SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 22. September 2016(1)
Rechtssache C‑599/14 P
Rat der Europäischen Union
gegen
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
„Rechtsmittel – Restriktive Maßnahmen zur Terrorismusprävention – Verbleib von Personen, Vereinigungen und Körperschaften auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2580/2001 – Gemeinsamer Standpunkt 2001/931/GASP – Art. 1 Abs. 4 und 6 – Verfahren – Bedeutung des Begriffs ‚zuständige Behörde‘ – Rolle der Beschlüsse von Behörden von Drittstaaten – Verwendung öffentlich zugänglicher Informationen – Verteidigungsrechte – Begründungspflicht“
1. Der Rat der Europäischen Union hat ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts in den verbundenen Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11(2) (im Folgenden: angefochtenes Urteil) eingelegt, mit dem eine Reihe von Durchführungsmaßnahmen des Rates für nichtig erklärt wurden, soweit die Liberation Tigers of Tamil Eelam (im Folgenden: LTTE) zur Bekämpfung des Terrorismus in der Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften aufgeführt sind, für die oder zu deren Gunsten keine Finanzdienstleistungen erbracht werden dürfen. Das Gericht erklärte diese Maßnahmen u. a. wegen unzureichender Begründung und wegen der vom Rat für den Verbleib der LTTE auf dieser Liste angeführten Gründe für nichtig.
2. Der Rat macht geltend, das Gericht habe im angefochtenen Urteil rechtsfehlerhaft
– befunden, der Rat müsse in der Begründung darlegen, dass er geprüft habe, dass die Tätigkeit der die Liste führenden Behörde des Drittstaats unter hinreichenden Garantien durchgeführt werde,
– die Verwendung öffentlich zugänglicher Informationen durch den Rat gewürdigt und
– nicht entschieden, dass die Auflistung der LTTE auf den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001(3) gestützt werden könne.
Rechtlicher Hintergrund
Gemeinsamer Standpunkt 2001/931
3. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931/GASP des Rates(4) wurde angenommen, um die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (im Folgenden: Sicherheitsrat) umzusetzen. Nach dieser Resolution werden alle Staaten die Finanzierung terroristischer Handlungen verhüten und bekämpfen und unverzüglich Gelder und sonstige finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen u. a. von Personen, die terroristische Handlungen begehen, zu begehen versuchen oder sich an deren Begehung beteiligen oder diese erleichtern, einfrieren(5).
4. Art. 1 Abs. 1 bestimmt: „Dieser Gemeinsame Standpunkt gilt im Einklang mit den Bestimmungen der nachstehenden Artikel für die im Anhang aufgeführten Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind.“(6)
5. Art. 1 Abs. 2 definiert „Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die an terroristischen Handlungen beteiligt sind“, als „Vereinigungen oder Körperschaften, die unmittelbar oder mittelbar Eigentum dieser Personen sind oder unter deren Kontrolle stehen; ferner Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die im Namen oder auf Weisung dieser Personen, Vereinigungen und Körperschaften handeln, einschließlich der Gelder, die aus Vermögen stammen oder hervorgehen, das unmittelbar oder mittelbar Eigentum dieser Personen und mit ihnen assoziierter Personen, Vereinigungen und Körperschaften ist oder unter deren Kontrolle steht“. Art. 1 Abs. 3 enthält eine Definition des Begriffs „terroristische Handlung“ im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931(7).
6. Art. 1 Abs. 4 bestimmt, dass die Liste im Anhang
„auf der Grundlage genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten erstellt [wird], aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde – gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien – gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt. Personen, Vereinigungen und Körperschaften, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als mit dem Terrorismus in Verbindung stehend bezeichnet worden sind oder gegen die er Sanktionen angeordnet hat, können in die Liste aufgenommen werden.
Im Sinne dieses Absatzes bezeichnet der Ausdruck ,zuständige Behörde‘ eine Justizbehörde oder, sofern die Justizbehörden keine Zuständigkeit in dem von diesem Absatz erfassten Bereich haben, eine entsprechende zuständige Behörde in diesem Bereich.“
7. Art. 1 Abs. 6 bestimmt, dass „[d]ie Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste im Anhang aufgeführt sind, … mindestens einmal pro Halbjahr einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen [werden], um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist“.
8. Die Art. 2 und 3 des Gemeinsamen Standpunkts bestimmen, dass die (damalige) Europäische Gemeinschaft im Rahmen der ihr durch den (damaligen) Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeiten „das Einfrieren der Gelder und sonstigen Vermögenswerte oder wirtschaftlichen Ressourcen der im Anhang aufgeführten Personen, Gruppen und Körperschaften an[ordnet]“ und „sicher[stellt], dass den im Anhang aufgeführten Personen, Vereinigungen und Körperschaften keine Gelder, Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen oder Finanz- oder andere damit zusammenhängende Dienstleistungen unmittelbar oder mittelbar zur Verfügung gestellt werden“.
9. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 enthält in seinem Anhang die ursprüngliche Liste der in Art. 1 genannten Personen, Vereinigungen und Körperschaften. In dieser Liste waren die LTTE nicht aufgeführt.
