ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
25 de abril de 2012 (*)
«Política externa e de segurança comum ― Medidas restritivas tomadas contra a República Islâmica do Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear ― Congelamento de fundos ― Recurso de anulação ― Admissibilidade ― Competência do Conselho ― Desvio de poder ― Entrada em vigor ― Não retroatividade ― Dever de fundamentação ― Direitos de defesa ― Direito a uma proteção jurisdicional efetiva ― Erro de direito ― Conceito de apoio à proliferação nuclear ― Erro de apreciação»
No processo T‑509/10,
Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran, com sede em Teerão (Irão), representada por F. Esclatine e S. Perrotet, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e R. Liudvinaviciute‑Cordeiro, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Comissão Europeia, representada por M. Konstantinidis e E. Cujo, na qualidade de agentes,
interveniente,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), do Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 195, p. 25), bem como da Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413/PESC (JO L 281, p. 81), e do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1), na medida em que esses atos dizem respeito à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: I. Pelikánová (relator), presidente, K. Jürimäe e M. van der Woude, juízes,
secretário: C. Kristensen, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 11 de janeiro de 2012,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran, é uma sociedade iraniana detida pela National Iranian Oil Company e que tem por vocação agir como central de compras para as atividades do setor do petróleo, do gás e da petroquímica do seu grupo.
Medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão
2 O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instituídas com vista a exercer pressão sobre a República Islâmica do Irão, para que esta ponha termo às atividades nucleares que apresentem um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
3 Na União Europeia, foram adotados a Posição Comum 2007/140/PESC do Conselho, de 27 de fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 61, p. 49), e o Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1).
4 O artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140 previa o congelamento de todos os fundos e de todos os recursos económicos de determinadas categorias de pessoas e entidades. A lista dessas pessoas e entidades figurava no anexo II da Posição Comum 2007/140.
5 Na parte em que dizia respeito às competências da Comunidade Europeia, o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 previa o congelamento dos fundos das pessoas, entidades e organismos que o Conselho da União Europeia considerava implicadas na proliferação nuclear, segundo o disposto no artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140. A lista dessas pessoas, entidades e organismos visados por uma medida de congelamento de fundos por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 formava o Anexo V desse diploma.
6 A Posição Comum 2007/140 foi revogada pela Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 195, p. 39).
7 O artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413 prevê o congelamento de fundos de diversas categorias de entidades. Essa disposição abrange, nomeadamente as «[p]essoas e entidades […] que estejam implicadas em atividades […] de proliferação [nuclear], ou que estejam diretamente associadas ou prestem apoio a tais atividades, pessoas ou entidades que atuem em seu nome ou às suas ordens, ou entidades que sejam propriedade ou se encontrem sob controlo das mesmas, inclusive através de meios ilícitos, […] constantes da lista do anexo II».
8 Segundo o artigo 24.°, n.os 2 a 4, da Decisão 2010/413:
«2. O Conselho altera o Anexo II em conformidade caso decida submeter uma pessoa ou entidade às medidas referidas na alínea b) do n.° 1 do artigo 19.° e na alínea b) do n.° 1 do artigo 20.°
3. O Conselho dá a conhecer a sua decisão, incluindo os motivos que a fundamentam, à pessoa ou entidade a que se refere [o n.° 2], quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
4. Caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho reexamina a sua decisão e informa, em consequência, a pessoa ou entidade em causa.»
9 A lista do anexo II da Decisão 2010/413 foi substituída por uma nova lista, aprovada pela Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 281, p. 81).
10 O Regulamento n.° 423/2007 foi revogado pelo Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 281, p. 1).
11 Segundo o artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010:
«2. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas, [das] entidades ou [dos] organismos cuja lista consta do Anexo VIII, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas, entidades ou organismos. O Anexo VIII enumera as pessoas singulares e coletivas, as entidades e os organismos […] que, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 20.° da Decisão [2010/413], tenham sido identificados como:
a) Estando implicados em atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação […], [como] estando diretamente associados ou como prestando apoio a tais atividades […] ou como estando na posse ou sob controlo de uma tal pessoa, entidade ou organismo, inclusive através de meios ilícitos, ou agindo em seu nome ou sob as suas ordens;
[…]»
12 Segundo o artigo 36.° do Regulamento n.° 961/2010:
«2. O Conselho altera o Anexo VIII em conformidade caso decida submeter uma [entidade] às medidas referidas no n.° 2 do artigo 16.°
3. O Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à [entidade] a que se refer[e] [o] n.° 2, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
4. Sendo apresentadas observações ou novos elementos de prova, o Conselho procede à avaliação da sua decisão e informa em conformidade a [entidade] em causa.»
Medidas restritivas que visam a recorrente
13 Desde a adoção da Decisão 2010/413, em 26 de julho de 2010, o nome da recorrente tem sido incluído pelo Conselho na lista de pessoas, entidades e organismos que constam do quadro I do anexo II da referida decisão.
14 Consequentemente, o nome da recorrente foi inscrito na lista de pessoas, entidades e organismos que constam no quadro I do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007 pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento n.° 423/2007 (JO L 195, p. 25). A adoção do Regulamento de Execução n.° 668/2010 teve por consequência o congelamento dos fundos e dos recursos económicos da recorrente.
15 Na Decisão 2010/413, o Conselho teve em consideração os seguintes motivos:
«Comercializa equipamento para o setor petrolífero e do gás que é suscetível de ser usado no programa nuclear do Irão. Tentou adquirir material (portões de liga muito resistente) que não tem utilização fora do setor da indústria nuclear. Tem ligações a empresas implicadas no programa nuclear iraniano.»
16 No Regulamento de Execução n.° 668/2010, foi utilizada a seguinte formulação:
«Comercializa equipamento para o setor petrolífero e do gás que é suscetível de ser usado no programa nuclear do Irão. Tentou adquirir material (portões de liga muito resistente) que não tem utilização fora do setor da indústria nuclear. Tem ligações a empresas implicadas no programa nuclear iraniano.»
17 O Conselho informou a recorrente da inclusão do seu nome na lista do anexo II da Decisão 2010/413 e na do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007, por carta de 29 de julho de 2010, que a recorrente diz ter recebido em 25 de agosto de 2010.
