SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
24 gennaio 2024 (*)
«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (SRM) – Fondo di risoluzione unico (SRF) – Decisione del SRB relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2021 – Obbligo di motivazione – Parità di trattamento – Principio di proporzionalità – Margine di discrezionalità del SRB – Eccezione di illegittimità – Base giuridica del regolamento (UE) n. 806/2014 – Margine di discrezionalità della Commissione»
Nella causa T‑405/21,
Dexia Crédit Local, con sede a Parigi (Francia), rappresentata da H. Gilliams e J.-M. Gollier, avvocati,
ricorrente,
contro
Comitato di risoluzione unico (SRB), rappresentato da J. Kerlin e C. De Falco, in qualità di agenti, assistiti da H.-G. Kamann, F. Louis, P. Gey e V. Del Pozo Espinosa de los Monteros, avvocati,
convenuto,
sostenuto dal
Parlamento europeo, rappresentato da J. Etienne e O. Denkov, in qualità di agenti,
dal
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da E. d’Ursel e A. Westerhof Löfflerová, in qualità di agenti,
e dalla
Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou e A. Steiblytė, in qualità di agenti,
intervenienti,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata),
composto da A. Kornezov, presidente, G. De Baere, D. Petrlík (relatore), K. Kecsmár e S. Kingston, giudici,
cancelliere: L. Ramette, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 1º marzo 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
1 Con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Dexia Crédit Local, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione SRB/ES/2021/22 del Comitato di risoluzione unico (SRB), del 14 aprile 2021, relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2021 al Fondo di risoluzione unico (in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte che la riguarda.
[omissis]
III. Conclusioni delle parti
22 La ricorrente chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte che la riguarda;
– condannare il SRB alle spese.
23 Il SRB chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese;
– in subordine, in caso di annullamento della decisione impugnata, mantenere gli effetti di quest’ultima fino alla sua sostituzione o, quanto meno, per un periodo di sei mesi dalla data in cui la sentenza sarà definitiva.
24 Il Parlamento europeo chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto è fondato sull’eccezione di illegittimità del regolamento n. 806/2014 sollevata nel quinto e nel sesto motivo;
– condannare la ricorrente alle spese.
25 Il Consiglio dell’Unione europea chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
26 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
IV. In diritto
[omissis]
A. Sulle eccezioni di illegittimità del regolamento n. 806/2014 e del regolamento delegato 2015/63
1. Sul quinto e sul sesto motivo di ricorso, vertenti su eccezioni di illegittimità di disposizioni del regolamento n. 806/2014 alla luce dei Trattati
29 In primo luogo, la ricorrente sostiene che gli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, sulla base dei quali il livello-obiettivo annuale e il suo contributo ex ante sono stati determinati dal SRB, sono illegittimi. Tali disposizioni sarebbero state adottate sul fondamento dell’articolo 114 TFUE, quando sostituiscono un’agenzia europea indipendente, il SRB, istituita da tale regolamento, alle ANR competenti per la determinazione del livello-obiettivo annuale e dei contributi ex ante.
30 In secondo luogo, secondo la ricorrente, le disposizioni la cui legittimità è contestata nell’ambito del sesto motivo, ossia gli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, come da quest’ultima precisato nella risposta ai quesiti scritti che il Tribunale le ha posto, costituiscono «disposizioni fiscali» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE, cosicché esse non potevano essere adottate sul fondamento del paragrafo 1 di detto articolo. Infatti, poiché esse prevedono l’imposizione dell’obbligo di versare contributi ex ante, tali contributi avrebbero natura fiscale, in quanto non costituirebbero la remunerazione reale e proporzionale di un determinato servizio. Infatti, la ricorrente non potrebbe aspettarsi alcuna contropartita dal loro versamento, tenuto conto del fatto, confermato dalla Commissione e dal SRB, che la sua situazione sarebbe disciplinata dalle disposizioni in vigore al momento del suo collocamento in risoluzione, antecedente all’entrata in vigore della direttiva 2014/59, e che nessuno strumento di risoluzione potrebbe essere utilizzato nei suoi confronti in caso di dissesto.
31 Parimenti, i contributi ex ante perseguirebbero unicamente obiettivi di interesse pubblico, come avrebbe dichiarato il Tribunale nella sentenza del 20 gennaio 2021, ABLV Bank/SRB (T‑758/18, EU:T:2021:28, punti 70 e 71). Orbene, l’obiettivo di interesse pubblico consistente nel garantire la stabilità finanziaria del sistema bancario non andrebbe a vantaggio dei soli enti soggetti all’obbligo di pagamento dei contributi ex ante, bensì di tutti gli attori economici dell’Unione.
32 Da ciò deriverebbe che solo l’articolo 352 TFUE avrebbe potuto costituire una base giuridica per l’adozione degli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014.
33 Il SRB, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione contestano tale argomentazione.
34 In limine, occorre ricordare che la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto [v. parere 1/15 (Accordo PNR UE-Canada), del 26 luglio 2017, EU:C:2017:592, punto 76 e giurisprudenza citata; sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan), C‑244/17, EU:C:2018:662, punto 36].
35 Gli atti legislativi adottati sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE devono, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri e, dall’altro, avere ad oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno (sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑270/12, EU:C:2014:18, punto 100).
36 In un primo momento, al fine di esaminare se gli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 potessero essere adottati sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE, occorre esaminare se tali disposizioni soddisfino le due condizioni menzionate al precedente punto 35.
37 In primo luogo, occorre ricordare che l’articolo 114 TFUE può essere utilizzato come base giuridica solo qualora risulti obiettivamente ed effettivamente dall’atto giuridico che quest’ultimo ha come fine il miglioramento delle condizioni di attuazione e di funzionamento del mercato interno (v. sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑270/12, EU:C:2014:18, punto 113 e giurisprudenza citata).
