ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
E. SHARPSTON
представено на 22 септември 2016 година(1)
Дело C‑599/14 P
Съвет на Европейския съюз
срещу
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
„Обжалване — Ограничителни мерки за предотвратяване на тероризма — Оставяне на лица, групи и образувания в списъка по член 2, параграф 3 от Регламент № 2580/2001 — Обща позиция 2001/931/ОВППС — Член 1, параграфи 4 и 6 — Производство — Значение на понятието „компетентен орган“ — Роля на решение на органи на трети държави — Използване на обществено достъпна информация — Право на защита — Задължение за мотивиране“
1. Съветът на Европейския съюз е обжалвал решение на Общия съд по съединени дела T‑208/11 и T‑508/11(2) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което се отменят поредица от актове за изпълнение на Съвета в частта, в която в списък с лица, групи и образувания на или в полза на които е забранено да се предоставят финансови услуги с цел борба с тероризма, е било включено Liberation Tigers of Tamil Eelam (наричано по-нататък „LTTE“). Общият съд е отменил посочените актове поради съображения, свързани по-специално с недостатъчните мотиви за тяхното приемане и с основанията, на които Съветът се е позовал за оставянето на LTTE в този списък.
2. Съветът твърди, че в обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като:
– неправилно е приел, че в изложението на мотивите Съветът е длъжен да покаже, че е проверил дали в дейността си извършващият вписването в третата държава орган спазва достатъчно гаранции,
– e направил оценка на начина, по който Съветът е използвал обществено достъпна информация, и
– не е приел, че включването в списъка на LTTE може да се извърши въз основа на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.(3).
Правна уредба
Обща позиция 2001/931
3. Обща позиция 2001/931/ОВППС на Съвета(4) е приета за прилагане на Резолюция 1373 (2001) на Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации (наричан по-нататък СС на ООН). Съгласно тази резолюция всички държави трябва да предотвратят и прекратят финансирането на терористични актове и да замразят незабавно средствата и другите финансови активи или икономически ресурси, по-специално на лицата, които извършват или възнамеряват да извършат терористични актове или които участват или съдействат за извършването на такива(5).
4. Член 1, параграф 1 предвижда, че „обща[та] позиция се прилага в съответствие с разпоредбите на следващите членове към лицата, групите и [образуванията], участващи в извършването на терористични [актове], изброени в приложението“(6).
5. Член 1, параграф 2 дефинира понятието „лица, групи и [образувания], участващи в извършването на терористични [актове]“, като „групи или образувания, притежавани или контролирани пряко или непряко от такива лица; и лицата, групите и образуванията, действащи от името или под ръководството на такива лица, групи или [образувания], включително средствата, получавани или добивани от имуществото, притежавано или контролирано пряко или непряко от такива лица и свързани с тях лица, групи или образувания“. Член 1, параграф 3 дефинира понятието „терористичен акт“ за целите на Обща позиция 2001/931(7).
6. Член 1, параграф 4 предвижда, че списъкът в приложението
„[…] се изготвя на базата на прецизна информация или [документи по] съответното дело, [от които е видно], че [въз основа на сериозни и достоверни доказателства или улики] е взето решение от компетент[ен орган] по отношение на засегнатите лица, групи или образувания, независимо дали [става въпрос за започване на разследване или наказателно] преследване […] на терористичен акт], опит да се извърши, участва или подпомогне так[ъв акт], или [става въпрос за осъждане] за такива [деяния]. Лицата, групите […] или [образуванията], определени от Съвета за сигурност на Обединените нации като свързани с тероризма или срещу които е разпоредено налагането на санкции, могат да бъдат включени в този списък.
За целите на настоящия параграф „компетент[ен орган]“ означава съдеб[ен орган, или ако съдебните органи не са компетентни] в областта, попадаща в обхвата на настоящия параграф, [еквивалентен на тях орган] в тази област“.
7. Член 1, параграф 6 предвижда, че „[и]мената на лицата и образуванията[, които фигурират] в списъка от приложението[,] се преглеждат през определени интервали от време и поне веднъж на всеки шест месеца, за да се гарантира, че [все още] съществуват основания [за запазването на имената им] в списъка“.
8. Съгласно съответно членове 2 и 3 (съществуващата тогава) Европейска общност, като действа в рамките на правомощията, предоставени ѝ от (действащия тогава) Договор за създаване на Европейската общност, „разпорежда да се замразят средствата и другите финансови активи или икономически [ресурси] на лицата, групите и образуванията, изброени в приложението“, и „гарантира, че средствата, финансовите активи или икономическите източници или финансови и свързани с тях други услуги няма да се предоставят, пряко или непряко, в полза на лицата, групите или образуванията, изброени в приложението“.
9. Приложението към Обща позиция 2001/931 съдържа първоначалния списък на лица, групи и образувания по член 1. Този списък не включва LTTE.
Регламент № 2580/2001
10. Съображения 3 и 4 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 на Съвета(8) съдържат позоваване на Резолюция 1373 (2001) на СС на ООН. Съображение 5 предвижда, че е необходимо предприемането на действие от страна на (съществуващата тогава) Общност, за да се изпълнят аспектите на общата външна политика и политиката на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“), формулирани в Обща позиция 2001/931. Съгласно съображение 6 този регламент е мярка, необходима на (съществуващото тогава) общностно равнище, и е допълнение към административните и съдебните процедури по отношение на терористичните организации в Европейския съюз и трети страни.
11. Член 1, параграф 2 от Регламент № 2580/2001 дефинира „замразяване[то] на средства, други финансови активи или икономически [ресурси]“ като „[…] предотвратяването на всяко движение, превод, изменение, използване или разпореждане със средства по начин, които ще доведе до каквото и да е изменение в тяхното количество, стойност, местоположение, собственост, притежание, характер, предназначение или друго изменение, което дава възможност тези средства да се използват, включително и управлението на портфолио“. Съгласно член 1, параграф 4 определението за „терористичен акт“ за целите на Регламент № 2580/2001 е това, което се съдържа в член 1, параграф 3 от Обща позиция 2001/931.
12. Член 2, параграф 3 предвижда, че Съветът създава, преглежда и изменя списъка на лицата, групите или образуванията, към които се прилага Регламент № 2580/2001 (наричан по-нататък „списъкът по член 2, параграф 3“), в съответствие с разпоредбите на член 1, параграфи 4, 5 и 6 от Обща позиция 2001/931. Той предвижда по-специално че списъкът съдържа:
„[…]
(ii) юридическите лица, групите или образувания[та], [които извършват,] […] [правят опит] да извършат, участват или [улесняват извършването] на […] терористичен акт;
[…]“.
13. За първи път LTTE е включено в списъка, приложен към Обща позиция 2001/931, с Обща позиция 2006/380/ОВППС(9). На същата дата с Решение 2006/379/ЕО Съветът го включва в списъка по член 2, параграф 3(10). LTTE не оспорва това първоначално включване. То остава в списъка по член 2, параграф 3 и след приемането на редица решения и регламенти (включително оспорваните регламенти(11)), всеки от които отменя и заменя предходния. С първата си жалба пред Общия съд(12) LTTE иска отмяната на Регламент за изпълнение (ЕС) № 83/2011 на Съвета в частта, отнасяща се до него. Към този момент посоченият регламент е бил в сила и е включвал LTTE в позиция 2.17 от списъка по член 2, параграф 3(13). С втората си жалба(14) LTTE иска отмяна на Регламент за изпълнение (ЕС) № 687/2011 на Съвета (с който по-специално се отменя Регламент за изпълнение № 83/2011) в частта, отнасяща се до LTTE(15).
14. Съображенията на всеки от оспорваните регламенти посочват, че Съветът е предоставил на всички лица, групи и образувания (когато е било практически възможно) изложение на мотивите за включването им в списъка по предишния регламент. В тях се казва, че Съветът е информирал лицата, групите и образуванията, включени в списъка по предишния регламент, за решението си да ги запази в списъка. Освен това в тях е изяснено, че тези лица, групи и образувания са били информирани за възможността да поискат да им бъдат изложени мотивите на Съвета за включването им в списъка (в случай че те още не са им били съобщени). Съгласно същите съображения Съветът е взел предвид при извършения пълен преглед на списъка по член 2, параграф 3 възраженията, представени му от засегнатите лица и образувания.
15. Общият съд описва съдържанието на изложенията на мотивите във връзка с Регламент за изпълнение № 83/2011 по следния начин:
„167. Тези мотиви започват с една алинея, в която Съветът най-напред описва организацията жалбоподател като „терористична група“, която е основана през 1976 г. и се сражава за независима тамилска държава в северната и източната част на Шри Ланка, на второ място, Съветът твърди, че организацията жалбоподател е извършила „определен брой терористични актове, включващи многократни нападения и заплашване на цивилното население, чести нападения срещу правителствени обекти, нарушаване на политическите процеси, отвличания и политически убийства“ [неофициален превод], и на трето място, изразява мнението, че „макар неотдавнашното военно поражение на LTTE да е отслабило значително структурите ѝ, тази организация вероятно възнамерява да продължи терористичните си нападения в Шри Ланка“ [неофициален превод] (първа алинея от мотивите на обжалваните регламенти).
168. На следващо място, Съветът съставя списък на „терористичните актове“, които според него е извършила организацията жалбоподател, считано от август 2005 г. до април 2009 г. или — съгласно обжалваните регламенти — през юни 2010 г. (втора алинея от мотивите на обжалваните регламенти)
169. След като приема, че „тези действия се обхващат от член 1, параграф 3, точки а), б), в), е) и ж) от Обща позиция 2001/931 и са извършени с оглед на постигането на целите, посочени в член 1, параграф 3, подточки i) и iii) от същата обща позиция“ [неофициален превод], както и че „[LTTE] се обхваща от член 2, параграф 3, подточка ii) от Регламент № 2580/2001“ [неофициален превод] (трета и четвърта алинея от мотивите на обжалваните регламенти), Съветът посочва решения, които британските и индийските органи били приели през 1992 г., 2001 г. и 2004 г. срещу организацията жалбоподател включително две решения на Обединеното кралство. Едното решение е на UK Secretary of State for the Home Department (министър на вътрешните работи на Обединеното кралство, наричан по-нататък „the Home Secretary“) от 29 март 2001 г., забраняващо LTTE като организация, участваща в терористична дейност съгласно UK Terrorism Act 2000 (наричано по-нататък „разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.“) (пета и шеста алинея от мотивите на Регламенти за изпълнение № 83/2011—125/2014), както и през 2012 г. (шеста и седма алинея от Регламент за изпълнение № 790/2014).
