Věc T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 24. ledna 2024
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokument předložený v rámci řízení EU Pilot o vrácení DPH – Dokument pocházející z členského státu – Odepření přístupu – Předchozí souhlas členského státu – Výjimka týkající se ochrany soudního řízení – Povinnost uvést odůvodnění“
1. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Nedostatek nebo nedostatečnost odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se materiální legality
(Články 263 a 296 SFEU)
(viz bod 18)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah
(Článek 296 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
(viz bod 21)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Povinnost členského státu podat zvláštní formální žádost za účelem podání námitky – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 5)
(viz bod 23)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Povinnosti dotčeného orgánu v oblasti konzultace členského státu před přijetím rozhodnutí – Porušení – Důsledky
(Článek 4 odst. 3 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 4 a 5)
(viz body 24, 25)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)
(viz body 33, 35–37)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Procesní důsledky – Povinnost odůvodnit rozhodnutí o odmítnutí přístupu, která přísluší členským státům a unijním orgánům – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)
(viz body 38–41, 48–50)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Pravomoc unijního soudu přezkoumat opodstatněnost odmítnutí – Úplný přezkum použitelnosti dovolávaných výjimek, který je založen na věcném posouzení uvedeného členského státu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)
(viz bod 52)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana soudního řízení – Oblast působnosti – Dokumenty, které nebyly vypracovány pouze pro účely soudního řízení ale mohly by narušit schopnost obrany dotyčných vnitrostátních orgánů v uvedeném řízení – Zahrnutí – Podmínky
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
(viz body 54–58, 61, 62, 64–67)
9. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana soudního řízení – Oblast působnosti – Dokumenty, které nebyly vypracovány pouze pro účely soudního řízení ale mohly by narušit schopnost obrany dotyčných vnitrostátních orgánů v uvedeném řízení – Záruka rovnosti zbraní ve vnitrostátních soudních řízeních – Kritéria pro posouzení – Pravděpodobný charakter žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ze strany vnitrostátního soudu – Vyloučení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka)
(viz body 69–71)
Shrnutí
Tribunál, kterému byla předložena žaloba na neplatnost rozhodnutí Evropské komise o odepření přístupu k dokumentu pocházejícímu z členského státu, vyjasnil svým rozsudkem rozdíl mezi formálním požadavkem odůvodnění odepření přístupu k dokumentům a materiální legalitou takového odepření. Kromě toho upřesnil podmínky získání předchozího souhlasu podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001(1), pokud jde o zpřístupnění dokumentů pocházejících z členských států, jakož i podmínky uplatnění výjimky vycházející z ochrany soudního řízení před vnitrostátními soudy(2), jedná-li se o takové dokumenty a v kontextu možné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
V rámci řízení EU Pilot(3) zahájeného na základě stížnosti žalobkyně, společnosti Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), požádala Komise italské orgány o objasnění podmínek vrácení DPH bezdůvodně vybrané z italského poplatku za hygienu životního prostředí (TIAI). Žalobkyně poté, co byla Komisí informována, že se s ohledem na dopis obsahující odpověď italských orgánů rozhodla nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti z důvodu nedodržení unijního práva těmito orgány, požádala Komisi o kopii odpovědi italských orgánů.
Komise v původní odpovědi odmítla přístup k této odpovědi s odůvodněním, že by její zpřístupnění vedlo k porušení ochrany soudního řízení probíhajícího v Itálii podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001. Napadeným rozhodnutím(4) Komise potvrdila své rozhodnutí o odmítnutí zpřístupnění v návaznosti na nesouhlas se zpřístupněním dotčeného dopisu vyjádřený italskými orgány podle čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce téhož nařízení.
Závěry Tribunálu
Tribunál zaprvé připomněl, že povinnost uvést odůvodnění je podstatnou formální náležitostí, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, jež spadá pod otázku materiální legality sporného aktu. Nedostatečně odůvodněným aktem ve smyslu formální povinnosti uvést odůvodnění je akt, který neumožňuje pochopit, proč, na jakém základě nebo z jakého důvodu byl přijat, zatímco odůvodnění aktu, kterým jsou jeho důvody a opodstatnění, může být dostatečně známé a srozumitelné, avšak nedostatečné k tomu, aby jej z právního hlediska odůvodnilo, jelikož není podložené, relevantní nebo v souladu s použitelnými ustanoveními.
