(Zadeva T‑405/21)
(objava odlomkov)
Dexia Crédit Local
proti
Enotnemu odboru za reševanje
Sodba Splošnega sodišča (osmi razširjeni senat) z dne 24. januarja 2024
„Ekonomska in monetarna unija – Bančna unija – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij (EMR) – Enotni sklad za reševanje bank (ESR) – Sklep EOR o predhodnih prispevkih za leto 2021 – Obveznost obrazložitve – Enako obravnavanje – Načelo sorazmernosti – Diskrecijska pravica EOR – Ugovor nezakonitosti – Pravna podlaga Uredbe (EU) št. 806/2014 – Diskrecijska pravica Komisije“
1. Približevanje zakonodaj – Ukrepi, namenjeni izboljšanju delovanja notranjega trga na finančnem področju – Ureditev v zvezi s približevanjem določb držav članic na področju reševanja institucij v bančni uniji – Členi 5, 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 – Pooblastilo Enotnega odbora za reševanje (EOR) za določitev predhodnih prispevkov in upravljanje finančnih sredstev enotnega sklada za reševanje (ESR) – Pravna podlaga – Člen 114 PDEU
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, členi 5, 69, in 70)
(Glej točke 35, 37, 46, od 48 do 50, 54, 56, 58 in 59.)
2. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje (ESR) Narava – Neobstoj davčne narave – Logika zavarovanja za zagotovitev stabilnosti finančnega sektorja v celoti – Financiranje s strani celotnega finančnega sektorja – Prispevki, neposredno namenjeni zgolj financiranju odhodkov tega sektorja in potrebni za njegovo delovanje – Pravna podlaga – Člen 114(2) PDEU
(člen 114(2) PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 806/2014, člen 67(2) in (4) ter 69 in 70)
(Glej točke od 64 do 69, 71 in od 76 do 79.)
3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Pojasnila v zvezi z razlogi za akt, ki jih avtor navede med postopkom pred sodiščem Unije – Pogoji – Neobstoj protislovij in obveznost skladnosti pojasnil z navedenimi razlogi
(člen 296, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 229 in 230.)
Povzetek
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena ničnostna tožba, ki ji je bilo ugodeno, se je prvič izreklo o skladnosti Uredbe št. 806/2014(1) s členom 114(1) in (2) ter členom 352 PDEU, pri čemer je med drugim podalo pojasnila glede pojma „davčne določbe“ glede na značilnosti predhodnih prispevkov. Poleg tega ponavlja svoje ugotovitve v zvezi z obsegom obveznosti obrazložitve, ki jo ima Enotni odbor za reševanje (EOR) v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni.
Dexia Crédit Local (v nadaljevanju: tožeča stranka) je kreditna institucija s sedežem v Franciji.
EOR je 14. aprila 2021 sprejel sklep, v katerem je določil(2) predhodne prispevke za leto 2021 v Enotni sklad za reševanje (v nadaljevanju: ESR) kreditnih institucij in nekaterih investicijskih podjetij, med katerimi je tožeča stranka (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).(3)
Presoja Splošnega sodišča
Glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na ugovore nezakonitosti določb Uredbe št. 806/2014 glede na določbe Pogodb, ki jih je Splošno sodišče zavrnilo, je tožeča stranka izpodbijala zlasti pravno podlago, in sicer člen 114 PDEU, na podlagi katere so bile sprejete sporne določbe navedene uredbe,(4) na eni strani in odločitev o uporabi odstavka 1 navedenega člena, čeprav naj bi imeli predhodni prispevki davčno naravo, in naj bi torej bili zajeti s pojmom „davčne določbe“ v smislu odstavka 2 tega člena.
Prvič, glede izpodbijanja izbrane pravne podlage je Splošno sodišče opozorilo, da mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta. Zakonodajni akti, sprejeti na podlagi člena 114(1) PDEU, morajo po eni strani vključevati ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov držav članic, po drugi strani pa mora biti njihov cilj vzpostavitev in delovanje notranjega trga. V obravnavani zadevi je Splošno sodišče presodilo, da sporne določbe Uredbe št. 806/2014 izpolnjujejo zadnjenavedena pogoja.