170. По отношение на британските решения, както и — само в мотивите на Регламент за изпълнение № 790/2014 — на индийските решения, Съветът се позовава на факта, че те са предмет на периодичен преглед или могат да бъдат обжалвани по административен или съдебен ред.
171. От тези съображения Съветът прави извод, че „по отношение на [LTTE] решенията са взети от компетентни органи по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931“ [неофициален превод] (седма алинея от мотивите на обжалваните регламенти).
172. На последно място, Съветът „констатира, че горепосочените решения […] все още са в сила, и […] приема, че мотивите, обосновали включването на [LTTE] в списъка [за замразяване на средства], остават валидни“ [неофициален превод] (осма алинея от мотивите на обжалваните регламенти). Съветът прави от това извод, че организацията жалбоподател трябва да бъде оставена в посочения списък (девета алинея от мотивите на обжалваните регламенти)“.
Кратко представяне на първоинстанционното производство и на обжалваното съдебно решение
16. На 11 април 2011 г. LTTE подава жалба (по която е образувано дело Т‑208/11) пред Общия съд, с която оспорва включването си в списъка по член 2, параграф 3 с Регламент за изпълнение № 83/2011. Тъй като е оставено в списъка, приложен към Регламент за изпълнение № 687/2011, LTTE подава нова жалба (по която е образувано дело Т‑508/11), с която иска отмяна на последния регламент. След отмяната и замяната на този регламент с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1375/2011 на Съвета(16) и оставянето на LTTE в списъка по член 2, параграф 3, LTTE иска съединяването на производствата по дела Т‑208/11 и Т‑508/11. То иска и изменение на исканията по двете дела, така че да бъдат насочени срещу Регламент за изпълнение № 1375/2011. Двете дела са съединени с определение от 15 юни 2012 г. В хода на производството са приети нови изпълнителни актове, поради което LTTE иска да измени обхвата на търсената отмяна, като включи и Регламенти за изпълнение (ЕС) № 542/2012(17), № 1169/2012(18), № 714/2013(19), № 125/2014(20) и № 790/2014 на Съвета(21). Заедно с останалите регламенти за изпълнение посочените съставляват „оспорваните регламенти“. Общият съд приема тези изменения.
17. Европейската комисия и нидерландското правителство са встъпили и по двете дела в подкрепа на исканията на Съвета за отхвърляне на жалбата и за осъждане на LTTE да заплати съдебните разноски. По дело Т‑208/11 правителството на Обединеното кралство също е встъпило в подкрепа на исканията на Съвета.
18. LTTE излага шест основания, които се отнасят и до двете дела, а само по дело Т‑508/11 е посочило и още едно основание. За настоящото производство по обжалване значение имат само основания от три до шест.
19. С третото си основание (липса на решение, взето от компетентен орган) LTTE поддържа, че основанията за оспорваните регламенти съдържат позовавания на постановени от органи в Обединеното кралство и Индия решения, които не съставляват решения на компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931. Общият съд приел, че решенията на Обединеното кралство са решения на компетентни органи, докато според LTTE те не се основавали на сериозни и достоверни доказателства или улики. Освен това в мотивите им не се уточнявали и основанията за тяхното приемане. Общият съд установил, че решение на орган на трета държава (а именно Индия) е решение на компетентен орган, докато според LTTE индийските решения, с които LTTE било обявено за незаконосъобразно, не подлежали на контрол от съд в Индия въпреки наличието на такова изискване съгласно индийското право. Изложението на мотивите също не посочвало обстоятелството или някакви съображения в подкрепа на твърдението, че индийските решения са били приети от компетентен орган. При всички положения индийските решения не се основавали на сериозни и достоверни доказателства или улики, а основанията за тях не били включени в изложението на мотивите. LTTE твърди също, че индийските органи не били надежден източник на информация, тъй като били предубедени.
20. Общият съд отхвърля възражението на LTTE, че органите в Обединеното кралство и Индия не са компетентни(22). Общият съд се позовава на съдебната практика, която утвърждава, че административен орган може да бъде компетентен орган и че само по себе си обстоятелството, че решението представлява административен акт, не е определящо(23). Общият съд посочва, че макар да отдава предпочитание на решенията на съдебни органи, член 1, параграф 4, втора алинея от Обща позиция 2001/931 „[…] с нищо не изключва възможността да се вземат предвид решения на административни органи, когато, от една страна, националното право действително възлага на тези органи компетентност да приемат ограничителни решения срещу свързани с тероризма групировки и когато, от друга страна, макар и да са чисто административни, тези органи все пак могат да се считат за „еквивалентни“ на съдебни органи“(24). Освен това, видно от съществуващата съдебна практика, Обща позиция 2001/931 не изисква националното решение да се вписва в рамките на наказателно производство, като подобни решения могат да са част от производство, чийто предмет са превантивни мерки(25). По това дело решенията в Обединеното кралство и Индия се вписват в рамките на национални производства, с които се цели налагането на превантивни или репресивни мерки в контекста на борбата с тероризма.
21. След като установява, че Home Secretary е компетентен орган, Общият съд решава, че орган на трета държава би могъл да се счита за компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/931(26). Общият съд приема, че същественото условие за проверка за наличие на решение на национален орган, което отговаря на определението по член 1, параграф 4, е още по-важно в случаите на решения, приети от органи на трети държави. Той отбелязва, че много трети държави не са обвързани от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и че нито една от тях не е подчинена на разпоредбите на Хартата на основните права на Европейския съюз. Общият съд постановява, че поради тази причина, преди да се основе на решение на орган на трета държава, Съветът трябва да провери внимателно дали релевантната правна уредба на тази държава предоставя гаранции за правото на защита и правото на ефективна съдебна защита, равностойни на тези на равнището на Съюза. Необходимо е освен това да не са налице данни, че третата държава на практика не спазва тази правна уредба. Общият съд добавя, че ако гарантираната от правната уредба на третата държава защита и тази на равнището на Съюза не са равностойни, признаването на качеството на компетентен орган по смисъла на Обща позиция 2001/9331 на национален орган на третата държава ще доведе до различно третиране на лицата, до които се отнасят мерките на Съюза за замразяване на средства, в зависимост от това дали националните решения, на които се основават тези мерки, са решения на органи на трети държави или на органи на държави членки(27).
22. По разглежданото дело Общият съд установява, че мотивите на оспорваните регламенти не съдържат нито един елемент, който да позволи да се приеме, че Съветът е извършил такава внимателна проверка(28). Общият съд отхвърля и доводите на Съвета, че ако се е касаело за първоначално (а не за повторно) включване в списъка, биха били изложени много по-подробни мотиви, отразяващи по-задълбочена първоначална преценка на индийската правна уредба. Поради тези съображения Общият съд уважава третото основание в частта, която се отнася до индийските органи, и го отхвърля по отношение на органите на Обединеното кралство(29).
23. На следващо място Общият съд разглежда заедно четвъртото, петото и шестото основание във връзка с второто основание. Тези основания са следните:
– липса на преразглеждане, каквото изисква член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931 (четвърто основание),
– нарушение на задължението за мотивиране (пето основание),
– нарушение на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита (шесто основание), и
– неправилна квалификация на LTTE като терористична организация по смисъла на член 1, параграф 3 от Обща позиция 2001/931 (второ основание).
24. Общият съд описва тези основания като подкрепящи твърдението, че Съветът основал оспорваните регламенти не на решения на компетентни органи, а на списък от актове, които сам вменил на LTTE. Второто и четвъртото основание се отнасяли до твърдението, че отговорността за терористични актове, вменена на LTTE с включването му в списъка, не почивала на достатъчна правна и фактическа основа. Петото и шестото основание се отнасяли до твърдението, че в мотивите на оспорваните регламенти имало твърде много пропуски, което пречело на LTTE да организира ефикасно защитата си и не позволявало съдилищата на Съюза да упражнят контрол(30).
25. Най-напред Общият съд излага(31) принципите и съдебната практика, въз основа на които по-нататък разглежда мотивите, посочени от Съвета в оспорваните регламенти(32). Той установява, че Съветът е основал посочените регламенти на информация, изведена от пресата и от интернет, а не на преценки, съдържащи се в решения на компетентни органи(33). Според Общия съд мотивите на Съвета са следните: (i) Съветът сам е квалифицирал LTTE като терористична организация и ѝ е вменил поредица от насилствени действия, които е извел от пресата и от интернет; (ii) на следващо място Съветът е констатирал, че деянията, които е вменил на LTTE, попадат в обхвата на определението за терористични актове по смисъла на Обща позиция 2001/931 и че LTTE представлява терористична група, и (iii) накрая Съветът се е позовал на решения на органите в Обединеното кралство и Индия, които обаче са предхождали вменените актове, най-малкото що се отнася до Регламенти за изпълнение № 83/2011—№ 125/2014(34).
26. Общият съд установява, че Съветът не е показал в мотивите на регламентите за изпълнение, че в рамките на евентуални последващи национални решения за преразглеждане или в други решения на компетентни органи действително са били разгледани и потвърдени конкретните актове, посочени в началото на тези мотиви. Съветът се е ограничил до това да цитира първоначалните национални решения и да посочи, че те все още са в сила. Единствено във връзка с Регламент за изпълнение № 790/2014 Съветът се е позовал на национални решения, които са последващи спрямо конкретните актове, вменени на LTTE. В това отношение обаче той не е показал, че в рамките на тези решения действително са били разгледани и установени конкретните актове, посочени в началото на тези мотиви(35). Поради това Общият съд разграничава това дело, в което Съветът сам е пристъпил към независима преценка и вменяване на фактите, изхождайки от материали в пресата и интернет, от делата, в които фактическата база на регламентите на Съвета почива на решенията на компетентни национални органи(36). С тези си действия според Общия съд Съветът е поел функциите на компетентен орган. Тези функции обаче не съответстват нито на компетентността му съгласно Обща позиция 2001/931, нито на възможностите му(37).
27. Общият съд счита, че този подход противоречи на двустепенната система, установена от Обща позиция 2001/931. Според Общия съд всеки нов терористичен акт, включен от Съвета в изложението на мотивите в процеса на преразглеждане, трябва да е предмет на проверка и на решение на компетентен орган по смисъла на тази обща позиция(38).
