Asunto T‑602/22
Veneziana Energia Risorse idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 24 de enero de 2024
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documento comunicado en el marco de un procedimiento EU Pilot de devolución del IVA — Documentos originarios de un Estado miembro — Denegación de acceso — Consentimiento previo del Estado miembro — Excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales — Obligación de motivación»
1. Recurso de anulación — Motivos — Falta de motivación o motivación insuficiente — Motivo distinto del que impugna la legalidad en cuanto al fondo
(Arts. 263 TFUE y 296 TFUE)
(véase el apartado 18)
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de motivación — Alcance
[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
(véase el apartado 21)
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Obligación del Estado miembro de presentar una solicitud formal específica para formular oposición — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 5]
(véase el apartado 23)
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Obligaciones de la institución de que se trate en materia de consulta al Estado miembro antes de adoptar una decisión — Incumplimiento — Consecuencias
[Art. 4 TUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 4 y 5]
(véanse los apartados 24 y 25)
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Alcance
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]
(véanse los apartados 33 y 35 a 37)
6. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Implicaciones procesales — Obligación de motivación de la decisión de denegación de acceso que incumbe al Estado miembro y a la institución de la Unión — Alcance
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]
(véanse los apartados 38 a 41 y 48 a 50)
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Competencia del juez de la Unión para controlar la procedencia de la denegación de divulgación — Control completo de la aplicabilidad de las excepciones invocadas sobre la base de la apreciación material efectuada por ese Estado miembro
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]
(véase el apartado 52)
8. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los procedimientos judiciales — Ámbito de aplicación — Documentos que no han sido elaborados únicamente a efectos de un procedimiento judicial, pero cuya divulgación puede menoscabar la capacité de defensa de las autoridades nacionales de que se trata en dicho procedimiento — Inclusión — Requisitos
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guion]
(véanse los apartados 54 a 58, 61, 62 y 64 a 67)
9. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los procedimientos judiciales — Ámbito de aplicación — Documentos que no han sido elaborados únicamente a efectos de un procedimiento judicial, pero cuya divulgación puede menoscabar la capacité de defensa de las autoridades nacionales de que se trata en dicho procedimiento — Garantía de la igualdad de armas en los procedimientos judiciales nacionales — Criterios de apreciación — Carácter probable de una remisión prejudicial por el órgano jurisdiccional nacional — Exclusión
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, segundo guion]
(véanse los apartados 69 a 71)
Resumen
El Tribunal General, que conoce de un recurso de anulación de una decisión de la Comisión Europea por la que se deniega el acceso a un documento originario de un Estado miembro, mediante su sentencia, aclara la distinción entre la exigencia formal de motivación de una denegación de acceso a los documentos y la legalidad sustancial de tal denegación. Por otra parte, precisa las modalidades de obtención del consentimiento previo previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001, (1) en cuanto a la divulgación de documentos originarios de los Estados miembros, así como los requisitos de aplicación de la excepción basada en la protección de los procedimientos judiciales, ante los órganos jurisdiccionales nacionales, (2) en presencia de tales documentos y en el contexto de una posible remisión prejudicial.
En el marco de un procedimiento EU Pilot (3) incoado a raíz de una denuncia de la demandante, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), la Comisión solicitó a las autoridades italianas aclaraciones sobre el régimen de devolución del IVA indebidamente percibido sobre la tasa italiana de salud medioambiental (TIAI). Tras haber sido informada por la Comisión de que, habida cuenta del escrito de respuesta de las autoridades italianas, había decidido no incoar un procedimiento de infracción por incumplimiento del Derecho de la Unión por parte de dichas autoridades, la demandante solicitó a la Comisión una copia de la respuesta de las autoridades italianas.