Na prvem mestu je namreč pojasnilo, da se lahko člen 114 PDEU uporablja kot pravna podlaga samo takrat, kadar iz pravnega akta objektivno in dejansko izhaja, da je njegov cilj izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga. Iz uvodnih izjav Uredbe št. 806/2014 pa je razvidno, da je namen zadnjenavedene omejiti povezavo med ugotovljenim proračunskim položajem posameznih držav članic ter stroški financiranja bank in podjetij s sedežem v teh državah članicah in odgovornost za financiranje stabilizacije finančnega sistema naložiti celotnemu finančnemu sektorju. Tako Uredba št. 806/2014 med drugim določa enotna pravila in enoten postopek za reševanje institucij, ki bi jih moral EOR uporabiti za odpravo nastalih groženj. Bistveni element teh pravil in tega postopka je ESR, ki omogoča zagotovitev učinkovitega izvajanja pooblastil za reševanje in prispevanje k financiranju instrumentov za reševanje z zagotavljanjem njihove učinkovite uporabe. Za zagotovitev zadostnih finančnih sredstev v ESR se ta financira zlasti s predhodnimi prispevki, ki jih plačajo institucije, katerih znesek je odvisen od končne ciljne ravni ter glavnih načinov izračuna, določenih v členih 69 in 70 Uredbe št. 806/2014. Zato plačilo teh prispevkov zagotavlja učinkovito uporabo enotnih pravil in enotnega postopka reševanja institucij.
Poleg tega je zakonodajalec Unije poudaril, da bi se enotno izvajanje ureditve za reševanje v sodelujočih državah članicah izboljšalo zaradi nalog, zaupanih EOR, ki je bil posebej zasnovan za zagotovitev hitrega in učinkovitega postopka odločanja pri reševanju ter bi moral zagotoviti tudi ustrezno upoštevanje nacionalne finančne stabilnosti, finančne stabilnosti Unije in notranjega trga. V tem okviru ta uredba določa, da je treba EOR šteti za nacionalni organ za reševanje (v nadaljevanju: NOR), kadar opravlja naloge in izvaja pooblastila, prenesena na tak NOR. Ta določba tako EOR omogoča, da v celoti deluje kot organ odločanja na področju reševanja v bančni uniji, zato je njen cilj izboljšati delovanje notranjega trga.
Splošno sodišče je ugotovilo, da je cilj Uredbe št. 806/2014 izboljšati pogoje za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.
Na drugem mestu je opozorilo, da so avtorji Pogodbe o DEU z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 114 PDEU želeli zakonodajalcu Unije podeliti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijsko pravico pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja. Zato lahko zakonodajalec Unije na organ, urad ali agencijo Unije prenese pristojnosti za izvedbo želene harmonizacije. V teh okoliščinah je ugotovilo, da je zakonodajalec Unije lahko določil, da je treba EOR šteti za NOR, kadar opravlja naloge in izvaja pristojnosti, prenesene na tak NOR, ter da mu je lahko podelil pristojnosti za določitev zneska predhodnih prispevkov in za upravljanje finančnih sredstev ESR. Poleg tega sta člena 69 in 70 Uredbe št. 806/2014 bistveni element pravil in postopka reševanja institucij, ki prispeva k preprečevanju, da bi različne nacionalne prakse ovirale uresničevanje temeljnih svoboščin ali izkrivljale konkurenco na notranjem trgu. Prav tako člen 5 Uredbe št. 806/2014 vsebuje ukrep za približevanje zakonodaj na področju reševanja, ki krepi enotno uporabo pravil in postopka reševanja institucij. V teh okoliščinah je te tri določbe mogoče šteti za določbe v zvezi s približevanjem določb držav članic na področju reševanja institucij v bančni uniji. Pojasnjuje, da so naloge, zaupane EOR, tesno povezane s področjem, ki je predmet Uredbe št. 806/2014.
Drugič, v zvezi z izbiro uporabe člena 114(1) PDEU, čeprav naj bi bili predhodni prispevki davčne narave in naj bi torej spadali na področje uporabe določb člena 114(2) PDEU, je Splošno sodišče presodilo, da člena 69 in 70 Uredbe št. 806/2014, ki institucijam nalagata plačilo predhodnih prispevkov in določata podrobna pravila za njihov izračun, nista „davčni določbi“ v smislu člena 114(2) PDEU.