28. Общият съд отхвърля довода на Съвета, че отговорността за липсата на позоваване (в мотивите на оспорваните регламенти) на конкретни решения на компетентни органи, в които да са разгледани и приети фактическите обстоятелства, възпроизведени в началото на посочените мотиви, се носи от LTTE, което е можело и е трябвало да обжалва на национално равнище ограничителните мерки, приети срещу него. Това е така, тъй като: (i) задължението за посочване на фактическата база за решенията за замразяване на средства не зависи от поведението на засегнатото лице или група; (ii) този довод само е потвърдил обстоятелството, че Съветът всъщност се е основал на информация, която е събрал от пресата и от интернет; и (iii) този довод освен това оставя впечатлението, че самите национални решения за замразяване на средства, на които Съветът се е основал, биха могли да не са основани на конкретен терористичен акт, ако не са били обжалвани от засегнатото лице съгласно националния закон(39).
29. Общият съд не приема довода на Съвета и Комисията, че задължението фактическата база на регламентите за замразяване на средства да се извежда от решения на компетентни органи би могло при липса на такива решения да доведе до неоснователно отписване на лица или групи от списъка по член 2, параграф 3, като се има предвид също, че преразглеждането в държавите членки може да се различава от провежданото два пъти годишно на равнище ЕС. Този довод според Общия съд е в противоречие с изискванията на Обща позиция 2001/931 фактическата база на решенията на ЕС да почива на доказателства, които са разгледани конкретно и приети в решения на компетентни национални органи.
30. В рамките на двустепенната система държавите членки следва да изпращат редовно до Съвета — а последният да събира — решенията на компетентни органи, приети в тези държави членки, както и мотивите на тези решения. Общият съд приема, че при липса на възможност за собствено разследване, ако въпреки този обмен на информация не разполага с решение на компетентен орган по отношение на конкретно действие, което може да представлява терористичен акт, Съветът трябва да поиска от компетентен национален орган да направи преценка на съответния акт и да приеме решение. За тази цел Съветът може да се обърне към 28-те държави членки, и по-специално към онези от тях, които евентуално вече са разглеждали положението на съответното лице или група, както и към трета държава, която изпълнява необходимите условията по отношение на закрилата на правата на защита и на ефективна съдебна защита. Общият съд приема, че съответното решение не трябва непременно да е прието от националния орган, който извършва периодично преразглеждане на включването на засегнатите лица или групи в националния списък за замразяване на средства. Във всеки случай наличието на разлика между установения на национално равнище период за преразглеждане и този, който е в сила на равнището на Съюза, не дава основание на съответната държава членка да отложи поисканата от Съвета проверка на разглеждания акт. Двустепенната система и принципът на лоялно сътрудничество налагат на държавите членки, към които Съветът се е обърнал, да изпълнят незабавно исканията му за извършване на преценка дали определено действие може да представлява терористичен акт и, ако е необходимо, компетентен орган следва да приеме решение по смисъла на Обща позиция 2001/931(40).
31. По-нататък Общият съд посочва, че липсата на нов терористичен акт през определен шестмесечен период не означава, че Съветът трябва да извади съответното лице или група от списъка по член 2, параграф 3. Съветът може да остави засегнатото лице в този списък, дори когато то е преустановило терористичната си дейност в тесен смисъл, ако това се оправдава от обстоятелствата(41).
32. Общият съд добавя, че необходимостта от фактическа база в решенията на компетентните органи не означава, че е налице опасност от неоснователно оставяне на определено лице или група в списъка по член 2, параграф 3. Обща позиция 2001/931 не съдържа задължение за позоваване на решения на компетентни органи с цел да не се оставя лице или група в списъка по член 2, параграф 3. Такова решение не е подчинено на същите процесуални изисквания, независимо че в повечето случаи то следва благоприятно решение, прието на национално равнище(42).
33. Поради това Общият съд отменя оспорваните регламенти в частта, в която се отнасят до LTTE, поради това че Регламент № 2580/2001 е приложим към случаите на въоръжен конфликт (ирелевантно в настоящото производство по обжалване(43)) и че Съветът е нарушил както член 1 от Обща позиция 2001/931, така и задължението за мотивиране(44).
Искания и твърдения в производството по обжалване
34. Съветът, подкрепян от Комисията(45), френското, нидерландското правителство и правителството на Обединеното кралство, иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да разреши окончателно въпросите, които са предмет на подадената от него жалба, и да осъди LTTE да заплати съдебните разноски на Съвета по съединени дела Т‑208/11 и Т‑508/11, както и по настоящото производство по обжалване. LTTE е поискало Съдът да отхвърли жалбите, да потвърди обжалваното съдебно решение и да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
35. В съдебното заседание от 3 май 2016 г. всички упоменати страни представят и устни становища.
36. С първото си основание за обжалване Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е решил, че Съветът е бил длъжен да покаже в изложението на мотивите, изпратено на LTTE, че се е уверил относно спазването на достатъчно гаранции в дейността на органа, извършващ вписването в третата страна. Основните доводи на Съвета могат да се обобщят по следния начин: изложението на мотивите трябва да съдържа информация, която позволява на LTTE да установи причините за включването си в списъка, и по-специално актовете, които са довели до него. То не следва да съдържа каквато и да било друга информация, включително относно преценката на Съвета по отношение на релевантните процесуални гаранции, приложими към решението на компетентен орган на трета държава, на което се е позовал. Оттук следва също, че липсата на информация относно тази преценка в изложението на мотивите не означава, че Съветът не е направил такава.
37. LTTE иска от Съда да отхвърли първото основание за обжалване. Общият съд установил правилно, че изложението на мотивите изобщо не споменавало правото на защита или правото на ефективна съдебна защита. LTTE счита, че Обща позиция 2001/931 предоставя правно основание за това от Съвета да се изисква проверка както на законодателството, така и на практиката на трета държава, за да се установи дали стандартите относно правото на защита и на ефективна съдебна защита са в съответствие с тези, гарантирани съгласно правото на ЕС. Всъщност общите принципи на правото на ЕС се прилагали към Обща позиция 2001/931 и регламентите за изпълнение. Поради това всяко решение по член 1, параграф 4 трябвало да се взема при зачитане на посочените права. Не можело да се очаква от лицата да са запознати с процесуалните гаранции в трети държави. Освен това анализът във връзка с трети държави следвало да се включи в изложението на мотивите само при положителен резултат от преценката на Съвета.
38. С второто си основание за обжалване Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при преценката си на използването от страна на Съвета на обществено достъпна информация.
39. Първо, Общият съд неоснователно презумира, че Съветът трябва редовно да представя нови мотиви, обосноваващи необходимостта от продължаване на ограничителните мерки, наложени на жалбоподателя, както и че въпреки разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. и замразяването на активите в ЕС постоянно имало нови решения на националните органи, които Съветът можел и трябвало да взема предвид в рамките на шестмесечните си преразглеждания.
40. Второ, Общият съд отхвърлил използването от Съвета на материали от свободно достъпни източници в случаите, когато цитираната от Съвета информация била използвана, за да се установи — въпреки че Съветът е могъл да продължи оставянето в списъка на LTTE на основание на заварените решения на компетентни органи — дали е трябвало да остави LTTE в него.
41. Трето, въпреки че Общият съд заявил, че Съветът е трябвало да се обърне към компетентен орган с искане да провери публикациите в пресата, за такава процедура липсвало основание в Обща позиция 2001/931, в решение на Съда Al-Aqsa или където и да било другаде. Във всички случаи позицията на Общия съд щяла да доведе до неработещо на практика положение.
42. Четвърто, Общият съд допуснал грешка, като заключил, че отказът му да приеме позоваването от Съвета на материали от свободно достъпни източници непременно би довел до отмяна на оспорваните регламенти.
43. В отговор LTTE посочва, че посочените в изложението на мотивите актове не били изведени от решения на компетентни органи, тъй като всеки от изброените актове бил с по-късна дата от националните решения. Това потвърждавало, че решението за запазване на LTTE в списъка по член 2, параграф 3 е можело да се основава единствено на информация от пресата и интернет. Общият съд не постановил, че Съветът трябва редовно да представя нови мотиви, обосноваващи необходимостта от продължаване на ограничителните мерки, наложени на жалбоподателя. Общият съд единствено изяснил, че ако Съветът реши да представя нови мотиви, те трябва да бъдат изведени от решения на компетентни органи. Правилно Общият съд установил, че като извършил самостоятелна преценка въз основа на информация от пресата и интернет, всъщност Съветът се опитал да упражни функциите на компетентен орган.
44. С третото си основание за обжалване Съветът твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не приел, че разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. може да послужи като валидно решение по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931. Първо, в решение PMOI(46) Общият съд приел, че такова разпореждане е решение на компетентен национален орган. Второ, Общият съд изискал от Съвета да разполага с всички данни, на които се позовавал Home Secretary, когато наложил забраната на LTTE.
45. LTTE твърди, че ако нито един от терористичните актове, заради които Home Secretary е забранил LTTE, не е бил известен на Съвета, той не е можел да провери дали разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. е отговаряло на изискванията по член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931. В такъв случай на свой ред Общият съд нямало да може да провери дали приведените доказателства установявали правилно фактите, дали те били убедителни и последователни. Това означавало също, че никое от засегнатите лица не би имало възможност да провери дали е налице взето решение по смисъла на член 1, параграф 4. Освен това доводът на Съвета, че не е реалистично да се изисква споделянето на определена информация в основата на национално решение, бил хипотетичен. В настоящото производство не се установявало, че информацията (ако имало такава) в основата на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. е била класифицирана.
Съображения
Предварителни бележки
46. С настоящата жалба от Съда по същество се иска да (пре)разгледа механизма за запазване на действието на ограничителните мерки на ЕС съгласно Обща позиция 2001/931 и Регламент № 2580/2001, както и ролята в този режим на държавите членки и третите държави.
47. В рамките на режима може да се направи разграничение между: (i) първоначалното включване в списъка, и (ii) решението за оставяне на лице, образувание или група в списъка по член 2, параграф 3. За първия вид решения Обща позиция 2001/931 урежда производството, което Съветът следва да приложи, и източниците на информация, на които може да се позовава. За втория вид решения такива правила не са определени. Предмет на жалбата на LTTE до Общия съд и на разглеждане в настоящото производство по обжалване са този втори вид решения.
