CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 28 de junio de 2011 (1)
Asunto C-380/09 P
Melli Bank plc
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de casación — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Extensión de las medidas restrictivas a las entidades que “son propiedad o están bajo control” de personas o entidades que se considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en las actividades nucleares estratégicas de Irán — Filial que pertenece íntegramente a la sociedad matriz — Facultad de apreciación del Consejo para la inclusión en las listas — Motivos de la inclusión — Proporcionalidad — Obligación de motivación»
Índice
I. Antecedentes del litigio y sentencia recurrida
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
III. Análisis
A. Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho en la interpretación del criterio para determinar si la recurrente «es propiedad o está bajo control» en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación
B. Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho en la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 y sobre el segundo motivo basado en una vulneración del principio de proporcionalidad
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación
a) Sobre la primera parte del primer motivo
b) Sobre la segunda parte del primer motivo y el segundo motivo
C. Sobre el cuarto motivo, basado en un error de apreciación en cuanto a la obligación de motivación de la Decisión controvertida
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación
IV. Sobre las costas
V. Conclusión
1. El presente recurso de casación, interpuesto por Melli Bank plc (en lo sucesivo, «Melli Bank» o «recurrente»), tiene por objeto la anulación de la sentencia Melli Bank/Consejo (2) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), que el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas adoptó en los asuntos acumulados T‑246/08 y T‑332/08. Mediante dicha sentencia, el referido Tribunal desestimó, en el asunto T‑246/08, el recurso de anulación de la recurrente interpuesto en contra del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión 2008/475/CE del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (3) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), Decisión mediante la cual el Consejo de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Consejo») incluyó a la recurrente en la lista de entidades cuyos activos deben congelarse y, en el asunto T‑332/08, además de la demanda de anulación del apartado 4 de la parte B anteriormente mencionado, la petición de declaración de inaplicabilidad, por lo que a ella se refiere, del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán. (4)
I. Antecedentes del litigio y sentencia recurrida
2. De los apartados 1 y siguientes de la sentencia recurrida se desprende que la recurrente es una sociedad anónima inscrita en el registro de sociedades y con domicilio social en el Reino Unido. Comenzó sus actividades en 2002, a raíz de la transformación de la sucursal británica de Bank Melli Iran (en lo sucesivo, «Bank Melli»). Esta última, que posee la totalidad del capital social de la recurrente, es un banco iraní perteneciente al Estado iraní. Por su parte, Melli Bank está aprobada y regulada por la Financial Services Authority (autoridad británica de los servicios financieros; en lo sucesivo, «FSA»).
3. El asunto interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia está relacionado con la aplicación del régimen de medidas restrictivas establecido para ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares relacionadas con la proliferación y al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»). Dicho régimen tiene su origen en la Resolución 1737 (2006), (5) de 23 de diciembre de 2006, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad»), en cuyo anexo figuraba una lista de personas y entidades que, según el Consejo de Seguridad, estaban implicadas en la proliferación nuclear en Irán y cuyos fondos y recursos económicos (en lo sucesivo, «fondos») debían congelarse. La lista fue actualizada mediante la Resolución 1747 (2007), de 24 de marzo de 2007, del Consejo de Seguridad. (6) Cabe señalar que ni Bank Melli ni Melli Bank estaban incluidos en dicha lista, ni siquiera tras su actualización.
4. La Resolución 1737 (2006) fue aplicada, por lo que respecta a la Unión Europea, mediante la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán. (7) El artículo 5, apartado 1, letra a), de esta Posición Común establecía la congelación de los fondos que fueran pertenencia o propiedad o estuvieran bajo el control o a disposición, directa o indirectamente, de las personas y entidades mencionadas en la Resolución. Su artículo 5, apartado 1, letra b), extendía dicha medida a las personas y entidades reconocidas por el Consejo de la Unión Europea que se dedicasen, estuviesen directamente vinculadas o prestasen apoyo a la proliferación nuclear.
5. En la medida en que también resultaban afectadas las competencias de la Comunidad Europea, a la Posición Común 2007/140 siguió la adopción, sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE, del Reglamento nº 423/2007. Con un contenido comparable al de la Posición Común, el artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento establece la congelación de los fondos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas, entidades y organismos designados en la Resolución 1737 (2006). El artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007 extiende dicha posibilidad de congelación de los fondos a las personas, entidades u organismos designados por el Consejo y que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140, se considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear. Las personas, entidades u organismos designados por el Consejo con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 se enumeran en el anexo V de dicho Reglamento.
6. En virtud del artículo 7, apartado 2, letra d), del citado Reglamento, el anexo V incluye también a las «personas físicas y jurídicas, entidades y organismos […] que se considere […] que son personas jurídicas, entidades u organismos que son propiedad o están bajo control de una persona, entidad u organismo contemplado en las letras a) o b), aunque sea mediante medios ilícitos» y cuyos fondos se encuentran, como consecuencia, congelados.
7. El artículo 15, apartado 2, de dicho Reglamento establece, además, que «el Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará [el anexo V] atendiendo plenamente a lo dispuesto por el Consejo [y adoptado en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b)] de la Posición Común 2007/140 […]». También a tenor de esta misma disposición, el Consejo debe realizar revisiones periódicas y, como mínimo, cada 12 meses, de dicha lista.
8. El artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 dispone que «el Consejo motivará de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del apartado 2 y dará a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate».
9. Algunos meses después de la adopción del Reglamento nº 423/2007, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1803 (2008), (8) de 3 de marzo de 2008, mediante la que exhorta «a todos los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que las instituciones financieras de su territorio mantienen con todos los bancos domiciliados en Irán, en particular con el [Bank Melli], y sus sucursales y filiales en el extranjero, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a actividades relacionadas con la proliferación». (9)
10. El 23 de junio de 2008, el Consejo adoptó la Posición Común 2008/479/PESC, (10) por la que se modificó la Posición Común 2007/140. En virtud del anexo de la nueva Posición Común, Bank Melli así como sus sucursales y filiales fueron incluidas entre las entidades objeto de congelación de fondos conforme al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. La congelación se mantuvo respecto de Bank Melli y de la recurrente mediante la Posición Común 2008/652/PESC (11) por la que, de nuevo, se modificó la Posición Común 2007/140.
11. El mismo día, el Consejo adoptó la Decisión controvertida. A tenor del apartado 4 de la parte B del anexo de dicha Decisión, el Consejo incluyó a Bank Melli y a sus filiales, entre ellas Melli Bank, en la lista que figura en el anexo V de dicho Reglamento. (12) Esta inclusión tuvo como consecuencia la congelación de los fondos de la recurrente.
12. Así pues, el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida menciona el nombre de la recurrente, su dirección postal en Londres y la fecha de su inclusión (a saber, el 26 de junio de 2008). El Consejo redactó como sigue un apartado único que contiene los motivos que le llevaron a incluir a Bank Melli así como a sus filiales y sucursales en la lista: Bank Melli «facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní […]. Bank Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Facilita una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y [de misiles] iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las [Resoluciones del Consejo de Seguridad] 1737 y 1747».
13. Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 25 de junio y 15 de agosto de 2008, se interpusieron sendos recursos en los asuntos T‑246/08 y T‑332/08. En el asunto T‑246/08, la recurrente solicitaba a dicho Tribunal que anulase el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida y que condenase al Consejo en costas. En el asunto T‑332/08, la recurrente solicitaba al citado Tribunal que anulase el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida y, si el Tribunal estimaba que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 era de aplicación obligatoria, que declarase su no aplicabilidad en virtud del artículo 241 CE. La recurrente solicitaba asimismo que se condenara en costas al Consejo. Los dos asuntos se acumularon a efectos de la fase oral y de la sentencia mediante auto de 15 de diciembre de 2008.
14. En el asunto T‑246/08, la recurrente invocaba dos motivos, uno basado en la vulneración del principio de proporcionalidad y el otro, en la vulneración del principio de no discriminación. En el asunto T‑332/08, sostenía que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 no podía considerarse de aplicación obligatoria, pues en tal caso, sería contrario al principio de proporcionalidad y, por lo tanto, inaplicable en virtud del artículo 241 CE; por otra parte, la recurrente invocaba el incumplimiento, por el Consejo, de su obligación de motivación.
15. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó todos los motivos invocados en los dos asuntos y condenó a la recurrente a cagar con las costas del Consejo, incluidas las correspondientes a los procedimientos de medidas provisionales. (13)
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
16. El 25 de septiembre de 2009, Melli Bank interpuso un recurso de casación contra la sentencia recurrida.
17. La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, estime los recursos interpuestos en los asuntos T‑246/08 y T‑332/08, anule el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida, declare inaplicable el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 si el Tribunal de Justicia considera que tiene carácter obligatorio y condene al Consejo a pagar las costas del recurso de casación y del procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia.
18. En su escrito de contestación a la demanda, el Consejo, parte demandada en primera instancia, la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea, partes intervinientes en primera instancia en apoyo del Consejo, solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a Melli Bank.
19. Se autorizó la presentación de un escrito de réplica en el marco del presente procedimiento ante el Tribunal de Justicia. Todas las demás partes, excepto el Reino Unido, presentaron escritos de dúplica.
20. A excepción del Reino Unido, todas las partes fueron oídas en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 29 de marzo de 2011.
III. Análisis
21. En el presente recurso de casación, la recurrente invoca cuatro motivos. El primer motivo se basa en un error de Derecho en la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. El segundo motivo se basa en la violación del principio de proporcionalidad. El tercer motivo se basa en un error de Derecho en la formulación y aplicación del criterio para determinar si la recurrente es propiedad o está bajo control de su sociedad matriz en el sentido de dicho artículo. El cuarto motivo se basa en un error de Derecho en la apreciación, por el Tribunal de Primera Instancia, de la obligación del Consejo de motivar la decisión relativa a la inclusión de la recurrente en la lista de las entidades cuyos fondos deben ser congelados. Para una mejor comprensión de la articulación general del recurso de casación, comenzaré por examinar el tercer motivo.
A. Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho en la interpretación del criterio para determinar si la recurrente «es propiedad o está bajo control» en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007
1. Alegaciones de las partes
22. Mediante este motivo, la recurrente impugna la interpretación, realizada por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 119 y siguientes de la sentencia recurrida, del criterio mencionado en el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 y sobre cuya base el Consejo decidió la congelación de sus fondos. En esencia, sostiene que dicho Tribunal declaró acertadamente que la cuestión exacta era la de si la recurrente puede ser inducida, con probabilidad no insignificante, a eludir el efecto de las medidas adoptadas contra la sociedad matriz, pero que no aplicó correctamente dicho criterio, al dar, en particular, una importancia desmedida a la capacidad de Bank Melli para nombrar a los administradores de la recurrente, porque esto no constituye un factor determinante para establecer si es propiedad o está bajo control de Bank Melli. Para ello, la recurrente reitera varias alegaciones fácticas, ya expuestas en primera instancia, y cuyo objetivo, en concreto, es impugnar el rechazo por el Tribunal de Primera Instancia de la eficacia de las medidas alternativas, en su mayoría ex post, sugeridas por la recurrente. Al no aplicar correctamente el criterio anteriormente mencionado, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho que tiene como efecto impedir cualquier examen caso por caso, contrariamente a lo que preconizaba, sin embargo, dicho Tribunal en el apartado 69 de la misma sentencia. Además, la recurrente considera inapropiada la invocación, por el citado Tribunal, de la jurisprudencia dedicada a los requisitos de la imputación a una sociedad matriz del comportamiento contrario a la competencia de su filial porque, contrariamente a la situación de éstas, aplicar a la recurrente la presunción de que, por el hecho de ser propiedad al 100 % de su sociedad matriz, ésta ejerce sobre ella una influencia determinante iría en contra de su derecho de defensa. Violaría este derecho, porque Melli Bank no tuvo posibilidad de presentar observaciones al Consejo ni de responder a las alegaciones formuladas en su contra. Por otra parte, considerar que la filial corre el riesgo de eludir las medidas restrictivas adoptadas contra la sociedad matriz sería contrario al principio de la presunción de inocencia tal y como se recoge en el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») y en el artículo 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En cualquier caso, la recurrente alega que el Consejo incurrió en un error de Derecho al no aplicar correctamente el criterio adecuado cuando decidió congelar sus fondos con arreglo al artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007.
23. El Consejo y las demás partes en el procedimiento solicitan que se desestime el presente motivo. La Comisión alega que la recurrente solicita una nueva apreciación fáctica del litigio sin haber demostrado, sin embargo, que del análisis del Tribunal de Primera Instancia se desprendía una inexactitud material o una desnaturalización de los hechos. La República Francesa y la Comisión consideran que la recurrente, cuando articuló el presente motivo, no demostró el error de Derecho imputable al Tribunal de Primera Instancia. Si bien la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión comparten, en esencia, el enfoque de dicho Tribunal y declaran que hizo una aplicación moderada de la jurisprudencia pertinente en materia de Derecho de la competencia, sugieren no obstante que, dado que el criterio presenta las características de una alternativa —«bajo control o propiedad»—, y dado que resulta con claridad que la entidad en cuestión es propiedad de una entidad ya incluida con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del Reglamento nº 423/2007, no es necesario que el Consejo realice un examen complementario y pruebe que está también controlada por ella, ni que pruebe que la filial corre el riesgo de eludir las medidas dirigidas a la sociedad matriz. Sin embargo, las citadas partes no extrajeron de dicha alegación consecuencias jurídicas específicas para el presente recurso de casación. El Consejo, por su parte, recuerda que las medidas restrictivas, con arreglo a la jurisprudencia del juez comunitario, no revisten carácter penal y que la alegación basada en la violación de la presunción de inocencia de la recurrente es, por consiguiente, inoperante.
2. Apreciación
24. Se insta aquí al Tribunal de Justicia a precisar el criterio que puede motivar la inclusión de una entidad con arreglo al artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. (14) Señalo inmediatamente que, como declaró el Tribunal de Primera Instancia, (15) del tenor literal de dicha letra se desprende con claridad que la inclusión de tales entidades no está motivada por su participación o su apoyo en la política de proliferación nuclear llevada a cabo por la República Islámica de Irán, sino únicamente por el hecho de que las referidas entidades son «propiedad o están bajo control» de entidades que se considere que —ellas y sólo ellas— participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en dicha política. Además, el criterio se formula de manera claramente alternativa. En el presente asunto, debe interpretarse el criterio de la pertenencia en el sentido de dicha letra.