18 Por carta de 12 de setembro de 2010, a recorrente pediu ao Conselho que procedesse a um reexame da decisão de a incluir na lista do anexo II da Decisão 2010/413 e na lista do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007. Convidou igualmente o Conselho a comunicar‑lhe os elementos em que se tinha baseado para adotar as medidas restritivas a ela relativas.
19 A inscrição do nome da recorrente no anexo II da Decisão 2010/413 não foi afetada pela adoção da Decisão 2010/644.
20 Tendo o Regulamento n.° 423/2007 sido revogado pelo Regulamento n.° 961/2010, o nome da recorrente foi incluído pelo Conselho no ponto 29 do quadro B do Anexo VIII deste último regulamento. Por conseguinte, os fundos e os recursos económicos da recorrente estão congelados por força do artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento.
21 No tocante à inscrição da recorrente, o Regulamento n.° 961/2010 está fundamentado como se segue:
«Comercializa equipamento para o setor petrolífero e do gás que é suscetível de ser usado no programa nuclear do Irão. Tentou adquirir material (portões de liga muito resistente) que não tem utilização fora do setor da indústria nuclear. Tem ligações a empresas implicadas no programa nuclear iraniano.»
22 Por carta de 28 de outubro de 2010, o Conselho respondeu à carta da recorrente de 12 de setembro de 2010, indicando que, após reexame, indeferia o pedido da recorrente para o seu nome ser suprimido da lista do anexo II da Decisão 2010/413 e da lista do Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010. A esse propósito, especificou que, na medida em que o processo não continha elementos novos que justificassem uma mudança da sua posição, a recorrente devia continuar sujeita às medidas restritivas previstas pelos referidos diplomas.
Tramitação do processo e pedidos das partes
23 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de outubro de 2010, a recorrente interpôs o presente recurso.
24 Por ato apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de fevereiro de 2011, a Comissão Europeia pediu para intervir em apoio do Conselho no presente processo. Por despacho de 11 de março de 2011, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral admitiu essa intervenção.
25 Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ anular a Decisão 2010/413 e o Regulamento de Execução n.° 668/2010;
¾ condenar o Conselho nas despesas.
26 Nas suas observações de 6 de dezembro de 2011, apresentadas em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, a recorrente ampliou o seu primeiro pedido, pedindo que o Tribunal Geral se dignasse anular a Decisão 2010/644 e o Regulamento n.° 961/2010 na medida em que esses atos lhe dizem respeito.
27 O Conselho e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
28 A recorrente apresenta nove fundamentos. O primeiro fundamento é relativo a ilegalidades ligadas à entrada em vigor da Decisão 2010/413. Esse fundamento está articulado, em substância, em dois segmentos. O primeiro segmento é relativo ao facto de a Decisão 2010/413 ter entrado em vigor retroativamente. O segundo segmento é relativo à ilegalidade do artigo 4.° da Decisão 2010/413, conjugado com o artigo 28.° O segundo fundamento é relativo a uma violação do dever de fundamentação. O terceiro fundamento é relativo a uma violação dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. O quarto fundamento é relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade. O quinto fundamento é relativo à incompetência do Conselho para adotar os atos impugnados. O sexto fundamento é relativo a um desvio de poder. O sétimo fundamento é relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear. O oitavo fundamento é relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às suas atividades. O nono fundamento, apresentado a título subsidiário, é relativo a um erro manifesto de apreciação e a uma violação do princípio da proporcionalidade.
29 O Conselho e a Comissão contestam o mérito dos fundamentos apresentados pela recorrente.
30 Além disso, por um lado, o Conselho e a Comissão sustentam que o Tribunal Geral não é competente para conhecer do segundo segmento do primeiro fundamento. Por outro lado, na audiência alegaram que o recurso era inadmissível na parte em que se baseava na alegada violação dos direitos fundamentais da recorrente.
31 A título preliminar, há que examinar, primeiro, os argumentos do Conselho e da Comissão relativos à competência do Tribunal Geral, em seguida, os seus argumentos que incidem sobre a admissibilidade de alguns fundamentos do recurso e, por fim, a admissibilidade do pedido de anulação da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010, apresentado pela recorrente nas suas observações de 6 de dezembro de 2011.
Quanto à competência do Tribunal Geral para conhecer do segundo segmento do primeiro fundamento
32 Através do segundo segmento do primeiro fundamento, a recorrente sustenta, em substância, que o artigo 4.° da Decisão 2010/413 é ilegal por prever medidas de proibição cujo alcance não está determinado com suficiente precisão.
33 Devemos pronunciar‑nos quanto à competência do Tribunal Geral para conhecer deste fundamento.
34 Segundo o artigo 275.° TFUE:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia não dispõe de competência no que diz respeito às disposições relativas à política externa e de segurança comum, nem no que diz respeito aos atos adotados com base nessas disposições.
Todavia, o Tribunal é competente para controlar a observância do artigo 40.° do Tratado da União Europeia e para se pronunciar sobre os recursos interpostos nas condições do quarto parágrafo do artigo 263.° do presente Tratado, relativos à fiscalização da legalidade das decisões que estabeleçam medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, adotadas pelo Conselho com base no capítulo 2 do título V do Tratado da União Europeia.»
35 O artigo 4.° da Decisão 2010/413 prevê o que se segue:
«1. São proibidos a venda, o fornecimento e a transferência, por nacionais dos Estados‑Membros ou a partir dos territórios destes Estados, ou utilizando navios ou aeronaves sob sua jurisdição, quer provenham ou não dos seus territórios, de equipamentos e tecnologias essenciais destinados aos seguintes setores‑chave da indústria iraniana do petróleo e do gás natural, ou a empresas iranianas ou pertencentes ao Irão que se dediquem a esses setores fora do Irão:
a) Refinação;
b) Gás natural liquefeito;
c) Exploração;
d) Produção.
A União toma as medidas necessárias para determinar os artigos que devem ser abrangidos pela presente disposição.