48. Член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931 предвижда само редовно преразглеждане на имената на лицата и групите, които фигурират в списъка по член 2, параграф 3, за да се гарантира, че съществуват основания за запазването им в списъка. Основните въпроси в настоящото производство по обжалване са как Съветът може да установи, че такива основания съществуват, и какво е съдържанието на информацията, която той трябва да представи на засегнатите лица или групи.
49. От член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931 следва, че при липсата на основания за запазване на лице или група в списъка Съветът трябва да го отпише или да го „заличи от списъка“(47). В това отношение е безспорно, че самото LTTE не е представило възражения и доказателства на Съвета, които могат да опровергаят мотивите за включването му в списъка по член 2, параграф 3 и евентуално да доведат до заличаването му от него. Във връзка с различен вид ограничителна мярка Съдът е постановил, че когато са представени такива възражения и доказателства и са били отчетени при изменението на мотивите за включване на дадено лице в решението, прието в рамките на ОВППС, въпросното изменение следва да бъде направено и в регламента, приет в рамките на ДФЕС(48).
50. Никоя от страните не е оспорила съдебното решение в частта му относно първото основание на LTTE и по двете дела, а именно че Регламент № 2580/2001 не се прилага в конфликта между него и правителството на Шри Ланка, тъй като този въоръжен конфликт (и съответно извършените в такъв контекст актове) се урежда(т) единствено от международното хуманитарно право. Този въпрос вече е повдигнат по дело А и др., С‑158/14.
51. В писмените си изявления Съветът отделя значително внимание на обстоятелството, че LTTE така и не е обжалвало никое от националните решения, на които се е позовал Съветът, нито регламентите на последния, с които то първоначално е било включено и впоследствие оставяно в списъка по член 2, параграф 3. При все това според мен преразглеждането на регламент на Съвета поражда необходимостта да се изследва дали Съветът е спазил приложимите правила на правото на ЕС, сред които и условията, предвидени в Обща позиция 2001/931, както и основните права. Тези правила не поставят преразглеждането в зависимост от това дали засегнатото лице най-напред е обжалвало решението на компетентния орган пред компетентен национален съд.
52. В съдебното заседание на Съвета бе зададен въпрос дали е необходимо да се разгледа първото основание за обжалване. То е свързано с изискването да се посочат мотивите за решението, с което се налагат ограничителни мерки. Действително, ако Съдът приеме, че поне един от посочените мотиви е достатъчно точен и конкретен, обстоятелството, че други мотиви не са такива, не би могло да обоснове отмяната на споменатото решение (49). Това означава, че по настоящото дело, ако Съдът реши (в рамките на второто и/или третото основание за обжалване), че Общият съд е допуснал грешка, и установи, че оспорваните регламенти са надлежно основани, например на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г., и са достатъчно мотивирани, не би било необходимо да се разглежда и въпросът дали изложенията на мотивите за позоваване на решенията на трети държави са били достатъчни. Като се има предвид обаче систематичното значение на въпроса в основата на първото основание за обжалване и евентуалната му относимост по други дела, ще разгледам първото основание, независимо от изхода от проверката по същество на останалите основания за обжалване.
Първото основание за обжалване
53. Първото основание за обжалване се отнася до обхвата на задължението на Съвета да посочва мотиви при позоваване на решение на орган на трета държава, за да докаже, че продължава да има основания за оставянето на организация като LTTE в списъка по член 2, параграф 3. Това основание за обжалване предполага, че Общият съд правилно е приел, че стига, преди да предприеме действия във връзка с това решение, Съветът да е проверил внимателно, че приложимото законодателство на третата държава осигурява закрила на правото на защита и на ефективна съдебна защита, равностойна на гарантираната съгласно правото на ЕС, такова решение може да съставлява решение на компетентен орган по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931. Дали изобщо Съветът може да се позовава на решение на орган на трета държава и, ако това е така, при какви условия — това са въпроси, които не са поставени пред Съда в рамките на настоящото производство по обжалване.
54. Обща позиция 2001/931 не съдържа изрично изискване относно изложението на мотивите. Основанието за такова изискване се намира другаде. В този смисъл съгласно член 296 ДФЕС Съветът трябва изрично и подробно да изясни конкретните мотиви за оставянето на група като LTTE в списъка по член 2, параграф 3. Това разяснение трябва да предоставя достатъчно данни, за да се даде възможност на засегнатата от акта група да установи причините, поради които остава в списъка, а на съдилищата на Съюза да упражнят контрол над решението(50). Това задължение е конкретен израз на съответстващото му основно право по член 47 от Хартата (51).
55. Задължението за мотивиране е съществено процесуално изискване. То е различно от въпроса относно доказването на твърдяното поведение. Отнася се до материалната законосъобразност на разглеждания акт и налага да се проверят както верността на споменатите в същия акт факти, така и квалификацията им като основание за прилагането на ограничителни мерки спрямо съответното лице(52).
56. По-специално, когато налага мярка за замразяване на средства, в изложението на мотивите за такъв акт Съветът трябва „[…] да разкри[е] специфичните и конкретни причини, поради които при упражняване на оперативната си самостоятелност Съветът приема, че спрямо заинтересованото лице следва да се вземе такава мярка“(53). Съветът трябва също да посочи „[…] отделните, конкретни и специфични причини, поради които компетентните органи считат, че на засегнатото лице трябва да се наложат ограничителни мерки […]“(54). Дали изложението на мотивите следва да отговаря на конкретни изисквания ще се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква изложението на мотивите да уточнява всички относими фактически и правни обстоятелства. Това е така, тъй като въпросът дали мотивите са достатъчни следва да се преценява с оглед не само на техния текст, но и на техния контекст, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя(55).
57. Поради това е подходящо разглеждането да започне с вида на съответния акт и мотивите, на които той може да се основава.
58. Включването и запазването на лице или група в списъка по член 2, параграф 3 изисква да се прецени рискът дали те участват или биха могли да участват в терористични актове съгласно определението по член 1, параграф 3 от Обща позиция 2001/931. В съответствие с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 първоначалната преценка трябва да се основава на „прецизна информация или [документи от] съответното дело“, от които да е видно, че е взето решение от компетентен орган по отношение на засегнатите лица, групи или образувания. Текстът на член 1, параграф 4 съдържа известни указания относно предмета на тези решения. Важното е решението да е взето от компетентен орган „независимо“ дали засяга, от една страна, започването въз основа на сериозни и достоверни доказателства или улики на разследване или наказателно преследване на терористичен акт, опит да се извърши, участва или подпомогне такъв акт, или от друга страна, осъждане за терористичен акт, опит да се извърши, участва или подпомогне такъв акт. Присъдата също по необходимост трябва да се основава на сериозни и достоверни доказателства(56). Във всички случаи Съветът трябва да се увери, че са налице „сериозни и достоверни доказателства и улики“(57). С оглед на това няма нужда Съветът да разполага с всички доказателства, въз основа на които компетентният орган е приел (административно или съдебно) решение като разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. по настоящото дело. Причината за това е, че Съветът не може повторно да провери доколко сериозни и достоверни са доказателствата и уликите, на които се основава решението на компетентния орган. Той обаче може и трябва да провери дали решението е било основано на доказателства и дали органът е счел тези доказателства за сериозни и достоверни. Съветът обаче не може сам да проверява тези доказателства. Целта на проверката, която Съветът прави на решенията на компетентните органи (както на държавите членки, така и на трети държави), вместо това се свежда до въпроса дали съгласно правото на ЕС тези решения представляват достатъчно основание за прилагането на ограничителни мерки на ЕС.
59. От това следва, че въз основа на самото съдържание на мярката изложението на мотивите за първоначалното решение лице или група да се включи в списъка по член 2, параграф 3 трябва да съобщава най-малко: (i) отделните, конкретни и специфични причини, поради които се счита, че е налице риск лице или група да участва в терористични актове съгласно определението по член 1, параграф 3, предвид които трябва да се наложат ограничителни мерки(58), и (ii) решенията на компетентни органи по смисъла на член 1, параграф 4, лежащи в основата на тези мотиви. И двете групи данни засягат законосъобразността на мярката. Без тяхното съобщаване засегнатото лице или група не може да узнае материалните основания за своето включване в списъка и дали Съветът е изпълнил нормативно предвидените условия за целта, като проверката от страна на Съда също е невъзможна. Поради това не съм съгласна с позицията на Съвета, че изложението на мотивите следва да се ограничава до информация относно актовете, довели до включването в списъка на LTTE от страна на Съвета, макар и последният с основание да сочи, че задължението за мотивиране представлява отделно изискване, различно от въпроса за доказването на твърдяното поведение(59).
60. Първото основание за обжалване се отнася до втората група данни: достатъчно ли е при позоваване на решения на компетентен орган на трета държава да бъде посочено само решението на компетентния орган по смисъла на член 1, параграф 4, втора алинея?
61. Според мен това не е достатъчно.
62. Когато Съветът се позовава на решения на компетентни органи на държавите членки, действащи в рамките на приложното поле на правото на ЕС, се приема, че тези органи по задължение зачитат основните права, приложими в Европейския съюз. В този смисъл стандартите и нивото на защита, след като са уредени в правото на ЕС, са ясно установени и подлежат на контрол от Съда. При позоваване на техни решения Съветът обикновено с основание може да презумира, че те са били взети в съответствие с действащите основни права, и по-специално с правото на защита и на ефективна съдебна защита. Презумпцията обаче не е абсолютна. В Становище 2/13 Съдът установява, че принципът на взаимно доверие между държавите членки изисква, що се отнася по-специално до пространството на свобода, сигурност и правосъдие, всяка от тези държави да приеме, освен при изключителни обстоятелства, че всички други държави членки зачитат правото на Съюза, и по-специално признатите от него основни права(60). С други думи, принципът при всяко положение е на взаимно, но не и на сляпо взаимно доверие.
63. Същите съображения следва да се приложат и в настоящия контекст. В този смисъл, ако приеме, че са налице доказателства за реален риск решението на компетентен орган да не е било прието при зачитане на посочените права в конкретно разглеждания случай, Съветът няма право да се позовава на това решение за налагане на ограничителни мерки съгласно Обща позиция 2001/931, без да извърши допълнителна проверка. Както посочих в заключението си по дело Франция/People’s Mojahedin Organization of Iran, „[…] след като решението на самия Съвет за замразяване на средства трябва да ги зачита, за да не бъде отменено при последващо обжалване пред съдебен орган на Европейския съюз, то според мен Съветът трябва да се увери в спазването на тези права на равнище на Европейския съюз, преди да постанови решението си“(61). При други (по-обичайни) обстоятелства той може да презумира зачитането на относимите основни права и така да се позове на решението за включване на лице или група в списъка по член 2, параграф 3.
