SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi razširjeni senat)
z dne 24. januarja 2024(*)
„Ekonomska in monetarna unija – Bančna unija – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in nekaterih investicijskih podjetij (EMR) – Enotni sklad za reševanje bank (ESR) – Sklep EOR o izračunu predhodnih prispevkov za leto 2021 – Obveznost obrazložitve – Enako obravnavanje – Načelo sorazmernosti – Diskrecijska pravica EOR – Ugovor nezakonitosti – Pravna podlaga Uredbe (EU) št. 806/2014 – Diskrecijska pravica Komisije“
V zadevi T‑405/21,
Dexia Crédit Local s sedežem v Parizu (Francija), ki jo zastopata H. Gilliams in J.-M. Gollier, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Enotnemu odboru za reševanje (EOR), ki ga zastopajo J. Kerlin in C. De Falco, agenta, skupaj s H.-G. Kamannom, F. Louisom, P. Geyem in V. Del Pozom Espinoso de los Monterosom, odvetniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopata J. Etienne in O. Denkov, agenta,
in
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata E. d’Ursel in A. Westerhof Löfflerová, agentki,
ter
Evropske komisije, ki jo zastopata D. Triantafyllou in A. Steiblytė, agenta,
intervenienti,
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi razširjeni senat),
v sestavi A. Kornezov, predsednik, G. De Baere, D. Petrlík (poročevalec), K. Kecsmár, sodniki, in S. Kingston, sodnica,
sodni tajnik: L. Ramette, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 1. marca 2023,
izreka naslednjo
Sodbo(1)
1 Tožeča stranka, Dexia Crédit Local, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa SRB/ES/2021/22 Enotnega odbora za reševanje (EOR) z dne 14. aprila 2021 o izračunu predhodnih prispevkov za leto 2021 v Enotni sklad za reševanje (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v delu, v katerem se nanaša nanjo.
[…] (ni prevedeno)
III. Predlogi strank
22 Tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
– izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša nanjo, razglasi za ničen;
– EOR naloži plačilo stroškov.
23 EOR Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov;
– podredno, v primeru razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa, ohrani učinke tega sklepa do njegove nadomestitve ali vsaj šest mesecev od datuma pravnomočnosti sodbe.
24 Evropski parlament Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne v delu, v katerem temelji na ugovoru nezakonitosti Uredbe št. 806/2014, navedenem v petem in šestem tožbenem razlogu;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
25 Svet Evropske unije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
26 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
IV. Pravo
[…] (ni prevedeno)
A. Ugovora nezakonitosti Uredbe št. 806/2014 in Delegirane uredbe 2015/63
1. Peti in šesti tožbeni razlog: ugovora nezakonitosti določb Uredbe št. 806/2014 glede na Pogodbi
29 Na prvem mestu, tožeča stranka trdi, da so členi 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014, na podlagi katerih je EOR določil letno ciljno raven in njen predhodni prispevek, nezakoniti. Te določbe naj bi bile sprejete na podlagi člena 114 PDEU, čeprav je bila z njimi neodvisna evropska agencija, ustanovljena s to uredbo, in sicer EOR, nadomeščena z NOR, pristojnimi za določitev letne ciljne ravni in predhodnih prispevkov.
30 Na drugem mestu, tožeča stranka meni, da določbi, katerih zakonitost se izpodbija v okviru šestega tožbenega razloga, in sicer člena 69 in 70 Uredbe št. 806/2014, kot je pojasnila v odgovoru na pisna vprašanja Splošnega sodišča, pomenita „davčn[i] določb[i]“ v smislu člena 114(2) PDEU, tako da ju ni bilo mogoče sprejeti na podlagi odstavka 1 tega člena. V delu, v katerem ti določbi določata naložitev obveznosti plačila predhodnih prispevkov, naj bi bili namreč ti prispevki davčne narave, saj naj ne bi pomenili dejanskega in sorazmernega plačila za določeno storitev. Tožeča stranka naj namreč ne bi mogla pričakovati nobene protidajatve za svoje plačilo glede na dejstvo, ki sta ga potrdila Komisija in EOR, da njen položaj urejajo določbe, ki so veljale ob njeni predložitvi v reševanje, in sicer pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/59, in da se zanjo v primeru propada ne bi moglo uporabiti nobeno orodje za reševanje.
31 Prav tako naj bi se s predhodnimi prispevki uresničevali le cilji v javnem interesu, kot naj bi Splošno sodišče razsodilo v sodbi z dne 20. januarja 2021, ABLV Bank/EOR (T‑758/18, EU:T:2021:28, točki 70 in 71). Cilj v javnem interesu, ki je zagotoviti finančno stabilnost bančnega sistema, pa naj ne bi koristil le institucijam, za katere velja obveznost plačila predhodnih prispevkov, ampak vsem gospodarskim subjektom Unije.
32 Iz tega naj bi izhajalo, da bi bil lahko le člen 352 PDEU pravna podlaga za sprejetje členov 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014.
33 EOR, Parlament, Svet in Komisija te trditve izpodbijajo.
34 Uvodoma je treba opozoriti, da mora izbira pravne podlage za akt Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, med katerimi sta cilj in vsebina tega akta (glej mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592, točka 76 in navedena sodna praksa; sodba z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom) (C‑244/17, EU:C:2018:662, točka 36).
35 Zakonodajni akti, sprejeti na podlagi člena 114(1) PDEU, morajo po eni strani vključevati ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov držav članic, po drugi strani pa mora biti njihov cilj vzpostavitev in delovanje notranjega trga (sodba z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑270/12, EU:C:2014:18, točka 100).