25. De la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal de Primera Instancia declaró necesario proceder a una lectura enriquecida del criterio de la propiedad. Tras recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual una disposición de Derecho de la Unión debe interpretarse no sólo a la luz de sus términos sino también de su contexto y de los objetivos que persigue, (16) consideró que, por lo que respecta al hecho de ser propiedad de una entidad cuyos fondos están congelados con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) y b) del Reglamento, la mera propiedad formal podía no ser suficiente. Considero razonable tal enfoque, habida cuenta de que no todos los supuestos de propiedad se resumen, como en el presente caso, a una participación del 100 % de la sociedad matriz en el capital de su filial. En tal caso, existe efectivamente una presunción de que la propiedad de la totalidad va de consuno con la capacidad de la sociedad matriz de influir en la política de toma de decisiones de su filial, mientras que, en el caso de participación en el capital a un menor nivel, dicha capacidad podría parecer menos evidente.
26. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que «se ha de determinar si, por el hecho de ser propiedad de [Bank Melli], la sociedad demandante puede ser inducida, con probabilidad no insignificante, a eludir el efecto de las medidas adoptadas contra su entidad matriz». (17) Frente a una interpretación estrictamente literal de la disposición de que se trata, a tenor de la cual la mera declaración de la propiedad podría bastar para motivar la inclusión de una entidad, el Tribunal de Primera Instancia prefirió una interpretación teleológica, que tiene en cuenta el objetivo perseguido por el Reglamento. En este contexto concreto, el Tribunal de Primera Instancia, subrayando la especificidad del ámbito en el que se aplica la medida restrictiva que afecta a la recurrente, se inspiró en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la imputabilidad del comportamiento contrario a la competencia de una filial a su sociedad matriz. Como ya he tenido ocasión de recordar recientemente en otro contexto, (18) de esta jurisprudencia se desprende que, en el caso particular de que una sociedad matriz posea el 100 % del capital de su filial que ha infringido las normas del Derecho de la Unión en materia de competencia, por una parte, dicha sociedad matriz puede ejercer una influencia determinante en la conducta de la filial (19) y, por otra, existe la presunción iuris tantum de que dicha sociedad matriz ejerce efectivamente tal influencia. (20)
27. Considero que la actitud del Tribunal de Primera Instancia está impregnada de prudencia, y ello por dos razones. En primer lugar, con la interpretación proporcionada, permite ir más allá de una aplicación automática del criterio de la propiedad y pretende analizar su repercusión en el funcionamiento y en el proceso de toma de decisiones de la filial. En segundo lugar, no ha hecho una transposición de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Derecho de la competencia, sino que, consciente por el contrario de las diferencias fundamentales entre los dos ámbitos, simplemente le sirvió de inspiración. Según una declaración realizada por el Tribunal de Primera Instancia y que no ha sido rebatida ni ante él ni con ocasión del recurso de casación, la recurrente es propiedad al 100 % de Bank Melli —de la que ha quedado demostrado que fue incluida en la lista de entidades cuyos haberes deben congelarse en virtud del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007— y esta última puede, por ello, nombrar a su personal administrador. (21) En estas circunstancias, es correcto considerar que la recurrente representa un riesgo no insignificante, naturalmente inducido por el hecho de que es propiedad plena de Bank Melli y confirmado por la alegación relativa al titular de la facultad de nombrar al personal dirigente, de eludir las medidas adoptadas contra su sociedad matriz.
28. En la línea de querer superar un enfoque estrictamente formal del criterio de la propiedad, el Tribunal de Primera Instancia continuó su examen indagando si de los autos y, más en general, de las relaciones entre la recurrente y su sociedad matriz resultaban circunstancias excepcionales que pudieran contrarrestar la influencia que ejerce Bank Melli en su filial mediante el nombramiento de su personal directivo. A este respecto, cada una de las alegaciones de la recurrente fue examinada ante el Tribunal de Primera Instancia, pero ninguna pareció presentar el nivel de garantía suficiente. Aun suponiendo que el Tribunal de Justicia fuera competente, en fase de casación, para pronunciarse de nuevo sobre dichas alegaciones —que, en mi opinión, corresponden más a una apreciación de los hechos que a una calificación jurídica de éstos—, debería confirmar la postura del Tribunal de Primera Instancia en la medida en que de los apartados 125 a 128 de la sentencia recurrida se desprende que la recurrente, o bien invocó factores existentes pero insuficientes para descartar cualquier riesgo de elusión, o bien propuso unas medidas cuyo carácter meramente prospectivo —por no decir hipotético— impide al Tribunal de Justicia formular un juicio esclarecedor sobre su viabilidad y su eficacia.
29. A la luz de lo que se acaba de exponer, no acabo de entender la alegación de la recurrente de que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia privilegia una aplicación automática del criterio de la propiedad en detrimento de un examen caso por caso, porque, si bien es cierto que el hecho de que la recurrente sea propiedad al 100 % de su sociedad matriz puede sugerir que ésta ejerce necesariamente sobre ella una influencia que puede resultar determinante, el Tribunal de Primera Instancia buscó precisamente los elementos que le permitían concluir en dicho sentido —en el presente caso, el nombramiento del personal directivo de la recurrente por la entidad matriz y la existencia concomitante de un riesgo real de elusión de las medidas adoptadas contra Bank Melli—, analizando al mismo tiempo las demás circunstancias que habrían podido matizar dicha declaración y, según los propios términos del referido Tribunal, contrarrestar la influencia determinante de la sociedad matriz. Por lo tanto, considero que la solución que se deriva de ello se adapta a la vez al contexto particular en el que se tomaron las medidas restrictivas en el presente caso y a la situación específica de la recurrente en cuanto a la naturaleza, alcance e intensidad de sus relaciones con su sociedad matriz.
30. El criterio aplicado por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida no entra en contradicción con la formulación alternativa del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007, porque lo que se trata de determinar a través del criterio de la propiedad es el riesgo de una influencia ejercida por la sociedad matriz sobre su filial. Por lo tanto, este concepto de influencia me parece notablemente diferente del concepto de control.
31. La especificidad de la situación de la recurrente —cuyos haberes se congelan, no porque participe o apoye la proliferación nuclear en Irán, sino sólo porque es una filial propiedad de tal entidad— exige del Consejo en primer lugar, y del juez comunitario después, que realicen un examen detallado de su caso como el de todas las entidades incluidas con arreglo al artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. No obstante, cabe suponer que la decisión del Consejo de congelar los fondos de la recurrente se basó en un tipo de presunción según la cual, una filial propiedad al 100 % de una entidad que participa o sostiene la proliferación nuclear y que opera, además, en el ámbito bancario y financiero presenta riesgos reales de sufrir presiones por parte de la sociedad matriz que le inciten a eludir las medidas restrictivas adoptadas respecto a ella. Tal presunción, recuerdo, sólo puede aplicarse en supuestos de propiedad íntegra y es iuris tantum, como recordó el Tribunal de Primera Instancia. Pero, en cualquier caso, la recurrente sostiene que, de ser así, se menoscabó su derecho de defensa, porque nunca pudo rebatir esa presunción, en particular, antes de la adopción de la Decisión controvertida.