64. От това следва, че що се отнася до решението на компетентен орган на държава членка, би могло да е достатъчно в изложението на мотивите Съветът да посочи решението, на което се е позовал, и да изясни защо то е на компетентен орган по смисъла на член 1, параграф 4, втора алинея от Обща позиция 2001/931. Въз основа на това изложение на мотиви засегнатото лице или група знае, че Съветът е действал по презумпция, че относимите основни права са били спазени и че не е имало изключителни обстоятелства, които да му попречат да приложи тази презумпция. Ако Съветът има доказателства за реален риск от незачитане на основните права, той трябва да докаже, че се е уверил в тяхното спазване и да изясни това в изложението на мотивите.
65. Положението е различно, когато Съветът реши да се позове на решение на компетентен орган на трета държава. Тези органи не действат съобразно същите изисквания по отношение на защитата на основните права, както тези на държавите членки, макар и да разполагат с поне равностойна правна закрила на основните права като гарантираната съгласно правото на ЕС. Самият Съвет е съгласен, че трябва да се е уверил, че решението на орган на трета държава е било взето при такива обстоятелства, при които е била предоставена закрила на основните правила на равнище, поне равностойно с приложимото съгласно правото на ЕС (в случаите, в които то урежда еквивалентни решения на органите на държавите членки).
66. Извън общата презумпция, че третата държава изпълнява задълженията си по международното право (които е възможно да включват ангажименти в областта на правата на човека), липсва основание за предварително допускане относно равнището на закрила на основните права, гарантирано от трета държава, и дали то е „равностойно със“ това на Европейския съюз. Макар и обвързващата третата държава международноправна уредба (включително по-специално Европейската конвенция за правата на човека) да е показателна, под внимание трябва да се вземе и вътрешното право. Съветът следва да провери дали равнището на закрила на основните права е поне равностойно с това съгласно правото на ЕС и дали има доказателства относно възможността разглежданото решение да не е било прието в съответствие с относимия и приложим стандарт на закрила.
67. Според мен това означава, че Съветът е длъжен да провери: (i) кои са приложимите към разглежданото решение норми на вътрешното право на тази трета държава (включително на международното право, които са част от вътрешния правен ред); (ii) какви стандарти и равнище на закрила предвиждат тези правила (включително налице ли е административен или съдебен контрол на решението, с което да се гарантира основното право на ефективна съдебна защита) и дали те са равностойни на гарантираната съгласно правото на ЕС закрила; и (iii) има ли доказателства, че разглежданото решение може да не е било прието в съответствие с относимия и приложим стандарт на закрила. За разлика от Общия съд обаче, не виждам нужда Съветът систематично да проверява дали третата държава на практика не прилага законодателството си за закрила на правото на защита и относно гарантирането на ефективна съдебна защита. Това нито е необходимо, нито е достатъчно, за да се установи дали в определен конкретен случай Съветът се позовава с основание на конкретно решение на компетентен орган.
68. Не споделям и опасението на Съвета, че е налице опасност от намеса в политическата система на трета държава, нито допускането му, че тази опасност би могла да се избегне, ако му се разреши да изразява становище относно правната система на тази държава в последващото съдебно производство по-конкретно в писменото становище по член 20, втора алинея от Статута на Съда(62). Според мен преценката на Съвета се свежда до проверка на равностойността между законите на дадена трета държава и уредбата на ЕС и до наличните в конкретния случай гаранции. Целта ѝ не е да се проверява дали третата държава спазва определени обвързващи я норми на международното право или националноправни разпоредби на други държави. Освен това съображенията, които биха могли да накарат Съвета да се позове на решения на орган на дадена трета държава, се съобщават на засегнатото лице или група само когато Съветът установи равностойност. При отрицателна преценка той не може да се позовава на решението на орган на третата държава и неговата преценка изобщо не се предоставя на засегнатото лице или група, нито става обществено достояние.
69. Поради същите съображения няма основание изложението на мотивите да се съобщава едва в писменото становище, което се представя в производството пред Общия съд. Във всички случаи задължението за мотивиране предполага наличието на насрещно право на увреденото лице да се запознае с мотивите: това право не може да се поставя в зависимост от предварителното обжалване на регламента на Съвета пред съдилищата на ЕС. Това право дава възможност на засегнатото лице да узнае основните обстоятелства, обуславящи увреждащата го мярка, и следователно да я обжалва, а не обратното(63).
70. При положителна преценка Съветът трябва да посочи в изложението на мотивите причините, поради които смята, че решението на компетентния орган на третата държава е било прието с оглед на равностойните стандарти на закрила на основните права с тези, прилагани по силата на правото на ЕС при постановяването на решения от органи на държави членки. Поради това посочването само на решението е недостатъчно.
71. Това не означава, че в изложението на мотивите Съветът трябва да представи изцяло анализа си и да направи обща и пълна оценка на конституционната и наказателноправна уредба и практика на третата държава. Той по-скоро трябва да заяви ясно защо в съответния случай, при който е налице определено решение на компетентен орган, законодателството на третата държава предвижда равностойно ниво на закрила най-малко на правото на защита и на ефективна съдебна съдебна защита, както и да съобщи правните източници на правата, на които се основава.
72. Изглежда Съветът също прави разграничение в подкрепа на първото си основание за обжалване между решението за първоначално включване на лице или група в списъка и последващите решения за неговото оставяне в списъка по член 2, параграф 3. Ще разгледам по-подробно това разграничение в рамките на второто основание за обжалване. Поради изложените в тази част от заключението ми съображения(64) считам, че когато се позовава на решение на компетентен орган на трета държава в решението си да остави лице или група в списъка по член 2, параграф 3, Съветът трябва надлежно да посочи защо се позовава на такова решение.
73. Поради това не откривам грешка в направеното от Общия съд тълкуване в основата на неговата констатация, че Съветът не е преценил равнищата на закрила на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита, осигурено от индийското законодателство, както и че единствено позоваването на определени законодателни разпоредби и на периодичен преглед от страна на индийския Home Affairs Minister [министър на вътрешните работи] е недостатъчно. Този извод не се променя от обстоятелството, че според мен Общият съд е допуснал грешка, като е приел наличието на общо задължение на Съвета да проверява дали на практика и на теория третата държава действително прилага законодателството си за закрила на правото на защита и на правото на ефективна съдебна защита.
74. Следователно първото основание за обжалване трябва да се отхвърли по същество.
Второто основание за обжалване
Въведение
75. Второто основание за обжалване на Съвета е свързано преди всичко с причините, поради които Съветът може да вземе решение за оставянето на лице или група в списъка по член 2, параграф 3, и с изискването за включването на тези причини в изложението на мотивите. Това основание за обжалване по същество се опира на три довода: (i) Общият съд приел неправилно, че Съветът трябва редовно да представя нови мотиви, обосноваващи запазването на ограничителните мерки, наложени на засегнатото лице; (ii) Общият съд установил неправилно, че Съветът не може да се позовава на обществено достъпна информация, която не е била включена в решение на компетентен орган; и (iii) Общият съд решил неправилно да отмени оспорваните решения, поради това че Съветът нямал право да се позовава на обществено достъпна информация.
76. Последователно ще разгледам всяко едно от тези съображения.
Трябва ли Съветът редовно да представя нови мотиви, обосноваващи необходимостта от продължаване на ограничителните мерки, наложени на определена група?
77. Съгласна съм с позицията на Съвета, че когато решава дали да остави лице или група в списъка по член 2, параграф 3, от него невинаги се изисква да представя нови мотиви (в смисъла на нови факти, разгледани в решение на компетентен орган, или ново решение на такъв орган относно факти, на които Съветът се е позовавал по-рано) за запазването му в списъка. Понякога, но не непременно винаги, това може да е необходимо.
78. В съответствие с член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 основание за включване в списък е решение на компетентен орган „по отношение на засегнатите лица, групи или образувания, независимо дали [става въпрос за започване на разследване или наказателно] преследване […] на терористич[ен акт], опит да се извърши, участва или подпомогне [такъв акт или става въпрос за осъждане] за такива [деяния]“. Доказателствата трябва да се състоят от конкретна информация или документи.
79. В този смисъл първоначалното включване в списъка се основава на решения относно минали факти. Целта на позоваването на национално решение е „[…] [да се] […] гарантира, че решението на Съвета е взето въз основа на достатъчно солидна фактическа база, която му дава възможност да заключи, че ако не се вземат блокиращи мерки, е налице опасност засегнатото лице да продължи участието си в терористични [актове]“(65). Функцията на посочването е да „[…] установи наличието на сериозни и достоверни доказателства или улики относно участието на засегнатото лице в терористични актове, които доказателства или улики националните органи са счели за надеждни“(66). Поради това при първоначалното включване в списъка посочените решения се използват, за да се направи преценка на опасността от терористични актове или бъдещото участие в такива актове(67). Не е оправдано замразяването на финансови средства за (терористични) актове, когато (вече) няма опасност от извършването им.
80. Въз основа на тази преценка Съветът следва да реши какво ниво на защита да определи с оглед на опасността и да направи оценка дали определено лице или група представлява такава опасност (евентуално въпреки че не е извършвало терористични актове за определено време)(68). Това обосновава прилагането на превантивни мерки. Преценката на опасността по конкретен случай трябва да се основава на наличните факти и информация в решенията на компетентни органи. Предвид двустепенната система, от която изхожда Обща позиция 2001/931, единствено тези решения могат да послужат като основание за включване в списъка на лице, образувание или група. Съветът трябва да провери дали решението по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931 е достатъчно конкретно, що се отнася до: (i) идентифицирането на засегнатото лице или група, и (ii) установяването на евентуална връзка (съгласно предвиденото в член 1, параграф 2 от тази обща позиция) между засегнатото лице или група и терористичните актове, определени в член 1, параграф 3 от споменатата обща позиция. Съветът трябва да вземе под внимание и разположението във времето на решението и фактите, за които то се отнася, за да определи дали те установяват наличието на настояща (и евентуално бъдеща) опасност от терористична дейност, обосноваваща налагането на ограничителни мерки.