38 Nel caso di specie, risulta, in particolare, dai considerando 1 e 3 del regolamento n. 806/2014 e dal considerando 1 della direttiva 2014/59 che tale regolamento è stato adottato in un contesto di crisi economica e finanziaria, il quale ha rivelato una mancanza di strumenti adeguati a livello di Unione per gestire con efficacia il rischio presentato dagli enti in difficoltà finanziarie, costringendo gli Stati membri a utilizzare i mezzi finanziari pubblici per sostenere tali enti.
39 Dal considerando 1 del regolamento n. 806/2014 risulta altresì che tale crisi ha mostrato che il funzionamento del mercato interno dei servizi bancari è minacciato e che sussiste un crescente rischio di frammentazione finanziaria. Si trattava di una reale fonte di preoccupazione nell’ambito del mercato interno, nel quale le banche avrebbero dovuto essere in grado di condurre attività transfrontaliere significative, mentre tali attività erano diminuite a causa dei timori di contagio.
40 Inoltre, il legislatore dell’Unione ha sottolineato, ai considerando da 2 a 4 e 12 del regolamento n. 806/2014, che le divergenze tra le norme nazionali in materia di risoluzione e tra le relative prassi amministrative nonché la mancanza nell’unione bancaria di un processo decisionale unificato sulla risoluzione alimentavano una sfiducia dei sistemi bancari nazionali nei confronti di quelli degli altri Stati membri, ivi compresi gli Stati membri non partecipanti al SRM, e contribuivano all’instabilità dei mercati non garantendo la prevedibilità riguardo al possibile esito di un dissesto di una banca. Tali divergenze potevano anche determinare per alcune banche e la loro clientela un costo del denaro superiore esclusivamente in considerazione del luogo di stabilimento di tali banche, a prescindere dall’effettiva affidabilità creditizia.
41 Infine, il legislatore dell’Unione ha evidenziato, ai considerando 9 e 19 del regolamento n. 806/2014, il fatto che il legame tra emittenti sovrani e settore bancario non si romperebbe del tutto e la frammentazione del mercato interno sarebbe destinata a perdurare fintantoché le norme in materia di risoluzione, le prassi e gli approcci seguiti per la ripartizione degli oneri mantengano una dimensione nazionale e fintantoché i fondi necessari per finanziare la risoluzione siano reperiti e spesi a livello nazionale. Sarebbero così limitate le attività transfrontaliere delle banche e, quindi, eretti ostacoli all’esercizio delle libertà fondamentali e falsata la concorrenza nel mercato interno.
42 È alla luce di tali considerazioni che il regolamento n. 806/2014 mira ad attenuare il legame tra la posizione di bilancio percepita di un dato Stato membro e i costi di finanziamento delle banche e delle imprese che vi operano nonché a far gravare la responsabilità di finanziare la stabilizzazione del sistema finanziario sul settore finanziario nel suo complesso.
43 Pertanto, come sancito all’articolo 1, il regolamento n. 806/2014 stabilisce, segnatamente, regole e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti, che dovrebbero essere applicate dal SRB, e ciò al fine di far fronte alle minacce cui fanno riferimento i precedenti punti da 38 a 41.
44 Un elemento essenziale di tali norme e di tale procedura è il SRF, che consente, come risulta dagli articoli 67 e 76 del regolamento n. 806/2014 e dal considerando 107 di detto regolamento, di garantire l’esercizio efficiente dei poteri di risoluzione e di contribuire al finanziamento degli strumenti di risoluzione assicurando la loro applicazione efficiente.
45 Al fine di garantire risorse finanziarie sufficienti nel SRF, quest’ultimo è finanziato, alla luce delle considerazioni esposte ai precedenti punti da 38 a 41, in particolare, dai contributi ex ante versati dagli enti e il cui importo dipende dal livello-obiettivo finale e dalle principali modalità di calcolo stabilite dagli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014.
46 Di conseguenza, il versamento di tali contributi, come determinato conformemente agli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, garantisce l’applicazione efficiente delle regole e delle procedure uniformi di risoluzione degli enti. Le regole che fissano detti contributi consentono, a loro volta, come risulta dai considerando 12 e 19 del medesimo regolamento, di evitare che prassi nazionali divergenti ostacolino l’esercizio delle libertà fondamentali o falsino la concorrenza nel mercato interno.
47 Inoltre, il legislatore dell’Unione ha sottolineato, ai considerando 11, 31 e 39 del regolamento n. 806/2014, che l’applicazione uniforme del regime di risoluzione negli Stati membri partecipanti risulterebbe rafforzata grazie ai compiti affidati al SRB, il quale è stato concepito specificamente per garantire la rapidità e l’efficacia del processo decisionale nella risoluzione e dovrebbe altresì fare in modo che si tenga debito conto della stabilità finanziaria nazionale, della stabilità finanziaria dell’Unione e del mercato interno. In tale contesto, l’articolo 5 del regolamento in parola prevede che il SRB debba essere considerato un’ANR, ai sensi della direttiva 2014/59, quando svolge compiti ed esercita poteri conferiti a una siffatta ANR. Tale disposizione consente quindi al SRB di agire pienamente in quanto organo decisionale nel settore della risoluzione nell’ambito dell’unione bancaria e, pertanto, tenuto conto anche delle considerazioni esposte ai precedenti punti da 38 a 41, ha lo scopo di migliorare il funzionamento del mercato interno.
48 Alla luce di quanto precede, occorre constatare che il regolamento n. 806/2014, in particolare i suoi articoli 5, 69 e 70, ha lo scopo di migliorare le condizioni di instaurazione e di funzionamento del mercato interno.
