Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 8 juni 2023 (1)
Zaak C‑376/22
Google Ireland Limited,
Meta Platforms Ireland Limited,
Tik Tok Technology Limited
tegen
Kommunikationsbehörde Austria (Komm Austria),
in tegenwoordigheid van
Bundesministerin für Frauen, Familie, Integration und Medien im Bundeskanzleramt
[verzoek van het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Elektronische handel – Richtlijn 2000/31/EG –Communicatieplatformen – Regeling die aanbieders van dergelijke diensten verplicht een toezichtprocedure in te stellen voor vermeend illegale inhoud – Afwijking van het land-van-oorsprongbeginsel”
I. Inleiding
1. Op 19 oktober 2022 heeft de Uniewetgever verordening (EU) 2022/2065(2) (hierna: „Digital Services Act”) vastgesteld teneinde te voorzien in geharmoniseerde regels voor een veilige, voorspelbare en betrouwbare onlineomgeving waarin de in het Handvest verankerde grondrechten doeltreffend worden beschermd.(3) Met het oog daarop voert die verordening voor aanbieders van zogenoemde „tussenhandeldiensten” een reeks verplichtingen in ter zake van transparantierapportage, de aanwijzing van contactpunten en meldingsmechanismen voor illegale inhoud.(4) Genoemde verordening treedt in beginsel in werking met ingang van 17 februari 2024, onverminderd de vervroegde toepassing ervan op aanbieders van zeer grote onlineplatformen en van zeer grote onlinezoekmachines.(5)
2. Tot die datum zullen de regels met betrekking tot die aspecten niet op vergelijkbare wijze worden geharmoniseerd op het niveau van de Unie.(6)
3. Recentelijk hebben sommige lidstaten wetgeving vastgesteld om aanbieders van op hun grondgebied toegankelijke diensten van de informatiemaatschappij verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die welke hierboven zijn beschreven.(7) De hier aan de orde zijnde Oostenrijkse regeling, die in 2020 is vastgesteld, lijkt deel uit te maken van die tendens.(8)
4. Dit neemt echter niet weg dat het verkeer van diensten van de informatiemaatschappij sinds 2002 grotendeels wordt geregeld door richtlijn 2000/31/EG(9).
5. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/31 bepaalt namelijk dat iedere lidstaat ervoor zorgt dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied (lidstaat van oorsprong) gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het „gecoördineerde gebied” vallen, zoals dat is gedefinieerd in artikel 2, onder h), van die richtlijn. Het beginsel volgens hetwelk de diensten van de informatiemaatschappij in beginsel vallen onder het rechtsstelsel van de lidstaat van oorsprong, staat bekend als het „land-van-oorsprongbeginsel”.
6. Overeenkomstig die logica mogen de lidstaten volgens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, in beginsel niet beperken. Een andere lidstaat dan de lidstaat van oorsprong kan namelijk alleen van dit beginsel afwijken door voor „een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij” maatregelen te nemen die voldoen aan de in artikel 3, lid 4, onder a) en b), van die richtlijn genoemde voorwaarden.
7. Dit vormt het rechtskader voor de eerste prejudiciële vraag die in de onderhavige zaak aan het Hof is gesteld. Met die vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een lidstaat niet alleen mag afwijken van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij door individuele en concrete maatregelen te nemen, maar ook door voor een bepaalde categorie diensten algemene en abstracte wettelijke maatregelen vast te stellen. Op verzoek van het Hof beperkt deze conclusie zich tot de analyse van die prejudiciële vraag.
8. Deze kwestie blijft actueel onder de gelding van de Digital Services Act, aangezien die verordening zowel het land-van-oorsprongbeginsel als de mogelijkheid om in de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 bedoelde gevallen van dat beginsel af te wijken, onverlet laat.(10)
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
9. In artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31 wordt het begrip „diensten van de informatiemaatschappij” gedefinieerd onder verwijzing naar artikel 1, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/1535(11). Laatstgenoemde richtlijn definieert een dienst van de informatiemaatschappij als „elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten wordt verricht”.
10. Artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31 definieert „gecoördineerd gebied” als „de in de nationale rechtsstelsels vastgelegde vereisten voor dienstverleners van de informatiemaatschappij en diensten van de informatiemaatschappij, ongeacht of die vereisten van algemene aard zijn dan wel specifiek daarop zijn toegesneden”.
11. Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Interne markt”, luidt als volgt:
„1. Iedere lidstaat zorgt ervoor dat de diensten van de informatiemaatschappij die worden verleend door een op zijn grondgebied gevestigde dienstverlener voldoen aan de in die lidstaat geldende nationale bepalingen die binnen het gecoördineerde gebied vallen.
2. De lidstaten mogen het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied.
3. De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing op de in de bijlage genoemde gebieden.
4. De lidstaten kunnen maatregelen nemen om voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij van lid 2 af te wijken, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a) De maatregelen moeten:
i) noodzakelijk zijn voor een van de volgende doelstellingen:
– de openbare orde, in het bijzonder de preventie van, het onderzoek naar, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten, waaronder de bescherming van minderjarigen en de bestrijding van het aanzetten tot haat wegens ras, geslacht, godsdienst of nationaliteit en van schendingen van de menselijke waardigheid ten aanzien van individuen,
[...]
ii) worden genomen ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij waardoor afbreuk wordt gedaan aan de onder i) genoemde doelstellingen of een ernstig gevaar daarvoor ontstaat;
iii) evenredig zijn aan die doelstellingen.
b) De lidstaat moet, alvorens de betrokken maatregelen te nemen en onverminderd eventuele rechtszaken, met inbegrip van het vooronderzoek en in het kader van een strafrechtelijk onderzoek verrichte handelingen:
– de in lid 1 bedoelde lidstaat verzoeken maatregelen te nemen, maar deze is daar niet of onvoldoende op ingegaan;
– de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat in kennis stellen van zijn voornemen om de betrokken maatregelen te nemen.
5. In urgente gevallen kunnen de lidstaten afwijken van de in lid 4, onder b), genoemde voorwaarden. In dat geval moeten de Commissie en de in lid 1 bedoelde lidstaat onverwijld in kennis gesteld worden van de maatregelen en van de redenen van de urgentie.
6. Onverminderd de mogelijkheid voor de lidstaat om de uitvoering van de betrokken maatregelen voort te zetten, gaat de Commissie zo spoedig mogelijk na of de haar ter kennis gebrachte maatregelen verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht. Concludeert zij dat de maatregelen niet verenigbaar zijn, dan verzoekt zij de lidstaat in kwestie om van beoogde maatregelen af te zien of om de uitvoering onmiddellijk te staken.”