Verordnung Nr. 2580/2001
10. In den Erwägungsgründen 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 des Rates(8) wird auf die Resolution 1373 (2001) des Sicherheitsrats Bezug genommen. Dem fünften Erwägungsgrund zufolge ist es erforderlich, dass die (damalige) Gemeinschaft tätig wird, um die Aspekte der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 umzusetzen. Nach dem sechsten Erwägungsgrund ist diese Verordnung eine auf (damaliger) Gemeinschaftsebene erforderliche Maßnahme, die die Verwaltungs- und Gerichtsverfahren gegen terroristische Organisationen in der Europäischen Union und in Drittländern ergänzt.
11. Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2580/2001 definiert „Einfrieren von Geldern, anderen finanziellen Vermögenswerten und wirtschaftlichen Ressourcen“ als „die Verhinderung jeglicher Form von Bewegungen, Transfers, Veränderungen, Verwendung von Geldmitteln und Handel mit ihnen, die deren Volumen, Beträge, Belegenheit, Eigentum, Besitz, Eigenschaften oder Zweckbestimmung verändern oder andere Veränderungen bewirken, mit denen eine Nutzung der Mittel einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglicht wird“. Nach Art. 1 Abs. 4 gilt für die Bestimmung des Begriffs „terroristische Handlung“ für die Zwecke dieser Verordnung die in Art. 1 Abs. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 enthaltene Definition.
12. Gemäß Art. 2 Abs. 3 erstellt, überprüft und ändert im Einklang mit Art. 1 Abs. 4, 5 und 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 der Rat die Liste der der Verordnung 2580/2001 unterfallenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften (im Folgenden: Liste nach Art. 2 Abs. 3). Danach sind in dieser Liste u. a. aufgeführt:
„…
ii) juristische Personen, Vereinigungen oder Körperschaften, die eine terroristische Handlung begehen oder zu begehen versuchen oder sich an deren Begehung beteiligen oder diese erleichtern;
…“.
13. Die LTTE wurden durch den Gemeinsamen Standpunkt 2006/380/GASP(9) erstmals auf die dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 als Anhang beigefügte Liste gesetzt. Sie wurden am selben Tag durch den Beschluss 2006/379/EG des Rates(10) auf die Liste nach Art. 2 Abs. 3 gesetzt. Die LTTE haben diese ursprüngliche Aufnahme in die Liste nicht angefochten. Sie verblieben auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 in einer Reihe von Entscheidungen und Verordnungen (einschließlich der angefochtenen Verordnungen(11)), mit denen jeweils die Vorgängerverordnungen aufgehoben und ersetzt wurden. Als die LTTE ihre erste Klage(12) vor dem Gericht erhoben, beantragten sie die Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 83/2011 des Rates, soweit sie die LTTE betraf. Diese Verordnung war damals in Kraft und enthielt in der Liste nach Art. 2 Abs. 3 die LTTE unter Nr. 2.17(13). Als die LTTE ihre zweite Klage erhoben(14), beantragten sie die Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 687/2011 des Rates(15) (mit der u. a. die Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 aufgehoben wurde), soweit sie die LTTE betraf.
14. Den Erwägungsgründen aller angefochtenen Verordnungen zufolge hat der Rat allen betroffenen Personen, Vereinigungen und Körperschaften (soweit dies praktisch möglich war) eine Begründung zukommen lassen, in der er jeweils darlegt, warum sie in der vorangehenden Verordnung aufgeführt waren. Der Rat habe den Personen, Vereinigungen und Körperschaften mitgeteilt, dass er beschlossen habe, sie weiterhin auf der Liste zu führen. Diese Personen, Vereinigungen und Körperschaften seien darauf hingewiesen worden, dass sie beantragen könnten, dass ihnen die Begründung des Rates für ihren Verbleib auf der Liste übermittelt werde, sofern dies noch nicht geschehen sei. Der Rat habe bei der vollständigen Überprüfung der Liste nach Art. 2 Abs. 3 den Stellungnahmen Rechnung getragen, die die betroffenen Personen, Vereinigungen und Körperschaften ihm übermittelt hatten.