36 Prvič, za preučitev, ali je bilo mogoče člene 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 sprejeti na podlagi člena 114(1) PDEU, je treba preučiti, ali te določbe izpolnjujejo oba pogoja, navedena v točki 35 zgoraj.
37 Na prvem mestu, treba je opozoriti, da se lahko člen 114 PDEU uporablja kot pravna podlaga samo, kadar iz pravnega akta objektivno in dejansko izhaja, da je njegov cilj izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga (glej sodbo z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑270/12, EU:C:2014:18, točka 113 in navedena sodna praksa).
38 V obravnavani zadevi zlasti iz uvodnih izjav 1 in 3 Uredbe št. 806/2014 ter iz uvodne izjave 1 Direktive 2014/59 izhaja, da je bila ta uredba sprejeta v okoliščinah gospodarske in finančne krize, ki je v zvezi z Unijo razkrila pomanjkanje instrumentov za učinkovito obvladovanje tveganja, ki ga predstavljajo institucije v finančnih težavah, zaradi česar so morale države članice za podporo tem institucijam uporabiti javna finančna sredstva.
39 Iz uvodne izjave 1 Uredbe št. 806/2014 je razvidno tudi, da so se s to krizo pokazale grožnje za delovanje notranjega trga bančnih storitev in vse večje tveganje finančne razdrobljenosti. To je bil resnični razlog za zaskrbljenost na notranjem trgu, na katerem bi morale biti banke sposobne opravljati pomembne čezmejne dejavnosti, medtem ko je bilo ugotovljeno zmanjšanje teh dejavnosti, povezano s strahom pred širjenjem negativnih učinkov.
40 Poleg tega je zakonodajalec Unije v uvodnih izjavah od 2 do 4 in 12 Uredbe št. 806/2014 poudaril, da razlike med nacionalnimi ureditvami na področju reševanja in ustreznimi upravnimi praksami ter neobstoj enotnega postopka odločanja za reševanje v bančni uniji povzročajo nezaupanje nacionalnih bančnih sistemov do sistemov drugih držav članic, vključno z državami članicami, ki ne sodelujejo v EMR, in prispevajo k nestabilnosti trga, saj ne zagotavljajo predvidljivosti glede možnih posledic propada banke. Te razlike bi lahko povzročile tudi višje stroške posojil za nekatere banke in njihove stranke zgolj zaradi sedeža teh bank, ne glede na njihovo dejansko kreditno sposobnost.
41 Nazadnje, zakonodajalec Unije je v uvodnih izjavah 9 in 19 Uredbe št. 806/2014 poudaril, da dokler pravila in prakse o reševanju ter pristopi v zvezi z delitvijo bremena ostajajo nacionalni ter se finančna sredstva, potrebna za financiranje reševanja, zbirajo in porabljajo na nacionalni ravni, se povezanost med državami članicami in bančnim sektorjem ne bo povsem prekinila, notranji trg pa bo ostal razdrobljen. Ta položaj bi omejeval čezmejne dejavnosti bank, ustvarjal ovire za izvajanje temeljnih svoboščin in izkrivljal konkurenco na notranjem trgu.
42 Glede na te preudarke je namen Uredbe št. 806/2014 omejiti povezavo med ugotovljenim proračunskim položajem posameznih držav članic ter stroški financiranja bank in podjetij s sedežem v teh državah članicah in odgovornost za financiranje stabilizacije finančnega sistema naložiti celotnemu finančnemu sektorju.
43 Tako Uredba št. 806/2014, kot je navedeno v njenem členu 1, med drugim določa enotna pravila in enoten postopek za reševanje institucij, ki bi jih moral EOR uporabiti za ublažitev groženj, navedenih v točkah od 38 do 41 zgoraj.
44 Bistveni element teh pravil in tega postopka je ESR, ki – kot izhaja iz členov 67 in 76 Uredbe št. 806/2014 ter uvodne izjave 107 te uredbe – omogoča zagotovitev učinkovitega izvajanja pooblastil za reševanje in prispevanje k financiranju instrumentov za reševanje z zagotavljanjem njihove učinkovite uporabe.
45 Za zagotovitev zadostnih finančnih sredstev v ESR se ta glede na ugotovitve iz točk od 38 do 41 zgoraj financira zlasti s predhodnimi prispevki, ki jih plačajo institucije, katerih znesek je odvisen od končne ciljne ravni ter glavnih načinov izračuna, določenih v členih 69 in 70 Uredbe št. 806/2014.
46 Zato plačilo teh prispevkov, kot je določeno v skladu s členoma 69 in 70 Uredbe št. 806/2014, zagotavlja učinkovito uporabo enotnih pravil in enotnega postopka reševanja institucij. Kot je razvidno iz uvodnih izjav 12 in 19 iste uredbe, pravila, ki določajo navedene prispevke, omogočajo, da se prepreči, da bi se z različnimi nacionalnimi praksami oviralo uresničevanje temeljnih svoboščin ali izkrivljala konkurenca na notranjem trgu.
