordați la aceeași instalație de epurare a apelor uzate cu un model degresiv în trepte care prevede un tarif în funcție de volumul de ape uzate evacuat (denumit în continuare „tarifarea în trepte”). Acest nou model de tarifare prevede în esență o reducere a tarifului pe metru cub începând de la un anumit volum de ape uzate evacuate, ceea ce are ca efect reducerea redevențelor datorate de consumatorii de apă cei mai importanți.
Danske Slagtermestre, o asociație profesională care susține că reprezintă mici măcelării, abatoare, comercianți cu ridicata și întreprinderi de procesare daneze, a sesizat Comisia cu o plângere pentru motivul că legea menționată mai sus a acordat un ajutor de stat marilor abatoare sub forma unei reduceri a contribuțiilor pentru epurarea apelor uzate.
Prin Decizia din 19 aprilie 2018, Comisia a apreciat că tarifarea în trepte instituită prin Legea din 2013 nu conferă niciun avantaj special anumitor întreprinderi și, așadar, nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În susținerea acestei concluzii, Comisia, referindu‑se la Comunicarea sa privind noțiunea de ajutor de stat, a considerat că și un operator privat în economia de piață ar fi pus în aplicare modelul în trepte.
Danske Slagtermestre a sesizat Tribunalul cu o acțiune în anularea acestei decizii.
Prin Ordonanța din 1 decembrie 2020(4), Tribunalul a respins această acțiune ca inadmisibilă pentru motivul că Danske Slagtermestre nu avea calitate procesuală activă. Sesizată cu recurs, Curtea a statuat că această asociație profesională avea calitate procesuală activă, a anulat ordonanța menționată mai sus și a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să o examineze pe fond(5).
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul examinează motivul de anulare întemeiat pe încălcarea de către Comisie a cerinței de imparțialitate prevăzute la articolul 41 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Potrivit reclamantei, această cerință fusese încălcată la adoptarea deciziei atacate, din moment ce membrul Comisiei responsabil cu concurența care a semnat‑o cooperase de asemenea, în calitate de ministru al guvernului danez, la adoptarea Legii din 2013.
În această privință, Tribunalul amintește că revine instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii sarcina de a se conforma cerinței de imparțialitate în special în componenta sa referitoare la imparțialitatea obiectivă, potrivit căreia instituția vizată trebuie să ofere garanții suficiente pentru a exclude orice îndoială legitimă cu privire la o eventuală prejudecată, aparențele putând prezenta de asemenea importanță.
Odată făcută această precizare, Tribunalul arată că, primo, la momentul depunerii proiectului Legii din 2013 și al adoptării sale, membra Comisiei responsabilă cu concurența care a semnat decizia atacată era ministră a economiei și a afacerilor interne, precum și viceprim‑ministră a Regatului Danemarcei. Secundo, întrucât se prezumă că tarifarea în trepte are o incidență asupra cheltuielilor particularilor și ale întreprinderilor, este rezonabil să se considere că aceasta a putut fi propusă în acord cu ministra menționată. Tertio, membra în cauză a Comisiei luase poziție pe plan național, în mod public și explicit, în favoarea tarifării în trepte.
Ținând seama de aceste elemente, se poate considera în mod legitim că membra în cauză a Comisiei avea un interes în sensul nerepunerii în discuție a contribuției pentru epurarea apelor uzate prevăzute de Legea din 2013 din cauza nelegalității sale în raport cu normele dreptului Uniunii referitoare la ajutoarele de stat.
Tribunalul verifică în continuare dacă procedura de adoptare a deciziei atacate prezenta garanții suficiente pentru a exclude ca un asemenea interes să afecteze procedura menționată de o încălcare a cerinței de imparțialitate.
Cu privire la acest aspect, Tribunalul subliniază că, în pofida caracterului colegial al modului de adoptare a deciziilor în cadrul Comisiei, membra în cauză a Comisiei era nu numai responsabilă de pregătirea deciziei atacate, ci, în plus, era singura semnatară a acestei decizii.
Or, o asemenea situație este de natură să dea naștere, în percepția terților, unei îndoieli legitime cu privire la o eventuală prejudecată a acestei membre a Comisiei, indiferent de conduita sa personală. Prin urmare, procedura care a condus la adoptarea deciziei atacate nu oferea garanții suficiente în materie de imparțialitate obiectivă.
În al doilea rând, Tribunalul examinează, cu titlu suplimentar, motivul de anulare întemeiat pe faptul că Comisia ar fi încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE atunci când a concluzionat în mod eronat în sensul lipsei unui avantaj conferit anumitor întreprinderi prin introducerea tarifării în trepte.