15. Das Gericht beschreibt den Inhalt der Begründung im Zusammenhang mit der Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 wie folgt:
„167 Diese Begründung beginnt mit einem Absatz, in dem der Rat Folgendes ausführt: Erstens sei die Klägerin eine 1976 gegründete ‚terroristische Vereinigung‘, die im Norden und Osten von Sri Lanka für einen unabhängigen tamilischen Staat kämpfe, zweitens habe die [LTTE] ‚eine Reihe terroristischer Handlungen, darunter wiederholte Anschläge auf Zivilpersonen und Maßnahmen zu deren Einschüchterung, zahlreiche Anschläge gegen Regierungsziele, Störungen der politischen Prozesse, Entführungen und politische Morde‘, begangen, und drittens ‚[sei] die LTTE zwar durch die unlängst erlittene militärische Niederlage in ihrer Struktur erheblich geschwächt worden, doch [werde] sie wahrscheinlich versuchen, die Terroranschläge in Sri Lanka fortzusetzen‘ (jeweils erster Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
168 Anschließend stellt der Rat einen Katalog ‚terroristischer Aktivitäten‘ auf, die die [LTTE] seiner Ansicht nach in der Zeit von August 2005 bis April 2009 bzw. – gemäß den angefochtenen Verordnungen – bis Juni 2010 durchgeführt hat (jeweils zweiter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
169 Der Rat hat zunächst festgestellt, dass ‚[d]iese Handlungen unter die Bestimmung von Artikel l Absatz 3 Buchstaben a, b, c, f und g des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 fallen und mit den Zielen begangen wurden, die in Artikel 1 Absatz 3 Ziffern i und iii dieses Gemeinsamen Standpunkts aufgeführt sind‘, und dass ‚die LTTE unter Artikel 2 Absatz 3 Ziffer ii der Verordnung Nr. 2580/2001 fallen‘ (Erwägungsgründe 3 und 4 der angefochtenen Verordnungen), und anschließend auf Beschlüsse verwiesen, die britische und indische Behörden in den Jahren 1992, 2001 und 2004 [einschließlich zweier Beschlüsse des Vereinigten Königreichs; mit dem Beschluss des Secretary of State for the Home Department (Innenministerium, im Folgenden: Home Secretary) vom 29. März 2001 wurden die LTTE als eine Organisation, die in den Terrorismus verwickelt ist, gemäß dem britischen Terrorismusgesetz (UK Terrorism Act) von 2000 verboten (im Folgenden: Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001)] (jeweils Erwägungsgründe 5 und 6 der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014) sowie 2012 (Erwägungsgründe 6 und 7 der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014) gegenüber der [LTTE] erlassen hätten.
170 Bezüglich der britischen und – nur in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 – der indischen Beschlüsse weist der Rat darauf hin, dass sie regelmäßig überprüft würden und dass gegen sie Rechtsmittel eingelegt werden könne.
171 Daraus folge, dass ‚gegen die LTTE … von den zuständigen Behörden Beschlüsse im Sinne des Artikels 1 Absatz 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 gefasst [worden seien]‘ (jeweils siebter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).
172 Schließlich ‚stellt [der Rat] fest, dass die oben genannten Beschlüsse … weiterhin in Kraft sind und dass er überzeugt ist, dass die Gründe für die Aufnahme der [LTTE] in die Liste [betreffend das Einfrieren von Geldern] nach wie vor Gültigkeit haben‘ (jeweils achter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen). Der Rat folgert hieraus, dass die Klägerin in dieser Liste belassen werden muss (jeweils neunter Erwägungsgrund der angefochtenen Verordnungen).“
Zusammenfassung des Verfahrens im ersten Rechtszug und des angefochtenen Urteils
16. Die LTTE erhoben am 11. April 2011 vor dem Gericht Klage dagegen, dass sie in der Liste nach Art. 2 Abs. 3 der Durchführungsverordnung Nr. 83/2011 geführt wurden (in das Register eingetragen als Rechtssache T‑208/11). Nachdem die LTTE in der Liste im Anhang zur Durchführungsverordnung Nr. 687/2011 belassen worden waren, erhoben sie eine erneute Klage auf Nichtigerklärung dieser Verordnung in demselben Umfang (in das Register eingetragen als Rechtssache T‑508/11). Nachdem diese Verordnung aufgehoben und durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1375/2011 des Rates(16) ersetzt worden war und die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen worden waren, beantragten die LTTE, die Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11 zu verbinden. Sie beantragten Anpassung der Klageanträge in diesen Rechtssachen dahin gehend, dass sie sich auch gegen die Durchführungsverordnung Nr. 1375/2011 richten. Mit Beschluss vom 15. Juni 2012 wurden die Rechtssachen verbunden. Im Lauf des Verfahrens beantragten die LTTE unter Hinweis darauf, dass neue Durchführungsverordnungen erlassen worden waren, Anpassung des Antrags auf Nichtigerklärung dahin gehend, dass er auch die Durchführungsverordnungen (EU) Nr. 542/2012(17), Nr. 1169/2012(18), Nr. 714/2013(19), Nr. 125/2014(20) und Nr. 790/2014(21) des Rates umfasst. Zusammen mit den anderen Durchführungsverordnungen sind dies die „angefochtenen Verordnungen“. Das Gericht genehmigte diese Anpassungen.
17. Der Rat beantragte vor dem Gericht, die Klage der LTTE zurückzuweisen und ihnen die Kosten aufzuerlegen. Er wurde in beiden Rechtssachen durch die Kommission und die Niederlande als Streithelfer unterstützt. Das Vereinigte Königreich unterstützte den Rat in der Rechtssache T‑208/11 als Streithelfer.
18. Die LTTE führten sechs Klagegründe in beiden Rechtssachen an; ein weiterer Klagegrund betraf nur die Rechtssache T‑508/11. Für das vorliegende Rechtsmittel sind lediglich die Klagegründe 3 bis 6 relevant.