81. С оглед на това, въпреки че разполага с право на преценка относно опасността от тероризъм, определянето на нивото на защита и избора на средствата, с които да се противодейства на тази опасност, Съветът може да включва лица, групи и образувания в списъка по член 2, параграф 3 само при наличие на достатъчно основания да се установи връзка на тези лица, групи и образувания с терористичните актове или дейности. В този смисъл той упражнява право на преценка при разглеждането на решенията на компетентните органи и на фактите и доказателствата, на които те се основават. При все това Обща позиция 2001/931 не предвижда, че при постановяване на първоначалното решение за включване в списъка самият Съвет разполага с правомощия да разследва или по друг начин да установява фактите(69). Следователно Съветът няма право на преценка при избора на основания за установяване на мотиви за включване в списъка. Тези основания трябва да са посочени в решенията на компетентните органи.
82. Член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931 предвижда преразглеждане на списъка по член 2, параграф 3 през определени интервали от време (поне веднъж на всеки шест месеца). Целта на това преразглеждане е да се гарантира, че продължава да има основания за запазване на лицето или групата в списъка. Тази разпоредба не съдържа други указания относно това какви трябва да са основанията и как трябва да се установят.
83. Според мен основанията (тоест причините) първо за включване, а след това за оставяне на лице или група в списъка по член 2, параграф 3 трябва да са едни и същи: лица, образувания или групи могат да останат в този списък само доколкото опасността от терористични актове и дейности и от участието им в тях продължава да е налице. Обосновката на двустепенния механизъм за включване в списъка е една и съща, независимо колко дълго определено лице или група е в този списък. С други думи, след първоначално включване в списъка не може да се презумира, че вписаното лице или група удовлетворява основанието за включване в него, освен ако и докато не поиска заличаване от списъка и не приведе доказателства за нови факти в подкрепа на искането си.
84. Вместо това Съветът следва да упражнява поверената му функция да освобождава от ограничителни мерки. В рамките на осъществяваното от него преразглеждане той следва да провери дали все още са налице основания, базирани на факти и доказателства, за включване в списъка. В решение Al-Aqsa Съдът приема, че когато се преразглежда оставането на дадено лице или група в списъка, въпросът, който е от значение, е „[…] дали от включването на името на това лице в посочения списък или от последното му преразглеждане фактическото положение се е променило, така че да не позволява вече да се направи същият извод за участието на въпросното лице в терористични [актове]“(70). В този смисъл от значение е дали са възникнали нови факти или доказателства или дали има промяна в преценката на компетентните национални органи относно участието на лицето във (финансирането на) тероризма(71). На друго място в същото решение Съдът е споменал въпроса дали има доказателства „които сочат, че […] фактическото положение или преценката на това положение от страна на националните органи [са се] променил[и], що се отнася до участието на жалбоподателя във финансирането на терористични [актове]“(72).
85. Според мен цитираните точки от решение Al-Aqsa се съсредоточават най-вече върху онова, което може да накара Съвета да заличи лице или група от списъка по член 2, параграф 3. В този смисъл компетентен орган може да реши, че с оглед на нови факти и доказателства лице или група вече не участва във финансирането на тероризма. Възможно е и самият Съвет да установи факти, които да го накарат да преразгледа предходното си решение и евентуално да заличи лице или група от списъка по член 2, параграф 3.
86. По настоящото дело въпросът, повдигнат с второто основание за обжалване, е дали Съветът трябва да докаже (и да включи в изложението на мотивите) наличието на нови причини за оставяне на лице или група в списъка по член 2, параграф 3. Според мен няма как, от една страна, да има твърдо установено правило, даващо право на Съвета да оставя лице или група в списъка по член 2, параграф 3 само при наличие на решения на компетентни органи, приети или известни на Съвета след първоначалното или предходно включване в списък. От друга страна, първоначалното(ите) решение(я), използвано(и) като основание за първоначално включване в списъка, невинаги би(ха) било(и) достатъчно(и).
87. Дали е необходимо ново решение на компетентен орган и дали следователно то трябва да бъде включено в изложението на мотивите ще зависи от няколко фактора.
88. Когато Съветът приема решение по член 1, параграф 6, без да се позовава на ново решение на компетентен орган, той трябва да се е уверил, че решението на компетентния орган, на което по-рано се е позовал за приемането или на първоначалното, или на последващо решение за запазване на лице или група в списъка по член 2, параграф 3, все още е достатъчно основание, установяващо наличието на мотиви в това отношение. По този начин, въз основа на фактите и доказателствата в основата на по-ранното(ите) решение(я) на компетентен орган (дори тези решения впоследствие да са били отменени поради причини, които нямат връзка с фактите и доказателствата, установяващи участие в терористични актове или дейности(73)) Съветът трябва да докаже, че фактите и доказателствата, на които (първоначалното(ите) или по-ранното(ите) решение(я) на компетентния орган е или са били основани, продължават да обосновават преценката му, че засегнатото лице или група носи опасност от тероризъм и че поради това налагането на превантивни мерки е обосновано. По-просто казано: опасността и произтичащата от нея необходимост от превантивни мерки трябва все още да са налице.
89. Тъй като решенията на компетентните органи по необходимост се отнасят до факти, предхождащи тези решения, от това следва, че колкото по-дълъг е периодът между тези факти и посочените решения, от една страна, и новото решение за оставяне на лицето или групата в списъка по член 2, параграф 3, от друга страна, толкова по-тежко е задължението на Съвета внимателно да провери дали към момента на извършваното от него преразглеждане заключението му продължава валидно да се основава на тези решения и на фактите в тяхната основа(74). Когато решението на компетентния орган е било подновено или продължено, Съветът трябва да провери на какво основание това е направено. Оттук следва, че анализът на Съвета не може да бъде изцяло идентичен на направения при приемането на по-ранно решение по член 1, параграф 6 въз основа на същото решение на компетентен орган. Най-малкото е необходимо да се отчете изтеклото време. Това трябва да намери отражение и в изложението на мотивите.
90. Когато неблагоприятно засегнатото лице или група е представило(а) на Съвета информация в отговор или на предходно решение за включване в списъка, или на изложението на мотивите относно последващо такова решение, Съветът трябва да вземе под внимание и тази информация(75), като изясни в изложението на мотивите си за новото решение за включване в списъка защо тази информация не води до промяна в преценката му.
91. Когато има ново решение на компетентен орган и то е известно на Съвета, тази институция трябва да провери на какви факти и доказателства се основава то и дали може да се използва, за да покаже, че продължават да съществуват основания за оставяне на лицето или групата в списъка по член 2, параграф 3. В това отношение отговорностите на Съвета (включително във връзка с изложението на мотивите) ще бъдат различни в зависимост от това дали националното решение единствено подновява или продължава по-ранното решение на компетентния орган, на което Съветът по-рано се е позовал, или пък става дума за изцяло ново решение, евентуално на друг компетентен орган на (евентуално друга) държава членка, което се основава на други факти и доказателства.
92. Вече изясних кои според мен са условията, при които в списъка по член 2, параграф 3 могат да бъдат включени лица или групи въз основа на решение на компетентен орган на трета държава(76). Възприемам същата позиция по отношение на решенията по член 1, параграф 6. Когато предходни решения за включване в списъка вече се основават на такова(ива) решение(я) на трети държави и Съветът по-рано е установил, че тези условия са изпълнени, според мен той не трябва да излага всички тези факти и доказателства отново в изложението на мотивите, когато продължава да се позовава на посочените решения. По-скоро Съветът трябва да изясни: (i) защо към момента на решението за оставяне на лице или група в списъка по член 2, параграф 3 тези решения все още показват наличието на основания лицето или група да остане в списъка, и (ii) защо все още е убеден, че тези решения са били приети при съобразяване с равностойни стандарти на закрила на основните права като прилаганите по силата на правото на ЕС при постановяването на решения от органите на държави членки. Когато Съветът се позовава на ново решение на същата трета държава, до каква степен той трябва да представи отново релевантни факти и доказателства ще зависи от съпоставката на новото с по-ранното решение. Във всеки случай обаче Съветът трябва да покаже, че продължават да са изпълнени условията, при които в списъка по член 2, параграф 3 могат да бъдат включени лица или групи въз основа на такова решение.
93. По настоящото дело (в точки 175—177 от обжалваното съдебно решение) Общият съд изглежда наистина изисква от Съвета да представя по-нови национални решения и да се позовава на основанията за тях, без предварително да е разгледал дали Съветът е доказал, че все още са налице основания за оставянето на LTTE в списъка по член 2, параграф 3 въз основа на заварените решения на компетентни органи, на които по-рано се е позовавал.
94. При разглеждането на тези точки заедно с точка 196 от обжалваното съдебно решение обаче става ясно, че Общият съд констатира също, че Съветът единствено е цитирал първоначалните решения на компетентни органи и е посочил, без нищо повече, че те остават в сила, както и че, що се отнася до конкретните установени от него актове (извършени след посочените решения), Съветът не се е позовал на решения на компетентни органи. При тези обстоятелства всички посочени решения на компетентни органи очевидно би следвало да не са същите и да са по-нови в сравнение с първоначалните решения, на които Съветът се е позовал. Общият съд приема, че по-нови решения са посочени във връзка с Регламент за изпълнение № 790/2014, но установява, че Съветът не е показал по какъв начин в тях са били проверени и потвърдени конкретните актове, на които той се е позовал. В точка 204 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва още по-ясно, че Съветът не е имал право да обоснове оставането на лице или група в списъка по член 2, параграф 3 поради нови терористични актове, без последните да са били предмет на проверка и решение на компетентен орган.
95. С оглед на изложеното считам, че Общият съд с основание е констатирал, че тъй като няма ново или друго решение на компетентен орган, свързано с изброяването на терористични актове, на което се е позовал Съветът, представляващо удовлетворително основание за твърдението, че са налице съображения за включването на LTTE в списъка, Съветът не е имал право да се позовава на списък с терористични актове, за които се твърди, че са били извършени от тази организация, без тези факти да са били установени в решения на компетентни органи.
Може ли Съветът да се позовава на информация от публични източници, когато взема решение да остави група в списъка по член 2, параграф 3?