2. É proibido prestar, a empresas do Irão que se dediquem aos setores‑chave da indústria iraniana do petróleo e do gás natural a que se refere o n.° 1, ou a empresas iranianas ou pertencentes ao Irão que se dediquem a esses setores fora do Irão:
a) Assistência ou formação técnica e outros serviços relacionados com equipamentos e tecnologias essenciais determinados nos termos do n.° 1;
b) Financiamento ou assistência financeira à venda, ao fornecimento, à transferência ou à exportação de equipamentos e tecnologias essenciais determinados nos termos do n.° 1, ou à prestação de assistência técnica ou formação relacionadas com tais equipamentos ou tecnologias.
3. É proibida a participação, com conhecimento de causa ou intencionalmente, em atividades que tenham por objeto ou efeito contornar, direta ou indiretamente, as proibições estabelecidas nos n.os 1 e 2.»
36 A Decisão 2010/413 foi adotada com base no artigo 29.° UE, que é uma disposição relativa à política externa e de segurança comum na aceção do artigo 275.° TFUE. Deve, portanto, verificar‑se se o seu artigo 4.° preenche as condições definidas no artigo 275.°, segundo parágrafo, TFUE.
37 Ora, por um lado, as medidas de proibição decretadas pelo artigo 4.° da Decisão 2010/413 são medidas de caráter geral, sendo o seu âmbito de aplicação determinado por referência a critérios objetivos, e não por referência a pessoas singulares ou coletivas identificadas. Por conseguinte, tal como alegam o Conselho e a Comissão, o artigo 4.° da Decisão 2010/413 não é uma decisão que prevê medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas na aceção do artigo 275.°, segundo parágrafo, TFUE.
38 Por outro lado, as medidas restritivas adotadas em relação à recorrente resultam da execução do artigo 20.° da Decisão 2010/413, e não do seu artigo 4.° Portanto, esta última disposição não pode, no caso em apreço, ser objeto de uma exceção de ilegalidade nos termos do artigo 277.° TFUE, conjugado com o artigo 263.° TFUE.
39 Nestas circunstâncias, há que concluir que, nos termos do artigo 275.°, primeiro parágrafo, TFUE, o Tribunal Geral não é competente para conhecer de um recurso que vise apreciar a legalidade do artigo 4.° da Decisão 2010/413 e, portanto, para conhecer do segundo segmento do primeiro fundamento.
Quanto à admissibilidade do pedido de anulação da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010
40 Tal como resulta dos n.os 9 e 10, supra, a partir da apresentação da petição, a lista do anexo II da Decisão 2010/413 foi substituída por uma nova lista, aprovada pela Decisão 2010/644, e o Regulamento n.° 423/2007 foi revogado e substituído pelo Regulamento n.° 961/2010. A recorrente pediu para poder adaptar o seu pedido inicial de forma a que o seu recurso visasse a anulação desses quatro atos (a seguir, conjuntamente, «atos impugnados»).
41 A esse respeito, deve recordar‑se que, quando uma decisão ou um regulamento que digam direta e individualmente respeito a um particular são substituídos, no decurso do processo, por um ato com o mesmo objeto, este deve ser considerado um elemento novo que permite ao recorrente adaptar as suas conclusões e fundamentos. Com efeito, seria contrário a uma boa administração da justiça e a uma exigência de economia processual obrigar o recorrente a interpor novo recurso. Além disso, seria injusto que a instituição em causa, para fazer face às críticas a um ato, contidas numa petição apresentada ao juiz da União, pudesse adaptar o ato impugnado ou substituí‑lo por outro e, no decurso da instância, prevalecer‑se dessa modificação ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de estender as suas conclusões e os seus fundamentos iniciais ao ato posterior ou de apresentar conclusões e fundamentos suplementares contra ele (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, Colet., p. II‑3019, n.° 46 e jurisprudência aí referida).
42 Há, portanto, no caso em apreço, em conformidade com essa jurisprudência, que acolher os pedidos da recorrente e considerar que o seu recurso visa igualmente, na data do encerramento da fase oral do processo, a anulação da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010, na medida em que estes atos lhe dizem respeito, e permitir às partes reformular os seus pedidos, fundamentos e argumentos à luz desse elemento novo, o que implica o direito de apresentarem pedidos, fundamentos e argumentos suplementares (v., por analogia, acórdão People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, referido no n.° 41, supra, n.° 47).
Quanto aos argumentos do Conselho e da Comissão a respeito da admissibilidade dos fundamentos relativos à alegada violação dos direitos fundamentais da recorrente
43 Na audiência, o Conselho e a Comissão alegaram que a recorrente devia ser considerada uma organização governamental e, portanto, uma emanação do Estado iraniano, que não podia invocar as proteções e as garantias ligadas aos direitos fundamentais. Consideram, por conseguinte, que os fundamentos do recurso relativos a uma alegada violação dos referidos direitos devem ser declarados inadmissíveis.
44 A este respeito, em primeiro lugar, deve observar‑se que o Conselho e a Comissão não contestam propriamente o direito de a recorrente pedir a anulação dos atos impugnados. Apenas contestam que seja titular de alguns direitos que invoca a fim de obter essa anulação.
45 Ora, em segundo lugar, a questão de saber se a recorrente é ou não titular do direito invocado em apoio de um fundamento de anulação não diz respeito à admissibilidade desse mesmo fundamento, mas sim ao seu mérito. Por conseguinte, a argumentação do Conselho e da Comissão relativa ao facto de a recorrente ser uma organização governamental deve ser rejeitada na medida em que visa a declaração da inadmissibilidade parcial do recurso.
46 Em terceiro lugar, a referida argumentação foi apresentada pela primeira vez na audiência, sem que o Conselho ou a Comissão tivessem invocado o facto de se basear em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante a instância. Na medida em que diz respeito ao mérito da causa, constitui, portanto, um fundamento novo na aceção do artigo 48.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o que implica que deve ser declarada inadmissível.