19. Mit ihrem dritten Klagegrund (Fehlen eines Beschlusses einer zuständigen Behörde) machten die LTTE geltend, dass die angefochtenen Verordnungen auf Beschlüsse von Behörden des Vereinigten Königreichs und von Indien Bezug nähmen, die nicht als Beschlüsse einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 angesehen werden könnten. Für den Fall, dass das Gericht der Auffassung sein sollte, dass die Beschlüsse der Behörden des Vereinigten Königreichs Beschlüsse zuständiger Behörden seien, trugen die LTTE vor, dass diese Beschlüsse nicht auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt seien; außerdem werde in der Begründung nicht dargelegt, worauf sich diese Beschlüsse stützten. Für den Fall, dass das Gericht der Ansicht sei, dass ein Beschluss einer Behörde eines Drittstaats (nämlich Indiens) ein Beschluss einer zuständigen Behörde sei, trugen die LTTE vor, dass die indischen Beschlüsse, mit denen sie verboten worden seien, nicht Gegenstand einer Überprüfung durch ein indisches Gericht gewesen seien, wie dies nach indischem Recht notwendig gewesen wäre. Die Begründung dieser Beschlüsse enthalte auch nichts, was belege, dass es sich bei den indischen Beschlüssen tatsächlich um von einer zuständigen Behörde erlassene Beschlüsse handele. Jedenfalls seien die indischen Beschlüsse nicht auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt, und die Grundlagen für diese Beschlüsse seien in der Begründung nicht angegeben. Die LTTE machten außerdem geltend, die indischen Behörden seien nicht als eine zuverlässige Informationsquelle anzusehen, weil sie parteiisch seien.
20. Das Gericht wies den Einwand der LTTE, dass die britischen und indischen Behörden keine zuständigen Behörden seien, zurück(22). Das Gericht verwies auf die Rechtsprechung, nach der eine Verwaltungsbehörde eine zuständige Behörde sein kann, und darauf, dass die Tatsache, dass es sich bei einem Beschluss um den Beschluss einer Verwaltungsbehörde handelt, für sich genommen nicht von ausschlaggebender Bedeutung sei(23). Das Gericht vertrat die Ansicht, dass, obwohl Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 eine Präferenz für Beschlüsse von Justizbehörden enthalte, „die Berücksichtigung von Beschlüssen, die von Verwaltungsbehörden erlassen wurden, keineswegs ausgeschlossen [ist], wenn diese Behörden zum einen nach dem nationalen Recht tatsächlich befugt sind, restriktive Beschlüsse in Bezug auf in den Terrorismus verwickelte Vereinigungen zu erlassen, und zum anderen, obwohl sie nur Verwaltungsbehörden sind, als den Justizbehörden, entsprechend‘ angesehen werden können“(24). Aus der bisherigen Rechtsprechung ergebe sich auch, dass der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 nicht verlange, dass der Beschluss der zuständigen Behörde im Rahmen eines Strafverfahrens im engeren Sinne ergehe; derartige Beschlüsse könnten auch im Rahmen eines Verfahrens für präventive Maßnahmen ergehen(25). Im vorliegenden Fall seien die britischen und die indischen Beschlüsse im Rahmen nationaler Verfahren ergangen, die darauf gerichtet seien, zur Bekämpfung des Terrorismus präventive und repressive Maßnahmen zu verhängen.
21. Das Gericht stellte fest, dass der Home Secretary eine zuständige Behörde sei und dass die Behörde eines Drittstaats als eine zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 anerkannt werden könne(26). Die Überprüfung, ob ein Beschluss einer nationalen Behörde die Definition des Art. 1 Abs. 4 erfüllt, sei eine grundlegende Voraussetzung, der bei Beschlüssen von Behörden eines Drittstaats besondere Bedeutung zukomme. Die Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gelte für viele Drittstaaten nicht, und kein Drittstaat sei an die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gebunden. Daher müsse der Rat, bevor er sich auf den Beschluss einer Behörde eines Drittstaats stütze, sorgfältig prüfen, ob die einschlägigen Regelungen dieses Staates den Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz in gleicher Weise wie in der Union gewährleisteten. Es dürften keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass diese Regelungen in der Praxis von dem Drittstaat missachtet würden. Würde eine nationale Behörde eines Drittstaats als zuständige Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 anerkannt, ohne dass die Regelungen des Drittstaats einen gleichwertigen Schutz wie in der Union vorsähen, wäre dies eine Ungleichbehandlung der von den Maßnahmen der Union zum Einfrieren von Geldern betroffenen Personen, je nachdem, ob die diesen Maßnahmen zugrunde liegenden Beschlüsse von Behörden eines Drittstaats oder von solchen eines Mitgliedstaats stammten(27).
22. Das Gericht war der Ansicht, dass in den jeweiligen Begründungen der angefochtenen Verordnungen nichts enthalten sei, was darauf schließen lasse, dass der Rat eine solche sorgfältige Prüfung durchgeführt habe(28). Der Einwand des Rates, die ursprüngliche Aufnahme in die Liste (im Gegensatz zur bloßen späteren Überprüfung) sei mit einer eingehenderen Begründung versehen worden, in der die indischen Regelungen einer detaillierteren Anfangsbeurteilung unterzogen worden wären, wurde vom Gericht verworfen. Vor diesem Hintergrund folgte das Gericht dem dritten Klagegrund in Bezug auf die indischen Behörden und wies ihn in Bezug auf die britischen Behörden zurück(29).