B. Oostenrijks recht
12. Het Bundesgesetz über Maßnahmen zum Schutz der Nutzer auf Kommunikationsplattformen (Kommunikationsplattformen-Gesetz)(12) (Oostenrijkse federale wet betreffende maatregelen ter bescherming van gebruikers op communicatieplatformen; hierna: „KoPl-G”) is aangenomen op 23 december 2020 en in werking getreden op 1 januari 2021. Dienstverleners die onder het toepassingsgebied van die wet vallen, werden geacht uiterlijk op 31 maart 2021 aan de verplichtingen ervan te voldoen.(13)
13. § 1 KoPl-G bepaalt:
„(1) Deze federale wet beoogt de bevordering van het verantwoordelijk en transparant omgaan met meldingen van gebruikers betreffende de hierna genoemde inhoud op communicatieplatformen en de onverwijlde afhandeling van dergelijke meldingen.
(2) Binnen- en buitenlandse dienstverleners die communicatieplatformen (§ 2, punt 4) aanbieden voor economisch gewin, vallen binnen de werkingssfeer van deze federale wet, tenzij:
1. in het voorgaande kalenderjaar in Oostenrijk gemiddeld minder dan 100 000 personen geregistreerd waren als gebruiker met toegang tot het communicatieplatform, en
2. de over het voorgaande kalenderjaar in Oostenrijk behaalde omzet uit de exploitatie van het communicatieplatform minder dan 500 000 EUR bedroeg.
[...]
(5) Op verzoek van een aanbieder moet de toezichthoudende autoriteit vaststellen of deze binnen de werkingssfeer van deze federale wet valt.
[...]”
14. § 2, punt 4, KoPl-G definieert een „communicatieplatform” als een „dienst van de informatiemaatschappij die als hoofddoel of essentiële functie heeft om door middel van massale verspreiding de uitwisseling van berichten of presentaties met intellectuele inhoud in woord, schrift, geluid of beeld mogelijk te maken tussen gebruikers en een brede kring van andere gebruikers”.
15. § 3 KoPl-G bepaalt:
„(1) Aanbieders moeten een doeltreffende en transparante procedure vaststellen betreffende het omgaan met en het afhandelen van meldingen betreffende op het communicatieplatform beschikbare, vermeend illegale inhoud.
[...]
(4) Bovendien moeten aanbieders voorzien in een doeltreffende en transparante procedure voor het toetsen van hun beslissingen inzake de blokkering of verwijdering van bepaalde inhoud waarvan melding is gemaakt (lid 3, punt 1). [...]”
16. § 4, lid 1, KoPl-G luidt:
„Aanbieders zijn verplicht om jaarlijks, en in geval van communicatieplatformen met meer dan een miljoen geregistreerde gebruikers halfjaarlijks, een verslag op te stellen inzake het omgaan met meldingen over vermeend illegale inhoud. Het verslag moet uiterlijk een maand na het afsluiten van de door het verslag bestreken periode worden toegezonden aan de toezichthoudende autoriteit en tegelijkertijd op de eigen website permanent en gemakkelijk vindbaar beschikbaar worden gesteld.”
17. § 5 KoPl-G bepaalt:
„(1) Aanbieders wijzen een persoon aan die voldoet aan de vereisten van § 9, lid 4, van het Verwaltungsstrafgesetz 1991 (VStG) [(Oostenrijkse wet bestuursstrafrecht van 1991, BGBl. 52/1991)]. Deze persoon:
1. ziet toe op de naleving van deze federale wet,
2. is bevoegd om instructies te geven teneinde de bepalingen van deze federale wet te kunnen handhaven,
3. beschikt over de nodige kennis van de Duitse taal om met de bestuurlijke en gerechtelijke autoriteiten te kunnen samenwerken,
4. beschikt over de nodige middelen om zijn taken uit te voeren.
[...]
(4) De aanbieder wijst een natuurlijke of rechtspersoon aan als zijn gemachtigde voor officiële en gerechtelijke kennisgevingen. [...]”
III. Feiten van het hoofdgeding
18. Verzoeksters in het hoofdgeding, Google Ireland Limited (hierna: „Google”), Meta Platforms Ireland Limited (hierna: „Meta Platforms”) en Tik Tok Technology Limited (hierna: „Tik Tok”), zijn in Ierland gevestigde ondernemingen die onder meer in Oostenrijk communicatieplatformen aanbieden.
19. Na de inwerkingtreding van het KoPl-G in 2021 hebben verzoeksters in het hoofdgeding de Kommunikationsbehörde Austria (Oostenrijkse regelgevende instantie voor de communicatiesector; hierna: „Komm Austria”) verzocht om overeenkomstig § 1, lid 5, van die wet te verklaren dat zij niet binnen de werkingssfeer daarvan vallen.
20. Bij drie besluiten van 26 maart, 31 maart en 22 april 2021 heeft Komm Austria echter verklaard dat verzoeksters in het hoofdgeding wel binnen de werkingssfeer van het KoPl-G vallen, aangezien zij elk een communicatieplatform in de zin van § 2, punt 4, van die wet aanbieden.
21. Verzoeksters in het hoofdgeding zijn tegen die besluiten opgekomen bij het Bundesverwaltungsgericht (federale bestuursrechter in eerste aanleg, Oostenrijk), dat hun beroepen ongegrond heeft verklaard.
22. Met betrekking tot de in de eerste prejudiciële vraag opgeworpen problematiek heeft het Bundesverwaltungsgericht in de eerste plaats in wezen geoordeeld dat het in richtlijn 2000/31 neergelegde land-van-oorsprongbeginsel niet absoluut is en dat een afwijking daarvan gerechtvaardigd kan zijn, met name wanneer zulks noodzakelijk is voor het bereiken dan wel behouden van een hoog niveau van bescherming van waardevolle rechtsgoederen, zoals de bescherming van minderjarigen of van de menselijke waardigheid. Volgens deze rechter streeft het KoPl-G dergelijke doelen na en vormt deze wet de rechtsgrondslag om, in geval van herhaalde schendingen, concrete maatregelen vast te stellen ten aanzien van per geval voldoende geïndividualiseerde adressaten. Genoemde rechter meende dat de declaratoire procedure in casu (nog) niet kon leiden tot de vaststelling van individuele en specifieke maatregelen ten aanzien van verzoeksters in het hoofdgeding, aangezien zij om een louter declaratoire beslissing hadden verzocht, zonder daartoe in het kader van een concreet geval te zijn aangezet.
23. Met betrekking tot de procedure van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 heeft het Bundesverwaltungsgericht in de tweede plaats geoordeeld dat er geen maatregelen in de zin van die bepaling zijn genomen uit hoofde van het KoPl-G en dat deze wet alleen is vastgesteld om een rechtsgrondslag te creëren voor de vaststelling van maatregelen in de zin van voornoemde bepaling.
24. In hun beroepen in Revision tegen de arresten van het Bundesverwaltungsgericht betogen verzoeksters in het hoofdgeding voor het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk), de verwijzende rechter, dat eerstgenoemde rechter ten onrechte heeft bevestigd dat het KoPl-G toepasselijk is op hun platformen. Meer bepaald voeren zij ten eerste aan dat deze wet hun niet kan worden tegengeworpen aangezien Ierland en de Commissie niet in kennis zijn gesteld van de vaststelling ervan overeenkomstig artikel 3, lid 4, onder b), en lid 5, van richtlijn 2000/31, en ten tweede dat de bij deze wet ingevoerde verplichtingen onevenredig zijn en onverenigbaar zijn met het vrije verkeer van diensten en het land-van-oorsprongbeginsel.