Opozarja namreč, da dajatev, ki jo plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja, nima davčne narave v položaju, v katerem je neposredno namenjena zgolj financiranju odhodkov v tem sektorju in so ti odhodki potrebni za delovanje tega sektorja, zlasti da bi se ta stabiliziral. To razlogovanje pa velja tudi za predhodne prispevke, ki sledijo logiki zavarovanja in ki jih plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja za financiranje izključno odhodkov tega sektorja.
Ker Uredba št. 806/2014 ne vzpostavlja nobene samodejne povezave med plačilom predhodnega prispevka in reševanjem zadevne institucije, se predhodni prispevki sicer ne morejo šteti za zavarovalne premije, katerih mesečni obroki in vračilo bi bili mogoči. Vendar imajo institucije dvostransko koristi od ESR, ki se financira prav z njihovimi predhodnimi prispevki. Na eni strani, kadar institucije propadajo ali bodo verjetno propadle, je njihov finančni položaj mogoče urediti v okviru postopka reševanja, ki se lahko začne v njihovo korist. Na drugi strani so vse institucije upravičene do svojih predhodnih prispevkov prek stabilnosti finančnega sistema, ki jo zagotavlja ESR.
Iz tega sledi, da je namen ESR, z vidika zavarovanja, in ne z davčnega vidika, zagotoviti stabilnost finančnega sektorja v celoti, s ciljem zagotoviti zaščito pred lastno krizo v korist vseh institucij. Ta zavarovalni cilj se poleg tega odraža tudi v izračunu predhodnih prispevkov, saj ti ne izhajajo iz uporabe stopnje, določene na podlagi davčne osnove, temveč iz opredelitve končne ciljne ravni in nato letne ciljne ravni, ki se nato razdeli med institucije.
V zvezi s tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni, ki je del javnega reda, in ki ga Splošno sodišče sprejme, Splošno sodišče najprej opozarja, da morajo v skladu z zakonodajo, ki se uporablja, ob koncu prvotnega osemletnega obdobja od 1. januarja 2016 (v nadaljevanju: prvotno obdobje) finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, dosegati končno ciljno raven, ki ustreza vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic. Dalje, v prvotnem obdobju je treba predhodne prispevke razporediti kar se da enakomerno, dokler ni dosežena končna ciljna raven. Poleg tega vsako leto prispevki, ki jih morajo plačati vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic, ne presegajo 12,5 % končne ciljne ravni. Poleg tega, kar zadeva metodo izračuna predhodnih prispevkov, EOR določi njihov znesek na podlagi letne ciljne ravni, pri čemer upošteva končno ciljno raven, in na podlagi povprečnega zneska kritih vlog v preteklem letu, izračunanega četrtletno, za vse institucije z dovoljenjem na ozemlju vseh sodelujočih držav članic. Nazadnje, EOR izračuna predhodni prispevek za vsako institucijo na podlagi letne ciljne ravni, ki jo je treba določiti glede na končno ciljno raven in v skladu z metodo iz Delegirane uredbe 2015/63.(5)
V obravnavani zadevi je EOR, kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa, za prispevno obdobje 2021 znesek letne ciljne ravni določil na 11.287.677.212,56 EUR. V navedenem sklepu je v bistvu pojasnil, da je treba letno ciljno raven določiti na podlagi analize gibanja kritih vlog v preteklih letih, vseh upoštevnih sprememb gospodarskega položaja ter analize kazalnikov v zvezi s fazo poslovnega cikla in učinkov, ki naj bi jih prociklični prispevki imeli na finančni položaj institucij. EOR je menil, da je primerno določiti koeficient, ki temelji na tej analizi in finančnih sredstvih, ki so na voljo v ESR (v nadaljevanju: koeficient), ter je ta koeficient uporabil za osmino povprečnega zneska kritih vlog v letu 2020, da bi dosegel letno ciljno raven. Nato je predstavil pristop za določitev koeficienta. Glede na te preudarke je EOR vrednost koeficienta določil na 1,35 %. Nato je znesek letne ciljne ravni izračunal tako, da je povprečni znesek kritih vlog v letu 2020 pomnožil s tem koeficientom in rezultat tega izračuna delil z osem.