96. От извода ми следва, че решавайки да запази LTTE в списъка по член 2, параграф 3, Съветът не е имал право да се позовава на изброяването на терористични нападения, за които се твърди, че са били извършени от LTTE, без тези факти да присъстват в решения на компетентни органи (както и) че по принцип Съветът не може да се позовава на обществено достъпна информация относно нови нападения като основание за установяването на мотиви за запазване на лице, образувание или група в списъка по член 2, параграф 3.
97. Вторият довод на Съвета в подкрепа на второто му основание за обжалване повдига въпроса дали има изключения от този принцип. Когато решава да остави лице или група в списъка по член 2, параграф 3, може ли все пак Съветът да сочи мотиви, опиращи се на факти и доказателства, които са били установени другаде, освен в решения на компетентни органи?
98. Според мен това не е възможно.
99. Съществена характеристика на двустепенната система в основата на Обща позиция 2001/931 е, че самият Съвет не може да установява фактите, които да формират базата за налагане на превантивни мерки от страна на ЕС на определено лице или група. Той също така не разполага с необходимите за целта правомощия за разследване(77). Съветът може да включи лице или група в списъка по член 2, параграф 3 само когато в преписката има данни за взето решение от национален съдебен или, при определени условия, от административен орган. Това изискване съществува, за да се гарантира, че лице или група се включва в списъка по член 2, параграф 3 само въз основа на достатъчно солидна фактическа база(78). Предпоставката за това е, че от една страна, в съответствие с националната правна уредба решенията на тези органи установяват или проверяват и потвърждават наличието на сериозни и достоверни доказателства или улики, че лице или група участва в терористични актове или дейности. От друга страна, засегнатото лице или група се ползва от основните права на защита и на ефективна съдебна защита по отношение на посочените решения.
100. Според мен тази обосновка е релевантна и за решенията за оставяне на лице или образувание в списъка по член 2, параграф 3. Мотивите за такова решение трябва да имат достатъчно солидна фактическа база. Ако се позволи на Съвета да събира доказателства или улики за (минало или бъдещо) участие в терористични актове и дейности, които според него попадат в обхвата на член 1, параграфи 2 и 3 от Обща позиция 2001/931, това би довело до разлика в третирането между, от една страна, лица или групи, които се оставят в списъка по член 2, параграф 3 въз основа на решение на компетентен орган, и от друга страна, запазените в такъв списък въз основа на установени от Съвета по негова собствена инициатива факти (дори в случай че Съветът се е позовал до известна степен и на решения на компетентни органи). В такъв случай последната категория би се ползвала от по-малко по обем права в сферата на справедливия процес и ефективната съдебната защита по отношение на установените от Съвета факти. Такива лица или образувания биха могли да се обърнат единствено към съдилищата на Съюза, за да оспорят направените от Съвета фактически констатации. Обратно, в рамките на двустепенната система обжалване е възможно по принцип както на национално равнище (на решението на компетентния орган), така и на равнище ЕС (на решението на Съвета за включване в списъка). Прякото позоваване от страна на Съвета на такава информация или на такива документи би създало опасност на засегнатото лице или група да бъде отказано основното право да иска от национална юрисдикция проверка на неблагоприятно засягащо ги решение (докато при наличие на решение на компетентен орган лицето или групата биха имали такова право). В такъв случай единствено съдилищата на ЕС биха могли да осъществят тази проверка. В този смисъл Съветът не може да включва лице или група в списъка по член 2, параграф 3, тъй като разполага с репортаж в пресата, в който се твърди, че „еди-кой си го е извършил“, или че „той каза, че го е извършил“. Подобно решение не отговаря на изискванията на Обща позиция 2001/931. То е в разрез и с върховенството на правото.
101. Може да се възрази, че като подход твърде формалистично и строго е настоятелно да не се допуска Съветът да се позовава на лесно достъпна уличаваща обществена информация. Според мен това възражение е несъстоятелно.
102. Следва да се напомни, че последиците от включване в списъка са много сериозни. Замразяват се средства и други финансови активи или икономически ресурси. „Замразяване[то] на средства, други финансови активи или икономически [ресурси]“ означава „предотвратяването на всяко движение, превод, изменение, използване или разпореждане със средства по начин, ко[й]то ще доведе до каквото и да е изменение в тяхното количество, стойност, местоположение, собственост, притежание, характер, предназначение или друго изменение, което дава възможност тези средства да се използват, включително и управлението на портфолио“(79). За лице, образувание или група, чието наименование е в списъка по член 2, параграф 3, нормалният икономически живот спира. Не изглежда лишено от основание да се подчертае, че при такива последици прилаганата процедура следва да е строга и да зачита основните права на защита и на ефективна съдебна защита.
103. Освен това е трудно да си представим как по-точно би могло да се „закове“ изключение от принципа, че Съветът не може да се позовава на обществено достъпна информация относно нови нападения като основание за установяването на мотиви за запазване на лице, образувание или група в списъка по член 2, параграф 3. Къде трябва да се прокара разделителната линия? Достатъчно ли е едно „солидно“ доказателство или, ако са необходими няколко отделни, колко точно? Има ли необходимата доказателствена сила публично изявление на известен, назован по име представител на група (ако се допусне, че такова лице въобще съществува), изрично поела отговорност за нападение? Възможно ли е същата доказателствена сила да се придаде на публично изявление от страна на лице, което твърди, че говори от името на групата? Какво би било положението при наличие на репортажи в пресата, от които може да се заключи, че физическото лице, което е извършило нападението (и което е починало по време на извършването му, поради което не може да бъде разпитано), е било „инспирирано“ от групата или „се е заклело във вярност“ на същата? Ангажира ли това отговорността на групата в достатъчна степен, за да бъде оставено наименованието ѝ в списъка по член 2, параграф 3?
104. Разбира се, неизбежно Съветът получава информация при обичайния ход на събитията относно (евентуално) участие на лица или групи в терористични актове или дейности. Източникът на информация може да е публичен или частен. Задължението за лоялно сътрудничество, на което се основава въведената с Обща позиция 2001/931 двустепенна система, изисква Съветът да информира държавите членки за данните и доказателствата, които му стават известни и за които счита, че биха могли да се окажат релевантни за компетентните органи. Вярно е, че Обща позиция 2001/931 сама по себе си не съдържа изискване в смисъл, че когато получат такава информация от Съвета, държавите членки трябва незабавно да предприемат необходимите действия, насочени към ново официално решение на компетентен орган относно фактите и лицата, за които се отнася изпратената им от Съвета информация. При все това същото задължение за лоялно сътрудничество, според мен, би задължило държавите членки да отговорят по подходящ начин на искане от страна на Съвета за оценка на изпратената информация. Очевидно, при осъществяване на преразглеждането през интервал от шест месеца в такива случаи Съветът би следвало да предвиди достатъчно време за търсене и получаване на отговор от въпросната държава членка или държави членки във връзка с изпратената от него информация. Струва ми се, че това е приемлива цена за осигуряване на зачитането на основните права на защита и на ефективна съдебна защита.
105. Евентуалното приемане за възможно Съветът да се позовава на мотиви, основани на факти и доказателства, които не са установени в решение на компетентен орган, поражда у мен съмнения и относно това как на практика би протичал процесът.
106. Да допуснем, че Съветът разполага с документи от надежден източник или от самия първоизточник (независимо публичен или не), в които се твърди, че е отразено изявление на засегнатото лице или група, с което се потвърждава тяхно (минало или бъдещо) участие в терористични актове или дейности, които според Съвета попадат в обхвата на член 1, параграфи 2 и 3 от Обща позиция 2001/931. Въз основа на тези документи Съветът най-много може да направи предварителна констатация, че разполага с достатъчно солидна фактическа база за решение, че продължава да има мотиви за оставяне на лицето или групата в списъка по член 2, параграф 3 (независимо от наличието на релевантни решения на компетентни органи). При това положение Съветът би трябвало да включи тази информация и доказателства в изложението на мотивите, което изпраща на засегнатото лице, преди да приеме последващо решение по смисъла на член 1, параграф 6 от Обща позиция 2001/931(80). Има ли на практика вероятност лицето изрично да не оспори (увреждащите) факти, представени му от Съвета? При това неговото съгласие би било единствената база, при наличие на която Съветът би могъл надлежно: или (i) да се позове на тези факти в отсъствието на (предходно или ново) решение на компетентен орган, или (ii) да съчетае посочените факти с предходно решение на компетентен орган, на което вече се е позовавал. Признавам определена степен на скептицизъм по въпроса дали засегнатото лице или група биха имали някакъв интерес от осигуряване на Съвета на такова удобно изрично потвърждение.
107. Поради това не мога да се съглася с правило, което би позволило на Съвета да се позовава на обществено известни „факти“ и на установени от статии в пресата или в интернет доказателства за тях, за целите на запазване на лице или група в списъка по член 2, параграф 3. Общоизвестният характер на определен факт и наличието на общодостъпни доказателства за него сами по себе си не са достатъчно основание да се приеме изключение от общото правило, че Съветът трябва да се позовава на решения на компетентни органи. Накрая бих искала да подчертая, че моята позиция се отнася единствено за решения, по силата на които Съветът запазва лице или група в списъка по член 2, параграф 3. В решенията си за заличаване на лице или група от този списък Съветът не търпи същите ограничения.
108. Поради това отхвърлям и втория довод в подкрепа на второто основание за обжалване.
Правилно ли Общият съд е отменил оспорваните актове?
109. С последния си довод в подкрепа на второто основание Съветът по същество твърди, че от липсата на право да се позове на материали от свободно достъпни източници би трябвало да се направи изводът, че няма промяна във фактическото положение и че следователно може да остави LTTE в списъка. При това положение Общият съд не трябвало да отменя оспорваните регламенти, по-специално поради отказа си да потвърди използването от Съвета на материали от свободно достъпни източници.
110. Не съм съгласна с това.
111. Първо, Общият съд е отменил оспорваните регламенти в частта относно LTTE, тъй като Съветът е нарушил както член 1 от Обща позиция 2001/931, така и задължението си за мотивиране.