49 In secondo luogo, occorre ricordare che, con l’espressione «misure relative al ravvicinamento» di cui all’articolo 114 TFUE, gli estensori del Trattato FUE hanno voluto attribuire al legislatore dell’Unione, in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata per ottenere il risultato auspicato, in particolare in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse (v. sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑270/12, EU:C:2014:18, punto 102 e giurisprudenza citata).
50 Pertanto, il legislatore dell’Unione, nella sua scelta della tecnica di ravvicinamento e tenuto conto del margine di discrezionalità di cui esso gode nell’adozione delle misure previste dall’articolo 114 TFUE, può delegare a un organo o a un organismo dell’Unione talune competenze volte all’attuazione dell’armonizzazione che si intende conseguire. In particolare, ciò avviene quando le misure da adottare devono fondarsi su una perizia professionale e tecnica particolare, nonché su una capacità di reazione di detto ente (sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑270/12, EU:C:2014:18, punto 105).
51 In tale contesto, da un lato, occorre rilevare che, come risulta ai precedenti punti da 38 a 42, le misure da adottare nel settore della risoluzione devono fondarsi su una perizia professionale e tecnica particolare. Dall’altro, come risulta dalle considerazioni enunciate al precedente punto 47, il SRB è stato istituito al fine di garantire e rafforzare l’applicazione delle regole e delle procedure uniformi di risoluzione degli enti. Date tali circostanze, il legislatore dell’Unione aveva la facoltà di prevedere, all’articolo 5 del regolamento n. 806/2014, che il SRB dovesse essere considerato un’ANR, ai sensi della direttiva 2014/59, quando svolgesse compiti ed esercitasse poteri conferiti a una siffatta ANR e poteva affidargli le competenze per stabilire, in applicazione degli articoli 69 e 70 di tale regolamento, l’importo dei contributi ex ante nonché per gestire le risorse finanziarie del SRF conformemente all’articolo 67, paragrafi 2 e 3, di detto regolamento.
52 Inoltre, come risulta dai precedenti punti 45 e 46, gli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 costituiscono un elemento essenziale delle regole e della procedura di risoluzione degli enti, che contribuisce a evitare che prassi nazionali divergenti ostacolino l’esercizio delle libertà fondamentali o falsino la concorrenza nel mercato interno.
53 Analogamente, come risulta dal precedente punto 47, l’articolo 5 del regolamento n. 806/2014 contiene una misura relativa al ravvicinamento delle legislazioni in materia di risoluzione, che rafforza l’applicazione uniforme delle regole e della procedura di risoluzione degli enti.
54 Date tali circostanze, gli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 possono essere considerati disposizioni relative al ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri in materia di risoluzione degli enti nell’unione bancaria.
55 Tale conclusione non è messa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo cui la creazione del SRB con il regolamento n. 806/2014 non soddisfa i requisiti enunciati nella sentenza del 2 maggio 2006, Regno Unito/Parlamento e Consiglio (C‑217/04, EU:C:2006:279, punti 44 e 45).
56 Nella sentenza del 2 maggio 2006, Regno Unito/Parlamento e Consiglio (C‑217/04, EU:C:2006:279), la Corte ha rilevato che le mansioni affidate a un organismo incaricato di contribuire alla realizzazione di un processo di armonizzazione dovevano riconnettersi strettamente alle materie che costituivano oggetto degli atti di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, ed è quanto avviene, «in particolare», qualora l’organismo così istituito fornisca prestazioni alle autorità nazionali o agli operatori che siano idonee ad incidere sull’attuazione omogenea degli strumenti di armonizzazione e ad agevolarne l’applicazione (sentenza del 2 maggio 2006, Regno Unito/Parlamento e Consiglio, C‑217/04, EU:C:2006:279, punto 45).
57 Fornendo queste ultime precisazioni, la Corte ha individuato le caratteristiche della causa di cui era investita che consentivano, nelle circostanze di tale causa, di ritenere che le mansioni dell’organismo allora in questione fossero collegate strettamente alle materie che costituivano oggetto dell’atto di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri controverse in tale causa.
58 Un siffatto stretto collegamento tra le mansioni affidate al SRB e la materia oggetto del regolamento n. 806/2014 sussiste anche nella fattispecie in esame. Infatti, le mansioni affidate al SRB da tale regolamento, quali descritte al precedente punto 51, si inseriscono nel contesto della creazione dell’unione bancaria, la quale richiedeva un codice unico, completo e dettagliato relativo ai servizi finanziari, come indicato dal legislatore dell’Unione al considerando 5 di detto regolamento. In tale contesto, come risulta dal considerando 35 del regolamento in parola, il SRB svolge un ruolo importante garantendo la coerenza delle prassi di vigilanza e risoluzione nell’Unione nel suo complesso. Inoltre, conformemente all’articolo 31, paragrafo 1, e all’articolo 70, paragrafo 2, del medesimo regolamento, nell’ambito dell’esercizio dei suoi compiti, il SRB coopera strettamente con le ANR, anche ai fini del calcolo dei contributi ex ante. I compiti affidati al SRB dal regolamento n. 806/2014 incidono pertanto sull’attuazione omogenea degli strumenti di armonizzazione e possono agevolarne l’applicazione.
59 Date tali circostanze, la ricorrente non può sostenere che i compiti affidati al SRB non siano strettamente collegati alle materie che costituiscono oggetto degli atti di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri nella materia di cui trattasi.
60 Da tutte le suesposte considerazioni deriva che gli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014 soddisfano i requisiti enunciati all’articolo 114, paragrafo 1, TFUE.