47 Poleg tega je zakonodajalec Unije v uvodnih izjavah 11, 31 in 39 Uredbe št. 806/2014 poudaril, da bi se enotno izvajanje ureditve za reševanje v sodelujočih državah članicah izboljšalo zaradi nalog, zaupanih EOR, ki je bil posebej zasnovan za zagotovitev hitrega in učinkovitega postopka odločanja pri reševanju ter bi moral zagotoviti tudi ustrezno upoštevanje nacionalne finančne stabilnosti, finančne stabilnosti Unije in notranjega trga. V tem okviru člen 5 te uredbe določa, da je treba EOR šteti za NOR v smislu Direktive 2014/59, kadar opravlja naloge in izvaja pooblastila, prenesena na tak NOR. Ta določba tako EOR omogoča, da v celoti deluje kot organ odločanja na področju reševanja v bančni uniji, zato je njen cilj – tudi ob upoštevanju preudarkov iz točk od 38 do 41 zgoraj – izboljšati delovanje notranjega trga.
48 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je cilj Uredbe št. 806/2014, zlasti njenih členov 5, 69 in 70, izboljšati pogoje za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.
49 Na drugem mestu, treba je opozoriti, da so avtorji Pogodbe DEU z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 114 PDEU želeli zakonodajalcu Unije – odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti – podeliti diskrecijo pri tehniki približevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne zapletene tehnične posebnosti (glej sodbo z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑270/12, EU:C:2014:18, točka 102 in navedena sodna praksa).
50 Zato lahko zakonodajalec Unije pri izbiri tehnike približevanja in ob upoštevanju diskrecije, ki jo ima glede ukrepov iz člena 114 PDEU, na organ ali urad oziroma agencijo Unije prenese pooblastila za izvajanje nameravanega usklajevanja. Za to gre zlasti tedaj, ko morajo potrebni ukrepi temeljiti na posebnem strokovnem in tehničnem znanju ter odzivnosti takega subjekta (sodba z dne 22. januarja 2014, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑270/12, EU:C:2014:18, točka 105).
51 V tem okviru je treba na eni strani poudariti, kot je razvidno iz točk od 38 do 42 zgoraj, da morajo ukrepi, ki jih je treba sprejeti na področju reševanja, temeljiti na posebnem strokovnem in tehničnem znanju. Na drugi strani, kot izhaja iz ugotovitev, navedenih v točki 47 zgoraj, je bil EOR ustanovljen za zagotovitev in okrepitev uporabe enotnih pravil in enotnega postopka reševanja institucij. V teh okoliščinah je zakonodajalec Unije v členu 5 Uredbe št. 806/2014 lahko določil, da je treba EOR šteti za NOR v smislu Direktive 2014/59, kadar opravlja naloge in izvaja pooblastila, prenesena na tak NOR, ter mu je lahko podelil pristojnosti, da na podlagi členov 69 in 70 te uredbe določi znesek predhodnih prispevkov ter upravlja finančna sredstva ESR v skladu s členom 67(2) in (3) navedene uredbe.
52 Poleg tega sta, kot je razvidno iz točk 45 in 46 zgoraj, člena 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 bistveni element pravil in postopka reševanja institucij, ki prispeva k preprečevanju, da bi različne nacionalne prakse ovirale uresničevanje temeljnih svoboščin ali izkrivljale konkurenco na notranjem trgu.
53 Prav tako, kot je razvidno iz točke 47 zgoraj, člen 5 Uredbe št. 806/2014 vsebuje ukrep za približevanje zakonodaj na področju reševanja, ki krepi enotno uporabo pravil in postopka reševanja institucij.
54 V teh okoliščinah je člene 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 mogoče šteti za določbe v zvezi s približevanjem določb držav članic na področju reševanja institucij v bančni uniji.
55 Te ugotovitve ne omaje trditev tožeče stranke, da ustanovitev EOR z Uredbo št. 806/2014 ne izpolnjuje zahtev iz sodbe z dne 2. maja 2006, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet (C‑217/04, EU:C:2006:279, točki 44 in 45).
56 Sodišče je v sodbi z dne 2. maja 2006, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet (C‑217/04, EU:C:2006:279), poudarilo, da morajo biti naloge, zaupane organu, katerega naloga je prispevati k uresničitvi postopka usklajevanja, tesno povezane s področji, ki so predmet aktov o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic, kot je „zlasti“ primer, v katerem tako ustanovljeni organ storitve opravlja za nacionalne organe ali subjekte, ki vplivajo na enotno izvajanje usklajevalnih instrumentov in ki lahko olajšajo njihovo uporabo (sodba z dne 2. maja 2006, Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑217/04, EU:C:2006:279, točka 45).
57 Sodišče je s temi zadnjimi pojasnili izpostavilo značilnosti zadeve, ki mu je bila predložena, na podlagi katerih je v okoliščinah te zadeve mogoče šteti, da so bile naloge takratnega organa tesno povezane s področji, ki so predmet akta o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic, ki so se obravnavali v tej zadevi.
58 Taka tesna povezava med nalogami, zaupanimi EOR, in področjem, ki je predmet Uredbe št. 806/2014, obstaja tudi v obravnavani zadevi. Naloge, ki so s to uredbo zaupane EOR, kot so opisane v točki 51 zgoraj, namreč spadajo v okvir vzpostavitve bančne unije, ki je zahtevala enoten, celovit in podroben pravilnik za finančne storitve, kot je zakonodajalec Unije navedel v uvodni izjavi 5 te uredbe. V tem okviru ima EOR, kot je razvidno iz uvodne izjave 35 navedene uredbe, pomembno vlogo pri zagotavljanju skladnosti med nadzorniškimi praksami in praksami reševanja v Uniji kot celoti. Poleg tega EOR v skladu s členoma 31(1) in 70(2) te uredbe pri opravljanju svojih nalog tesno sodeluje z NOR, tudi pri izračunu predhodnih prispevkov. Naloge, ki so EOR zaupane z Uredbo št. 806/2014, zato vplivajo na enotno izvajanje instrumentov usklajevanja in lahko olajšajo njihovo uporabo.