En su respuesta inicial, la Comisión denegó el acceso a dicha respuesta, alegando que su divulgación supondría un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales en curso en Italia, en virtud del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001. Mediante la Decisión impugnada, (4) la Comisión confirmó la denegación de divulgación, al haberse opuesto las autoridades italianas a la divulgación de dicho escrito, de conformidad con el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001, sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del mismo Reglamento.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General recuerda que la obligación de motivación constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión de la procedencia de la motivación, pues esta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. Un acto insuficientemente motivado, en el sentido de la obligación de motivación formal, es aquel que no permite comprender por qué, sobre qué fundamento o por qué razón se adoptó, mientras que los fundamentos de un acto, que son sus razones y justificaciones, pueden ser suficientemente conocidos y comprensibles, pero insuficientes para justificarlo legalmente, por no estar respaldados o por no ser pertinentes o conformes con las disposiciones aplicables.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la alegación de la demandante relativa al apoyo supuestamente ilegal de la Decisión impugnada en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001, al no haberse producido una oposición efectiva a la divulgación por parte de las autoridades italianas, en particular antes de la respuesta inicial de la Comisión, el Tribunal General indica que ni de esta disposición ni de la jurisprudencia se desprende que, para poder formular oposición, sea necesario que el Estado miembro autor del documento en cuestión presente previamente una solicitud formal específica a la institución de que se trate y tampoco se exige que el Estado miembro invoque expresamente la citada disposición. Nada indica en el tenor de esta última, que es una disposición de carácter procedimental consagrada al proceso de adopción de una decisión de la Unión, que el Estado miembro deba presentar una solicitud formal, sin la cual la oposición expresada por este no pueda tomarse en consideración al adoptar dicha decisión. Así pues, el Estado miembro no está obligado a proceder en dos fases para oponerse a la divulgación de uno de sus documentos, solicitando primero a la Comisión que no divulgue el documento en cuestión sin su consentimiento previo y, a continuación, negándose a dar tal consentimiento.
De ello se deduce asimismo que el hecho de que el Estado miembro afectado sea consultado con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 1049/2001 no excluye la aplicación posterior del artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento. En efecto, estas dos disposiciones no fueron consideradas como excluyentes entre sí, sino más bien como una disposición relativa a terceros en general (apartado 4) y una disposición que se aplica a unos terceros específicos, que son los Estados miembros y que recoge la Declaración n.º 35 anexa al Tratado de Ámsterdam (apartado 5).
Además, para garantizar una aplicación efectiva del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001, en particular dando al Estado miembro afectado la posibilidad de exigir su consentimiento previo para la divulgación de un documento del que es autor, el Tribunal General señala que es necesario también que se le informe de la existencia de una solicitud de acceso a ese documento, lo que constituye precisamente el objeto de la consulta prevista en el artículo 4, apartado 4, del mismo Reglamento.
En tercer lugar, el Tribunal General rechaza la alegación de la demandante de que la mera afirmación del carácter especialmente probable de una remisión prejudicial por los órganos jurisdiccionales italianos afectados no basta para justificar la denegación de divulgación del escrito de las autoridades italianas.
El Tribunal General recuerda que, ciertamente, para que la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales pueda aplicarse a documentos que no han sido elaborados en el marco de un procedimiento judicial concreto, es preciso que los documentos solicitados tengan, en el momento de la adopción de la decisión que deniegue el acceso a los mismos, un vínculo relevante, bien con un procedimiento judicial pendiente ante el juez de la Unión respecto al cual la institución de que se trate invoque dicha excepción, bien con un procedimiento pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, siempre y cuando en él se plantee una cuestión de interpretación o de validez de un acto del Derecho de la Unión de modo que, habida cuenta del contexto del asunto, resulta especialmente probable que se produzca una remisión prejudicial.
Sin embargo, esta jurisprudencia se refiere a los documentos elaborados por las propias instituciones y no, como en el caso de autos, a documentos procedentes de los Estados miembros y transmitidos a una institución. En efecto, cuando se trata de un documento elaborado por una institución, el menoscabo de la igualdad de armas y de la capacidad de defensa de la institución de que se trate solo puede producirse en las instancias en las que esta sea parte, es decir, en instancias que se desarrollen en principio ante el juez de la Unión.
En cambio, en el caso de un documento originario de un Estado miembro y relacionado con procedimientos pendientes ante los órganos jurisdiccionales nacionales en los que el Estado es parte, como en el caso de autos, lo que se tiene en cuenta es la garantía de la igualdad de armas en dichos procedimientos nacionales. De ello se deduce que carece de pertinencia la cuestión de si una remisión prejudicial por parte de los órganos jurisdiccionales italianos que conocieron de los procedimientos nacionales de que se trata resultaba especialmente probable.