După ce a confirmat că în mod întemeiat Comisia a examinat existența unui avantaj în raport cu criteriul operatorului privat, Tribunalul arată, mai întâi, că revenea astfel Comisiei sarcina de a stabili dacă întreprinderile care beneficiau de tarife reduse pentru epurarea apelor uzate ar fi putut obține un avantaj comparabil din partea unui operator privat suficient de prudent și de diligent, ținând seama în special de perspectivele sale de rentabilitate.
Întrucât Comisia a aplicat, în vederea acestei examinări, metoda de analiză ex ante a rentabilității prevăzută la punctul 228 din Comunicarea sa privind noțiunea de ajutor de stat, Tribunalul subliniază în plus că, prin adoptarea acestei comunicări, Comisia s‑a autolimitat în exercitarea puterii sale de apreciere în ceea ce privește precizările pe care le‑a adus în comunicarea respectivă cu privire la conceptele legate de noțiunea de ajutor de stat. În conformitate cu punctul 228 din comunicarea menționată, Comisia era, în consecință, obligată să examineze, pentru fiecare întreprindere racordată la o instalație de epurare a apelor uzate, dacă contribuția plătită în temeiul tarifării în trepte era de natură să acopere costurile rezultate din utilizarea sa a infrastructurii în cauză.
Or, având în vedere că examinarea Comisiei s‑a întemeiat numai pe date medii referitoare la costurile totale și la veniturile totale a șase dintre cele nouăzeci și opt de comune daneze, aceasta a încălcat punctul 228 din Comunicarea sa privind noțiunea de ajutor de stat și, în consecință, limitele pe care le‑a impus puterii sale de apreciere prin adoptarea acestei comunicări.
În orice caz, chiar dacă s‑ar considera că Comisia ar fi putut aplica metoda de analiză ex ante a rentabilității fără a proceda la o examinare a fiecărui utilizator, aceasta ar fi trebuit cel puțin să poată verifica dacă tarifarea în trepte permitea în mod plauzibil să se impute utilizatorilor costurile marginale, cu alte cuvinte costurile generate direct de utilizarea lor a unei instalații de epurare a apelor uzate.
Or, în decizia atacată, toate costurile care nu erau legate de cantitatea de apă consumată au fost considerate costuri fixe și, prin urmare, au fost repartizate între toți diferiții utilizatori, chiar dacă asemenea costuri ar fi existat numai ca urmare a prezenței unui anumit utilizator în rețea. Așadar, Comisia nu putea afirma că a verificat dacă contribuția pentru epurarea apelor uzate, stabilită prin aplicarea modelului în trepte, permitea acoperirea costurilor marginale pe termen mediu.
În consecință, Comisia a considerat, cu încălcarea limitelor pe care le‑a impus puterii sale de apreciere prin adoptarea Comunicării privind noțiunea de ajutor de stat, că contribuția pentru epurarea apelor uzate era conformă cu principiul operatorului privat.
În continuare, Tribunalul amintește că, atunci când o intervenție a unui operator public face abstracție de orice perspectivă de rentabilitate, chiar pe termen lung, aceasta nu poate fi considerată ca fiind conformă cu principiul operatorului privat. Cu toate acestea, în decizia atacată, Comisia a constatat că rabaturile instituite prin tarifarea în trepte puteau respecta principiul operatorului privat numai cu condiția ca contribuția pentru epurarea apelor uzate să acopere costurile suportate de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate.
În plus, prin faptul că nu a examinat dacă aplicarea tarifării în trepte permitea operatorilor de instalații de epurare a apelor uzate să își rezerve o marjă de profit, deși era cert că această nouă tarifare determină în ansamblu o diminuare a cuantumului contribuției pentru epurarea apelor uzate în raport cu sistemul de redevență unitară pe care îl înlocuiește, Comisia a încălcat, pentru a doua oară, cerința rentabilității și, prin urmare, principiul operatorului privat. Astfel, Tribunal amintește că analiza ex ante a rentabilității definită la punctul 228 din Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat implică faptul că măsura națională examinată de Comisie contribuie „în mod incremental” la rentabilitatea operatorului unei infrastructuri, așa încât, pentru a fi conformă cu principiul operatorului privat, măsura menționată ar trebui să majoreze o asemenea rentabilitate, chiar și pe termen lung, iar nu să o diminueze.
În sfârșit, Comisia a considerat în mod eronat, în decizia atacată, că un operator privat ar fi ținut seama de faptul că menținerea unor tarife ridicate pentru epurarea apei implica un risc ca consumatorii de apă cei mai importanți să aleagă să se deconecteze de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate, din moment ce riscul unei asemenea deconectări prezenta un caracter ipotetic și nu era suficient de susținut.
Astfel, Tribunalul concluzionează că Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE, precum și Comunicarea privind noțiunea de ajutor de stat atunci când a considerat că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu conferă niciun avantaj pentru motivul că ar fi fost decisă de un operator privat.
Ținând seama de ansamblul considerațiilor care precedă, Tribunalul anulează decizia atacată.