25. Gelet op de materiële samenhang tussen de zaken van verzoeksters in het hoofdgeding heeft de verwijzende rechter deze gevoegd.
26. Volgens de verwijzende rechter staat vast dat de diensten die verzoeksters in het hoofdgeding onder meer in Oostenrijk aanbieden, moeten worden aangemerkt als diensten van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31. Gelet op de vaststellingen van het Bundesverwaltungsgericht gaat de verwijzende rechter ervan uit dat deze diensten ook moeten worden aangemerkt als „communicatieplatformen” in de zin van het KoPl-G en dat verzoeksters in het hoofdgeding voldoen aan de voorwaarden van § 1, leden 2 en 3(14), van deze wet en derhalve binnen de werkingssfeer ervan vallen.
27. De verwijzende rechter erkent dat er op grond van het KoPl‑G, wanneer een aanbieder niet voldoet aan de daarin gestelde verplichtingen, inderdaad individuele en concrete maatregelen jegens die aanbieder worden genomen. Hij is evenwel van oordeel dat die verplichtingen – waaraan een aanbieder moet voldoen zonder dat er vooraf een individuele en concrete maatregel hoeft te worden genomen – neerkomen op vereisten die worden gesteld aan de uitoefening van een dienst van de informatiemaatschappij en bijgevolg vallen binnen het gecoördineerde gebied in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31. Die vereisten zouden in beginsel een beperking kunnen opleveren van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij, aangezien zij ook moeten worden nageleefd door aanbieders die op het grondgebied van een andere lidstaat dan Oostenrijk zijn gevestigd.
28. De verwijzende rechter merkt op dat artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 onder bepaalde voorwaarden toestaat dat een andere lidstaat dan die waar de aanbieder van diensten van de informatiemaatschappij is gevestigd, afwijkt van het land-van-oorsprongbeginsel. In het licht daarvan vraagt hij zich af of een lidstaat van dit beginsel mag afwijken door een maatregel vast te stellen ten aanzien van een categorie diensten van de informatiemaatschappij die is omschreven in algemene bewoordingen op grond van de aard van de betrokken diensten, zoals communicatieplatformen in de zin van het KoPl-G.
29. Ten gronde merkt de verwijzende rechter allereerst op dat het Hof tot dusver heeft moeten beoordelen of algemene en abstracte regelingen konden worden goedgekeurd als maatregelen in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31, op grond van de in die bepaling genoemde redenen en vereisten. In dit verband verwijst hij naar de arresten Ker-Optika(15), Airbnb Ireland(16) en A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen)(17). Voorts stelt hij dat ik in mijn conclusie in de zaak Airbnb Ireland(18) de uitlegging heb voorgestaan dat algemene regelingen niet kunnen worden aangemerkt als maatregelen in de zin van artikel 3, lid 4, van die richtlijn en dat indien dergelijke regelingen om redenen die binnen het gecoördineerde gebied vallen een beperking opleveren van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij uit een andere lidstaat, zij hoe dan ook onrechtmatig zijn in het licht van artikel 3, lid 2, van voornoemde richtlijn.
IV. Prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
30. In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof bij beslissing van 24 mei 2022, ingekomen bij het Hof op 10 juni 2022, besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof drie prejudiciële vragen te stellen. Op verzoek van het Hof beperkt deze conclusie zich tot de analyse van de eerste prejudiciële vraag, die als volgt is geformuleerd:
„Moet artikel 3, lid 4, onder a), ii), van richtlijn [2000/31] aldus worden uitgelegd dat onder een maatregel die een ‚bepaalde dienst van de informatiemaatschappij’ betreft, ook een wettelijke maatregel kan worden begrepen die betrekking heeft op een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij (zoals communicatieplatformen), of is, om te kunnen spreken van een maatregel in de zin van deze bepaling, vereist dat er een beslissing wordt genomen met betrekking tot een concreet afzonderlijk geval (bijvoorbeeld met betrekking tot een bij naam genoemd communicatieplatform)?”
31. Verzoeksters in het hoofdgeding, de Oostenrijkse, de Ierse en de Poolse regering alsmede de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Er is geen terechtzitting gehouden.
V. Analyse
32. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31 aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij uit andere lidstaten kan beperken door algemene en abstracte wettelijke maatregelen vast te stellen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, zonder dat die maatregelen individueel worden vastgesteld.
33. Vooraf moet ik opmerken dat volgens de verwijzende rechter vaststaat dat de diensten die verzoeksters in het hoofdgeding onder meer in Oostenrijk aanbieden, moeten worden aangemerkt als diensten van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2000/31. Hoewel het verzoek om een prejudiciële beslissing geen gegevens bevat aan de hand waarvan het Hof de kwalificatie door de verwijzende rechter kan verifiëren, wordt die kwalificatie door partijen echter niet betwist. De hiernavolgende analyse berust dan ook op die premisse.
34. Alvorens over te gaan tot het onderzoek van de prejudiciële vraag (onderdeel C), zal ik eerst enkele opmerkingen formuleren over de Oostenrijkse regeling die aan de onderhavige prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt (onderdeel A), om vervolgens de door partijen aangevoerde argumenten uiteen te zetten (onderdeel B).
A. Oostenrijkse regeling
35. De onderhavige prejudiciële verwijzing betreft de bepalingen van het KoPl‑G ter versterking van de op aanbieders van communicatieplatformen rustende „platformverantwoordelijkheid” met betrekking tot het afhandelen van meldingen van gebruikers over de inhoud op die platformen.(19)
36. Dergelijke aanbieders die actief zijn op het grondgebied van Oostenrijk, ongeacht of zij in deze lidstaat of in het buitenland zijn gevestigd, vallen in beginsel binnen de werkingssfeer van het KoPl-G en moeten derhalve aan bepaalde verplichtingen voldoen. Die verplichtingen betreffen onder meer i) het vaststellen van een procedure voor de omgang met en het afhandelen van meldingen over vermeend illegale inhoud(20), ii) het opstellen van een transparantierapport(21) en iii) het aanwijzen van een gemachtigde verantwoordelijke en van een gemachtigde voor kennisgevingen(22). Aanbieders die binnen de werkingssfeer van het KoPl‑G vallen, staan onder toezicht van Komm Austria. Bij de uitoefening van dit toezicht is deze autoriteit bevoegd om in geval van schending van bepaalde in het KoPl-G gestelde verplichtingen geldboeten tot en met een bedrag van tien miljoen EUR op te leggen.(23)
37. Een marktdeelnemer kan Komm Austria verzoeken om bij declaratoir besluit vast te stellen of hij binnen de werkingssfeer van het KoPl-G valt. De door aanbieders na te komen verplichtingen worden echter opgelegd aan marktdeelnemers die binnen de werkingssfeer van het KoPl-G vallen zonder dat er vooraf een individuele en concrete maatregel hoeft te worden genomen.