32. A este respecto, señalo que, conforme a reiterada jurisprudencia, cuando se adopta una primera decisión de congelación de fondos, el Consejo cumple su obligación de motivación si, al mismo tiempo que adopta dicha decisión o tan pronto como sea posible, pone en conocimiento de los interesados los motivos que le llevaron a adoptar la referida decisión en su contra. (22) Más en general, el Tribunal de Justicia ha admitido que el derecho de defensa, tal y como debe garantizarse en la fase del procedimiento previo, no es absoluto y que, ante medidas restrictivas, la comunicación de los motivos previa a la inclusión de una entidad en una lista «podría poner en peligro la eficacia de las medidas de congelación de fondos» y que «tales medidas deben poder beneficiarse, por su propia naturaleza, del efecto sorpresa». (23) Si bien, mediante la invocación genérica de la violación de su derecho de defensa, la recurrente pretende impugnar la falta de audiencia previa, es necesario señalar que tal audiencia no se exige al Consejo en el presente caso por razones relativas a la especificidad de las medidas restrictivas y a la preservación de su eficacia. Por lo demás, baste considerar la notificación publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea al día siguiente de la adopción de la Decisión controvertida, en donde se señala que la recurrente podía solicitar al Consejo que se reconsiderase la decisión. (24) Además, la recurrente articuló ante el Tribunal de Primera Instancia diversas alegaciones con objeto de rebatir la afirmación de que, debido a las relaciones que la unían a Bank Melli, podía eludir las medidas restrictivas adoptadas contra éste, alegaciones que dicho Tribunal examinó una a una, al considerarse suficientemente informado para hacerlo. Debido a todas estas consideraciones, no cabe acoger el motivo basado en la violación del derecho de defensa de la recurrente.
33. Por último, la recurrente sostiene que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia menoscaba su presunción de inocencia, puesto que parte de la premisa de que adoptará necesariamente una actitud contraria a las indicaciones contenidas en el Reglamento nº 423/2007. Sobre este punto, me limitaré a recordar dos aspectos. Por un lado, el Tribunal de Primera Instancia siempre se ha expresado con extrema prudencia; afirma concretamente que la recurrente «puede ser inducida, con probabilidad no insignificante, a eludir el efecto de las medidas adoptadas contra su entidad matriz» (25) y habla de «riesgo no insignificante de que [Bank Melli] pueda inducir a la sociedad demandante a realizar operaciones prohibidas». (26) Por consiguiente, la responsabilidad de la elusión recaería más sobre la sociedad matriz que sobre la recurrente, de la que se considera más bien que no tiene los medios para resistir a la presión ejercida sobre ella. Por otro lado, el Tribunal de Justicia nunca ha considerado que medidas restrictivas como las controvertidas en nuestro asunto fueran constitutivas de sanciones penales, sino sólo de medidas cautelares (27) respecto a las cuales no cabe aplicar la presunción de inocencia, al no estar formalmente acusada la recurrente. (28)
34. Habida cuenta de todas las razones anteriores, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
B. Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho en la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 y sobre el segundo motivo basado en una vulneración del principio de proporcionalidad
1. Alegaciones de las partes
35. Mediante la primera parte del primer motivo, la recurrente pretende rebatir la conclusión del Tribunal de Primera Instancia de que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 obliga al Consejo a congelar los fondos de todas las entidades que son propiedad o están bajo control de entidades que se considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear en Irán. Alega, en esencia, que el Tribunal de Primera Instancia se contradijo al reconocer el carácter obligatorio de dicha disposición (29) cuando afirmó la existencia de una facultad de apreciación por parte del Consejo de las circunstancias del caso concreto para determinar qué entidades tienen la condición de entidades que «son propiedad o están bajo control» de otras en el sentido de dicho artículo. (30) El Reglamento contempla, efectivamente, un enfoque personalizado de la inclusión que no exige de manera automática y obligatoria la congelación de los fondos de todas las entidades que son propiedad o están bajo control de otras, como demuestra el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, a tenor del cual el Consejo debe señalar a la entidad considerada con arreglo al artículo 7, apartado 2, letra d), los motivos de su inclusión en la lista de entidades cuyos fondos deben congelarse. En su opinión, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al considerar que dicho artículo tiene efecto obligatorio para el Consejo, siendo así que éste dispone de una facultad de apreciación para determinar si una filial, que sea incluso propiedad íntegra de otra entidad, cumple los criterios recogidos en dicha disposición. La práctica no uniforme del Consejo, que le llevó, en concreto, a incluir únicamente a dos de las veinte filiales de Bank Melli, ilustra perfectamente que el Consejo no incluyó automáticamente a todas las entidades propiedad de éste. Así pues, el Consejo dispone de un margen de apreciación para decidir la inclusión de las entidades y, por lo tanto, la aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 no es obligatoria, contrariamente a lo declarado por el Tribunal de Primera Instancia. La recurrente finaliza su argumentación sobre este tema afirmando que el Consejo incurrió en un error de Derecho al incluir a la recurrente en la lista, en la medida en que consideró, equivocadamente, que estaba obligado a hacerlo con arreglo a una disposición imperativa.
36. En segundo lugar, la recurrente sostiene que dado que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 es contrario al principio de proporcionalidad, no puede interpretarse como una disposición obligatoria (segunda parte del primer motivo) y con carácter subsidiario, si el Tribunal de Justicia tuviera que confirmar su carácter obligatorio, sería contrario al principio de proporcionalidad (segundo motivo), contrariamente a lo que declaró el Tribunal de Primera Instancia. En cualquier caso, lo que se plantea aquí es la cuestión de la conformidad de dicho artículo con el principio de proporcionalidad, y la recurrente, en su segundo motivo, se remite a las alegaciones expuestas en el marco del primer motivo sobre el mismo tema. Por un lado, y contrariamente a lo que declaró el Tribunal de Primera Instancia, el carácter proporcionado de dicho artículo debe apreciarse a la luz de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, entre ellas, la Resolución 1803 (2008). (31) Por medio de esta Resolución, el Consejo de Seguridad no consideró que se debieran congelar los fondos de la recurrente, sino que se limitó a exigir una vigilancia de las actividades financieras realizadas por la sociedad matriz, lo que tendería a demostrar que se pueden adoptar medidas menos restrictivas que las decididas por el Consejo sin amenazar por ello la consecución del objetivo perseguido. Por otro lado, el propio Reglamento nº 423/2007 contiene disposiciones que establecen medidas distintas de la congelación de fondos, (32) medidas alternativas que, si bien ex post, se le podrían haber aplicado perfectamente, toda vez que el Consejo no demostró que dichas medidas fueran menos eficaces, respecto de la recurrente, que una medida de congelación de fondos. La recurrente manifiesta que ella misma sugirió, en el recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, medidas alternativas que este Tribunal no consideró oportuno aceptar, al estimar que la recurrente no había probado su eficacia en relación con el objetivo legítimo perseguido, siendo así que correspondía al Consejo probar su falta de eficacia. (33) El Tribunal de Primera Instancia tampoco dio suficiente importancia a la práctica del Consejo, según la cual la congelación de fondos de las entidades que pertenecen a entidades que participan o prestan apoyo en la proliferación nuclear no es automática, y la recurrente recuerda que no todas las filiales de Bank Melli son objeto de tal medida restrictiva.