59 V teh okoliščinah tožeča stranka ne more trditi, da naloge, zaupane EOR, niso tesno povezane s področji, ki so predmet aktov o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic na zadevnem področju.
60 Iz vseh zgornjih navedb izhaja, da členi 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 izpolnjujejo pogoja, določena v členu 114(1) PDEU.
61 Drugič, tožeča stranka trdi, da sta člena 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 v delu, v katerem določata obveznost plačila predhodnih prispevkov, davčne narave v smislu člena 114(2) PDEU in zato ne moreta biti sprejeta na podlagi člena 114(1) PDEU.
62 Člen 114(2) PDEU določa, da se odstavek 1 te določbe med drugim ne uporablja za „davčne določbe“.
63 Glede razlage izraza „davčne določbe“ je treba ugotoviti, da Pogodba DEU ne vsebuje opredelitve tega izraza (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2004, Komisija/Svet, C‑338/01, EU:C:2004:253, točka 63).
64 Ob tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da dajatev, ki jo plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja, nima davčne narave v položaju, v katerem je neposredno namenjena zgolj financiranju odhodkov v tem sektorju in so ti odhodki potrebni za delovanje tega sektorja, zlasti da bi se ta stabiliziral (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 11. julija 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, točki 9 in 10).
65 To razlogovanje pa velja tudi za predhodne prispevke, ki sledijo logiki zavarovanja in ki jih plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja za financiranje izključno odhodkov tega sektorja.
66 Tako je bilo v zvezi z naravo predhodnih prispevkov že v točki 38 zgoraj navedeno, da je bila Uredba št. 806/2014 sprejeta v okviru gospodarske in finančne krize, ki je v zvezi z Unijo razkrila pomanjkanje instrumentov, ki bi omogočali učinkovito obvladovanje tveganja, ki ga predstavljajo institucije v finančnih težavah, zaradi česar so morale države članice za podporo takim institucijam uporabiti javna finančna sredstva. Namen EMR je preprečiti škodljive posledice propada institucij, do katerih je prišlo med takimi krizami, saj lahko propad institucij v eni sami državi članici ogrozi stabilnost finančnih trgov kot celote, kot je razvidno iz uvodnih izjav 8 in 12 te uredbe.
67 V tem okviru je zakonodajalec Unije menil, da mora celotni finančni sektor financirati stabilizacijo finančnega sistema, kot je razvidno zlasti iz uvodne izjave 100 Uredbe št. 806/2014.
68 S tega vidika je posebna narava predhodnih prispevkov, kot je potrjeno v uvodnih izjavah od 105 do 107 Direktive 2014/59 in uvodni izjavi 41 Uredbe št. 806/2014, v skladu z logiko zavarovanja v tem, da finančni sektor EMR zagotovi zadostna finančna sredstva, da ta lahko izpolni svoje naloge (sodba z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 113).
69 Zato se v skladu s členom 67(2) in (4) ter uvodno izjavo 61 Uredbe št. 806/2014 predhodni prispevki zbirajo od gospodarskih subjektov finančnega sektorja za oskrbo ESR, ki se lahko uporabi le za učinkovito uporabo instrumentov za reševanje in učinkovito izvajanje pooblastil za reševanje, kadar se izkaže, da so taki ukrepi potrebni za doseganje cilja finančne stabilnosti tega sektorja.
70 V zvezi s tem je treba poudariti, da se, kot izhaja iz člena 1 Uredbe št. 806/2014, ukrepi, navedeni v točki 69 zgoraj, uporabljajo le v korist institucij, ki morajo plačati predhodne prispevke.
71 Res je, da Uredba št. 806/2014 ne vzpostavlja nobene samodejne povezave med plačilom predhodnega prispevka in reševanjem zadevne institucije. Zato predhodnih prispevkov ni mogoče šteti za zavarovalne premije, katerih mesečni obroki in vračilo bi bili mogoči (glej v tem smislu sodbo z dne 20. januarja 2021, ABLV Bank/EOR, T‑758/18, EU:T:2021:28, točki 70 in 73).
72 Vendar imajo institucije dvostransko koristi od ESR, ki se financira prav z njihovimi predhodnimi prispevki.
73 Na eni strani, kadar institucije propadajo ali bodo verjetno propadle, je njihov finančni položaj mogoče urediti v okviru postopka reševanja, ki se lahko začne v njihovo korist, če so izpolnjeni tudi drugi pogoji iz člena 18 Uredbe št. 806/2014. Tak postopek tako omogoča uporabo finančnih sredstev ESR v korist takih institucij, pri čemer se razume, da so se ta sredstva pridobila s prispevki teh institucij.
74 Na drugi strani so vse institucije upravičene do svojih predhodnih prispevkov prek stabilnosti finančnega sistema, ki jo zagotavlja ESR.
75 ESR namreč krije tveganje, ki ga celoten finančni sektor pomeni za stabilnost finančnega sistema (sodba z dne 20. januarja 2021, ABLV Bank/EOR, T‑758/18, EU:T:2021:28, točka 72).