B. Standpunten van partijen
38. Volgens Google en Tik Tok vormt een wet als het KoPl-G, die van toepassing is op een gehele categorie van in een andere lidstaat gevestigde aanbieders, geen maatregel ten aanzien van een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 en kan zij bijgevolg niet worden gerechtvaardigd op grond van die bepaling. In dezelfde geest meent Meta Platforms dat de door genoemde bepaling toegestane maatregelen geen ruimte bieden voor wetgeving die gericht is op een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij.
39. De Commissie geeft aan dat het in beginsel aan de lidstaat van bestemming staat om te bepalen „hoe en waar” hij voornemens is een maatregel te nemen die afwijkt van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31. Volgens deze instelling kan het gaan om zowel een individuele maatregel als een maatregel van algemene strekking, „op voorwaarde dat die maatregel voldoende gericht is, in die zin dat hij van meet af aan duidelijk geldt voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij die door een of meer in een of meer andere lidstaten gevestigde aanbieders wordt verricht”. In dit verband baseert de Commissie zich op de bewoordingen van artikel 2, onder h), van die richtlijn, waarin het begrip „gecoördineerd gebied” wordt gedefinieerd met vermelding van vereisten van algemene aard. Op basis van die overwegingen concludeert de Commissie dat de maatregelen van het KoPl-G, gelet op hun algemene en abstracte aard, lijnrecht indruisen tegen de kern van het land‑van‑oorsprongbeginsel, zoals dat is omschreven in artikel 3, leden 1 en 2, van genoemde richtlijn.
40. De Oostenrijkse, de Ierse en – behoudens enkele nuances – de Poolse regering pleiten voor een fundamenteel andere uitlegging.
41. De partijen die de uitlegging voorstaan dat wettelijke maatregelen die gericht zijn tegen een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij ook „maatregelen” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 kunnen vormen, lijken daaraan verschillende gevolgen te verbinden voor het vrije verkeer van die diensten. Ik begrijp het standpunt van de Ierse regering hier namelijk in die zin dat zij betoogt dat, mocht het begrip „maatregel” geen algemene wettelijke maatregelen omvatten, het de lidstaten vrij zou staan om dergelijke algemene wettelijke maatregelen vast te stellen en het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij te beperken zonder te hoeven voldoen aan de in artikel 3, lid 4, van die richtlijn gestelde voorwaarden. De Oostenrijkse regering lijkt daarentegen de mening te zijn toegedaan dat een dergelijke uitlegging elke afwijking van het land‑van‑oorsprongbeginsel door middel van wettelijke maatregelen zou uitsluiten.
42. Volgens de Poolse regering is voor de toepassing van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 vereist dat de betrokken maatregel een beperking oplevert van het vrije verkeer van diensten in de zin van artikel 56 VWEU. In dit verband betoogt deze regering in de eerste plaats, onder verwijzing naar het arrest Airbnb Ireland(24), dat het KoPl-G het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij uit een andere lidstaat niet beperkt, aangezien deze wet alleen de verplichting oplegt om procedures in te stellen voor de behandeling van meldingen over illegale inhoud en om in dat verband rapporten te publiceren.
43. In de tweede plaats vestigt de Poolse regering de aandacht op het verband tussen artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 enerzijds en artikel 14, lid 3, en artikel 15, lid 2, daarvan anderzijds. Volgens deze regering moet artikel 14, lid 3, van die richtlijn worden beschouwd als een lex specialis ten aanzien van het land‑van‑oorsprongbeginsel. Voorts betoogt diezelfde regering dat artikel 15, lid 2, van genoemde richtlijn de lidstaten de mogelijkheid biedt om aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij te verplichten om de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis te stellen van vermeend illegale activiteiten van afnemers van hun diensten of van door die afnemers meegedeelde informatie. Verder meent die regering dat deze verplichting overeenkomt met de in het KoPl‑G vastgestelde verplichting tot het opstellen en publiceren van rapporten over de afhandeling van meldingen over illegale inhoud. Bijgevolg vallen de bepalingen van die wet, aangezien zij betrekking hebben op het melden van en het toezicht op illegale inhoud, volgens haar binnen de werkingssfeer van artikel 14, lid 3, en artikel 15, lid 2, van richtlijn 2000/31. De Poolse regering stelt dat de bepalingen van genoemde wet daarom niet moeten worden beoordeeld in het licht van artikel 3, lid 4, van die richtlijn, maar in het licht van artikel 56 VWEU.
44. Pas in de derde plaats, ingeval het Hof zich niet kan vinden in die analyses, merkt de Poolse regering op dat het begrip „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 ook kan worden begrepen als een wettelijke maatregel ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij.
C. Beoordeling
45. Aangezien de Poolse regering aan de ene kant betoogt dat de prejudiciële vraag niet moet worden onderzocht in het licht van artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31, maar in het licht van artikel 14, lid 3, en artikel 15, lid 2, daarvan, en aan de andere kant aanvoert dat het KoPl‑G, gelet op de rechtspraak over artikel 56 VWEU, het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij niet beperkt, zodat artikel 3, lid 4, van die richtlijn niet relevant is, moeten allereerst de argumenten van deze regering worden geanalyseerd.
1. Artikelen 14 en 15 van richtlijn 2000/31
46. Artikel 14, lid 3, van richtlijn 2000/31 lijkt alleen relevant te zijn indien de aanbieder van de dienst van de informatiemaatschappij binnen de werkingssfeer van artikel 14, lid 1, van die richtlijn valt.(25) Daarvoor is nodig dat de activiteit van de aanbieder een louter technisch, automatisch en passief karakter heeft, hetgeen inhoudt dat deze aanbieder noch kennis noch controle heeft over de informatie die wordt doorgegeven of opgeslagen.(26) Een dergelijke aanbieder kan in aanmerking komen voor vrijstelling van aansprakelijkheid voor de opgeslagen informatie indien aan de voorwaarden van artikel 14, lid 1, van genoemde richtlijn is voldaan.
47. Aangezien artikel 14, lid 3, van richtlijn 2000/31 in de eerste volzin ervan bepaalt dat „[d]it artikel [...] geen afbreuk [doet] aan de mogelijkheid voor een rechtbank of een administratieve autoriteit om in overeenstemming met het rechtsstelsel van de lidstaat te eisen dat de dienstverlener een inbreuk beëindigt of voorkomt”, volgt hieruit dat tegen een aanbieder een op grond van het nationale recht van een lidstaat gegeven bevel kan worden uitgevaardigd, zelfs indien hij is vrijgesteld van aansprakelijkheid. Net als de Poolse regering ben ik van mening dat dergelijke bevelen kunnen worden uitgevaardigd door de autoriteiten van een andere lidstaat dan die waar de aanbieder is gevestigd.
48. Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevat geen informatie aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of verzoeksters in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2000/31 vallen. Elke aanbieder die binnen de werkingssfeer van die bepaling valt, is echter een aanbieder van een dienst van de informatiemaatschappij van wie de dienstverlening in aanmerking kan komen voor het in artikel 3 van die richtlijn vastgestelde mechanisme. Indien de lidstaten bevelen kunnen uitvaardigen tegen een bevoordeelde aanbieder die in voorkomend geval in aanmerking komt voor de vrijstelling van artikel 14, lid 1, van genoemde richtlijn, dan moeten zij dit ook kunnen doen wanneer de aanbieder zich niet op die vrijstelling kan beroepen.
49. De tweede volzin van artikel 14, lid 3, van richtlijn 2000/31, volgens welke dit artikel „evenmin afbreuk [doet] aan de mogelijkheid voor lidstaten om procedures vast te stellen om informatie te verwijderen of de toegang daartoe onmogelijk te maken”, wordt door de Poolse regering echter in die zin begrepen dat hij de lidstaten toestaat om een in een lidstaat gevestigde aanbieder verplichtingen op te leggen zoals die welke zijn vastgesteld in het KoPl-G.
50. Die „mogelijkheid” ziet echter op procedures of vorderingen met betrekking tot afzonderlijke inbreuken die het voorwerp kunnen uitmaken van de in artikel 14, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2000/31 bedoelde bevelen. Dit zou het geval zijn bij een voorafgaande procedure in het kader waarvan degene die om uitvaardiging van een bevel tegen de aanbieder kan verzoeken, verplicht is om, alvorens zich tot de rechter te wenden, de aanbieder in kennis te stellen van de inbreuk teneinde hem de mogelijkheid te bieden prompt een einde te maken aan de betrokken inbreuk en herhaling ervan te voorkomen.(27) De in artikel 14, lid 3, tweede volzin, van die richtlijn aan de lidstaten geboden mogelijkheid ziet daarentegen niet op het opleggen van algemene verplichtingen die onder het materiële recht vallen en die geen verband houden met een procedure die betrekking heeft op een bevel betreffende een afzonderlijke inbreuk.(28)
51. De prejudiciële vraag betreft echter dergelijke algemene verplichtingen, zodat in casu niet aan de orde is hoe het gebruikmaken van de in artikel 14, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2000/31 neergelegde mogelijkheid zich verhoudt tot het mechanisme van artikel 3, leden 2 en 4, van die richtlijn.
52. Om soortgelijke redenen is artikel 15, lid 2, van richtlijn 2000/31 evenmin relevant voor de onderhavige zaak. Deze bepaling lijkt immers de draagwijdte te preciseren van het in artikel 15, lid 1, van die richtlijn neergelegde verbod voor de lidstaten om dienstverleners een algemene toezichtverplichting op te leggen.(29) Zoals in overweging 47 daarvan te lezen staat, geldt dit verbod niet voor toezichtverplichtingen „in speciale gevallen” en doet het met name geen afbreuk aan maatregelen van nationale autoriteiten in overeenstemming met de nationale wetgeving.(30)
2. Artikel 56 VWEU
53. Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 verbiedt de lidstaten om beperkingen te stellen aan het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij vanuit een andere lidstaat. De verwijzende rechter geeft aan dat de uit het KoPl-G voortvloeiende verplichtingen in beginsel een beperking van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij kunnen vormen, aangezien die verplichtingen ook moeten worden nagekomen door aanbieders die op het grondgebied van een andere lidstaat dan Oostenrijk zijn gevestigd. De Poolse regering betoogt dat voor de beantwoording van de vraag of de uit het KoPl-G voortvloeiende verplichtingen een „beperking” in de zin van die bepaling vormen, de redenering van het Hof ten aanzien van artikel 56 VWEU moet worden gevolgd. Volgens deze regering moet bijgevolg in het licht van het arrest Airbnb Ireland(31) worden geoordeeld dat het KoPl-G het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij niet beperkt, met name omdat die wet geen voorwaarden stelt aan de uitvoering van de dienstverrichting van de betrokken ondernemingen.
54. In dit verband zij allereerst erop gewezen dat de oplossing die het Hof in zijn rechtspraak heeft gekozen, inhoudt dat de tegenwerpelijkheid van binnen het gecoördineerde gebied vallende nationale maatregelen jegens diensten uit een andere lidstaat of jegens de aanbieder daarvan moet worden getoetst aan artikel 3 van richtlijn 2000/31 en niet aan bepalingen van primair recht.(32)
55. Voorts moet worden opgemerkt dat het Hof, anders dan de Poolse regering suggereert, in het arrest A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen)(33)niet naar de rechtspraak over artikel 56 VWEU heeft verwezen om na te gaan of de nationale maatregel een beperking opleverde van het vrij verrichten van diensten van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31, maar wel om – na te hebben vastgesteld dat dit het geval was(34) – na te gaan of aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid was voldaan.
56. Tot slot vormt richtlijn 2000/31, ook al past artikel 3, leden 2 en 4, ervan binnen de logica van artikel 56 VWEU, geen loutere herhaling van in het primaire recht verankerde beginselen. Zoals het Hof namelijk met betrekking tot het gecoördineerde gebied heeft verduidelijkt, verzet artikel 3 van die richtlijn, behoudens de onder de voorwaarden van lid 4 ervan toegestane afwijkingen, er zich tegen dat de verlener van een dienst van de elektronische handel wordt onderworpen aan strengere eisen dan die welke zijn opgenomen in het in de lidstaat van vestiging van die dienstverlener geldende materiële recht.(35) Hieruit volgt mijns inziens dat wanneer het verrichten van diensten op het grondgebied van een lidstaat wordt onderworpen aan eisen die verder gaan dan die welke gelden in de lidstaat van oorsprong, dit een beperking kan opleveren van het vrije verkeer van die diensten.
57. In die omstandigheden vormt het feit dat verzoeksters in het hoofdgeding verplichtingen worden opgelegd die ten eerste geen betrekking hebben op specifieke illegale inhoud of informatie(36) en die ten tweede binnen het gecoördineerde gebied eisen stellen die niet lijken overeen te komen met die welke zijn vastgesteld in het recht van de lidstaat waar zij zijn gevestigd en die betrekking hebben op de uitvoering van hun diensten op het grondgebied van een andere lidstaat, een beperking van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij en is er derhalve sprake van een afwijking van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31.
58. Bijgevolg dient nog te worden vastgesteld of een lidstaat van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31 mag afwijken door algemene en abstracte wettelijke maatregelen vast te stellen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij.
3. Artikel 3 van richtlijn 2000/31
a) Opmerkingen vooraf
59. In mijn conclusie in de zaak Airbnb Ireland(37), waarnaar in de onderhavige prejudiciële verwijzing en in de schriftelijke opmerkingen van partijen wordt verwezen, ben ik op basis van mijn analyse tot de slotsom gekomen dat een andere lidstaat dan de lidstaat van oorsprong enkel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij mag afwijken door middel van maatregelen die „individueel” worden vastgesteld.
