Mål T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 24 januari 2024
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handling som kommunicerats inom ramen för ett EU Pilot-förfarande gällande återbetalning av mervärdesskatt – Handling som härrör från en medlemsstat – Tillgång nekas – Medlemsstatens föregående medgivande – Undantag gällande skyddet för rättsliga förfaranden – Motiveringsskyldighet”
1. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av motivering eller brister i motiveringen – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende
(Artiklarna 263 och 296 FEUF)
(se punkt 18)
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Tillämpningsområde
(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, artikel 4)
(se punkt 21)
3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte lämnar ut vissa handlingar – Medlemsstatens skyldighet att framställa en särskild formell begäran för att motsätta sig utlämnande – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.5)
(se punkt 23)
4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Skyldighet för den berörda institutionen att samråda med medlemsstaten innan den antar ett beslut – Åsidosättande – Konsekvenser
(Artikel 4.3 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, artikel 4.4 och 4.5)
(se punkterna 24 och 25)
5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte lämnar ut vissa handlingar – Omfattning
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.3 och 4.5)
(se punkterna 33 och 35–37)
6. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte lämnar ut vissa handlingar – Följder för förfarandet – Skyldigheten att motivera beslutet att neka tillgång åligger medlemsstaten och unionsinstitutionen – Omfattning
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.3 och 4.5)
(se punkterna 38–41 och 48–50)
7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte lämnar ut vissa handlingar – Unionsdomstolens behörighet att pröva huruvida beslutet att neka tillgång är välgrundat – Fullständig prövning av huruvida de åberopade undantagen är tillämpliga på grundval av den bedömning i sak som den aktuella medlemsstaten gjort
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.3 och 4.5)
(se punkt 52)
8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för rättsliga förfaranden – Tillämpningsområde – Handlingar som inte upprättats inom ramen för ett specifikt rättsligt förfarande men som kan undergräva de berörda nationella myndigheternas förmåga att försvara sig i detta förfarande – Omfattas – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)
(se punkterna 54–58, 61, 62 och 64–67)
9. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för rättsliga förfaranden – Tillämpningsområde – Handlingar som inte upprättats inom ramen för ett specifikt rättsligt förfarande men som kan undergräva de berörda nationella myndigheternas förmåga att försvara sig i detta förfarande – Garanti för parternas likställdhet i processen i nationella domstolsförfaranden – Bedömningskriterier – Fråga huruvida det är högst troligt att den nationella domstolen kommer att begära förhandsavgörande – Saknar relevans
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)
(se punkterna 69–71)
Resumé
Målet gäller en talan om ogiltigförklaring av ett beslut av Europeiska kommissionen att neka tillgång till en handling som härrör från en medlemsstat. I sin dom klargör tribunalen skillnaden mellan det formella kravet att motivera ett beslut att neka tillgång till handlingar och ett sådant besluts lagenlighet i sak. Tribunalen preciserar vidare villkoren för att erhålla det föregående medgivande som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001,(1) vid utlämnande av handlingar som härrör från medlemsstaterna, samt villkoren för att tillämpa undantaget gällande skydd för rättsliga förfaranden vid nationella domstolar(2) när sådana handlingar förekommer i en kontext där förhandsavgörande kan komma att begäras.
Inom ramen för ett EU Pilot-ärende(3) som inletts till följd av ett klagomål från sökanden, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), begärde kommissionen att italienska myndigheter skulle inkomma med förtydliganden gällande återbetalning av mervärdesskatt som felaktigt tagits ut på miljöavgiften. Kommissionen informerade sökanden om att den, mot bakgrund av de italienska myndigheternas svar, hade beslutat att inte inleda något överträdelseförfarande för bristande iakttagande av unionsrätten från dessa myndigheters sida. Sökanden ingav då en ansökan till kommissionen om att få en kopia av de italienska myndigheternas svar.
I sitt ursprungliga svar nekade kommissionen tillgång till [de italienska myndigheternas] svar med motiveringen att utlämnande av denna skrivelse riskerade att undergräva skyddet för pågående rättsliga förfaranden i Italien enligt artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Genom det angripna beslutet(4) bekräftade kommissionen sitt beslut att vägra tillgång till de italienska myndigheternas skrivelse sedan dessa myndigheter motsatt sig att skrivelsen lämnades ut med stöd av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 med åberopade av det undantag från rätten till tillgång som stadgas i artikel 4.2 andra stycket i förordningen.