76 Iz tega sledi, da je namen ESR, z vidika zavarovanja, in ne z davčnega vidika, zagotoviti stabilnost finančnega sektorja v celoti, s ciljem zagotoviti zaščito pred lastno krizo v korist vseh institucij.
77 Ta cilj zavarovanja se poleg tega odraža tudi v izračunu predhodnih prispevkov, saj ti ne izhajajo iz uporabe stopnje, določene na podlagi davčne osnove, temveč – na podlagi členov 102 in 103 Direktive 2014/59 ter členov 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 – iz opredelitve končne ciljne ravni in nato letne ciljne ravni, ki se nato razdeli med institucije (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR, C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 113). Ta porazdelitev letne ciljne ravni temelji zlasti, kot je razvidno tudi iz uvodne izjave 109 Uredbe št. 806/2014, na tveganju, ki ga vsaka institucija pomeni za stabilnost finančnega sistema, kar institucije spodbuja k sprejetju manj tveganih načinov delovanja.
78 Iz zgoraj navedenega izhaja, da institucije predhodne prispevke plačujejo v skladu z logiko zavarovanja, pri čemer so ti prispevki neposredno namenjeni zgolj financiranju odhodkov finančnega sektorja, v katerega spadajo te institucije, in da so ti odhodki potrebni za delovanje tega sektorja, zlasti da bi se ta stabiliziral v primeru propada nekaterih institucij in da bi se omejili negativni učinki.
79 Zato določbe Uredbe št. 806/2014, ki institucijam nalagajo plačilo predhodnih prispevkov in določajo podrobna pravila za njihov izračun, zlasti njena člena 69 in 70, niso „davčne določbe“ v smislu člena 114(2) PDEU.
80 Trditve tožeče stranke te ugotovitve ne omajajo.
81 Po eni strani je treba iz razlogov, navedenih v točkah od 72 do 74 zgoraj, zavrniti trditev tožeče stranke, da po plačilu predhodnih prispevkov ne prejme nobene protidajatve.
82 Po drugi strani trditve tožeče stranke, da je finančna stabilnost cilj v javnem interesu, ki ne koristi le osebam, za katere velja obveznost plačila predhodnih prispevkov, prav tako ni mogoče sprejeti. Taka okoliščina namreč ne vpliva na logiko zavarovanja predhodnih prispevkov, saj so ti prispevki, ki jih plačajo institucije, neposredno namenjeni zgolj financiranju odhodkov finančnega sektorja, v katerega spadajo te institucije, in so ti odhodki nujni za delovanje tega sektorja.
83 Tretjič, tožeča stranka trdi, da bi morala biti Uredba št. 806/2014 sprejeta na podlagi člena 352 PDEU, ki je določba, enakovredna členu 127(6) PDEU, ki je pravna podlaga Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63).
84 Namen člena 352 PDEU je nadomestiti neobstoj pooblastil za ukrepanje, ki so bila institucijam Unije izrecno ali implicitno podeljena s posebnimi določbami Pogodb, če so taka pooblastila vendarle potrebna za to, da lahko Unija opravlja svoje naloge za doseganje enega od ciljev, določenih v teh pogodbah (mnenje 2/94 (Pristop Skupnosti k EKČP) z dne 28. marca 1996, EU:C:1996:140, točka 29; glej tudi sodbo z dne 3. septembra 2009, Parlament/Svet, C‑166/07, EU:C:2009:499, točka 41 in navedena sodna praksa).
85 Iz tega izhaja, da je uporaba člena 352 PDEU izključena, če obstaja posebna pravna podlaga za sprejetje akta Unije.
86 Na eni strani pa iz točk od 38 do 54 zgoraj izhaja, da določbe, katerih zakonitost se izpodbija, in sicer členi 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014, izpolnjujejo pogoje iz člena 114(1) PDEU, ker vsaka od njih vsebuje ukrep za približevanje zakonodaj in predpisov na področju reševanja ter ker je njihov cilj izboljšati delovanje notranjega trga. Na drugi strani je iz točk od 62 do 79 zgoraj razvidno, da člena 69 in 70 te uredbe, katerih zakonitost se izpodbija, nista „davčn[i] določb[i]“ v smislu člena 114(2) PDEU.
87 Zato je take ukrepe mogoče povezati s pristojnostmi, ki so institucijam Unije dodeljene za sprejemanje zakonodaje na podlagi člena 114 PDEU, da bi se izboljšalo delovanja notranjega trga.
88 V teh okoliščinah člen 352 PDEU ni ustrezna pravna podlaga za sprejetje členov 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014.
89 Glede na vse zgoraj navedeno je treba peti in šesti tožbeni razlog zavrniti.
[…] (ni prevedeno)
B. Tožbeni razlogi v zvezi z zakonitostjo izpodbijanega sklepa
[…] (ni prevedeno)
3. Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 69(2) Uredbe št. 806/2014 z izpodbijanim sklepom
[…] (ni prevedeno)
207 Splošno sodišče mora za presojo, ali je EOR s tem, da je v izpodbijanem sklepu določil letno ciljno raven, kršil člen 69(2) Uredbe št. 806/2014, najprej po uradni dolžnosti preučiti, ali je ta sklep zadostno obrazložen v zvezi z določitvijo navedene ravni.
208 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je neobstoj ali nezadostnost obrazložitve razlog javnega reda, na katerega lahko oziroma mora paziti sodišče Unije po uradni dolžnosti (glej sodbo z dne 2. decembra 2009, Komisija/Irska in drugi, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, točka 34 in navedena sodna praksa). Zato Splošno sodišče lahko oziroma mora upoštevati tudi druge pomanjkljivosti obrazložitve kot tiste, na katere se sklicuje tožeča stranka, in to zlasti, če se te pojavijo med postopkom.