Quanto ao mérito
47 O Tribunal Geral considera que se devem examinar os fundamentos apresentados pela recorrente, pela seguinte ordem:
¾ quinto fundamento, relativo à incompetência do Conselho para adotar os atos impugnados;
¾ sexto fundamento, relativo a um desvio de poder;
¾ primeiro segmento do primeiro fundamento, relativo à entrada em vigor retroativa da Decisão 2010/413;
¾ segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação;
¾ terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa da recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva;
¾ sétimo fundamento, relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear;
¾ oitavo fundamento, relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da recorrente;
¾ quarto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade;
¾ nono fundamento, apresentado a título subsidiário, relativo a um erro manifesto de apreciação e a uma violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à incompetência do Conselho para adotar os atos impugnados
48 A recorrente sustenta que o Conselho não era competente para adotar os atos impugnados. Em primeiro lugar, alega que os atos impugnados têm por fundamento jurídico a Declaração sobre o Irão do Conselho Europeu, de 17 de junho de 2010 (a seguir «Declaração de 17 de junho de 2010»). Em segundo lugar, na opinião da recorrente, essa declaração limita‑se a prever a execução, pelo Conselho, da Resolução 1929 (2010) do Conselho de Segurança das Nações Unidas [a seguir «Resolução 1929 (2010)»] e a adoção das medidas de acompanhamento, mas não prevê a adoção de medidas de congelamento de fundos autónomos. Em terceiro lugar, a Resolução 1929 (2010) não contém medidas que visem a indústria do petróleo e do gás iraniano ou a recorrente. Infere daí que o Conselho não é competente para adotar medidas restritivas a seu respeito, com fundamento na Declaração de 17 de junho de 2010.
49 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos da recorrente.
50 Deve notar‑se, a título preliminar, que o Conselho adotou medidas restritivas em relação à recorrente, em razão do apoio que ela tinha alegadamente prestado à proliferação nuclear, e não em razão do simples facto de exercer atividade nos setores do petróleo, do gás e da petroquímica. Por isso, o facto de a Resolução 1929 (2010) não conter medidas específicas que visem este último setor é desprovido de pertinência.
51 De resto, a Resolução 1929 (2010) visa impedir a proliferação nuclear, nomeadamente, assegurando o respeito das resoluções anteriores do Conselho de Segurança das Nações Unidas na matéria. Face a este objetivo, a sua execução é suscetível de ser acompanhada da adoção de medidas restritivas em relação às entidades que tenham prestado apoio à proliferação nuclear.
52 Por conseguinte, a formulação do ponto 4 da Declaração de 17 de junho de 2010, segundo a qual o Conselho dos Negócios Estrangeiros é convidado a «adotar […] medidas de execução das disposições constantes [da Resolução 1929 (2010)], bem como medidas de acompanhamento», engloba a adoção de medidas restritivas como as que visam a recorrente.
53 Além disso, o ponto 4 da Declaração de 17 de junho de 2010 contém igualmente uma passagem segundo a qual se deveriam aplicar «proibições de vistos e [o] congelamento de bens, especialmente em relação ao Corpo dos Guardas da Revolução Iraniana». Contrariamente ao que afirma a recorrente, essa formulação prevê a possibilidade de adotar medidas restritivas, incluindo medidas autónomas.
54 Por conseguinte, há que considerar que, ao adotar medidas restritivas em relação à recorrente, o Conselho deu cumprimento ao disposto no artigo 26.°, n.° 2, primeiro parágrafo, UE, segundo o qual é suposto ele agir «com base nas orientações gerais e linhas estratégicas definidas pelo Conselho Europeu».
55 Deve, portanto, concluir‑se que o Conselho era competente para adotar medidas restritivas em relação à recorrente e, por conseguinte, julgar improcedente o quinto fundamento.
Quanto ao sexto fundamento, relativo a um desvio de poder
56 A recorrente sustenta que o Conselho cometeu um desvio de poder. Alega, a este propósito, que o Conselho adotou medidas restritivas em relação a ela, sem dispor de provas sobre a sua implicação na proliferação nuclear e sem respeitar os seus direitos processuais. Essas circunstâncias implicam, segundo a recorrente, que o Conselho procurou efetivamente desviar o regime de medidas restritivas ligado à proliferação nuclear, a fim de atingir a indústria do petróleo, do gás e da petroquímica iraniana.
57 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos da recorrente.
58 Segundo a jurisprudência, um ato só é afetado por desvio de poder caso se revele, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, ter sido adotado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado para fazer face às circunstâncias do caso (v. acórdão do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, T‑390/08, Colet., p. II‑3967, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
59 Ora, no caso em apreço, a recorrente não demonstrou a existência de tais indícios. Com efeito, não apresentou elementos que sugiram que as circunstâncias que invoca, supondo‑as demonstradas, não fossem devidas a simples erros por parte do Conselho, mas resultassem da vontade de este atingir outros fins que não o de impedir a proliferação nuclear.
60 Por conseguinte, o sexto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao primeiro segmento do primeiro fundamento, relativo à entrada em vigor retroativa da Decisão 2010/413
61 A recorrente sustenta que a Decisão 2010/413 é ilegal na medida em que o artigo 28.° dispunha que a decisão entrava em vigor na data da sua adoção, a qual precedia a data da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
62 O Conselho e a Comissão contestam a procedência dos argumentos da recorrente.
63 O artigo 297.°, n.° 2, segundo parágrafo, TFUE dispõe o seguinte:
«Os regulamentos, as diretivas dirigidas a todos os Estados‑Membros, bem como as decisões que não indiquem destinatário, são publicados no Jornal Oficial da União Europeia. Entram em vigor na data por eles fixada ou, na falta desta, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação.»
64 Por um lado, deve recordar‑se que um princípio fundamental na ordem jurídica da União exige que um ato emanado dos poderes públicos não seja oponível aos sujeitos de direito antes de estes terem a possibilidade de dele tomarem conhecimento. Por outro lado, se bem que, regra geral, o princípio da segurança das situações jurídicas se oponha a que os efeitos de um ato da União no tempo se iniciem numa data anterior à da sua publicação, poderá não ser assim, a título excecional, quando o objetivo a atingir o exija e a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada (acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de janeiro de 1979, Weingut Decker, 99/78, Recueil, p. 101, n.os 3 e 8, Colet., p. 77).
65 No caso em apreço, não é contestado que, embora a Decisão 2010/413, que não indica o destinatário, tenha sido adotada em 26 de julho de 2010, só foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia, no dia seguinte.