61 In un secondo momento, la ricorrente sostiene che gli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, nella parte in cui prevedono l’obbligo di versare contributi ex ante, hanno natura fiscale ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE e non possono pertanto essere adottati sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, TFUE.
62 L’articolo 114, paragrafo 2, TFUE prevede che il paragrafo 1 di tale disposizione non si applichi, segnatamente, alle «disposizioni fiscali».
63 Per quanto attiene all’interpretazione dell’espressione «disposizioni fiscali», occorre rilevare che il Trattato FUE non contiene alcuna definizione di quest’ultima (v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2004, Commissione/Consiglio, C‑338/01, EU:C:2004:253, punto 63).
64 Ciò premesso, dalla giurisprudenza della Corte risulta che un prelievo versato dagli operatori economici di un settore particolare non ha natura fiscale in una situazione in cui, in particolare, è direttamente destinato al solo finanziamento delle spese di tale settore e tali spese sono necessarie al funzionamento di quest’ultimo al fine, segnatamente, di stabilizzarlo (v., in tal senso e per analogia, sentenza dell’11 luglio 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, punti 9 e 10).
65 Orbene, tale ragionamento si applica anche nel caso dei contributi ex ante, che seguono una logica di ordine assicurativo e che sono versati dagli operatori economici di un settore particolare al fine di finanziare esclusivamente le spese di tale settore.
66 In tale senso, con riferimento alla natura dei contributi ex ante, si è già osservato al precedente punto 38 che il regolamento n. 806/2014 era stato adottato in un contesto di crisi economica e finanziaria che aveva rivelato una mancanza di strumenti adeguati a livello di Unione per gestire con efficacia il rischio presentato dagli enti in difficoltà finanziarie, costringendo gli Stati membri a utilizzare i mezzi finanziari pubblici per sostenere tali enti. Il SRM mira ad evitare i danni provocati dai dissesti degli enti verificatisi in occasione di tali crisi, dal momento che il dissesto degli enti in uno Stato membro può compromettere la stabilità dei mercati finanziari nel loro complesso, come risulta dai considerando 8 e 12 del regolamento in parola.
67 In tale contesto, il legislatore dell’Unione ha ritenuto che la stabilizzazione del sistema finanziario dovesse essere finanziata dal settore finanziario nel suo complesso, come risulta, in particolare, dal considerando 100 del regolamento n. 806/2014.
68 In tale ottica, la natura specifica dei contributi ex ante consiste, come confermano i considerando da 105 a 107 della direttiva 2014/59 e il considerando 41 del regolamento n. 806/2014, nel garantire, in una logica di ordine assicurativo, che il settore finanziario fornisca risorse finanziarie sufficienti al SRM affinché esso possa adempiere le sue funzioni (sentenza del 15 luglio 2021, Commissione/Landesbank Baden-Württemberg e CRU, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punto 113).
69 Di conseguenza, conformemente all’articolo 67, paragrafi 2 e 4, e al considerando 61 del regolamento n. 806/2014, i contributi ex ante sono raccolti presso gli operatori economici del settore finanziario al fine di alimentare il SRF, di cui è consentito avvalersi unicamente ai fini dell’applicazione efficiente degli strumenti di risoluzione e dell’esercizio efficiente dei poteri di risoluzione, qualora tali misure si rivelino necessarie per conseguire l’obiettivo di stabilità finanziaria di tale settore.
70 A tale riguardo, occorre rilevare che, come risulta dall’articolo 1 del regolamento n. 806/2014, le misure di cui al precedente punto 69 vengono applicate solo a favore degli enti che sono tenuti a versare i contributi ex ante.
71 È vero che il regolamento n. 806/2014 non stabilisce alcun nesso automatico tra il versamento del contributo ex ante e la risoluzione dell’ente interessato. Ciò spiega perché i contributi ex ante non possano essere considerati premi assicurativi che possono essere pagati mensilmente e rimborsati (v., in tal senso, sentenza del 20 gennaio 2021, ABLV Bank/CRU, T‑758/18, EU:T:2021:28, punti 70 e 73).
72 Resta comunque il fatto che le istituzioni beneficiano in due modi del SRF, che è finanziato proprio dai loro contributi ex ante.
73 Da un lato, quando il dissesto degli enti è provato o prevedibile, la loro situazione finanziaria può essere regolarizzata nell’ambito di una procedura di risoluzione che può essere avviata a loro favore se sono parimenti soddisfatte le altre condizioni previste dall’articolo 18 del regolamento n. 806/2014. Una siffatta procedura consente quindi di utilizzare mezzi finanziari del SRF a favore di tali enti, fermo restando che detti mezzi sono stati alimentati dai contributi di questi ultimi.
74 Dall’altro lato, tutti gli enti beneficiano dei loro contributi ex ante attraverso la stabilità del sistema finanziario, la quale è garantita dal SRF.
75 Infatti, il rischio coperto dal SRF è quello che l’intero settore finanziario pone alla stabilità del sistema finanziario (sentenza del 20 gennaio 2021, ABLV Bank/CRU, T‑758/18, EU:T:2021:28, punto 72).
76 Ne consegue che il SRF mira, in un’ottica di ordine non fiscale, bensì assicurativo, a garantire la stabilità del settore finanziario nel suo complesso, allo scopo di assicurare una protezione contro la propria crisi a beneficio di tutti gli enti.