209 V ta namen so bile stranke z ukrepom procesnega vodstva in na obravnavi zaslišane o vseh morebitnih pomanjkljivostih obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni.
210 Po tem pojasnilu je treba opozoriti, da morajo v skladu s členom 69(1) Uredbe št. 806/2014 finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, ob koncu prvotnega obdobja dosegati končno ciljno raven, ki ustreza vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic.
211 V skladu s členom 69(2) Uredbe št. 806/2014 je treba predhodne prispevke v prvotnem obdobju razporediti karseda enakomerno, dokler ni dosežena končna ciljna raven, navedena v točki 210 zgoraj, vendar ob ustreznem upoštevanju faze poslovnega cikla in morebitnega vpliva procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij.
212 Člen 70(2) Uredbe št. 806/2014 določa, da vsako leto prispevki, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presegajo 12,5 % končne ciljne ravni.
213 Kar zadeva metodo izračuna predhodnih prispevkov, člen 4(2) Delegirane uredbe 2015/63 določa, da EOR določi njihov znesek na podlagi letne ciljne ravni, pri čemer upošteva končno ciljno raven, in na podlagi povprečnega zneska kritih vlog v preteklem letu, izračunanega četrtletno, za vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic.
214 Prav tako EOR v skladu s členom 4 Izvedbene uredbe 2015/81 izračuna predhodni prispevek za vsako institucijo na podlagi letne ciljne ravni, ki jo je treba določiti glede na končno ciljno raven in v skladu z metodo iz Delegirane uredbe 2015/63.
215 V obravnavani zadevi je EOR, kot je razvidno iz točke 48 obrazložitve izpodbijanega sklepa, za prispevno obdobje 2021 znesek letne ciljne ravni določil na 11.287.677.212,56 EUR.
216 EOR je v točkah 36 in 37 obrazložitve izpodbijanega sklepa v bistvu pojasnil, da je treba letno ciljno raven določiti na podlagi analize gibanja kritih vlog v preteklih letih, vseh upoštevnih sprememb gospodarskega položaja ter analize kazalnikov v zvezi s fazo poslovnega cikla in učinkov, ki naj bi jih prociklični prispevki imeli na finančni položaj institucij. EOR je nato menil, da je primerno določiti koeficient, ki temelji na tej analizi in finančnih sredstvih, ki so na voljo v ESR (v nadaljevanju: koeficient). EOR je ta koeficient uporabil za osmino povprečnega zneska kritih vlog v letu 2020, da bi dosegel letno ciljno raven.
217 EOR je v točkah od 38 do 47 obrazložitve izpodbijanega sklepa predstavil pristop za določitev koeficienta.
218 EOR je v točki 38 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovil stalen trend povečevanja kritih vlog za vse institucije v sodelujočih državah članicah. Zlasti je povprečni znesek teh vlog, izračunan četrtletno, za leto 2020 znašal 6,689 bilijonov EUR.
219 EOR je v točkah 40 in 41 obrazložitve izpodbijanega sklepa predstavil napovedan razvoj kritih vlog za preostala tri leta prvotnega obdobja, in sicer od leta 2021 do leta 2023. Ocenil je, da bodo letne stopnje rasti kritih vlog do konca prvotnega obdobja znašale med 4 % in 7 %.
220 EOR je v točkah od 42 do 45 obrazložitve izpodbijanega sklepa predstavil oceno faze poslovnega cikla in morebitnega procikličnega učinka, ki bi ga lahko imeli predhodni prispevki na finančni položaj institucij. V ta namen je navedel, da je upošteval več kazalnikov, kot so napoved rasti bruto domačega proizvoda Komisije in napovedi Evropske centralne banke (ECB) v zvezi s tem ali kreditni tok zasebnega sektorja kot odstotek bruto domačega proizvoda.
221 EOR je v točki 46 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovil, da je sicer razumno pričakovati nadaljnjo rast kritih vlog v bančni uniji, vendar bo hitrost te rasti manjša kot leta 2020. V zvezi s tem je EOR v točki 47 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedel, da je sprejel „previden pristop“ v zvezi s stopnjami rasti kritih vlog za prihodnja leta do leta 2023.
222 Glede na te preudarke je EOR v točki 48 obrazložitve izpodbijanega sklepa vrednost koeficienta določil na 1,35 %. Nato je znesek letne ciljne ravni izračunal tako, da je povprečni znesek kritih vlog v letu 2020 pomnožil s tem koeficientom in rezultat tega izračuna delil z osem, v skladu s to matematično formulo iz točke 48 obrazložitve navedenega sklepa:
„Ciljni0 [znesek letne ciljne ravni] = skupni znesek kritih vlog2020 * 0,0135 * ⅛ = 11.287.677.212,56 EUR“.
223 Iz pojasnil EOR na obravnavi v bistvu izhaja, da je ta določil letno ciljno raven za prispevno obdobje 2021, kot sledi.
224 Prvič, EOR je na podlagi prospektivne analize znesek kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, napovedan za konec prvotnega obdobja, določil na približno 7,5 bilijona EUR. EOR je za določitev tega zneska upošteval povprečni znesek kritih vlog v letu 2020, in sicer 6,689 bilijona EUR, letno stopnjo rasti kritih vlog v višini 4 % in število preostalih prispevnih obdobij do konca prvotnega obdobja, in sicer tri.