66 Por outro lado, o Conselho nem sequer invoca fundamentos que justifiquem que seja reconhecido um efeito retroativo à Decisão 2010/413.
67 Nestas circunstâncias, há que anular o artigo 28.° da Decisão 2010/413, na medida em que diz respeito à recorrente, e considerar, por conseguinte, que essa decisão entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
68 Todavia, a recorrente não invoca elementos capazes de demonstrar que essas circunstâncias podem afetar a legalidade das outras disposições da Decisão 2010/413 na medida em que lhe dizem respeito.
69 Por conseguinte, deve acolher‑se o primeiro segmento do primeiro fundamento na medida em que se dirige à anulação do artigo 28.° da Decisão 2010/413 e julgá‑lo inoperante quanto ao resto.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
70 A recorrente sustenta que os atos impugnados não foram suficientemente fundamentados pelo Conselho, de forma que não está em condições de identificar os factos que lhe são imputados e de verificar ou refutar a procedência da fundamentação apresentada.
71 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos da recorrente. Alega que os fundamentos apresentados se referem ao apoio prestado pela recorrente à proliferação nuclear. Acrescenta que os atos impugnados foram adotados num contexto que a recorrente conhecia.
72 O dever de fundamentar um ato desfavorável, tal como previsto no artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e, mais particularmente, no caso em apreço, no artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413, no artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 e no artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010, tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato é fundado ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato. Este dever de fundamentação constitui um princípio essencial do direito da União, que apenas poderá ser derrogado em razão de considerações imperiosas. Portanto, a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado, ao mesmo tempo que o ato desfavorável, não podendo a sua falta ser sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento dos fundamentos do ato no decurso do processo perante o juiz da União (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 80 e jurisprudência aí referida).
73 Por conseguinte, a não ser que considerações imperiosas relacionadas com a segurança da União ou dos seus Estados‑Membros ou com a condução das suas relações internacionais se oponham à comunicação de certos elementos, o Conselho é obrigado, por força do artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413, do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 e do artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010, a levar ao conhecimento da entidade visada por uma medida adotada, consoante o caso, por força do artigo 24.°, n.° 3, da Decisão 2010/413, do artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 e do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010, as razões específicas e concretas pelas quais considera que essa disposição é aplicável ao interessado. Assim, deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal da medida e as considerações que o levaram a tomá‑la (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 81 e jurisprudência aí referida).
74 Por outro lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta ou individualmente afetadas pelo ato podem ter em receber explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato desfavorável está suficientemente fundamentado quando tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 82 e jurisprudência aí referida).
75 No caso em apreço, decorre da fundamentação dos atos impugnados que o Conselho invoca três fundamentos autónomos que justificam a adoção de medidas restritivas em relação à recorrente. Devem, por conseguinte, examinar‑se um a um.
76 No tocante ao primeiro fundamento, segundo o qual a recorrente comercializa equipamento para os setores do petróleo e do gás, suscetível de ser utilizado no programa nuclear iraniano, há que admitir que, tal como alega a recorrente, a fundamentação fornecida é muito geral, uma vez que não especifica a natureza ou as categorias do equipamento visado e a natureza das atividades que lhe são imputadas.
77 Todavia, face às explicações prestadas na audiência, deve considerar‑se que essa fundamentação é suficiente. Com efeito, resulta da resposta do Conselho a uma questão do Tribunal Geral que o primeiro fundamento não é baseado em aquisições concretas de bens que tenham sido efetivamente utilizados para efeitos da proliferação nuclear, mas na circunstância geral de os bens adquiridos pela recorrente nos setores do gás, do petróleo e da petroquímica serem suscetíveis de ter tal utilização. Ora, essa circunstância é conhecida da recorrente, que a admitiu expressamente nos seus articulados, contestando, nomeadamente, no quadro do sétimo fundamento, a sua pertinência em relação ao conceito de implicação na proliferação nuclear. Assim, há que considerar que a fundamentação fornecida permitiu à recorrente verificar a procedência dos atos impugnados, defender‑se perante o Tribunal Geral e a este exercer a sua fiscalização.
78 Quanto ao segundo fundamento, relativo ao facto de a recorrente ter tentado comprar portões de liga muito resistente, que não têm utilização fora da indústria nuclear, há que notar que a fundamentação fornecida identifica o tipo de artigos visado, permitindo assim à recorrente contestar a realidade da alegada tentativa de aquisição e alegar que os portões de liga muito resistente por ela utilizados não se destinam unicamente à indústria nuclear.
79 Em contrapartida, o terceiro fundamento, segundo o qual a recorrente mantém ligações com sociedades implicadas no programa nuclear iraniano, apresenta caráter insuficiente, na medida em que não lhe permite compreender que tipo de relações lhe é efetivamente imputado e com que entidades, pelo que não está em condições de verificar a procedência dessa alegação e de a contestar com o mínimo grau de precisão.
80 Nestas circunstâncias, por um lado, há que julgar improcedente o segundo fundamento na medida em que visa o primeiro e segundo motivos fornecidos pelo Conselho. Por outro lado, deve acolher‑se o segundo fundamento e, portanto, devem anular‑se os atos impugnados, na parte em que dizem respeito ao terceiro motivo.
81 Na medida em que os três fundamentos em causa são autónomos, essa conclusão não leva à anulação dos atos impugnados na medida em que instituem medidas restritivas em relação à recorrente. Todavia, o terceiro motivo não poderá ser tomado em consideração por ocasião do exame dos outros fundamentos do recurso, em particular, do oitavo fundamento, relativo ao erro de apreciação dos factos.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa da recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva
82 A recorrente alega que, ao adotar a Decisão 2010/413 e o Regulamento de Execução n.° 668/2010, o Conselho violou os seus direitos de defesa, o que implica igualmente uma violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
83 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos da recorrente. Por um lado, sustenta que a recorrente não pode invocar o princípio do respeito dos direitos de defesa. Por outro, considera que, de qualquer forma, respeitou esse princípio, tal como o direito da recorrente a uma proteção jurisdicional efetiva.