37. El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión consideran correcta la interpretación proporcionada por el Tribunal de Primera Instancia del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. Tanto del tenor literal de dicha disposición como de la lógica interna del artículo 7, apartado 2, se desprende que deben congelarse los fondos de las entidades que se considere que «son propiedad o están bajo control» de otras. Por lo tanto, la facultad de apreciación del Consejo se ejerce con ocasión del control del cumplimiento de los criterios de aplicación de la letra d). Además, el Tribunal de Primera Instancia mencionó, a título indicativo, varios criterios pertinentes que el Consejo puede tomar en consideración en este contexto. La práctica no uniforme de este último no desvirtúa tal interpretación, ya que el Consejo puede no ser capaz de identificar todas las entidades que son propiedad o están bajo control de una entidad designada que se considere que participa o presta apoyo en la proliferación nuclear. En cualquier caso, la Comisión señala que una actitud del Consejo eventualmente contraria al Reglamento nº 423/2007 no puede servir de base a una confianza legítima de la recurrente. La República Francesa añade que como la congelación se aplica automáticamente a las entidades que son propiedad o están bajo control de otras, no es necesaria su designación nominativa en el anexo. Además, las referidas partes en el procedimiento sostienen que el Tribunal de Primera Instancia aplicó correctamente el principio de proporcionalidad y que declaró acertadamente, por un lado, que la Resolución 1803 (2008) no es un criterio a cuya luz deba apreciarse el carácter proporcionado de la Decisión controvertida y, por otro, que la congelación de fondos de entidades que son propiedad de entidades que se considere que participan o prestan apoyo en la proliferación nuclear está proporcionada al objetivo legítimo perseguido. Solicitan unánimemente que se desestimen los motivos primero y segundo, llegando el Consejo a considerar que la recurrente solicita, de manera inoportuna en el marco de un recurso de casación, una nueva apreciación de los hechos.
2. Apreciación
a) Sobre la primera parte del primer motivo
38. Con carácter preliminar, recuerdo que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 dispone que «el anexo V incluirá a las personas físicas y jurídicas, entidades y organismos no cubiertos por el anexo IV que […] se considere que son personas jurídicas, entidades u organismos que son propiedad o están bajo control de una persona, entidad u organismo [que participa, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear] aunque sea mediante medios ilícitos».
39. Señalo que la interpretación proporcionada por el Tribunal de Primera Instancia de la disposición de que se trata ha estado guiada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual es preciso tener en cuenta no sólo sus términos, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (34)
40. De la propia redacción del referido artículo se deriva que hay que distinguir dos elementos. Es cierto que la congelación de fondos es obligatoria, como establece el artículo 7, apartado 2 ab initio, con el empleo de la expresión «se congelarán», pero sólo después de que el Consejo haya identificado las entidades que se considere que «son propiedad o están bajo control» de otras, lo que abre así la vía a la apreciación, por el Consejo, de la situación individual de cada una de las entidades que pueden verse afectadas con arreglo a la letra d) del artículo 7, apartado 2. Por lo tanto, no puedo sino compartir la afirmación del Tribunal de Primera Instancia de que dicha letra «obliga al Consejo a congelar los fondos de una entidad “que sea propiedad o esté bajo control” de una entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) o b), del mismo Reglamento, correspondiendo al Consejo apreciar caso por caso la condición de entidad “que sea propiedad o esté bajo control” de las entidades afectadas». (35)
41. La argumentación de la recurrente relativa a la impugnación de la interpretación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 es algo confusa y me parece que se basa, en lo esencial, en una lectura incompleta o errónea de la sentencia recurrida. En concreto, considera que al afirmar, en el apartado 63, que «la extensión de la medida de congelación de fondos a las entidades poseídas o controladas es obligatoria», el Tribunal de Primera Instancia consagró el carácter obligatorio de dicha disposición. Ahora bien, como acabo de demostrar, el apartado 63 sólo es una etapa en el razonamiento de dicho Tribunal que determina la interpretación definitiva del citado artículo en el apartado 67 que acabo de mencionar, el cual establece la apreciación caso por caso por parte del Consejo.
42. Según la recurrente, puesto que el Tribunal de Primera Instancia también mencionó criterios pertinentes que el Consejo puede tener en cuenta a la hora de apreciar si una entidad es «propiedad o está bajo control» de otra, (36) esto quiere decir que no consideró suficiente —para ser incluido automáticamente en el anexo V— el hecho de que una filial sea propiedad o esté bajo control de una entidad que se considere que presta apoyo en la proliferación nuclear. Pues bien, por un lado, el pasaje pertinente de la sentencia recurrida hace referencia a los criterios que pueden tomarse en consideración para apreciar la condición de entidad que «es propiedad o está bajo control» de otra, que es un concepto mucho más amplio que el mero concepto de filial; y, por otro lado, de todas formas, la mención de dichos criterios de apreciación no entra en contradicción con el postulado inicial, que es el de la congelación de fondos obligatoria pero sólo en contra de entidades que se considere que «son propiedad o están bajo control» de otras; es decir, que cumplen los criterios de aplicación del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. Estos criterios, que el Tribunal de Primera Instancia dio con carácter indicativo y a los que yo estaría tentado a añadir el sector de actividad de la entidad de que se trate, (37) son los que pueden guiar al Consejo cuando considera que dicha entidad «es propiedad o está bajo control» de otra en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 y son absolutamente compatibles con la idea de una apreciación caso por caso de las situaciones individuales.
43. Por lo tanto, la extensión de la medida de congelación de fondos a las entidades mencionadas en el referido artículo sólo es obligatoria en la medida en que el Consejo estime estar ante una entidad que «es propiedad o está bajo control» de otra en el sentido de dicha disposición. Por otra parte, tal interpretación está en línea con la facultad de apreciación tradicionalmente reconocida al Consejo en la materia. En mi opinión, la confusión de la recurrente nace de que realiza únicamente una lectura literal del citado artículo. Se apoya en la práctica no uniforme del Consejo para demostrar que no todas las entidades propiedad de Bank Melli fueron incluidas y que esto significa, por lo tanto, que el Consejo no está obligado a congelar los fondos de todas las entidades que reúnen los requisitos del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007.
44. No puede acogerse tal argumento.
45. Por un lado, el Consejo debe, a tenor de dicho artículo, congelar los fondos de entidades que «son propiedad o están bajo control» de otra a condición de que las haya considerado como tales. La obligación del Consejo de extender las medidas de congelación a dichas entidades que «son propiedad o están bajo control» de otra está intrínsecamente vinculada a la capacidad de la Institución para identificarlas. Además, el Consejo recordó en la vista que, desde 2010, se han aplicado medidas restrictivas a cerca de quince nuevas entidades que «son propiedad o están bajo control» de Bank Melli. (38)
46. Por otro lado, el criterio de la propiedad o del control no puede interpretarse, como he demostrado más arriba, como un estricto criterio formal. La referencia, en el texto del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 a la idea de una consideración me parece tanto más pertinente cuanto que estamos aquí ante lo que tradicionalmente se presenta como un régimen de «sanciones inteligentes» que, en principio, sólo debe dirigirse a las personas y entidades que lo justifiquen estrictamente. En otras palabras, únicamente deben congelarse obligatoriamente los fondos de las entidades que el Consejo considere que «son propiedad o están bajo control» de otra en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), de dicho Reglamento. En la línea de lo que he sugerido en el marco del examen del tercer motivo, el hecho de que una entidad «sea propiedad o esté bajo control» de otra debe interpretarse a la luz del objetivo perseguido por el Reglamento nº 423/2007. Así pues, la propiedad o el control a los que dicho artículo hace referencia deben entenderse de manera autónoma respecto del sentido ordinario o corriente de ambos conceptos. Cabe considerar que unas entidades «son propiedad o están bajo control» de otra en el sentido del Reglamento nº 423/2007 cuando se dedican naturalmente a prestar apoyo a la proliferación nuclear llevada a cabo por el Estado iraní debido a que son propiedad en su totalidad (100 %) de una sociedad matriz, pero no lo podrán ser si la participación de la sociedad matriz en el capital, aun siendo mayoritaria, sugiere que la influencia ejercida es mucho menos importante. Por lo tanto, siguiendo este razonamiento, se puede comprender y admitir la afirmación del Tribunal de Primera Instancia de que el Consejo «puede legítimamente dejar de aplicar el artículo 7, apartado 2, letra d), del [Reglamento nº 423/2007] a entidades que, a su juicio, no se ajusten a los criterios de aplicación de esa disposición, no obstante el hecho de que sean filiales de entidades que se considere que participan en la proliferación nuclear». (39)
47. La interpretación proporcionada por el Tribunal de Primera Instancia según la cual el Consejo está obligado a congelar los fondos de las entidades que considere que son propiedad o están bajo control de otra en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 no reviste el carácter contradictorio que la recurrente alega que tiene. El examen del Tribunal de Primera Instancia sobre este aspecto está exento de todo error de Derecho. Por lo tanto, la primera parte del primer motivo debe desestimarse por infundada.