60. Er zij aan herinnerd dat ik in die conclusie eerst de inhoudelijke voorwaarden van artikel 3, lid 4, onder a), van richtlijn 2000/31(38) in herinnering heb gebracht, namelijk i) dat het nemen van een maatregel noodzakelijk is om redenen in verband met de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de bescherming van consumenten, ii) dat een dienst van de informatiemaatschappij afbreuk doet aan een van die doelstellingen of dat er sprake is van een ernstig gevaar van een dergelijke afbreuk en iii) dat de maatregelen evenredig zijn aan die doelstelling.
61. Vervolgens heb ik opgemerkt dat, aangezien niet was verduidelijkt waarom het noodzakelijk was om de maatregel in kwestie vast te stellen en waarom de door Airbnb Ireland verrichte dienst mogelijkerwijs afbreuk deed aan een van de in artikel 3, lid 4, onder a), i), van richtlijn 2000/31 genoemde doelstellingen, de tweede prejudiciële vraag in die zaak enkel aldus kon worden opgevat dat daarmee werd beoogd te vernemen of het een andere lidstaat dan de lidstaat van oorsprong eventueel is toegestaan om – ambtshalve en zonder dat wordt onderzocht of de inhoudelijke voorwaarden zijn vervuld – aan aanbieders van een bepaalde categorie diensten van de informatiemaatschappij eisen te stellen met betrekking tot de uitoefening van het beroep van vastgoedmakelaar. In die context heb ik tot slot een aantal argumenten naar voren gebracht om tot de slotsom te komen dat een andere lidstaat dan de lidstaat van oorsprong enkel van het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij mag afwijken door middel van maatregelen die „individueel” worden vastgesteld.
62. In casu is de verwijzende rechter van mening dat de door het KoPl-G opgelegde verplichtingen in beginsel kunnen bijdragen aan het waarborgen van de openbare orde en dat hij over voldoende gegevens beschikt om na te gaan of de bepalingen van die wet noodzakelijk zijn om die doelstelling te bereiken en of zij daaraan evenredig zijn. Het klopt dat de formulering van de eerste prejudiciële vraag de indruk kan wekken dat de verwijzende rechter met die vraag doelt op artikel 3, lid 4, onder a), ii), van richtlijn 2000/31, dat als inhoudelijke voorwaarde stelt dat een dienst van de informatiemaatschappij afbreuk doet aan een bepaalde doelstelling of dat een ernstig gevaar daarvoor ontstaat. Hij geeft evenwel toe dat hij eigenlijk betwijfelt of algemene en abstracte bepalingen op grond waarvan naar hun aard omschreven aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij algemene verplichtingen worden opgelegd die gelden zonder dat er een concrete individuele rechtshandeling wordt vastgesteld, daadwerkelijk maatregelen in de zin van artikel 3, lid 4, van die richtlijn kunnen vormen. Bijgevolg zijn de argumenten die ik in het kader van de analyse in mijn conclusie in de zaak Airbnb Ireland(39) heb aangevoerd, ook relevant voor de onderhavige zaak. In deze conclusie zal ik die argumenten ontwikkelen in het licht van de in casu door de verwijzende rechter opgeworpen problematiek en zal ik enkele aanvullende argumenten naar voren brengen.
b) Analyse
63. In de eerste plaats zou, om te voorkomen dat het in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2000/31 neergelegde land-van-oorsprongbeginsel „verwatert”, artikel 3, lid 4, van die richtlijn aldus kunnen worden opgevat dat het de andere lidstaten dan de lidstaat van oorsprong is toegestaan om uitsluitend incidenteel af te wijken van dat beginsel. De opvatting dat een algemene en abstracte bepaling die geldt voor al degenen die een bepaalde categorie diensten van de informatiemaatschappij verrichten, een „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van genoemde richtlijn kan vormen, zou erop neerkomen dat wordt toegestaan dat de interne markt wordt versnipperd door nationale regelingen.
64. In de tweede plaats moet artikel 3 van richtlijn 2000/31 aldus worden uitgelegd dat het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij tussen lidstaten wordt gewaarborgd.(40) Bovendien moet een afwijking van de in artikel 3, lid 2, van die richtlijn neergelegde algemene regel, zoals artikel 3, lid 4, ervan, strikt worden uitgelegd. Met dat doel voor ogen heeft de Uniewetgever, zoals blijkt uit de overwegingen 5 en 6 van genoemde richtlijn, met die algemene regel de juridische belemmeringen willen wegnemen die de goede werking van de interne markt in de weg staan, namelijk de belemmeringen die zijn gelegen in verschillen in de wetgeving en in de rechtsonzekerheid ten aanzien van de op deze diensten van toepassing zijnde nationale regelingen. Toestaan dat er op een dienstverlener of op de door hem aangeboden dienst verschillende wetten worden toegepast, zou tegen die doelstelling indruisen.
65. In de derde plaats kan de aard van een maatregel waarmee een lidstaat van bestemming kan afwijken van het land-van-oorsprongbeginsel, worden bepaald aan de hand van de inhoudelijke en procedurele voorwaarden van artikel 3, lid 4, onder a) en b), van richtlijn 2000/31.
66. Ten eerste hebben de op grond van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 vastgestelde maatregelen betrekking op een bepaalde dienst die, zoals vereist door artikel 3, lid 4, onder a), ii), van die richtlijn, afbreuk moet doen aan de betrokken doelstelling of een ernstig gevaar daarvoor doet ontstaan. Mocht in die omstandigheden worden toegestaan dat een lidstaat op grond van genoemde richtlijn, die berust op het land-van-oorsprongbeginsel en op de regel dat diensten van de informatiemaatschappij aan de bron worden gecontroleerd(41), het vrije verkeer van een bepaalde categorie diensten uit andere lidstaten beperkt, dan zou dat het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten(42) op losse schroeven zetten en een algemeen gebrek aan vertrouwen impliceren in het toezicht door andere lidstaten op diensten van de informatiemaatschappij die door op hun grondgebieden gevestigde aanbieders worden verricht. Dit vormt een reden te meer om aan te nemen dat alle onder artikel 3, lid 4, van diezelfde richtlijn bedoelde gevallen nopen tot een onderzoek van de omstandigheden van het geval.
67. Ten tweede, aangezien artikel 3, lid 4, onder b), van richtlijn 2000/31 een lidstaat van bestemming verplicht om de lidstaat van oorsprong te verzoeken maatregelen te nemen met betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij, vooronderstelt die bepaling dat de lidstaat waaraan een dergelijk verzoek wordt gericht, duidelijk identificeerbaar is en is geïdentificeerd alvorens een maatregel in de zin van artikel 3, lid 4, van die richtlijn wordt genomen. Een algemene en abstracte wettelijke maatregel die zonder onderscheid geldt voor alle aanbieders van een bepaalde categorie diensten, zou niet in overeenstemming zijn met de logica achter de procedurele voorwaarde van dat artikel 3, lid 4.