225 Drugič, EOR je v skladu s členom 69(1) Uredbe št. 806/2014 za pridobitev ocenjenega zneska končne ciljne ravni, ki naj bi bila dosežena 31. decembra 2023, to je približno 75 milijard EUR, izračunal 1 % od teh 7,5 bilijona EUR.
226 Tretjič, EOR je od zadnjenavedenega zneska odštel finančna sredstva, ki so bila v ESR že na voljo leta 2021, to je približno 42 milijard EUR, da bi dobil znesek, ki ga je bilo treba še prejeti v preostalih prispevnih obdobjih pred koncem prvotnega obdobja, to je od leta 2021 do leta 2023. Ta znesek je znašal približno 33 milijard EUR.
227 Četrtič, EOR je zadnjenavedeni znesek delil s tri, da bi ga enotno razdelil med navedena preostala tri prispevna obdobja. Letna ciljna raven za prispevno obdobje 2021 je bila tako določena na znesek, naveden v točki 215 zgoraj, in sicer na približno 11,287 milijarde EUR.
228 EOR je na obravnavi tudi zatrdil, da je objavil informacije, na katerih je temeljila metoda, opisana v točkah od 224 do 227 zgoraj, in ki bi tožeči stranki omogočile razumeti metodo, s katero je bila določena letna ciljna raven. Natančneje, pojasnil je, da je maja 2021, to je po sprejetju izpodbijanega sklepa, vendar pred vložitvijo te tožbe, na svojem spletnem mestu objavil opisni obrazec, imenovan „Fact Sheet 2021“ (v nadaljevanju: opisni obrazec), v katerem je bil naveden ocenjeni znesek končne ciljne ravni. EOR je prav tako trdil, da je znesek finančnih sredstev, ki so na voljo v ESR, na voljo tudi na njegovem spletnem mestu in prek drugih javnih virov, in to pred sprejetjem izpodbijanega sklepa.
229 Za preučitev, ali je EOR spoštoval svojo obveznost obrazložitve v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni, je treba opozoriti, da je v zvezi z vsebino obveznosti obrazložitve iz sodne prakse razvidno, da obrazložitev sklepa, ki ga sprejme institucija ali organ Unije, med drugim ne sme biti protislovna, da bi se lahko zadevne osebe seznanile z dejanskimi razlogi za to odločitev, da bi lahko branile svoje pravice pred pristojnim sodiščem in da bi lahko to sodišče izvajalo nadzor (glej v tem smislu sodbe z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 169 in navedena sodna praksa; z dne 22. septembra 2005, Suproco/Komisija, T‑101/03, EU:T:2005:336, točke 20 in od 45 do 47, in z dne 16. decembra 2015, Grčija/Komisija, T‑241/13, EU:T:2015:982, točka 56).
230 Poleg tega, kadar avtor izpodbijane odločbe med postopkom pred sodiščem Unije poda nekatera pojasnila v zvezi z razlogi za to odločbo, morajo biti ta pojasnila v skladu s preudarki, navedenimi v tej odločbi (glej v tem smislu sodbi z dne 22. septembra 2005, Suproco/Komisija, T‑101/03, EU:T:2005:336, točke od 45 do 47, in z dne 13. decembra 2016, Printeos in drugi/Komisija, T‑95/15, EU:T:2016:722, točki 54 in 55).
231 Če preudarki, navedeni v izpodbijanem sklepu, niso v skladu s takimi pojasnili, podanimi v sodnem postopku, obrazložitev zadevnega sklepa ne izpolnjuje funkcij, navedenih v točkah od 181 do 182 zgoraj. Natančneje, taka nedoslednost po eni strani zadevnim osebam preprečuje, da bi se seznanile z dejanskimi razlogi za izpodbijano odločbo pred vložitvijo tožbe in pripravile obrambo v zvezi z njimi, po drugi strani pa sodišču Unije preprečuje, da bi opredelilo razloge, ki so bili podlaga za to odločbo, in preučilo njihovo skladnost s pravili, ki se uporabljajo.
232 Nazadnje je treba opozoriti, da mora EOR, kadar sprejme sklep o določitvi predhodnih prispevkov, zadevne institucije seznaniti z metodologijo za izračun teh prispevkov (glej v tem smislu sodbo z dne 15. julija 2021, Komisija/Landesbank Baden-Württemberg in EOR (C‑584/20 P in C‑621/20 P, EU:C:2021:601, točka 122).
233 Enako mora veljati za metodo določitve letne ciljne ravni, saj je ta znesek bistvenega pomena za sistematiko take odločitve. Kot namreč izhaja iz člena 4 Izvedbene uredbe 2015/81, se predhodni prispevki izračunajo z razdelitvijo navedenega zneska med vse zadevne institucije, tako da povečanje ali znižanje tega zneska povzroči ustrezno povečanje ali znižanje predhodnega prispevka vsake od teh institucij.
234 Iz navedenega izhaja, da čeprav mora EOR institucijam z izpodbijanim sklepom zagotoviti pojasnila v zvezi z metodo določitve letne ciljne ravni, morajo biti ta pojasnila v skladu s pojasnili, ki jih je EOR podal med sodnim postopkom in ki se nanašajo na metodo, ki je bila dejansko uporabljena.