77 Tale finalità di ordine assicurativo si riflette peraltro anche nel calcolo dei contributi ex ante, dato che questi ultimi non risultano dall’applicazione di un’aliquota determinata a una base imponibile, bensì, in applicazione degli articoli 102 e 103 della direttiva 2014/59 nonché degli articoli 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, dalla definizione di un livello-obiettivo finale, poi di un livello-obiettivo annuale, che è in seguito ripartito tra gli enti (v., in tal senso, sentenza del 15 luglio 2021, Commissione/Landesbank Baden-Württemberg e CRU, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punto 113). Detta ripartizione del livello-obiettivo annuale è fondata, in particolare, come risulta altresì dal considerando 109 del regolamento n. 806/2014, sul rischio rappresentato da ciascun ente per la stabilità del sistema finanziario, il che induce gli enti ad adottare modalità di funzionamento meno rischiose.
78 Da quanto precede risulta che gli enti versano i contributi ex ante in una logica di ordine assicurativo, fermo restando che tali contributi sono direttamente destinati al solo finanziamento delle spese del settore finanziario cui detti enti appartengono e che tali spese si rivelano necessarie per il funzionamento di tale settore al fine, in particolare, di stabilizzarlo in caso di dissesto di taluni enti e di limitare gli effetti di contagio.
79 Di conseguenza, le disposizioni del regolamento n. 806/2014 che obbligano gli enti a versare contributi ex ante e ne precisano le modalità di calcolo, in particolare gli articoli 69 e 70, non costituiscono «disposizioni fiscali» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE.
80 Tale conclusione non è inficiata dall’argomentazione della ricorrente.
81 Da un lato, per i motivi esposti ai precedenti punti da 72 a 74, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo cui essa non riceverebbe alcuna contropartita a seguito del versamento dei contributi ex ante.
82 Dall’altro lato, non può essere accolto neppure l’argomento della ricorrente secondo cui la stabilità finanziaria è un obiettivo di interesse pubblico di cui non beneficiano soltanto le persone soggette all’obbligo di pagamento dei contributi ex ante. Infatti, una siffatta circostanza non incide sulla logica di ordine assicurativo dei contributi ex ante, fermo restando che tali contributi versati dagli enti sono direttamente destinati al solo finanziamento delle spese del settore finanziario cui tali enti appartengono e che dette spese risultano necessarie per il funzionamento di tale settore.
83 In un terzo momento, la ricorrente sostiene che il regolamento n. 806/2014 avrebbe dovuto essere adottato sul fondamento dell’articolo 352 TFUE, che è una disposizione equivalente all’articolo 127, paragrafo 6, TFUE, il quale costituiva la base giuridica del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).
84 L’articolo 352 TFUE ha lo scopo di supplire all’assenza di poteri di azione attribuiti espressamente o implicitamente alle istituzioni dell’Unione da specifiche disposizioni dei Trattati, quando poteri di tale genere dovessero apparire nondimeno necessari affinché l’Unione possa svolgere i propri compiti ai fini della realizzazione degli obiettivi fissati dai Trattati [parere 2/94 (Adesione della Comunità alla CEDU) del 28 marzo 1996, EU:C:1996:140, punto 29; v., altresì, sentenza del 3 settembre 2009, Parlamento/Consiglio, C‑166/07, EU:C:2009:499, punto 41 e giurisprudenza ivi citata].
85 Ne consegue che, quando esiste una base giuridica specifica per l’adozione di un atto dell’Unione, il ricorso all’articolo 352 TFUE è escluso.
86 Orbene, da un lato, dai precedenti punti da 38 a 54 risulta che le disposizioni di cui è contestata la legittimità, ossia gli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014, soddisfano le condizioni previste dall’articolo 114, paragrafo 1, TFUE, in quanto comportano, ciascuno, una misura relativa al ravvicinamento delle legislazioni e delle regolamentazioni in materia di risoluzione e hanno lo scopo di migliorare il funzionamento del mercato interno. Dall’altro, dai precedenti punti da 62 a 79 risulta che gli articoli 69 e 70 di detto regolamento, di cui si contesta la legittimità, non costituiscono «disposizioni fiscali» ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 2, TFUE.
87 Pertanto, siffatte misure possono essere ricollegate alle competenze attribuite alle istituzioni dell’Unione per legiferare sul fondamento dell’articolo 114 TFUE al fine di migliorare il funzionamento del mercato interno.
88 Date tali circostanze, l’articolo 352 TFUE non costituisce una base giuridica adeguata per l’adozione degli articoli 5, 69 e 70 del regolamento n. 806/2014.
89 Alla luce di tutto quanto precede, il quinto e il sesto motivo di ricorso devono essere respinti.
[omissis]
B. Sui motivi di ricorso vertenti sulla legittimità della decisione impugnata
[omissis]
1. Sul primo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 806/2014 ad opera della decisione impugnata
[omissis]
207 Al fine di valutare se il SRB abbia violato l’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 806/2014 nel determinare il livello-obiettivo annuale nella decisione impugnata, il Tribunale deve anzitutto esaminare d’ufficio se tale decisione sia sufficientemente motivata per quanto riguarda la determinazione di detto livello.
208 A tale riguardo, occorre ricordare che il difetto o l’insufficienza di motivazione costituisce un motivo di ordine pubblico che può, e anzi deve, essere sollevato d’ufficio dal giudice dell’Unione (v. sentenza del 2 dicembre 2009, Commissione/Irlanda e a. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punto 34). Di conseguenza, il Tribunale può, o meglio deve, prendere in considerazione anche altri difetti di motivazione, oltre a quelli dedotti dalla ricorrente, e ciò, segnatamente, quando essi emergono nel corso del procedimento.
209 A tal fine, le parti sono state sentite, mediante una misura di organizzazione del procedimento e in udienza, su tutti gli eventuali difetti di motivazione da cui sarebbe viziata la decisione impugnata sotto il profilo della determinazione del livello-obiettivo annuale.