b) Sobre la segunda parte del primer motivo y el segundo motivo
48. La recurrente impugna, en primer lugar, la desestimación por el Tribunal de Primera Instancia de la pertinencia de la Resolución 1803 (2008), en la que el Consejo de Seguridad se limitó a exigir a los Estados que se mantuviesen vigilantes respecto de Bank Melli y de sus filiales y sucursales. (40) Por lo tanto, considera que la decisión de congelar los fondos de Bank Melli y de sus filiales se adoptó sobre la base de una disposición desproporcionada respecto de lo que exige el Consejo de Seguridad.
49. En cuanto al contexto normativo en el que se produce la Decisión controvertida, me permito remitir a los puntos 106 y siguientes de las conclusiones presentadas hoy en el asunto Bank Melli Iran/Consejo (C‑548/09 P). Me limitaré a recordar dos aspectos. Por un lado, la facultad reconocida al Consejo sobre la base del artículo 7, apartado 2, encuentra su origen en la Posición Común 2007/140, que incorporó, al ordenamiento jurídico del Unión, la Resolución 1737 (2006); esta incorporación descansa, sin embargo, en la mera voluntad de la Unión de inscribir su acción en la perspectiva de contribuir a la consecución de los objetivos perseguidos por las Naciones Unidas y no incumplir las obligaciones internacionales de sus Estados miembros, pero no en la existencia de una obligación positiva y directa, a cargo de la Unión, de ejecutar las Resoluciones del Consejo de Seguridad, puesto que no es parte de la Carta de las Naciones Unidas. Además, de la referida Posición Común se desprende que la Unión deseó ir más allá de lo que la Resolución prescribía, al establecer una facultad autónoma del Consejo en materia de identificación e inclusión. (41) Por otro lado, y en consecuencia, debe establecerse una neta distinción entre el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 423/2007, que autoriza al Consejo a congelar los fondos de las personas, entidades y organismos identificados por el Consejo de Seguridad, y el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, que recoge la facultad autónoma del Consejo de decidir congelar los fondos de personas, entidades y organismos que él considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear en Irán y de las entidades que poseen o controlan. Por consiguiente, es exacto afirmar, como hizo el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 99 de la sentencia recurrida, que el carácter proporcionado de las inclusiones de entidades que realizó el Consejo sobre la base del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 no puede apreciarse a la luz de la Resolución 1803 (2008) que este artículo nunca pretendió aplicar, sino por el contrario, y como demostraré más adelante, a la luz del objetivo perseguido por el Reglamento nº 423/2007.
50. En cuanto a la alegación del error de Derecho en que incurrió el Tribunal de Primera Instancia a la hora de apreciar el carácter proporcionado del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007, hay que recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia recordada por dicho Tribunal en el apartado 100 de la sentencia recurrida, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa considerada, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos severa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (42)
51. De acuerdo con esta jurisprudencia, observo que la recurrente no ha discutido la legitimidad del objetivo perseguido, a saber, la lucha contra la proliferación nuclear en Irán a fin de mantener la paz y la seguridad internacional. (43) En cambio, refuta la apreciación de que la congelación de sus fondos sea una medida necesaria y apropiada para alcanzarlo, siendo así que invocó medidas alternativas y medidas de vigilancia. Considera, en particular, que las medidas de cooperación con la FSA, la propuesta de una aprobación previa de las transacciones o la aplicación de una política de prohibición total de las operaciones con Irán fueron rechazadas inadecuadamente por parte del Tribunal de Primera Instancia. Lo que la recurrente omite precisar es que lo que ha sido descartado con carácter principal no es la eficacia de las medidas, sino la admisibilidad de su invocación. En efecto, del apartado 109 de la sentencia recurrida se desprende que dichas medidas fueron invocadas únicamente en la vista, sin que la recurrente pudiera aportar justificación alguna de esta extemporaneidad. Al no haber impugnado la recurrente, en el recurso de casación, la declaración de extemporaneidad de la invocación de dichas medidas, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse, en mi opinión, sobre la apreciación, totalmente subsidiaria, que el Tribunal de Primera Instancia proporcionó, pese a todo, en cuanto a la viabilidad o la eficacia de las referidas medidas. Sobre este particular, observo que exigir, como hizo el Tribunal de Primera Instancia, que la recurrente demuestre la viabilidad de las medidas alternativas que ella misma sugiere no supone hacer recaer sobre ella una carga de la prueba irrazonable, sino que, por el contrario, corresponde a la prueba ordinaria y a la comprobación de la fundamentación de las alegaciones expuestas por toda parte en un litigio. Así pues, la recurrente no puede seguir sosteniendo que correspondía al Consejo probar que las medidas alternativas hipotéticas que ella invocó —y más concretamente, el régimen de aprobación previa y de vigilancia por un mandatario independiente— eran imposibles de realizar, toda vez que el propio Tribunal de Primera Instancia tomó posición acerca del carácter ineficaz de la propuesta relativa a la prohibición total de las operaciones con Irán. (44)
52. Por lo demás, hay que señalar que es correcta la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia del carácter necesario y apropiado de una medida de congelación de fondos adoptada contra una entidad que «es propiedad o está bajo control» de una entidad que participa o presta apoyo en la proliferación nuclear. En efecto, el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 se refiere específicamente a una categoría de personas, entidades u organismos que, por ser propiedad o estar bajo control de una entidad considerada con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a), o b), presentan, con relación a ésta, un vínculo especialmente estrecho. La afirmación del Tribunal de Primera Instancia de que existe un «riesgo no insignificante de que [la entidad que se considera que participa en la proliferación nuclear] ejerza presión sobre las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control» me parece que capta plenamente la ratio legis de la letra d) del artículo 7, apartado 2. Es ese riesgo de menoscabar la eficacia de todo el régimen al eludirlo lo que justifica el énfasis puesto en las medidas preventivas y que, en consecuencia, las medidas que el Tribunal de Primera Instancia pudo calificar de ex post, aun siendo necesariamente menos severas, no ofrezcan garantías suficientes para ser consideradas igual de eficaces. Por lo tanto, es dicho riesgo lo que justifica el trato especial al que son sometidas las entidades mencionadas en el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007. Por consiguiente, las medidas de congelación de fondos adoptadas contra ellas no parecen manifiestamente inapropiadas. (45)
53. En cuanto al carácter desmesurado, es exacto afirmar que la medida de congelación de fondos se adoptó contra la recurrente debido a que ésta es propiedad en su totalidad, según el Consejo, de una entidad que presta apoyo a la referida proliferación y que esa misma medida le genera considerables consecuencias. (46) Sin embargo, el Tribunal de Justicia ya ha admitido, como recuerda el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 111 de la sentencia recurrida, que «la importancia de los objetivos perseguidos por un acto comunitario [de la índole de un reglamento sobre adopción de medidas restrictivas] puede justificar sus consecuencias negativas, por considerables que sean para ciertos operadores, incluidos aquellos que no tienen ninguna responsabilidad en la situación que condujo a la adopción de las sanciones pero resultan afectados, en particular en sus derechos de propiedad». (47) Habida cuenta del objetivo fundamental y legítimo mencionado más arriba y de la necesidad de preservar, a tal fin, la eficacia de las medidas restrictivas decididas sobre la base del artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007, procede considerar que la apreciación del carácter desmesurado de los efectos de la congelación de fondos respecto de la recurrente se llevó a cabo, por tanto, realizando una correcta aplicación de los principios sentados por el Tribunal de Justicia en la materia y que el Tribunal de Primera Instancia concluyó acertadamente que el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007, que permitió extender las medidas de congelación de fondos a las entidades que son propiedad o están bajo control de Bank Melli y, por lo tanto, a la recurrente, no vulnera el principio de proporcionalidad.