– Quanto aos direitos de defesa
84 Segundo jurisprudência constante, o respeito dos direitos de defesa, designadamente, do direito de ser ouvido, em qualquer processo instaurado contra uma entidade e suscetível de culminar na adoção de um ato desfavorável, constitui um princípio fundamental do direito da União e deve ser garantido mesmo na falta de qualquer regulamentação relativa ao processo em causa (acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 91).
85 Por um lado, o princípio do respeito dos direitos de defesa exige que os elementos opostos à entidade interessada para fundamentar o ato desfavorável lhe sejam comunicados. Por outro lado, esta deve ser posta em condições de fazer valer utilmente o seu ponto de vista a respeito desses elementos (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, Colet., p. II‑4665, n.° 93).
86 A título preliminar, o Conselho e a Comissão contestam a aplicabilidade do princípio do respeito dos direitos de defesa no caso vertente. Referindo‑se ao acórdão do Tribunal Geral de 19 de maio de 2010, Tay Za/Conselho (T‑181/08, Colet., p. II‑1965, n.os 121 a 123), alegam que a recorrente não foi visada por medidas restritivas em razão das suas próprias atividades, mas em razão da sua pertença a uma categoria geral de pessoas e de entidades. Por conseguinte, o processo de adoção de medidas restritivas não terá sido iniciado contra a recorrente na aceção da jurisprudência acima referida no n.° 84, não podendo esta invocar os direitos de defesa ou podendo apenas fazê‑lo de forma limitada.
87 Esta argumentação não poderá ser aceite.
88 Com efeito, por um lado, decorre da fundamentação dos atos impugnados que a adoção de medidas restritivas em relação à recorrente é justificada, nomeadamente, por transações que ela teria tentado realizar e por ligações que ela manteria com certas entidades. Assim, ao contrário das pessoas em causa no processo que deu lugar ao acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.° 86, supra, a recorrente é visada por medidas restritivas porque ela própria está supostamente implicada na proliferação nuclear, e não em razão da sua pertença à categoria geral de pessoas e de entidades ligadas à República Islâmica do Irão.
89 Por conseguinte, o raciocínio que figura nos n.os 121 a 123 do acórdão Tay Za/Conselho, referido no n.° 86, supra, não é transponível para o caso vertente.
90 Por outro lado, em todo o caso, o artigo 24.°, n.os 3 e 4, da Decisão 2010/413, o artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 423/2007 e o artigo 36.°, n.os 3 e 4, do Regulamento n.° 961/2010 contêm disposições que garantem os direitos de defesa das entidades visadas por medidas restritivas adotadas em virtude desses diplomas. O respeito desses direitos é objeto da fiscalização do juiz da União (acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 37).
91 Nestas circunstâncias, há que concluir que o princípio do respeito dos direitos de defesa pode ser invocado pela recorrente no caso vertente.
92 Segundo a jurisprudência, no tocante a um primeiro ato pelo qual os fundos de uma entidade são congelados, a comunicação dos elementos que lhe são oponíveis deve ocorrer concomitantemente com a adoção do ato em causa, ou seja, logo que possível após a referida adoção. A pedido da entidade em causa, esta tem igualmente o direito de fazer valer o seu ponto de vista a respeito desses elementos, uma vez adotado o ato (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colet., p. I‑6351, n.° 342, e acórdão Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, referido no n.° 85, supra, n.° 137).
93 Há que notar, além disso, que, quando foram comunicadas informações suficientemente precisas, que permitem à entidade interessada dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos a ela oponíveis, tomados em consideração pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não implica a obrigação de essa instituição dar espontaneamente acesso aos documentos contidos nos autos do seu processo. É só a pedido da parte interessada que o Conselho é obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.° 97 e jurisprudência aí referida).
94 No caso em apreço, em primeiro lugar, no que diz respeito à comunicação dos elementos a ela oponíveis, a adoção da Decisão 2010/413 e do Regulamento de Execução n.° 668/2010 foi comunicada individualmente à recorrente por carta de 29 de julho de 2010.
95 Quanto ao conteúdo dessa comunicação, a recorrente queixa‑se do caráter vago da fundamentação fornecida, o que tem por consequência ser obrigada a fazer prova negativa.
96 Todavia, resulta do exame do segundo fundamento, acima efetuado, que os atos impugnados estavam suficientemente fundamentados no tocante ao primeiro e segundo motivos fornecidos pelo Conselho.
97 Por isso, há que reconhecer que o Conselho não violou os direitos de defesa da recorrente, no que diz respeito à comunicação inicial dos elementos a ela oponíveis.
98 Em segundo lugar, a recorrente alega que não pôde aceder aos elementos e informações que lhe dizem respeito, contidos nos autos do processo do Conselho, não obstante o pedido expresso nesse sentido, formulado na carta de 12 de setembro de 2010. O Conselho contesta a existência de tal pedido.
99 A carta de 12 de setembro de 2010 continha a seguinte passagem:
«Além disso, para que [a recorrente] possa exercer os seus direitos, é pedido ao Conselho que informe a sociedade, com um nível razoável de pormenores, no que diz respeito;
i) às alegadas tentativas de adquirir portões de liga muito resistente,
ii) às alegadas relações com sociedades, organismos e instituições ligados ao programa nuclear,
iii) à natureza do equipamento que poderá ser utilizado para o programa nuclear do Irão.»
100 O Conselho não respondeu a esse pedido na sua carta de 28 de outubro de 2010.
101 Nestas circunstâncias, há que concluir que o Conselho violou os direitos de defesa da recorrente, ao não responder ao pedido de acesso ao processo, formulado por esta em tempo útil.
102 Em terceiro lugar, no que diz respeito ao direito da recorrente de fazer valer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos a ela opostos, há que reconhecer que, na sequência da adoção dos primeiros atos pelos quais os fundos da recorrente foram congelados em 26 de junho de 2010, ela dirigiu ao Conselho a carta de 12 de setembro de 2010, na qual expôs o seu ponto de vista e pediu que as medidas restritivas adotadas em relação a ela fossem suprimidas. O Conselho respondeu a essa carta em 28 de outubro de 2010.
103 A recorrente queixa‑se ainda, neste contexto, do facto de ter disposto de um prazo extremamente reduzido para apresentar um pedido de reexame ao Conselho, dado o prazo de encaminhamento da carta que a informava da adoção de medidas restritivas em relação a ela.