Tribunalens bedömning
Tribunalen erinrar inledningsvis om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. En rättsakt som inte gör det möjligt att förstå varför, på vilken grund eller anledningen till att den antagits är otillräckligt motiverad med avseende på den formella motiveringsskyldigheten. Motiveringen till en rättsakt, det vill säga dess skäl och rättfärdigandegrunder, kan vara tillräckligt känd och begriplig men otillräcklig för att rättsakten ska anses motiverad i rättsligt hänseende, i så måtto att motiveringen inte är tillräckligt underbyggd, relevant eller i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser.
Vad sedan gäller sökandens argument att det angripna beslutet felaktigt grundades på artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, i avsaknad av en rent faktisk invändning från de italienska myndigheternas sida, i synnerhet före kommissionens ursprungliga svar, påpekar tribunalen att det inte följer av vare sig denna bestämmelse eller av rättspraxis att det, för att kunna framställa en invändning, är nödvändigt att den medlemsstat som handlingen härrör från först framställt en särskild formell begäran till den berörda institutionen. Det fordras inte heller att medlemsstaten uttryckligen åberopar den bestämmelsen. Det finns inget i lydelsen i denna bestämmelse – som är en processuell bestämmelse som rör förfarandet för att anta ett unionsbeslut – som säger att medlemsstaten måste framställa en formell begäran, utan vilken medlemsstatens invändning mot att en handling lämnas ut inte kan beaktas vid antagandet av beslutet. Medlemsstaten är således inte skyldig att gå till väga i två etapper för att motsätta sig utlämnande av en av sina handlingar: först genom att be kommissionen att inte lämna ut den aktuella handlingen utan medlemsstatens föregående medgivande, och därefter genom att vägra ge ett sådant medgivande.
Det faktum att samråd skett med den berörda medlemsstaten enligt artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001 utesluter således inte att artikel 4.5 i samma förordning sedan tillämpas. Dessa båda bestämmelser utesluter inte varandra utan ska snarare uppfattas som en bestämmelse som reglerar förhållandet till tredje part rent allmänt (punkt 4) och en bestämmelse som är tillämplig på sådana specifika tredje parter som medlemsstaterna och som återger förklaring nr 35 till Amsterdamfördraget (punkt 5).
För att garantera en effektiv tillämpning av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 – bland annat genom att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att kräva att dess föregående medgivande erfordras för att en handling som medlemsstaten är upphovsman till ska kunna lämnas ut – krävs enligt tribunalen även att den berörda medlemsstaten får kännedom om att det finns en ansökan om tillgång till handlingen, vilket just är föremålet för det samråd som föreskrivs i artikel 4.4 i samma förordning.
Tribunalen underkänner därefter sökandens argument att enbart påståendet om att det är högst troligt att berörda italienska domstolar kommer att begära förhandsavgörande inte är tillräckligt för att motivera vägran att lämna ut de italienska myndigheternas skrivelse.
Tribunalen påpekar att det förvisso redan har slagits fast att det, för att undantaget gällande skydd för rättsliga förfaranden ska kunna tillämpas på handlingar som inte upprättats inom ramen för ett specifikt rättsligt förfarande, krävs att de begärda handlingarna, vid den tidpunkt när beslutet om att neka tillgång till handlingarna fattas, har en relevant koppling antingen till en tvist som är anhängig vid unionsdomstolen och med avseende på vilken den berörda institutionen har åberopat undantaget, eller till ett pågående förfarande vid nationell domstol, på villkor att det under förfarandet uppkommit en fråga som rör tolkningen eller giltigheten av en unionsrättsakt, vilket innebär att det med hänsyn till vad målet handlar om framstår som högst troligt att en begäran om förhandsavgörande kommer att framställas.
Denna rättspraxis rör emellertid handlingar upprättade av institutionerna själva och inte, såsom i förevarande fall, handlingar som härrör från medlemsstaterna och som översänts till en institution. Vad gäller en handling som upprättats av en institution kan parternas likställdhet i processen och den berörda institutionens förmåga att försvara sig endast skadas inom ramen för ett förfarande som institutionen är part i, det vill säga i princip förfaranden inför unionsdomstolen.
När det rör sig om en handling som härrör från en medlemsstat och som har samband med pågående förfaranden vid de nationella domstolarna vilka den aktuella staten är part i, såsom i förevarande fall, är det däremot säkerställandet av parternas likställdhet i dessa nationella processer som ska beaktas. Således saknar det relevans huruvida det var högst troligt att de italienska domstolar vid vilka de aktuella nationella förfarandena ägde rum skulle begära förhandsavgörande.