54. Así pues, la segunda parte del primer motivo y el segundo motivo deben desestimarse por infundados.
C. Sobre el cuarto motivo, basado en un error de apreciación en cuanto a la obligación de motivación de la Decisión controvertida
1. Alegaciones de las partes
55. Invocando tanto el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 (48) como la jurisprudencia en la materia, la recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber considerado que el Consejo había cumplido su obligación de motivación de la Decisión controvertida, siendo así que ésta sólo menciona, en su texto, el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento sin precisar con arreglo a qué supuesto fue incluida la recurrente en el anexo. Por otra parte, dicho anexo únicamente contiene los motivos específicos e individuales respecto de Bank Melli, pero no respecto de Melli Bank, y el Consejo tampoco indicó en la Decisión controvertida los motivos que le llevaron a creer que Melli Bank presentaba un riesgo no insignificante de elusión de las medidas decididas contra su sociedad matriz. El Tribunal de Primera Instancia afirmó erróneamente, por hacerlo de manera apresurada, que el Consejo estimó implícitamente que la recurrente era propiedad de su matriz en el sentido del artículo 7, apartado 2, letra d), y que, por lo tanto, había sido incluida, sobre esta base, en la lista de entidades cuyos fondos deben congelarse. Dado que no todas las filiales de Bank Melli fueron incluidas en dicha lista, la recurrente podía dudar legítimamente de que fuera únicamente su condición de filial lo que motivó su inclusión. El Tribunal de Primera Instancia tampoco puede afirmar que el Consejo se basó en una presunción iuris tantum sin entrar en contradicción con la prescripción contenida en el Reglamento de motivar de manera individual y específica la inclusión. El hecho de que el recurso de anulación se haya articulado principalmente sobre motivos referentes a la falta de control de Bank Melli sobre la recurrente es irrelevante en relación con la apreciación de la obligación del Consejo de motivar la Decisión controvertida. Por último, la recurrente indica en el recurso de casación que inició un intercambio de correspondencia con el Consejo al que solicitó que le comunicara su expediente; como se le denegó esta comunicación, considera que es la prueba de que nunca existió motivación detallada relativa a su inclusión. Contrariamente a lo que concluyó el Tribunal de Primera Instancia, no se cumplió la obligación del Consejo de motivar la decisión de inclusión y de motivarla de manera individual y específica.
56. El Consejo y las demás partes del procedimiento solicitan que se desestime el motivo, puesto que la Decisión controvertida menciona en su texto el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 y el apartado 4 de la parte B que hace referencia a las filiales y sucursales de Bank Melli. Pues bien, siendo propiedad al 100 % de ésta, la recurrente no podía ignorar que se la incluía por su condición de entidad que es propiedad o está bajo control de Bank Melli. El Consejo no está obligado a proporcionar, en la Decisión controvertida, todos los elementos que motivaron su decisión. Por otra parte, la recurrente comprendió dichos motivos, en la medida en que pudo interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia y, en ese marco, defendió una posición consistente esencialmente en refutar sus vínculos jurídicos y operativos con Bank Melli. Por lo tanto, la motivación es suficiente y el Tribunal de Primera Instancia realizó una apreciación jurídicamente exenta de todo reproche al aplicar unos principios esenciales sentados por la jurisprudencia comunitaria en la materia.
57. La Comisión es la única parte en el procedimiento que consideró, desde el primer intercambio de escritos, que la recurrente pretendía asimismo discutir la falta de notificación individual por el Consejo de la Decisión controvertida. La Comisión considera, con carácter principal, que se trata de un motivo nuevo que el Tribunal de Justicia debe declarar inadmisible. Con carácter subsidiario, la Comisión niega la existencia de una obligación del Consejo de notificar individualmente la Decisión a la recurrente. En la réplica, la recurrente sostiene que el tema de la notificación es una de las facetas de la argumentación que desarrolló en relación con la motivación de la Decisión y que, por consiguiente, y como hizo el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, (49) ha de ser examinada por el Tribunal de Justicia que debería concluir que se incumplió la obligación de notificación en el presente asunto. El Consejo y la República Francesa rechazan esta última afirmación en sus escritos de dúplica.
2. Apreciación
58. En primer lugar, la recurrente rebate la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia sobre la motivación proporcionada por el Consejo en apoyo de la Decisión controvertida y sostiene que no contiene los motivos que llevaron a dicha Institución a adoptar el acto en cuestión.
59. Como recordó el Tribunal de Primera Instancia, (50) la obligación de motivación es una exigencia establecida en el Derecho primario (51) y reiterada en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007. (52) A fin de apreciar si se ha cumplido la obligación de motivar una decisión adoptada por una institución de la Unión, hay que comprobar que la motivación permitió que la entidad a la que se dirige conociera las justificaciones de la medida adoptada y que el órgano jurisdiccional competente ejerciera su control. Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto es suficiente debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia. (53) Señalo que el Tribunal de Primera Instancia reafirmó estos principios básicos en los apartados 143 y 145 de la sentencia recurrida.
60. Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia recordó que la obligación de motivación es un principio fundamental del Derecho de la Unión que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas (54) y que el Consejo está obligado a poner en conocimiento de la entidad interesada razones «específicas y concretas» cuando adopte una decisión de congelación de fondos. (55) Tomando nota también del contexto particular en el que se inscribe la adopción de la Decisión controvertida, el Tribunal de Primera Instancia transpuso, por analogía, el razonamiento que mantiene el Tribunal de Justicia ante medidas restrictivas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo y señala que la obligación de motivar era tanto más importante cuanto que las entidades afectadas por primera vez por una medida de congelación de fondos no gozan de un derecho de audiencia previa. (56) De esta jurisprudencia se desprende, asimismo, que el Consejo cumple su obligación de motivar si pone en conocimiento de la entidad interesada los motivos que llevaron a la adopción de una decisión de congelación de fondos en su contra al tiempo de la adopción de la medida o tan pronto como sea posible. (57)
61. Para responder a la alegación formulada ante el Tribunal de Justicia por la República Francesa de que no es necesario que las entidades que son propiedad o están bajo control de otra se mencionen en la lista de las personas, entidades y organismos cuyos fondos deben congelarse, recuerdo que, por el contrario, del artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 se desprende que «el anexo V incluirá a las personas físicas y jurídicas, entidades y organismos […] que […] se considere […] que son propiedad o están bajo control de [otra]». Dicho de otro modo, el citado Reglamento establece una inclusión formal en el referido anexo de las entidades consideradas con arreglo al artículo 7, apartado 2, letra d). Por lo tanto, es correcta la apreciación del Tribunal de Primera Instancia a este respecto. (58)
62. En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que, con arreglo a los principios recordados anteriormente, la motivación de la Decisión controvertida, aunque «particularmente sucinta», es suficiente. (59) Su apreciación fue guiada por la cuestión de si la motivación contenida en la Decisión controvertida había permitido a la recurrente comprender los motivos por los que sus fondos fueron congelados. A este respecto, varios elementos abogan a favor del examen detallado del Tribunal de Primera Instancia.
63. Es cierto que, en la Decisión controvertida, el Consejo redactó un apartado único que contiene los motivos que le llevaron a incluir a Bank Melli y a sus filiales y sucursales en la lista y que las razones invocadas en la columna «Motivos» se refieren en primer lugar a Bank Melli y no a la recurrente. Dicho esto, si, como creo, la obligación de motivación debe apreciarse considerando el hecho de si la persona afectada comprendió los motivos de su inclusión y pudo apreciar —y, en su caso, rebatir— su fundamentación, es preciso entonces señalar que el tenor literal de la Decisión menciona el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007. Además, bajo la entrada «Nombre» del apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida, figura la siguiente mención: «Bank Melli, Melli Bank Iran y todas sus agencias y sucursales». (60) No cabe admitir el argumento de la recurrente consistente en que tuvo que «adivinar» en qué letra del referido artículo 7, apartado 2, se basaba la Decisión de congelación de sus fondos, puesto que difícilmente podía ignorar que era propiedad al 100 % de Bank Melli. Al disponer el artículo 7, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 423/2007 que se congelarán los fondos de las entidades que se consideren que «son propiedad o están bajo control» de otras, la mención de las filiales y sucursales contenida en el apartado 4 de la parte B del anexo, además de la mención específica de la recurrente y de su dirección postal, constituye, en mi opinión, una indicación suficiente de los motivos de la inclusión. Extraer esta conclusión no implica, sin embargo, prejuzgar la posibilidad de que la recurrente solicite, con posterioridad a la adopción de la Decisión, elementos de información complementarios al Consejo, en la medida en que éste pueda comunicárselos, sobre los motivos que lo llevaron a considerar que presentaba un riesgo no insignificante de sufrir presiones por parte de su sociedad matriz que la podrían llevar a eludir las medidas restrictivas adoptadas contra ésta. Por último, añadiría que el hecho de que la recurrente sea propiedad al 100 % de su sociedad matriz no resulta indiferente en la apreciación que el Tribunal de Justicia debe realizar sobre la suficiencia de la motivación. En otras palabras, si bien el carácter sucinto de dicha motivación no debe constituir, en nuestro asunto, un obstáculo para su suficiencia, el Consejo debería probablemente esforzarse un poco más en los supuestos en los que la propiedad o el control resulten menos flagrantes.
64. Por otra parte, la recurrente mencionó, en el recurso de casación, una correspondencia iniciada con el Consejo relativa a la comunicación de su expediente. Esta alusión es irrelevante para el examen del presente motivo. En efecto, en el supuesto de que este motivo sea admisible —de lo que no estoy convencido—, (61) no se refiere, en cualquier caso, al tema de la suficiencia de la motivación contenida en la propia Decisión, sino más bien al del acceso al expediente, tema distinto, que no obstante no fue alegado ante el Tribunal de Primera Instancia.
65. En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho alguno al considerar que, por sucinta que sea respecto de la recurrente, la motivación de la Decisión controvertida no resulta menos adecuada habida cuenta del contexto y suficiente para permitir, por un lado, que la recurrente comprendiese y apreciase los motivos que llevaron al Consejo a adoptar dicha Decisión contra ella y, por otro, que el Tribunal de Primera Instancia ejerciese su control.
66. En cuanto a si la Decisión controvertida debió ser notificada a la recurrente, debo confesar que albergo serias dudas sobre la admisibilidad de lo que la recurrente presentó en su escrito de réplica como ampliación del presente motivo. En efecto, ningún motivo invocado ante el Tribunal de Primera Instancia tenía por objeto la falta de notificación individual por el Consejo de la Decisión controvertida. En consecuencia, y a diferencia notable de la sentencia Bank Melli Iran/Consejo (62) invocada por la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia no realizó, en la sentencia recurrida, ninguna apreciación sobre dicho motivo debido —precisamente— a su inexistencia. Por consiguiente, aun suponiendo que la recurrente hubiera tenido la intención, en fase de casación, de abordar dicho tema, su argumentación no se dirigió, en cualquier caso, contra la sentencia recurrida.
67. Por lo tanto, estamos aquí ante un motivo nuevo, planteado por la recurrente en la fase de réplica como reacción a una interpretación de la Comisión del punto 116 del recurso de casación, punto en el que la Comisión creyó ver un cuestionamiento de cómo se dio a conocer la Decisión a la recurrente y sobre la cual se expresó ampliamente en su escrito de contestación a la demanda.
68. No comparto esa lectura de dicho punto. Es cierto que, en su versión original, el punto 116 expone que la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia «makes it clear that a person must be notified of the reasons for a decision against him at the time at which the decision is made». (63) Pero, en cualquier caso, en el resto del recurso de casación, la recurrente no articuló argumentación alguna dirigida a demostrar que recaía sobre el Consejo una obligación de notificación individual. Sería manifiestamente exagerado considerar que el mero empleo del término «notified» en el escrito inicial equivale a la articulación de un motivo relativo a la obligación de notificación individual de la Decisión controvertida. De todas formas, la recurrente no podía articular tal motivo puesto que, como he señalado más arriba, no lo invocó en el marco del procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia. Así pues, el debate entablado entre las partes en el procedimiento con ocasión de la réplica y la dúplica, y posteriormente en la vista, no deben engañar al Tribunal de Justicia en cuanto a la admisibilidad de las alegaciones relacionadas con la notificación, que constituyen un nuevo motivo basado en el incumplimiento de la obligación de notificación por parte del Consejo, inadmisible por ello, toda vez que la competencia del Tribunal de Justicia se limita a la apreciación de la solución jurídica que se dio a los motivos debatidos ante los primeros jueces. (64)
69. Por lo tanto, debería desestimarse el cuarto motivo, en parte por infundado y en parte por inadmisible.
IV. Sobre las costas
70. A tenor del artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Según el artículo 69, apartado 2, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 del mismo, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Consejo que se condene en costas a la recurrente y puesto que, en mi opinión, deben desestimarse los motivos formulados por ésta, procedería condenarla a las costas correspondientes al recurso de casación. La República Francesa, el Reino Unido y la Comisión, al haber intervenido en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 115 del Reglamento de Procedimiento, soportarán sus propias costas en virtud del artículo 69, apartado 4, de dicho Reglamento.
V. Conclusión
71. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Condenar a Melli Bank plc al pago de las costas del Consejo de la Unión Europea.