210 Ciò precisato, occorre ricordare che, conformemente all’articolo 69, paragrafo 1, del regolamento n. 806/2014, al termine del periodo iniziale, i mezzi finanziari disponibili nel SRF devono raggiungere il livello-obiettivo finale, che corrisponde ad almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio di tutti gli Stati membri partecipanti.
211 Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento n. 806/2014, nel periodo iniziale, i contributi ex ante devono essere scaglionati nel tempo nel modo più uniforme possibile fino al raggiungimento del livello-obiettivo finale di cui al precedente punto 210, tenendo tuttavia debitamente conto della fase del ciclo economico e dell’impatto che i contributi prociclici possono avere sulla situazione finanziaria degli enti.
212 L’articolo 70, paragrafo 2, del regolamento n. 806/2014 precisa che, ogni anno, i contributi dovuti da tutti gli enti autorizzati nei territori di tutti gli Stati membri partecipanti non superano il 12,5% del livello-obiettivo finale.
213 Per quanto concerne le modalità di calcolo dei contributi ex ante, l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 prevede che il SRB ne determini l’importo in base al livello-obiettivo annuale, tenuto conto del livello-obiettivo finale, e in base all’ammontare medio dei depositi protetti dell’anno precedente, calcolato su base trimestrale, di tutti gli enti autorizzati nel territorio di tutti gli Stati membri partecipanti.
214 Parimenti, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento di esecuzione 2015/81, il SRB calcola il contributo ex ante a carico di ciascun ente basandosi sul livello-obiettivo annuale, che deve essere stabilito alla luce del livello-obiettivo finale e calcolato secondo la metodologia prevista dal regolamento delegato 2015/63.
215 Nel caso di specie, come risulta dal considerando 48 della decisione impugnata, il SRB ha fissato, per il periodo di contribuzione 2021, l’importo del livello-obiettivo annuale in EUR 11 287 677 212,56.
216 Nei considerando 36 e 37 della decisione impugnata, il SRB ha spiegato, in sostanza, che il livello-obiettivo annuale doveva essere determinato sulla base di un’analisi vertente sull’andamento dei depositi protetti nel corso degli anni precedenti, su qualsiasi evoluzione pertinente della situazione economica, nonché su un’analisi degli indicatori relativi alla fase del ciclo economico e degli effetti dei contributi prociclici sulla situazione finanziaria degli enti. Il SRB ha poi ritenuto opportuno fissare un coefficiente basato su tale analisi e sui mezzi finanziari disponibili nel SRF (in prosieguo: il «coefficiente»). Il SRB ha applicato detto coefficiente a un ottavo dell’ammontare medio dei depositi protetti nel 2020, al fine di ottenere il livello-obiettivo annuale.
217 Nei considerando da 38 a 47 della decisione impugnata il SRB ha illustrato l’iter seguito per fissare il coefficiente.
218 Al considerando 38 della decisione impugnata, il SRB ha riconosciuto una tendenza costante di crescita dei depositi protetti per tutti gli enti degli Stati membri partecipanti. In particolare, per il 2020, l’ammontare medio di detti depositi, calcolato su base trimestrale, era pari a EUR 6 689 miliardi.
219 Ai considerando 40 e 41 della decisione impugnata, il SRB ha illustrato la prevista evoluzione dei depositi protetti per i tre restanti anni del periodo iniziale, vale a dire dal 2021 al 2023. Esso ha ritenuto che i tassi annuali di crescita dei depositi protetti sino alla fine del periodo iniziale si sarebbero collocati tra il 4% e il 7%.
220 Ai considerando da 42 a 45 della decisione impugnata, il SRB ha presentato una valutazione della fase del ciclo economico e del potenziale effetto prociclico che i contributi ex ante avrebbero potuto avere sulla situazione finanziaria degli enti. A tal fine, esso ha indicato di aver tenuto conto di molteplici indicatori, come la previsione di crescita del prodotto interno lordo della Commissione e le proiezioni in materia della Banca centrale europea (BCE) o il flusso di crediti del settore privato in percentuale del prodotto interno lordo.
221 Al considerando 46 della decisione impugnata, il SRB ha concluso che, pur potendosi ragionevolmente attendere un’ulteriore crescita dei depositi protetti all’interno dell’unione bancaria, il ritmo di tale crescita sarebbe stato inferiore rispetto a quello dell’anno 2020. A questo proposito, al considerando 47 della decisione impugnata, il SRB ha indicato di aver adottato un «approccio prudente» per quanto riguardava il tasso di crescita dei depositi protetti per gli anni successivi sino al 2023.
222 Alla luce di tali considerazioni, al considerando 48 della decisione impugnata, il SRB ha fissato il valore del coefficiente all’1,35%. Esso ha poi calcolato l’importo del livello-obiettivo annuale moltiplicando l’ammontare medio dei depositi protetti nel 2020 per tale coefficiente e dividendo il risultato di tale calcolo per otto, conformemente alla seguente formula matematica, contenuta nel considerando 48 della decisione di cui trattasi:
«Obiettivo0 [importo del livello-obiettivo annuale] = Totale depositi protetti2020 * 0,0135 * ⅛ = EUR 11 287 677 212,56».
223 Dalle spiegazioni del SRB in udienza risulta, in sostanza, che esso ha determinato il livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2021 con le seguenti modalità.
224 In primo luogo, fondandosi su un’analisi prospettica, il SRB ha fissato l’ammontare dei depositi protetti dell’insieme degli enti autorizzati nel territorio di tutti gli Stati membri partecipanti, stimato, per la fine del periodo iniziale, in circa EUR 7 500 miliardi. Per giungere a tale importo, il SRB ha tenuto conto dell’ammontare medio dei depositi protetti nel 2020, vale a dire EUR 6 689 miliardi, di un tasso di crescita annuo dei depositi protetti pari al 4%, nonché del numero di periodi di contribuzione restanti sino alla fine del periodo iniziale, vale a dire tre.