23. Das Gericht prüfte sodann die Klagegründe 4 bis 6 in Verbindung mit dem zweiten Klagegrund. Mit diesen Klagegründen wurde geltend gemacht:
– Fehlen einer nach Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 erforderlichen Überprüfung (vierter Klagegrund),
– Verletzung der Begründungspflicht (fünfter Klagegrund),
– Verletzung der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz (sechster Klagegrund) und
– unzutreffende Einstufung der LTTE als terroristische Organisation im Sinne von Art. 1 Abs. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 (zweiter Klagegrund).
24. Nach der Darstellung des Gerichts wurde mit diesen Klagegründen geltend gemacht, dass der Rat die angefochtenen Verordnungen weniger auf Beschlüsse zuständiger Behörden als auf eine Liste von Handlungen gestützt habe, die er selbst den LTTE zur Last lege. Der zweite und der vierte Klagegrund gingen dahin, dass die mit der Liste gegenüber den LTTE vorgenommene Zurechnung terroristischer Handlungen keine hinreichende tatsächliche oder rechtliche Grundlage habe. Der fünfte und der sechste Klagegrund gingen dahin, dass die Begründungen der angefochtenen Verordnungen für den Aufbau einer effizienten Verteidigung seitens der LTTE und für eine gerichtliche Kontrolle zu lückenhaft seien(30).
25. Das Gericht legte zunächst die Rechtsgrundsätze und die Rechtsprechung dar(31), auf deren Grundlage es die Begründungen des Rates in den angefochtenen Verordnungen(32) prüfen werde. Es befand, dass der Rat diese Verordnungen auf Informationen gestützt habe, die er der Presse und dem Internet entnommen habe, und nicht auf Beurteilungen, die in Beschlüssen zuständiger Behörden enthalten gewesen seien(33). Der Rat sei bei der Begründung wie folgt vorgegangen: i) Der Rat selbst habe die LTTE als eine terroristische Organisation eingestuft und ihnen eine Reihe von Anschlägen zugerechnet, die der Rat der Presse und dem Internet entnommen habe; ii) anschließend habe der Rat festgestellt, dass die den LTTE zugerechneten Handlungen terroristische Handlungen im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 seien und dass die LTTE eine terroristische Vereinigung seien; iii) schließlich habe der Rat auf Beschlüsse von britischen und von indischen Behörden verwiesen, die – was die Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 angehe – zeitlich vor den zugerechneten Handlungen erlassen worden seien(34).
26. Das Gericht befand, der Rat habe in den Begründungen der Durchführungsverordnungen nicht dargelegt, dass zuständige Behörden in späteren nationalen Überprüfungsbeschlüssen oder in sonstigen Beschlüssen tatsächlich die am Anfang der genannten Begründungen angeführten konkreten Fakten geprüft und als erwiesen festgestellt hätten. Der Rat führe lediglich die ursprünglichen nationalen Beschlüsse an und weise nur darauf hin, dass sie noch immer in Kraft seien. Erst in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 erwähne der Rat die nationalen Beschlüsse, die nach den den LTTE konkret vorgeworfenen Ereignissen erlassen worden seien, doch auch hier erbringe der Rat nicht den Nachweis dafür, dass in diesen Beschlüssen die am Anfang der betreffenden Erwägungsgründe angeführten konkreten Ereignisse tatsächlich geprüft und festgestellt worden seien(35). Aus diesen Gründen sei der vorliegende Fall, in dem der Rat selbst eine eigene unabhängige Zurechnung der Fakten anhand der Presse und des Internets vorgenommen habe, von den Rechtssachen zu unterscheiden, in denen die Verordnungen des Rates auf Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden beruhten(36). Nach Ansicht des Gerichts hat der Rat damit Aufgaben der „zuständigen Behörde“ ausgeübt, was jedoch weder in seine nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 vorgesehene Zuständigkeit falle, noch im Rahmen seiner Mittel liege(37).
27. Das Gericht befand, der Ansatz des Rates widerspreche dem mit dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 eingeführten zweistufigen System. Danach müsse jede neue terroristische Handlung, die der Rat im Rahmen der Überprüfung in seine Begründung einbeziehe, Gegenstand einer Prüfung und eines Beschlusses einer zuständigen Behörde im Sinne dieses Gemeinsamen Standpunkts sein(38).
28. Den Einwand des Rates, das Fehlen eines Hinweises in der Begründung der angefochtenen Verordnungen auf spezifische Beschlüsse zuständiger Behörden, die den am Anfang der betreffenden Begründungen genannten Sachverhalt geprüft und festgestellt hätten, sei den LTTE zuzurechnen, da diese die gegen sie auf nationaler Ebene ergriffenen restriktiven Maßnahmen hätten anfechten können, verwarf das Gericht mit folgender Begründung: i) Die Verpflichtung, Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern auf einen Sachverhalt zu stützen, gelte unbeschadet des Verhaltens der betroffenen Person oder Vereinigung; ii) durch dieses Vorbringen werde bestätigt, dass sich der Rat in Wirklichkeit auf Informationen, die er der Presse und dem Internet entnommen habe, gestützt habe; iii) schließlich vermittle dieses Argument den Eindruck, als brauchten die nationalen Beschlüsse über das Einfrieren von Geldern, auf die sich der Rat stütze, ihrerseits nicht auf einer konkreten terroristischen Handlung zu beruhen, solange der Betroffene auf nationaler Ebene keine Einwendungen erhoben habe(39).