235 V obravnavanem primeru naj ne bi šlo za tak položaj.
236 Najprej je namreč treba poudariti, da je bila v točki 48 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedena matematična formula, ki je bila v njem predstavljena kot podlaga za določitev letne ciljne ravni. Očitno pa je, da ta formula ne vključuje elementov metode, ki jo je EOR dejansko uporabil, kot je bilo pojasnjeno na obravnavi. Kot je namreč razvidno iz točk od 224 do 227 zgoraj, je EOR v okviru te metode dosegel znesek letne ciljne ravni tako, da je od končne ciljne ravni odštel finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, da bi izračunal znesek, ki ga je bilo treba plačati do konca prvotnega obdobja, in da je zadnjenavedeni znesek delil s tri. Ti dve fazi izračuna pa nista izraženi v navedeni matematični formuli.
237 Poleg tega te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo EOR, da je maja 2021 objavil opisni obrazec, ki je vseboval razpon morebitnih zneskov končne ciljne ravni, na svojem spletnem mestu pa znesek finančnih sredstev, ki so na voljo v ESR. Ne glede na to, ali je bila tožeča stranka dejansko seznanjena s temi zneski, na podlagi teh zneskov namreč ni mogla razumeti, da je EOR dejansko uporabil obe transakciji, navedeni zgoraj v točki 236, pri čemer je bilo poleg tega pojasnjeno, da v matematični formuli, določeni v točki 48 obrazložitve izpodbijanega sklepa, nista bili niti omenjeni.
238 Podobna neskladja vplivajo tudi na način določitve koeficienta 1,35 %, ki pa ima ključno vlogo pri matematični formuli, navedeni v točki 237 zgoraj. Ta koeficient bi bilo namreč mogoče razumeti tako, da med drugimi parametri temelji na napovedani rasti kritih vlog v preostalih letih prvotnega obdobja. To pa ni v skladu s pojasnili, ki jih je EOR podal na obravnavi in iz katerih izhaja, da je bil ta koeficient določen tako, da je mogoče utemeljiti rezultat izračuna zneska letne ciljne ravni, to je po tem, ko je EOR ta znesek izračunal na podlagi štirih faz, navedenih v točkah od 224 do 227 zgoraj, in zlasti z delitvijo zneska, ki izhaja iz odbitka finančnih sredstev, ki so na voljo v ESR, od končne ciljne ravni, s tri. Vendar to nikakor ne izhaja iz izpodbijanega sklepa.
239 Poleg tega je treba opozoriti, da je bil glede na opisni obrazec znesek ocenjene končne ciljne ravni v razponu od 70 do 75 milijard EUR. Ta razpon pa ni skladen z razponom stopnje rasti kritih vlog med 4 % in 7 %, navedenim v točki 41 obrazložitve izpodbijanega sklepa. EOR je namreč na obravnavi navedel, da je za določitev letne ciljne ravni upošteval 4‑odstotno stopnjo rasti kritih vlog, ki je najnižja stopnja drugega razpona, in da je tako dosegel ocenjeno končno ciljno raven 75 milijard EUR, ki je najvišja vrednost prvega razpona. Tako je očitno, da med tema razponoma obstaja neskladje. Na eni strani namreč razpon, ki se nanaša na stopnjo gibanja kritih vlog, vključuje tudi vrednosti, ki so višje od 4‑odstotne stopnje, vendar bi njihova uporaba privedla do višjega ocenjenega zneska končne ciljne ravni od tistih, ki so vključene v razpon te ciljne ravni. Na drugi strani tožeča stranka ne more razumeti, zakaj je EOR v razpon, ki se nanaša na navedeno ciljno raven, vključil zneske, nižje od 75 milijard EUR. Za to bi bilo namreč treba uporabiti stopnjo, nižjo od 4 %, ki pa ni v razponu stopnje rasti kritih vlog. V teh okoliščinah tožeča stranka ni mogla določiti, kako je EOR uporabil razpon, ki se je nanašal na stopnjo gibanja teh vlog, za izračun ocenjene končne ciljne ravni.
240 Iz tega sledi, da v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni metoda, ki jo je EOR dejansko uporabil, kot je bila pojasnjena na obravnavi, ne ustreza metodi, opisani v izpodbijanem sklepu, tako da niti institucije niti Splošno sodišče na podlagi izpodbijanega sklepa niso mogle opredeliti dejanskih razlogov, na podlagi katerih je bila ta ciljna raven določena.
241 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep vsebuje pomanjkljivosti v obrazložitvi v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni.
242 Zato je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, saj taka pomanjkljiva obrazložitev Splošnemu sodišču preprečuje preučitev utemeljenosti prvega tožbenega razloga.
[…] (ni prevedeno)
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi razširjeni senat)
razsodilo:
1. Sklep Enotnega odbora za reševanje (EOR) SRB/ES/2021/22 z dne 14. aprila 2021 o izračunu predhodnih prispevkov za leto 2021 v Enotni sklad za reševanje se razglasi za ničen v delu, ki se nanaša na družbo Dexia Crédit Local.
2. Učinke sklepa SRB/ES/2021/22 je treba v delu, ki se nanaša na družbo Dexia Crédit Local, ohraniti, dokler v razumnem roku, ki ne sme presegati šestih mesecev od dneva razglasitve te sodbe, ne začne veljati nov sklep EOR o določitvi predhodnega prispevka te institucije v Enotni sklad za reševanje za leto 2021.
3. EOR poleg svojih stroškov nosi stroške, nastale družbi Dexia Crédit Local.
4. Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija nosijo svoje stroške.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. januarja 2024.
Podpisi