225 In secondo luogo, conformemente all’articolo 69, paragrafo 1, del regolamento n. 806/2014, il SRB ha calcolato l’1% di detti EUR 7 500 miliardi per ottenere l’importo stimato del livello-obiettivo finale che doveva essere raggiunto al 31 dicembre 2023, ovvero circa EUR 75 miliardi.
226 In terzo luogo, il SRB ha dedotto da quest’ultimo importo le risorse finanziarie già disponibili nel SRF nel 2021, vale a dire circa EUR 42 miliardi, per ottenere l’importo che doveva essere ancora riscosso nei periodi di contribuzione restanti sino alla fine del periodo iniziale, vale a dire dal 2021 al 2023. Detto importo ammontava, quindi, a circa EUR 33 miliardi.
227 In quarto luogo, il SRB ha diviso quest’ultimo importo per tre al fine di ripartirlo uniformemente tra i suddetti tre periodi di contribuzione restanti. Il livello-obiettivo annuale per il periodo di contribuzione 2021 è stato così fissato nell’importo indicato al precedente punto 215, vale a dire in circa EUR 11,287 miliardi.
228 In udienza, il SRB ha altresì affermato di aver reso pubblici gli elementi di informazione su cui aveva basato il metodo descritto ai precedenti punti da 224 a 227, i quali avrebbero consentito alla ricorrente di comprendere il metodo di determinazione del livello-obiettivo annuale. In particolare, esso ha precisato di aver pubblicato, sul proprio sito Internet, nel maggio 2021, vale a dire dopo l’adozione della decisione impugnata ma prima della presentazione del presente ricorso, una scheda informativa denominata «Fact Sheet 2021» (in prosieguo: la «scheda informativa»), indicante l’importo stimato del livello-obiettivo finale. Parimenti, il SRB ha sostenuto che l’ammontare dei mezzi finanziari disponibili nel SRF era anch’esso disponibile sul suo sito Internet, nonché reperibile mediante altre fonti pubbliche, prima dell’adozione della decisione impugnata.
229 Per stabilire se il SRB abbia rispettato il suo obbligo di motivazione per la determinazione del livello-obiettivo annuale, occorre ricordare che, per quanto riguarda il contenuto dell’obbligo di motivazione, dalla giurisprudenza risulta che la motivazione di una decisione adottata da un’istituzione o da un organo dell’Unione deve essere, in particolare, priva di contraddizioni per consentire agli interessati di conoscerne i reali motivi, al fine di difendere i loro diritti dinanzi al giudice competente, e a quest’ultimo di esercitare il suo controllo (v., in tal senso, sentenze del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punto 169 e giurisprudenza citata; del 22 settembre 2005, Suproco/Commissione, T‑101/03, EU:T:2005:336, punti 20 e da 45 a 47, e del 16 dicembre 2015, Grecia/Commissione, T‑241/13, EU:T:2015:982, punto 56).
230 Inoltre, quando, nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione, l’autore della decisione impugnata fornisce talune spiegazioni sui motivi ad essa sottostanti, tali spiegazioni devono essere coerenti con le considerazioni illustrate in detta decisione (v., in tal senso, sentenze del 22 settembre 2005, Suproco/Commissione, T‑101/03, EU:T:2005:336, punti da 45 a 47, e del 13 dicembre 2016, Printeos e a./Commissione, T‑95/15, EU:T:2016:722, punti 54 e 55).
231 Infatti, se le considerazioni illustrate nella decisione impugnata non sono coerenti con tali spiegazioni fornite nel corso del procedimento giurisdizionale, la motivazione della decisione interessata non soddisfa le funzioni ricordate ai precedenti punti 181 e 182. In particolare, una siffatta incoerenza impedisce, da un lato, agli interessati di conoscere i reali motivi della decisione impugnata prima della proposizione del ricorso e di preparare la propria difesa al riguardo e, dall’altro, al giudice dell’Unione di individuare i motivi che sono serviti da reale supporto giuridico a detta decisione e di esaminare la loro conformità alle norme applicabili.
232 Infine, occorre ricordare che il SRB, nell’adottare una decisione che stabilisce i contributi ex ante, deve mettere gli enti interessati a conoscenza del metodo di calcolo di detti contributi (v. sentenza del 15 luglio 2021, Commissione/Landesbank Baden-Württemberg e CRU, C‑584/20 P e C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punto 122).
233 Lo stesso deve valere per il metodo di determinazione del livello-obiettivo annuale, posto che detto importo riveste un’importanza essenziale nell’economia di una tale decisione. Infatti, come risulta dall’articolo 4 del regolamento di esecuzione 2015/81, il metodo di calcolo dei contributi ex ante consiste nella ripartizione di tale importo tra tutti gli enti interessati, cosicché un suo aumento o una sua riduzione comporta un corrispondente aumento o riduzione del contributo ex ante di ciascuno di detti enti.
234 Da quanto precede emerge che, se il SRB è tenuto a fornire agli enti, attraverso la decisione impugnata, spiegazioni sul metodo di determinazione del livello-obiettivo annuale, tali spiegazioni devono essere coerenti con quelle da esso fornite nel corso del procedimento giurisdizionale e vertenti sul metodo effettivamente applicato.