29. Das Gericht folgte nicht dem Argument des Rates und der Kommission, dass die Verpflichtung, Verordnungen über das Einfrieren von Geldern in tatsächlicher Hinsicht auf Beschlüsse zuständiger Behörden zu stützen, beim Fehlen solcher Beschlüsse dazu führen könnte, dass Personen oder Vereinigungen zu Unrecht von der Liste nach Art. 2 Abs. 3 gestrichen würden, zumal die Überprüfungen in den Mitgliedstaaten möglicherweise in anderen Zeitabständen erfolgten als in dem auf Unionsebene vorgesehenen halbjährlichen Abstand. Dieses Argument stehe im Widerspruch zum Gemeinsamen Standpunkt 2001/931, wonach die tatsächliche Grundlage eines Beschlusses der Union Informationen sein müssten, die in Beschlüssen zuständiger nationaler Behörden konkret geprüft und bestätigt worden seien.
30. Nach dem zweistufigen System obliege es den Mitgliedstaaten, die dort von den zuständigen Behörden erlassenen Beschlüsse mit ihrer Begründung regelmäßig dem Rat zu übermitteln, der die Beschlüsse zu sammeln habe. Wenn der Rat trotz dieses Informationsflusses nicht über einen Beschluss einer zuständigen Behörde in Bezug auf ein bestimmtes Ereignis verfüge, bei dem es sich um eine terroristische Handlung handeln könnte, müsse er mangels eigener Nachforschungsmöglichkeiten bei einer zuständigen nationalen Behörde anfragen, wie sie dieses Ereignis im Hinblick auf einen von ihr zu erlassenden Beschluss beurteile. Zu diesem Zweck könne sich der Rat an die 28 Mitgliedstaaten der Union und insbesondere an diejenigen Mitgliedstaaten wenden, die den Fall der betroffenen Person oder Vereinigung gegebenenfalls bereits geprüft hätten, und an einen Drittstaat, der die notwendigen Voraussetzungen im Hinblick auf den Schutz der Verteidigungsrechte und auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz erfülle. Der fragliche Beschluss müsse nicht unbedingt ein Beschluss einer nationalen Behörde über die regelmäßige Überprüfung der Aufnahme der betroffenen Person oder Vereinigung in die nationale Liste betreffend das Einfrieren von Geldern sein. Jedoch könne die Tatsache, dass die regelmäßige Überprüfung auf nationaler Ebene in einem anderen Zeitabstand erfolge als auf Unionsebene, dem betreffenden Mitgliedstaat nicht als Rechtfertigung dienen, die vom Rat erbetene Prüfung der fraglichen Handlung zu verschieben. Gemäß dem zweistufigen System und dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit müssten die Mitgliedstaaten, die vom Rat ersucht würden, eine Handlung, die eine terroristische Handlung sein könnte, zu beurteilen und gegebenenfalls einen Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zu erwirken, dem Ersuchen unverzüglich nachkommen(40).
31. Die Tatsache, so das Gericht weiter, dass es in einem bestimmten Halbjahreszeitraum keine erneute terroristische Handlung gegeben habe, bedeute keineswegs, dass der Rat die betreffende Person oder Vereinigung von der Liste nach Art. 2 Abs. 3 entfernen müsse. Der Rat sei berechtigt, die betroffene Person, auch wenn sie die eigentliche terroristische Tätigkeit eingestellt habe, auf dieser Liste zu belassen, sofern dies aufgrund der Umstände gerechtfertigt sei(41).
32. Das Gericht fügte hinzu, die Verpflichtung, die tatsächliche Grundlage den Beschlüssen zuständiger Behörden zu entnehmen, begründe nicht die Gefahr, dass eine Person oder eine Vereinigung grundlos auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen werde. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 enthalte keine Verpflichtung des Rates, sich für das Nichtbelassen einer Person oder einer Vereinigung auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf den Beschluss einer zuständigen Behörde zu stützen. Das Nichtbelassen auf der Liste unterliege nicht den gleichen Verfahrenserfordernissen, auch wenn es meist aufgrund von günstigen Entscheidungen auf nationaler Ebene dazu komme(42).
33. Das Gericht erklärte daher die angefochtenen Verordnungen, soweit sie die LTTE betreffen, mit der Begründung für nichtig, dass die Verordnung Nr. 2580/2001 für bewaffnete Konflikte gelte (für dieses Rechtsmittel nicht relevant(43)) und dass der Rat, dadurch, dass er seiner Begründungspflicht nicht nachgekommen sei, gegen Art. 1 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 verstoßen habe(44).