68. Voorts stelt artikel 3, lid 4, onder b), van richtlijn 2000/31 de afwijkende werking van op nationaal niveau vastgestelde maatregelen ervan afhankelijk dat de Commissie in kennis wordt gesteld van het voornemen om dergelijke maatregelen te nemen. Indien het begrip „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van die richtlijn aldus moet worden opgevat dat het ook algemene en abstracte wettelijke maatregelen omvat die zonder onderscheid gelden voor alle aanbieders van een bepaalde categorie diensten, zou dat betekenen dat artikel 3, lid 4, onder b), van genoemde richtlijn een aanvullende kennisgeving toevoegt aan die welke wordt vereist door richtlijn 2015/1535. Krachtens laatstgenoemde richtlijn zijn de lidstaten immers verplicht om de Commissie in kennis te stellen van algemene eisen betreffende de toegang tot en de uitoefening van diensten van de informatiemaatschappij.(43)
69. In de vierde plaats heb ik begrip voor het argument van de Commissie dat het in beginsel aan de lidstaat van bestemming staat om te bepalen „hoe en waar” hij voornemens is een maatregel te nemen die afwijkt van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2000/31. Het stelsel van rechtsbronnen kan immers in elke lidstaat verschillende vormen aannemen. In dit verband sluit de Commissie niet uit dat het om een maatregel van algemene strekking kan gaan, „op voorwaarde dat die maatregel voldoende gericht is, in die zin dat hij van meet af aan duidelijk geldt voor een bepaalde dienst van de informatiemaatschappij die door een of meer in een of meer andere lidstaten gevestigde dienstverleners wordt verricht”. Om de in de punten 63 tot en met 68 van deze conclusie genoemde redenen voldoet een algemene en abstracte wettelijke maatregel die zonder onderscheid geldt voor alle aanbieders van een bepaalde categorie diensten, echter niet aan die voorwaarde.
70. De in artikel 2, onder h), van richtlijn 2000/31 opgenomen definitie van het begrip „gecoördineerd gebied” doet niet af aan deze vaststelling. De in die definitie opgenomen verwijzing naar vereisten van algemene aard ziet niet op de scala aan bevoegdheden die een lidstaat van bestemming kan aanwenden om af te wijken van artikel 3, lid 2, van die richtlijn, maar op die van een lidstaat van oorsprong.
71. De analyse van de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2000/31 doet evenmin af aan die vaststelling. Het klopt dat in het voorstel voor die richtlijn stond te lezen dat „de Commissie er zoveel mogelijk rekening mee [zal] houden dat de lidstaten willen dat de regels ter bescherming van de wezenlijke belangen van de maatschappij worden nageleefd [en dat er] absoluut geen sprake van [zal] zijn dat de Commissie een lidstaat verhindert een regel toe te passen die racistische berichten verbiedt”.(44) Echter is ten eerste niet duidelijk hoe de verwijzing naar de „[toepassing van] een regel [...] die [...] berichten [met een bepaalde inhoud] verbiedt” in deze context moet worden begrepen, aangezien die toepassing veeleer deel uitmaakt van de problematiek van de in de artikelen 14 en 15 van die richtlijn bedoelde bevelen, en zijn ten tweede afwijkingen van het land-van-oorsprongbeginsel volgens datzelfde voorstel toelaatbaar „in bepaalde zeer specifieke gevallen”.
72. Volledigheidshalve merk ik op dat de uitlegging volgens welke een algemene en abstracte wettelijke maatregel die zonder onderscheid geldt voor alle aanbieders van een bepaalde categorie diensten geen „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 vormt, de heersende opvatting is in de doctrine.(45) Voorstanders van de tegenovergestelde uitlegging voeren aan dat rekening moet worden gehouden met het grote gewicht dat de bestrijding van illegale haatzaaiende uitlatingen aan deze discussie toevoegt. Om dit te onderbouwen betogen zij dat deze benadering aansluit bij richtlijn 2000/31, waarvan overweging 10 aangeeft dat zij een hoog beschermingsniveau dient te garanderen voor doelstellingen van algemeen belang.(46) Ik heb begrip voor dit argument en ik sluit niet uit dat met de Digital Services Act wordt beoogd die bezorgdheden weg te nemen. Wat richtlijn 2000/31 betreft, moet ik er echter op wijzen dat in overweging 22 daarvan te lezen staat dat „[m]et het oog op een doeltreffende bescherming van de algemene belangen [...] de controle op de diensten van de informatiemaatschappij bij de bron van de activiteit [moet] gebeuren. Daarom is het nodig te waarborgen dat de bevoegde autoriteiten deze bescherming niet alleen [bieden] voor de burgers [van de lidstaat op het grondgebied waarvan een aanbieder is gevestigd], maar voor alle burgers van de [Unie]”.
73. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij uit andere lidstaten beperkt door algemene en abstracte wettelijke maatregelen vast te stellen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, zonder dat die maatregelen individueel worden vastgesteld.
74. Volledigheidshalve moet ik opmerken dat de bovenstaande overwegingen geenszins ter discussie worden gesteld door de lering uit de arresten Ker-Optika, Airbnb Ireland en A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen).
c) Arrest Ker-Optika
75. In het arrest Ker-Optika(47)heeft het Hof geoordeeld dat de in dat arrest aan de orde zijnde nationale regeling, voor zover daarbij de internetverkoop van contactlenzen was verboden, niet kon worden geacht evenredig te zijn aan het doel om de volksgezondheid te beschermen in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31. Deze passsage kan dus, a contrario redenerend, de indruk doen ontstaan dat een nationale regeling als die welke in dat arrest aan de orde was, een „maatregel” in de zin van die bepaling kan vormen. De verwijzing naar genoemde bepaling moet echter worden gelezen tegen de achtergrond van de context waarvan zij deel uitmaakt.
76. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Ker-Optika wenste de verwijzende rechter namelijk te vernemen of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke contactlenzen uitsluitend konden worden verhandeld in speciaalzaken voor medische hulpmiddelen en de verkoop van contactlenzen via internet dus verboden was.
77. In dat arrest heeft het Hof gesteld dat bij de internetverkoop van contactlenzen twee bestanddelen kunnen worden onderscheiden, namelijk de eigenlijke verkoopovereenkomst en de levering van het product. Na dat onderscheid te hebben gemaakt, is het Hof nagegaan welke Unierechtelijke bepalingen van toepassing zijn op die twee bestanddelen van de verkoop. Het Hof heeft daarbij geoordeeld dat de eigenlijke verkoopvoorwaarden binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/31 vallen(48), terwijl de leveringsvoorwaarden voor het product – gelet op de in die richtlijn opgenomen definitie van het „gecoördineerde gebied” – daarvan zijn uitgesloten(49) en moeten worden getoetst aan de bepalingen van primair recht inzake het vrije verkeer van goederen(50).