235 Orbene, ciò non si verifica nella presente causa.
236 Infatti, va anzitutto osservato che nel considerando 48 della decisione impugnata è stata illustrata una formula matematica ivi presentata come fondamento della determinazione del livello-obiettivo annuale. Orbene, è emerso che detta formula non integra gli elementi del metodo realmente applicato dal SRB, come esposto in udienza. Infatti, come risulta dai precedenti punti da 224 a 227, il SRB ha ottenuto l’importo del livello-obiettivo annuale, nell’ambito di detto metodo, deducendo dal livello-obiettivo finale i mezzi finanziari disponibili nel SRF al fine di calcolare l’importo che doveva essere ancora riscosso entro il termine del periodo iniziale e dividendo detto importo per tre. Orbene, questi due passaggi del calcolo non trovano alcuna espressione nella suddetta formula matematica.
237 Inoltre, tale rilievo non può essere messo in discussione dall’affermazione del SRB secondo cui quest’ultimo avrebbe pubblicato, nel maggio 2021, la scheda informativa, contenente una forcella indicante i potenziali importi del livello-obiettivo finale e, sul suo sito Internet, l’ammontare dei mezzi finanziari disponibili nel SRF. Infatti, indipendentemente dalla questione se la ricorrente fosse o meno effettivamente a conoscenza di tali importi, questi ultimi non erano, di per sé, idonei a consentirle di comprendere che le due operazioni menzionate nel precedente punto 236 erano state effettivamente applicate dal SRB, fermo restando, inoltre, che la formula matematica prevista al considerando 48 della decisione impugnata non li menzionava neppure.
238 Analoghe incoerenze si riscontrano anche per quanto concerne le modalità di fissazione del coefficiente dell’1,35%, che tuttavia svolge un ruolo fondamentale nella formula matematica menzionata nel precedente punto 237. Infatti, tale coefficiente potrebbe essere inteso nel senso che esso si fonda, tra gli altri parametri, sulla crescita prevista dei depositi protetti nel corso dei restanti anni del periodo iniziale. Orbene, tale lettura non è coerente con le spiegazioni fornite dal SRB in udienza, da cui risulta che il coefficiente di cui trattasi è stato fissato in modo da poter giustificare il risultato del calcolo dell’importo del livello-obiettivo annuale, vale a dire dopo che il SRB ha calcolato detto importo in applicazione dei quattro passaggi illustrati nei precedenti punti da 224 a 227 e, segnatamente, dividendo per tre l’importo risultante dalla deduzione dei mezzi finanziari disponibili nel SRF dal livello-obiettivo finale. Orbene, tale modo di procedere non risulta affatto dalla decisione impugnata.
239 Occorre, inoltre, ricordare che, secondo la scheda informativa, l’importo del livello-obiettivo finale stimato si colloca in una forcella compresa tra EUR 70 e 75 miliardi. Orbene, a quanto risulta, detta forcella non è coerente con la forcella del tasso di crescita dei depositi protetti, compreso tra il 4% e il 7%, presente nel considerando 41 della decisione impugnata. Infatti, in udienza il SRB ha indicato che, ai fini della determinazione del livello-obiettivo annuale, esso aveva tenuto conto di un tasso di crescita dei depositi protetti del 4% – che era il tasso più basso della seconda forcella – e che aveva così ottenuto il livello-obiettivo finale stimato di EUR 75 miliardi – che rappresentava il valore massimo della prima forcella. In tal modo, risulta sussistere una discordanza tra dette due forcelle. Infatti, da un lato, la forcella relativa al tasso di crescita dei depositi protetti comprende anche valori superiori al tasso del 4%, la cui applicazione avrebbe, tuttavia, portato a un importo stimato del livello-obiettivo finale superiore a quello inserito nella forcella relativa a detti livelli-obiettivo. Dall’altro, per la ricorrente è impossibile comprendere per quale motivo il SRB abbia incluso nella forcella relativa a detto livello-obiettivo importi inferiori a EUR 75 miliardi. Infatti, per arrivare a tali importi, sarebbe stato necessario applicare un tasso inferiore al 4%, che, tuttavia, non è compreso nella forcella relativa al tasso di crescita dei depositi protetti. Date le circostanze, la ricorrente non era in grado di stabilire in che modo il SRB si fosse avvalso della forcella relativa al tasso di crescita di detti depositi per pervenire al calcolo del livello-obiettivo finale stimato.
240 Ne consegue che, per quanto attiene alla determinazione del livello-obiettivo annuale, il metodo effettivamente applicato dal SRB, come illustrato in udienza, non corrisponde a quello descritto nella decisione impugnata, cosicché le ragioni reali prese in considerazione ai fini della fissazione di detto livello-obiettivo non potevano essere individuate sulla base della decisione impugnata né dagli enti né dal Tribunale.
241 Alla luce di quanto precede, occorre constatare che la decisione impugnata è inficiata da vizi di motivazione per quanto riguarda la determinazione del livello-obiettivo annuale.
242 Pertanto, occorre annullare la decisione impugnata per tale motivo, poiché un siffatto difetto di motivazione impedisce al Tribunale di esaminare la fondatezza del primo motivo di ricorso.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La decisione SRB/ES/2021/22 del Comitato di risoluzione unico (SRB), del 14 aprile 2021, relativa al calcolo dei contributi ex ante per il 2021 al Fondo di risoluzione unico è annullata nella parte in cui riguarda la Dexia Crédit Local.
2) Gli effetti della decisione SRB/ES/2021/22, nella parte in cui essa riguarda la Dexia Crédit Local, sono mantenuti fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole che non può superare sei mesi dalla data di pronuncia della presente sentenza, di una nuova decisione del SRB che fissa il contributo ex ante al Fondo di risoluzione unico di tale ente per il periodo di contribuzione 2021.
3) Il SRB si farà carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Dexia Crédit Local.
4) Il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea si faranno carico delle proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 24 gennaio 2024.
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