104 Ora, por um lado, o prazo em causa, que corria entre 25 de agosto e 15 de setembro de 2010, era quase de três semanas. Tal prazo deve ser considerado suficiente, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, nomeadamente, o volume limitado de elementos invocados pelo Conselho. Por outro lado, de qualquer forma, a recorrente limita‑se a uma alegação geral, sem explicitar o impacto concreto do prazo reduzido na sua defesa. Por conseguinte, a sua argumentação quanto a este ponto não poderá ser aceite.
105 Em face do exposto, há que considerar que o direito da recorrente de fazer valer utilmente o seu ponto de vista foi respeitado.
– Quanto ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva
106 Segundo jurisprudência constante, o princípio da proteção jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950. A eficácia da fiscalização jurisdicional implica que a autoridade da União em causa seja obrigada a comunicar à entidade interessada os fundamentos de uma medida restritiva, em toda a medida do possível, quer no momento em que a referida medida é adotada quer, pelo menos, tão rapidamente quanto possível, após ter sido adotada, a fim de permitir à referida entidade o exercício tempestivo do seu direito de recurso. O respeito desse dever de comunicar os referidos fundamentos é, com efeito, necessário, tanto para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidirem com pleno conhecimento de causa se é útil solicitar a intervenção do juiz da União como para dar plenamente a este último as condições de exercer a fiscalização da legalidade do ato em causa, que lhe incumbe (v., neste sentido e por analogia, acórdão Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, referido no n.° 92, supra, n.os 335 a 337 e jurisprudência aí referida).
107 No caso em apreço, resulta do exame do segundo fundamento que a recorrente dispôs, em tempo útil, de informações suficientemente precisas quanto aos primeiros fundamentos do Conselho para justificar a adoção de medidas restritivas em relação a ela. Todavia, tal como foi acima reconhecido nos n.os 98 a 101, o Conselho não respondeu ao pedido da recorrente de acesso aos elementos do processo, formulado antes do termo do prazo de recurso.
108 Ora, essa circunstância é, a priori, suscetível de ter afetado a defesa da recorrente perante o Tribunal Geral e, traduz, por conseguinte, uma violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
109 Em face do exposto, há que acolher o terceiro fundamento e, portanto, anular os atos impugnados na medida em que dizem respeito à recorrente.
110 Todavia, nos seus articulados no Tribunal Geral, o Conselho confirmou, no essencial, que o processo não continha outras provas ou elementos de informação, além dos reproduzidos na fundamentação dos atos impugnados. Nestas circunstâncias, há que examinar, por economia de processo e no interesse de uma boa administração da justiça, o sétimo e oitavo fundamentos, relativos, respetivamente, a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear e a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da recorrente. Com efeito, tal exame é suscetível de evitar, sendo caso disso, um novo recurso para o Tribunal Geral, baseado nos mesmos argumentos que os invocados no quadro do presente processo.
Quanto ao sétimo fundamento, relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear
111 A recorrente alega que, ao apoiar‑se no primeiro fundamento, relativo ao facto de ela comercializar equipamento para os setores do petróleo e do gás, suscetível de ser utilizado no programa nuclear iraniano, o Conselho cometeu um erro de direito. Com efeito, essa circunstância não justifica, só por si, a adoção de medidas restritivas.
112 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência dos argumentos da recorrente. Alega que o facto de esta poder adquirir, para os membros do grupo da National Iranian Oil Company, equipamento que pode ser utilizado no quadro do programa nuclear iraniano constitui um apoio à proliferação nuclear.
113 Tal como acima resulta do n.° 77, o primeiro fundamento fornecido pelo Conselho é baseado num comportamento concreto da recorrente, que a implica na proliferação nuclear. Com efeito, assenta na conclusão de que a recorrente apresenta um risco particular de nela estar envolvida, em razão da sua posição enquanto central de compras do grupo da National Iranian Oil Company.
114 Ora, o artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413 prevê o congelamento dos fundos das «pessoas e entidades […] que […] prestem apoio» à proliferação nuclear. Da mesma forma, o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 e o artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010 visam, nomeadamente, as entidades designadas como «prestando apoio» à proliferação nuclear.
115 A fórmula utilizada pelo legislador implica que a adoção de medidas restritivas em relação a uma entidade, em razão do apoio que terá prestado à proliferação nuclear, pressupõe que esta tenha previamente adotado um comportamento correspondente a esse critério. Em contrapartida, na ausência de tal comportamento efetivo, o mero risco de a entidade em causa prestar apoio à proliferação nuclear no futuro não é suficiente.
116 Há, por isso, que reconhecer que, ao adotar a interpretação oposta do artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413, do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 e do artigo 16.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 961/2010, o Conselho cometeu um erro de direito.
117 O Conselho alega ainda, a este propósito, que, nos termos do artigo 215.°, n.° 1, TFUE, pode interromper totalmente as relações económicas e financeiras com um Estado terceiro ou adotar medidas restritivas setoriais em relação a esse Estado.
118 Todavia, isso é irrelevante no caso em apreço. Com efeito, as disposições em que se apoiam as medidas restritivas adotadas em relação à recorrente, acima enumeradas no n.° 116, não preveem tais medidas gerais ou setoriais, mas sim medidas individuais.
119 Em face do exposto, há que julgar procedente o sétimo fundamento e, por conseguinte, anular os atos impugnados na parte que dizem respeito ao primeiro motivo.
Quanto ao oitavo fundamento, relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da recorrente
120 A título preliminar, deve recordar‑se que, face ao resultado do exame do segundo e sétimo fundamentos, acima efetuado, o exame do presente fundamento é limitado ao segundo motivo fornecido pelo Conselho, relativo ao facto de a recorrente ter tentado adquirir portões de liga muito resistente, que não têm utilização fora da indústria nuclear.
121 Quanto a este ponto, a recorrente alega que, contrariamente ao que considerou o Conselho na fundamentação dos atos impugnados, os portões que ela adquire não são utilizados exclusivamente pela indústria nuclear, mas igualmente nos setores do gás, do petróleo e da petroquímica.