112. Второ, не приемам логиката в основата на довода на Съвета, че след като по-скорошните актове, документирани в пресата, не могат да се вземат предвид, от това следва, че няма промяна във фактическото положение и поради това LTTE е можело да бъде оставено в списъка по член 2, параграф 3. Вече изясних защо според мен няма основание да се презумира, че съществуват мотиви за запазване на включено в списъка лице или група до настъпване на промяна във фактическото положение, при която са налице (положителни) основания за заличаване на това лице или група от списъка. С течение на времето фактическото положение по необходимост се променя. Дори да няма друго или по-ново решение на компетентен орган (относно различни факти), Съветът трябва все пак да преразгледа дали въз основа на фактите и доказателствата в решението, на което се е позовал по-рано, продължава да съществува риск от участие в терористични актове, и следователно основание за включване в списъка. Това също означава, че по настоящото дело Съветът е трябвало да изясни защо разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. е продължило да бъде достатъчно основание за решението му, както и че Общият съд е трябвало да разгледа този довод. Констатациите на Общия съд относно разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. са предмет на третото основание за обжалване на Съвета.
Заключение
113. Поради това считам, че второто основание за обжалване следва да се отхвърли по същество.
Третото основание за обжалване
114. Третото основание за обжалване на Съвета е, че Общият съд е допуснал грешка, като не е приел, че включването на LTTE в списъка може да се извърши въз основа на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. Пред Общия съд Съветът твърди, че само по себе си разпореждането е достатъчно.
115. В настоящото производство първият довод на Съвета е, че по предишни дела Общият съд вече е приел посоченото разпореждане за решение на компетентен орган по смисъла на член 1, параграф 4 от Обща позиция 2001/931(81). Това е така (за което изглежда и не се спори), като в точка 120 от обжалваното съдебно решение Общият съд дори изрично се позовава на тази съдебна практика, приемайки, че това разпореждане представлява решение на компетентен орган. Точки 205 и 206 от обжалваното съдебно решение, на които се позовава Съветът, привеждайки този довод, всъщност се отнасят до позицията на Общия съд относно позоваването на Съвета на актове — като основания за решението му да остави LTTE в списъка по член 2, параграф 3 — които не са били предмет на решение на компетентен орган.
116. Вторият довод на Съвета е, че в точки 206—208 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка, като е констатирал, че Съветът не е имал право да се позове на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г., без да има достъп до фактите и преценките в основата на решението. Според мен Общият съд не е правил такава констатация. В посочените точки Общият съд разглежда довод на Съвета и Комисията относно причините, поради които мотивите на оспорваните регламенти не съдържат позоваване на конкретни решения на компетентни органи, разглеждащи и потвърждаващи актовете, на които се е позовал Съветът в началото на изложението на мотивите (тоест, както е посочил Общият съд, поредица от насилствени действия, които Съветът е извел от пресата и от интернет и е вменил на LTTE). Посочените институции твърдят, че LTTE е можело и е трябвало да обжалва ограничителните мерки на национално равнище. Общият съд отхвърля тези доводи, тъй като: (i) когато използва терористични актове като фактическа основа за свое решение, Съветът трябва в мотивите на същото да посочи решенията на компетентните национални органи, в които терористичните актове са били разгледани конкретно и приети за установени(82), (ii) тези доводи потвърждават, че всъщност Съветът се е позовал на информация, която е събрал от пресата и от интернет(83), и (iii) тези доводи показват, че националните решения, на които Съветът се е позовал, е възможно да не се основават на конкретен терористичен акт, доколкото заинтересованата страна не ги е оспорила(84). Противно на твърденията на Съвета, няма основание във връзка с тези точки (и категорично във връзка с точка 206) да се твърди, че Общият съд е изискал от Съвета да разполага с всички данни, на които се е позовавал Home Secretary, когато е наложил забраната на LTTE.
117. В същия контекст трябва да се разбират и доводите на Съвета по въпроса дали образувание като LTTE е задължено да поиска съдебен контрол пред националните юрисдикции. Тези доводи обаче са без значение във връзка с третото му основание за обжалване, което по същество се отнася до липсата на констатация от страна на Общия съд, че оспорваните регламенти все пак са валидни, тъй като се основават на разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.
118. Имплицитно в третото основание за обжалване на Съвета се твърди, че след като е приел първото основание на LTTE само по отношение на индийските органи и е отхвърлил възможността Съветът да се позовава на актове, които не са били предмет на решения на компетентни органи, Общият съд все пак е трябвало да приеме, че разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. представлява достатъчно основание за оспорваните регламенти. От това би следвало, че пороци на други мотиви не биха могли да обосноват отмяната не тези регламенти.
119. Констатациите на Общия съд във връзка с решенията на национални органи, на които е направено позоваване в оспорваните регламенти (например по-специално разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.), по същество се стремят да отговорят на въпроса дали актовете, вменени на LTTE от Съвета в първата и втората алинея от мотивите на оспорваните регламенти — които според Общия съд са фактическите обстоятелства в мотивите с определящо значение за преценката на Съвета(85) — са били предмет на тези решения. Съвсем очевидно е, че това не е било възможно, тъй като решенията са предшествали вменените актове(86).
120. Макар да приема, че в мотивите на Регламенти за изпълнение № 83/2011—№ 125/2014 Съветът е посочил първоначалните национални решения (и по-специално разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.), Общият съд констатира, че Съветът е заявил единствено, че те остават в сила(87).
121. Общият съд не е направил никакви изрични изводи от това обстоятелство. В този смисъл, макар Съветът да твърди неправилно, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал, че разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. не е можело или вече не е можело да бъде валидно решение на компетентен орган, не толкова ясно е дали всъщност Общият съд е пропуснал да разгледа въпроса (който е бил недвусмислено поставен пред него с оглед на доводите на LTTE в подкрепа на неговите основания за обжалване от четвърто до шесто, разгледани съвместно с второто му основание за обжалване) дали Съветът е основал оспорваните регламенти не толкова на решения на компетентни органи, а на списък от актове, вменени пряко от него на LTTE(88).
122. Би било възможно третото основание за обжалване да се отхвърли, поради това че след като Общият съд е отменил оспорваните регламенти, изглежда имплицитно е приел, че като се изключат индийското решение и различните актове след постановяването на първоначалното решение, които Съветът е вменил на LTTE, без да се позовава на решения на компетентни органи, разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г. не е можело да съставлява самостоятелно и достатъчно основание за оспорваните регламенти.
123. Според мен обаче това тълкуване на обжалваното съдебно решение е твърде широко. Съгласна съм със Съвета, че след като е установил, че някои от изложените мотиви не могат да обосноват решението за запазване на LTTE в списъка и поради това то трябва да бъде отменено, Общият съд е трябвало изрично да изследва, на следващо място, останалите мотиви и да провери дали някой от тях сам по себе си не е достатъчен като основание за решението(89). Едва ако тези мотиви също не са били достатъчно подробни и конкретни, за да представляват основание за включване в списъка, оспорените регламенти е можело да бъдат отменени. Общият съд обаче не е направил подобни констатации по настоящото дело. По същество мотивите му се ограничават до фактически констатации, а именно че Съветът единствено е цитирал по-ранни национални решения и е заявил, че те продължават да са валидни. По тази причина третото основание за обжалване следва да се приеме, а решението на Общия съд да бъде отменено.
124. За щастие, фазата на производството по настоящото дело позволява на Съда в съответствие с член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз, сам да постанови окончателно решение по делото. В рамките на пето и шесто основание за обжалване LTTE твърди, че изложението на мотивите за оспорваните регламенти е непълно и че не му е позволило да организира ефективно защитата си, а на Съда — да упражни контрол по отношение на тези регламенти.
125. В настоящото заключение вече изясних защо според мен Общият съд правилно е стигнал до извода, че когато е вземал решение за запазване на LTTE в списъка по член 2, параграф 3, Съветът не е имал право да се позовава (в изложението на мотивите) на: (i) решения на органи на трети държави, без да се мотивира защо е решил, че тези решения са били приети при съобразяване с равностойни стандарти за закрила на основните права като прилаганите по силата на правото на ЕС при постановяването на решения от органите на държави членки, и (ii) различни нови актове, които не са били преценени и установени с решения на компетентни органи. Така остава въпросът дали е било достатъчно в основанията за оспорваните регламенти Съветът да посочи или че първоначалните решения на компетентните органи (и по-специално разпореждането за забрана в Обединеното кралство от 2001 г.) са все още валидни, или че е било взето решение от компетентен орган.
126. По съображенията, които вече изложих(90), считам, че това не е било достатъчно. Поради това стигам до извода, че оспорваните актове трябва да бъдат отменени на това основание. При тези обстоятелства не се налага Съдът да разглежда останалите основания за обжалване, посочени от LTTE в рамките на първоинстанционното производство.
Заключение
127. Предвид всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда:
– да уважи жалбата на Съвета на Европейския съюз,
– да отмени решението на Общия съд по съединени дела T‑208/11 и Т‑508/11,
– да отмени Регламенти за изпълнение (ЕС) на Съвета № 83/2011 от 31 януари 2011 година, № 687/2011 от 18 юли 2011 година, № 1375/2011 от 22 декември 2011 година, № 542/2012 от 25 юни 2012 година, № 1169/2012 от 10 декември 2012 година, № 714/2013 от 25 юли 2013 година, № 125/2014 от 10 февруари 2014 година и № 790/2014 от 22 юли 2014 година за прилагане на член 2, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 2580/2001 относно специалните ограничителни мерки за борба с тероризма, насочени срещу определени лица и образувания, и за отмяна на Регламенти за изпълнение (ЕС) № 610/2010, № 83/2011, № 687/2011, № 1375/2011, № 542/2012, № 1169/2012, № 714/2013 и № 125/2014 в частта, в която тези актове са се отнасяли до Liberation Tigers of Tamil Eelam,
– на основание на член 138, параграф 3 и член 184, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда да осъди Съвета да понесе направените от него съдебни разноски и две трети от съдебните разноски, направени от Liberation Tigers of Tamil Eelam в рамките на настоящото производство по обжалване,
– на основание на член 138, параграф 3 и член 184, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда да осъди Liberation Tigers of Tamil Eelam да понесе остатъка от направените от него съдебни разноски в рамките на настоящото производство по обжалване,
– на основание на член 138, параграф 1 и член 184, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда да осъди Съвета да понесе направените от него съдебни разноски и съдебните разноски, направени от Liberation Tigers of Tamil Eelam в рамките на първоинстанционното производство, и
– на основание на член 140, параграф 1 и член 184, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда да осъди френското, нидерландското правителство, правителството на Обединеното кралство и Европейската комисия да понесат направените от тях съдебни разноски.