Pokud jde zadruhé o argumentaci žalobkyně ohledně toho, že se napadené rozhodnutí údajně protiprávně opřelo o čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, při neexistenci skutečného nesouhlasu se zpřístupněním ze strany italských orgánů, zejména před původní odpovědí Komise, Tribunál uvedl, že z tohoto ustanovení ani z judikatury nevyplývá, že k tomu, aby členský stát, který je autorem dotčeného dokumentu, mohl podat námitky, je nezbytné, aby předtím podal zvláštní formální žádost dotyčnému orgánu, a není ani vyžadováno, aby se členský stát výslovně dovolával uvedeného ustanovení. Nic ve znění tohoto ustanovení, které je procesním ustanovením věnovaným procesu přijímání rozhodnutí Unie, nenaznačuje, že členský stát musí podat formální žádost, bez níž nelze při přijetí uvedeného rozhodnutí zohlednit námitky, které vyjádřil. Členský stát tedy není povinen postupovat ve dvou fázích, aby zabránil zpřístupnění jednoho ze svých dokumentů, nejprve tak, že požádá Komisi, aby nezpřístupnila dotčený dokument bez jeho předchozího souhlasu, a poté tento souhlas odmítne udělit.
Z toho rovněž vyplývá, že skutečnost, že je dotyčný členský stát konzultován na základě čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001, nevylučuje následné použití čl. 4 odst. 5 téhož nařízení. Tato dvě ustanovení totiž nebyla pojata tak, že se vzájemně vylučují, ale spíše jako ustanovení týkající se obecně třetích osob (odstavec 4) a ustanovení, které se vztahuje na konkrétní třetí osoby, jimiž jsou členské státy, a které přebírá prohlášení č. 35 připojené k Amsterodamské smlouvě (odstavec 5).
Kromě toho za účelem zajištění účinného použití čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001, zejména tím, že je dotyčnému členskému státu poskytnuta možnost požadovat jeho předchozí souhlas se zpřístupněním dokumentu, jehož je autorem, Tribunál uvedl, že je ještě třeba, aby byl tento členský stát informován o existenci žádosti o přístup k tomuto dokumentu, což je právě předmětem konzultace podle čl. 4 odst. 4 téhož nařízení.
Tribunál zatřetí odmítl argumentaci žalobkyně, podle které pouhé tvrzení, že zvláště pravděpodobný charakter žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ze strany dotyčných italských soudů nepostačuje k odůvodnění odmítnutí zpřístupnění dopisu italských orgánů.
Tribunál sice připomněl, že k tomu, aby se výjimka týkající se ochrany soudního řízení mohla použít na dokumenty, které nebyly vypracovány v rámci konkrétního soudního řízení, je třeba, aby požadované dokumenty měly v okamžiku přijetí rozhodnutí o odepření přístupu k těmto dokumentům relevantní spojitost se soudním řízením probíhajícím před unijním soudem, ve vztahu k němuž se dotyčný orgán dovolává této výjimky, nebo s řízením probíhajícím před vnitrostátním soudem za podmínky, že vznáší otázku výkladu nebo platnosti aktu unijního práva, takže s ohledem na kontext věci se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce jeví jako zvláště pravděpodobná.
Tato judikatura se však týká dokumentů vypracovaných samotnými orgány, a nikoli, jako v projednávané věci, dokumentů pocházejících z členských států, které byly předány orgánu. Pokud jde totiž o dokument vypracovaný orgánem, k ohrožení rovnosti zbraní a schopnosti obrany dotyčného orgánu může dojít pouze v rámci řízení, jichž se orgán účastní, to znamená řízení, která se v zásadě konají před unijními soudy.
Naproti tomu v případě dokumentu pocházejícího z členského státu, který souvisí s řízeními probíhajícími před vnitrostátními soudy, jejichž účastníkem je stát, jako je tomu v projednávané věci, se zohledňuje záruka rovnosti zbraní v těchto vnitrostátních řízeních. Z toho vyplývá, že otázka, zda byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ze strany italských soudů, u nichž probíhala dotčená vnitrostátní řízení, zvláště pravděpodobná, je irelevantní.