122 O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a procedência da argumentação da recorrente. Alega que esta não demonstrou que nunca tinha tentado adquirir portões que não têm utilização fora da indústria nuclear.
123 Segundo a jurisprudência, a fiscalização jurisdicional da legalidade de um ato pelo qual foram adotadas medidas restritivas em relação a uma entidade estende‑se à apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para a justificar, da mesma forma que à verificação dos elementos de prova e de informação em que assenta essa apreciação. Em caso de contestação, incumbe ao Conselho apresentar esses elementos, com vista à sua verificação pelo juiz da União (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 58, supra, n.os 37 e 107).
124 No caso vertente, o Conselho não apresentou nenhum elemento de informação ou de prova respeitante ao segundo fundamento, que vá além da fundamentação dos atos impugnados. Tal como ele próprio admite, em substância, baseou‑se em meras alegações, não escoradas em elementos de prova, de que a recorrente teria tentado adquirir portões de liga muito resistente, que não têm utilização fora da indústria nuclear.
125 Nestas circunstâncias, há que concluir que o Conselho não fez prova das alegações apresentadas no quadro do segundo motivo.
126 Por conseguinte, há que acolher o oitavo fundamento na medida em que visa o segundo motivo fornecido pelo Conselho e anular os atos impugnados na parte em que dizem respeito a esse mesmo motivo.
127 Em face do exposto, há que dar provimento ao recurso e anular os atos impugnados na parte em que dizem respeito à recorrente.
128 No que diz respeito aos efeitos da anulação dos atos impugnados no tempo, há que assinalar, em primeiro lugar, que o Regulamento de Execução n.° 668/2010, que alterou a lista do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007, deixa de produzir efeitos jurídicos na sequência da revogação desse regulamento, operada pelo Regulamento n.° 961/2010. Por conseguinte, a anulação do Regulamento de Execução n.° 668/2010 diz apenas respeito aos efeitos que este produziu entre a sua entrada em vigor e a sua revogação.
129 Em seguida, quanto ao Regulamento n.° 961/2010, deve recordar‑se que, por força do artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em derrogação do disposto no artigo 280.° TFUE, as decisões do Tribunal Geral que anulem um regulamento só produzem efeitos depois de expirado o prazo de recurso referido no artigo 56.°, primeiro parágrafo, do referido Estatuto ou, se tiver sido interposto recurso para o Tribunal de Justiça dentro desse prazo, a contar do indeferimento deste. O Conselho dispõe, portanto, de um prazo de dois meses, acrescido de um prazo de dilação de dez dias em razão da distância, a contar da notificação do presente acórdão, para sanar a violação verificada, adotando, se for caso disso, novas medidas restritivas em relação à recorrente. No caso vertente, o risco de um prejuízo sério e irreversível para a eficácia das medidas restritivas impostas pelo Regulamento n.° 961/2010 não se afigura suficientemente elevado, tendo em conta a importante incidência dessas medidas nos direitos e nas liberdades da recorrente, para justificar a manutenção dos efeitos do referido regulamento em relação a esta durante um período que vá além do previsto no artigo 60.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 16 de setembro de 2011, Kadio Morokro/Conselho, T‑316/11, não publicado na Coletânea, n.° 38).
130 Por fim, no que respeita aos efeitos da anulação da Decisão 2010/413 no tempo, conforme alterada pela Decisão 2010/644, deve recordar‑se que, por força do artigo 264.°, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal Geral pode, quando considerar necessário, indicar quais os efeitos do ato anulado que devem subsistir. No caso vertente, a existência de uma diferença entre a data de efeito da anulação do Regulamento n.° 961/2010 e a da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644, é suscetível de causar um prejuízo sério para a segurança jurídica, uma vez que esses dois atos aplicam à recorrente medidas idênticas. Os efeitos da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644, devem, portanto, ser mantidos, no que diz respeito à recorrente, a partir da sua entrada em vigor, no vigésimo dia seguinte à sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, até à produção de efeitos da anulação do Regulamento n.° 961/2010 (v., por analogia, no que respeita a este último ponto, acórdão Kadio Morokro/Conselho, referido no n.° 129, supra, n.° 39).
Quanto às despesas
131 Por força do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que o condenar nas despesas, de acordo com o pedido da recorrente.
132 Por força do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, deste mesmo regulamento, as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. Por conseguinte, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) O Tribunal Geral não é competente para conhecer do segundo segmento do primeiro fundamento.
2) São anulados, na parte em que dizem respeito à Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran:
¾ a Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC;
¾ o Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento (CE) n.° 423/2007 que impõe medidas restritivas contra o Irão;
¾ a Decisão 2010/644/PESC do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que altera a Decisão 2010/413;
¾ o Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 423/2007.
3) Os efeitos da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2010/644, são mantidos no que diz respeito à Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran, a partir da sua entrada em vigor, no vigésimo dia seguinte à sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, até à produção de efeitos da anulação do Regulamento n.° 961/2010.
4) O Conselho da União Europeia suportará, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran.
5) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de abril de 2012.
Assinaturas
Índice
Antecedentes do litígio
Medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão
Medidas restritivas que visam a recorrente
Tramitação do processo e pedidos das partes
Questão de direito
Quanto à competência do Tribunal Geral para conhecer do segundo segmento do primeiro fundamento
Quanto à admissibilidade do pedido de anulação da Decisão 2010/644 e do Regulamento n.° 961/2010
Quanto aos argumentos do Conselho e da Comissão a respeito da admissibilidade dos fundamentos relativos à alegada violação dos direitos fundamentais da recorrente
Quanto ao mérito
Quanto ao quinto fundamento, relativo à incompetência do Conselho para adotar os atos impugnados
Quanto ao sexto fundamento, relativo a um desvio de poder
Quanto ao primeiro segmento do primeiro fundamento, relativo à entrada em vigor retroativa da Decisão 2010/413
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa da recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva
― Quanto aos direitos de defesa
― Quanto ao direito a uma proteηγo jurisdicional efetiva
Quanto ao sétimo fundamento, relativo a um erro de direito no tocante ao conceito de implicação na proliferação nuclear
Quanto ao oitavo fundamento, relativo a um erro de apreciação dos factos no tocante às atividades da recorrente
Quanto às despesas