78. In de eerste plaats heeft het Hof geoordeeld dat de bij de nationale regeling ingevoerde leveringsvoorwaarden een beperking vormden van het vrije verkeer van goederen en dat die beperking niet kon worden gerechtvaardigd, aangezien zij verder ging dan nodig was om het doel te bereiken dat werd aangevoerd ter rechtvaardiging van de daardoor veroorzaakte beperking.(51) In de tweede plaats heeft het Hof met betrekking tot de eigenlijke verkoopvoorwaarden geoordeeld dat die regeling „om dezelfde redenen” niet evenredig kon worden geacht aan het doel om de volksgezondheid te beschermen in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31.(52) Op grond daarvan heeft het Hof geconcludeerd dat de artikelen 34 en 36 VWEU alsook die richtlijn – zij het zonder te verwijzen naar specifieke bepalingen daarvan – aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling volgens welke contactlenzen uitsluitend in speciaalzaken voor medische hulpmiddelen mogen worden verkocht.(53)
79. Zoals echter blijkt uit de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in die zaak(54), was de Hongaarse regeling die de verkoop van contactlenzen via internet verbood, tegengeworpen aan een vennootschap naar Hongaars recht. Het betrof dus een situatie die niet binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 valt, maar binnen die van artikel 3, lid 1, daarvan.
80. Tegen deze achtergrond is de verwijzing naar die bepaling in het arrest Ker-Optika(55) voor meerdere lezingen vatbaar. Het is immers denkbaar dat het Hof met de verwijzing naar genoemde bepaling de door de Unierechter gekozen benaderingswijze voor de beoordeling van de leveringsvoorwaarden in het licht van de bepalingen van primair recht inzake het vrije verkeer van goederen heeft willen handhaven, aangezien deze bepalingen alleen van toepassing zijn in ten minste potentieel grensoverschrijdende situaties. Een andere mogelijke interpretatie is dat de conclusie van het Hof dat richtlijn 2000/31 zich verzet tegen een nationale regeling die de onlineverkoop van contactlenzen niet toestaat, teruggrijpt op het eveneens in dit arrest(56) genoemde artikel 9 van die richtlijn, waarin is bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat hun rechtsstelsel het sluiten van contracten langs elektronische weg mogelijk maakt.
d) Arrest Airbnb Ireland
81. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, heeft het Hof zich in het arrest Airbnb Ireland niet uitgesproken over het begrip „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31. Omdat de Franse Republiek niet had voldaan aan het vereiste van artikel 3, lid 4, onder b), van die richtlijn om kennis te geven van de in die zaak aan de orde zijnde wet, achtte het Hof het namelijk passend om zich te beperken tot de vaststelling dat die wet „in geen geval” kon worden toegepast op een particulier, „los van de vraag of voor deze wet is voldaan aan de andere in deze bepaling gestelde voorwaarden”.(57)
e) Arrest A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen)
82. De prejudiciële vraag in de zaak die heeft geleid tot het arrest A (reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen), had betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling die door de lidstaat van bestemming van een onlineverkoopdienst voor receptvrije geneesmiddelen werd toegepast op een in een andere lidstaat gevestigde verlener van deze dienst. Met die vraag wilde de verwijzende rechter van het Hof vernemen of die nationale regeling verenigbaar was met artikel 34 VWEU, artikel 85 quater van richtlijn 2001/83/EG(58) en/of artikel 3 van richtlijn 2000/31. In zijn arrest heeft het Hof geoordeeld dat de prejudiciële vraag moest worden onderzocht in het licht van laatstgenoemde richtlijn.
83. Hoewel bij lezing van dat arrest de indruk kan ontstaan dat een lidstaat op grond van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2000/31 van het vrije verkeer van diensten mag afwijken door een algemene en abstracte regeling vast te stellen, kan het antwoord van het Hof niet worden opgevat als een definitieve uitspraak over de grond van de zaak zonder rekening te houden met de aard van de prejudiciële procedure en de draagwijdte van het bij het Hof ingediende verzoek. Aan het Hof was immers niet de vraag voorgelegd of de aan de orde zijnde nationale regeling een „maatregel” in de zin van artikel 3, lid 4, van die richtlijn kon vormen. Ook werd in die zaak aangevoerd dat deze regeling niet overeenkomstig artikel 3, lid 4, onder b), van die richtlijn was aangemeld. Niettemin heeft het Hof, gelet op het vermoeden van relevantie dat op vragen over het Unierecht rust, de prejudiciële vraag beantwoord door te oordelen dat genoemde regeling mocht worden toegepast op een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener.(59)
84. In diezelfde context is het veelzeggend dat in het dictum van het arrest A (Reclame en onlineverkoop van geneesmiddelen) niet wordt verwezen naar een specifieke bepaling van richtlijn 2000/31, ondanks het feit dat de prejudiciële vraag verwijst naar artikel 3 daarvan. Wellicht nog belangrijker is het feit dat het Hof in dat arrest ook heeft verwezen naar artikel 8, lid 1, van die richtlijn.(60)
85. In dit verband kunnen de in die zaak aan de orde zijnde nationale regeling en de daarvoor aangevoerde rechtvaardiging de indruk wekken dat deze regeling in wezen zag op beroepsregels voor apothekers en op goede praktijken inzake de verstrekking van geneesmiddelen door laatstgenoemden. In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat artikel 8, lid 1, van richtlijn 2000/31 bepaalt dat „[d]e lidstaten ervoor [zorgen] dat het gebruik van commerciële communicatie die deel uitmaakt van een door een lid van een gereglementeerd beroep verleende dienst van de informatiemaatschappij, of die op zichzelf een dergelijke dienst uitmaakt, wordt toegestaan, mits de beroepsregels, met name ten aanzien van de onafhankelijkheid, de beroepseer en het beroepsgeheim, alsmede de eerlijkheid ten opzichte van cliënten en confraters in acht worden genomen”. Evenals de artikelen 14 en 15 van deze richtlijn is deze bepaling niet opgenomen in hoofdstuk I daarvan, dat artikel 3 bevat, maar in hoofdstuk II. Het valt dus niet uit te sluiten dat artikel 8 van richtlijn 2000/31, net als de artikelen 14 en 15 daarvan(61), ook van toepassing is op lidstaten van bestemming die bepalen welke beroepsactiviteiten in hun rechtsorde worden gereglementeerd en die bijgevolg bepaalde regels kunnen vaststellen met betrekking tot de commerciële communicatie van een lid van een gereglementeerd beroep, zonder afbreuk te doen aan het mechanisme van artikel 3 van die richtlijn.
86. Gelet op het voorgaande blijf ik bij het standpunt dat ik in punt 73 van deze conclusie heb ingenomen.
VI. Conclusie
87. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag van het Verwaltungsgerichtshof als volgt te beantwoorden:
„Artikel 3, leden 2 en 4, van richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt
moet aldus worden uitgelegd dat
88. het zich ertegen verzet dat een lidstaat het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij uit andere lidstaten beperkt door algemene en abstracte wettelijke maatregelen vast te stellen ten aanzien van een algemeen beschreven categorie van bepaalde diensten van de informatiemaatschappij, zonder dat die maatregelen individueel worden vastgesteld.”