V zvezi s tem, čeprav mora EOR institucijam z izpodbijanim sklepom zagotoviti pojasnila v zvezi z metodo določitve letne ciljne ravni, morajo biti ta pojasnila v skladu s pojasnili, ki jih je EOR podal med sodnim postopkom in ki se nanašajo na metodo, ki je bila dejansko uporabljena. V obravnavanem primeru pa ni tako.
Iz pojasnil EOR na obravnavi namreč v bistvu izhaja, da je ta letno ciljno raven za prispevno obdobje 2021 določil po metodi v štirih fazah, od katerih sta bili zadnji dve taki, da so se od končne ciljne ravni odštela finančna sredstva, ki so na voljo v ESR, da bi se izračunal znesek, ki ga je bilo treba prejeti do konca prvotnega obdobja, in da bi se zadnjenavedeni znesek delil s tri.
Splošno sodišče pa ugotavlja, da zadnji dve fazi tega izračuna nista izraženi v matematični formuli, ki je v izpodbijanem sklepu predstavljena kot podlaga za določitev zneska letne ciljne ravni.
Poleg tega te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo EOR, da je maja 2021 objavil opisni obrazec, ki je vseboval razpon morebitnih zneskov končne ciljne ravni, na svojem spletnem mestu pa znesek finančnih sredstev, ki so na voljo v ESR. Ne glede na to, ali je bila tožeča stranka dejansko seznanjena s temi zneski, na podlagi teh zneskov namreč ni mogla razumeti, da je EOR dejansko uporabil zadnji dve fazi, pri čemer je bilo poleg tega pojasnjeno, da v matematični formuli nista bili niti omenjeni.
Podobna neskladja vplivajo tudi na način določitve koeficienta 1,35 %, ki pa ima ključno vlogo pri tej matematični formuli. Iz pojasnil, ki jih je EOR podal na obravnavi, namreč izhaja, da je bil ta koeficient določen tako, da je mogoče utemeljiti rezultat izračuna zneska letne ciljne ravni, to je po tem, ko je EOR ta znesek izračunal na podlagi štirih faz dejansko uporabljene metode. Vendar to nikakor ne izhaja iz izpodbijanega sklepa.
Poleg tega razpon, v katerem je bil glede na opisni obrazec znesek ocenjene končne ciljne ravni, ni bil v skladu z razponom stopnje rasti kritih vlog med 4 % in 7 %, navedenim v izpodbijanem sklepu. EOR je namreč na obravnavi navedel, da je za določitev letne ciljne ravni upošteval 4‑odstotno stopnjo rasti kritih vlog, ki je najnižja stopnja drugega razpona, in da je tako dosegel ocenjeno končno ciljno raven 75 milijard EUR, ki je najvišja vrednost prvega razpona. Tako je očitno, da med tema razponoma obstaja neskladje. V teh okoliščinah tožeča stranka ni mogla določiti, kako je EOR uporabil razpon, ki se je nanašal na stopnjo gibanja teh vlog, za izračun ocenjene končne ciljne ravni.
Splošno sodišče meni, da v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni metoda, ki jo je EOR dejansko uporabil, kot je bila pojasnjena na obravnavi, ne ustreza metodi, opisani v izpodbijanem sklepu, tako da niti institucije niti Splošno sodišče na podlagi izpodbijanega sklepa niso mogle opredeliti dejanskih razlogov, na podlagi katerih je bila ta ciljna raven določena. Izpodbijani sklep torej vsebuje napake v obrazložitvi v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni.
Ob upoštevanju nezakonitosti izpodbijanega sklepa je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko.
V teh okoliščinah tega primera je treba učinke navedenega sklepa v delu, v katerem se nanaša na tožečo stranko, ohraniti, dokler v razumnem roku, ki ne sme presegati šestih mesecev od dneva razglasitve te sodbe, ne začne veljati nov sklep EOR o določitvi predhodnega prispevka te institucije v ESR za leto 2021.