Anträge und Vorbringen im Rechtsmittelverfahren
34. Der Rat, unterstützt durch die Kommission(45), Frankreich, die Niederlande sowie das Vereinigte Königreich, hat beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben, den Rechtsstreit hinsichtlich der Punkte, die Gegenstand des Rechtsmittels sind, durch Abweisung der Klageanträge endgültig zu entscheiden und die Kosten des Rates in den verbundenen Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11 sowie im vorliegenden Rechtsmittelverfahren den LTTE aufzuerlegen. Die LTTE haben beantragt, das angefochtene Urteil zu bestätigen und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
35. In der mündlichen Verhandlung am 3. Mai 2016 haben alle Beteiligten mündliche Stellungnahmen abgegeben.
36. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund macht der Rat geltend, das Gericht habe rechtsfehlerhaft entschieden, dass der Rat in der den LTTE übermittelten Begründung hätte darlegen müssen, dass er nachgeprüft habe, dass die die Liste erstellende Behörde des Drittstaats ihre Tätigkeit unter Beachtung hinreichender Garantien durchgeführt habe. Die wesentlichen Argumente des Rates können wie folgt zusammengefasst werden: Die Begründung müsse die Informationen enthalten, denen die LTTE entnehmen könnten, warum sie in die Liste aufgenommen worden seien, und insbesondere zu dem Verhalten, das zur Aufnahme in die Liste Anlass gegeben habe. Die Begründung müsse sich nicht auf irgendwelche anderen Informationen beziehen, insbesondere nicht auf solche über die vom Rat durchgeführte Bewertung der Verfahrensgarantien im Rahmen des zugrunde liegenden Beschlusses der zuständigen Behörde des Drittstaats. Aus diesem Grund bedeute das Fehlen von Informationen über diese Bewertung nicht, dass der Rat eine solche nicht durchgeführt habe.
37. Die LTTE beantragen die Zurückweisung des ersten Rechtsmittelgrundes. Das Gericht habe zu Recht festgestellt, dass die Begründung keinerlei Hinweis auf die Verteidigungsrechte und auf das Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz enthalten habe. Nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 sei der Rat verpflichtet, sowohl die Rechtsvorschriften als auch das Verfahren der Drittstaaten zu überprüfen, um festzustellen, ob die Standards für die Verteidigungsrechte und das Recht auf einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz den im Unionsrecht garantierten entsprächen. Die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts seien nämlich auf den Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 und die Durchführungsverordnungen anwendbar. Die Beschlüsse nach Art. 1 Abs. 4 müssten daher im Einklang mit diesen Rechten ergehen. Vom Einzelnen könne nicht erwartet werden, dass er mit den Verfahrensgarantien in Drittstaaten vertraut sei. Im Übrigen werde eine Analyse in Bezug auf Drittstaaten nur dann in der Begründung enthalten sein, wenn das Ergebnis der Bewertung durch den Rat positiv sei.
38. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht der Rat geltend, dass das Gericht die Verwendung öffentlich zugänglicher Informationen rechtsfehlerhaft gewürdigt habe.
39. Erstens habe das Gericht zu Unrecht angenommen, der Rat müsse regelmäßig neue Gründe dafür darlegen, dass die LTTE restriktiven Maßnahmen unterworfen blieben, und dass es – trotz des Verbotsbeschlusses des Vereinigten Königreichs von 2001 und des Einfrierens von Geldern durch die Union – eine kontinuierliche Folge von Beschlüssen nationaler Behörden gebe, die der Rat in seinen halbjährlichen Überprüfungen berücksichtigen könne und müsse.
40. Das Gericht habe zweitens die Verwendung von öffentlich zugänglichem Material durch den Rat in einem Fall abgelehnt, in dem die vom Rat zitierten Informationen für die Entscheidung benutzt werden sollten, ob der Rat – ungeachtet dessen, dass er die LTTE aufgrund der vorhandenen Beschlüsse zuständiger Behörden auf der Liste habe belassen können – die LTTE auf der Liste belassen sollte.
41. Drittens habe das Gericht verlangt, dass der Rat eine zuständige Behörde um Überprüfung des Pressematerials hätte ersuchen müssen, obwohl es im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931, im Urteil Al-Aqsa oder an anderer Stelle keinerlei Grundlage für ein solches Verfahren gebe. Die Ansicht des Gerichts wäre jedenfalls praktisch undurchführbar.
42. Viertens habe das Gericht zu Unrecht geschlossen, dass die Feststellung, dass der Rat öffentlich zugängliches Material nicht verwenden dürfe, zwingend die Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnungen zur Folge habe.
43. Die LTTE entgegnen, dass die in den Begründungen aufgeführten Handlungen sich nicht aus Beschlüssen zuständiger Behörden ergäben, da alle aufgeführten Handlungen zeitlich nach den nationalen Beschlüssen lägen. Das bestätige, dass die Entscheidung, die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, nur auf Informationen aus der Presse und dem Internet beruhen könne. Das Gericht habe nicht festgestellt, dass der Rat verpflichtet sei, regelmäßig neue Gründe dafür zu anzugeben, dass die LTTE weiterhin den restriktiven Maßnahmen unterworfen bleiben müssten. Es habe lediglich festgestellt, dass, wenn der Rat neue Gründe angebe, diese Gründe sich aus den Beschlüssen zuständiger Behörden ergeben müssten. Das Gericht habe zu Recht befunden, dass der Rat, indem er eine unabhängige Beurteilung auf der Grundlage von Informationen aus Presse und Internet durchgeführt habe, tatsächlich die Funktion einer zuständigen Behörde habe wahrnehmen wollen.
44. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht der Rat geltend, dass das Gericht rechtsfehlerhaft nicht befunden habe, dass der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 als ein wirksamer Beschluss im Sinne des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 dienen könne. Erstens habe das Gericht im Urteil PMOI(46) festgestellt, dass eine derartige Verordnung ein Beschluss einer zuständigen nationalen Behörde sei. Zweitens habe das Gericht verlangt, dass dem Rat alle Informationen vorliegen müssten, auf die sich der Home Secretary bei seinem Verbot der LTTE gestützt habe.
45. Die LTTE machen geltend, wenn keine der terroristischen Handlungen, die den Home Secretary veranlasst hätten, die LTTE zu verbieten, dem Rat bekannt gewesen sei, habe dieser nicht überprüfen können, ob der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 den Anforderungen des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 entspreche. In diesem Fall könne das Gericht seinerseits nicht die sachliche Richtigkeit der angeführten Beweise, ihre Zulässigkeit und ihre Kohärenz prüfen. Das bedeute, dass keine der betroffenen Parteien feststellen könne, ob ein Beschluss im Sinne des Art. 1 Abs. 4 gefasst worden sei. Das Vorbringen des Rates, es sei nicht realistisch, zu verlangen, dass bestimmte Informationen, die einem nationalen Beschluss zugrunde lägen, geteilt werden müssen, sei hypothetisch. Im vorliegenden Verfahren sei nicht zu erkennen, dass Informationen, die dem Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 zugrunde gelegen hätten (wenn es solche überhaupt gegeben habe), vertraulich gewesen wären.
Würdigung
Vorbemerkungen
46. Dieses Rechtsmittel gibt dem Gerichtshof im Kern (erneut) Gelegenheit, sich mit der Struktur des Systems, nach dem restriktive Maßnahmen der Union nach dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 und der Verordnung Nr. 2580/2001 aufrechterhalten werden, sowie mit der Rolle der Mitgliedstaaten und von Drittstaaten in diesem System zu befassen.
47. Innerhalb dieses Systems ist zu unterscheiden zwischen i) der ursprünglichen Aufnahme in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 und ii) der Entscheidung über den Verbleib einer Person, Vereinigung oder Körperschaft auf dieser Liste. Für Beschlüsse der ersten Art regelt der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 das Verfahren, das der Rat anzuwenden hat, und das Material, auf das er sich stützen kann. Für Beschlüsse der zweiten Art gibt es keine derartigen Regeln. Gegenstand der Klagen der LTTE vor dem Gericht war ein Beschluss der zweiten Art, und um einen solchen geht es im vorliegenden Rechtsmittelverfahren.
48. Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts sieht nur vor, dass die Namen von Personen oder Körperschaften, die in der Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufgeführt sind, regelmäßig überprüft werden, um sicherzustellen, dass ihr Verbleib auf der Liste nach wie vor gerechtfertigt ist. Die zentralen Fragen in diesem Rechtsmittelverfahren sind, wie der Rat feststellen muss, ob es solche Gründe gibt, und was er den betroffenen Personen oder Körperschaften mitteilen muss.
49. Aus Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 folgt, dass der Rat eine Person oder eine Körperschaft, für deren Verbleib auf der Liste es keine Gründe gibt, von dieser Liste streichen muss(47). Es ist unstreitig, dass die LTTE dem Rat keine Erklärungen und Beweise vorgelegt haben, die die Gründe für ihre Aufnahme in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 berühren und gegebenenfalls zu ihrer Streichung von der Liste führen könnten. Wie der Gerichtshof im Zusammenhang mit einer restriktiven Maßnahme anderer Art festgestellt hat, muss in Fällen, in denen solche Erklärungen und Beweise vorgelegt und in einem Beschluss im Rahmen der GASP für eine Änderung der Gründe für die Aufnahme der Person in die Liste berücksichtigt werden, diese Änderung auch in der im Rahmen des AEU-Vertrags erlassenen Verordnung vorgenommen werden(48).
50. Keine der Parteien hat sich gegen den Teil des Urteils gewandt, der den ersten Klagegrund der LTTE in beiden Rechtssachen betrifft, wonach die Verordnung Nr. 2580/2001 auf den Konflikt zwischen den LTTE und der Regierung von Sri Lanka nicht anwendbar sei, weil auf solche bewaffneten Konflikte (und demgemäß auch auf die dabei begangenen Handlungen) nur das humanitäre Völkerrecht anwendbar sei. Diese Frage ist jedoch in der Rechtssache A u. a. (C‑158/14) aufgeworfen worden.
51. In seinem Vorbringen misst der Rat dem Umstand erhebliches Gewicht bei, dass die LTTE nie einen der nationalen Beschlüsse, auf die sich der Rat gestützt habe, oder eine der Verordnungen des Rates, mit denen sie erstmals in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufgenommen und dann auf dieser belassen worden seien, angefochten hätten. Nach meiner Ansicht erfordert aber die Überprüfung einer Verordnung des Rates die Untersuchung der Frage, ob der Rat die anwendbaren Regeln des Unionsrechts einschließlich der im Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 festgelegten Bedingungen und der Grundrechte eingehalten hat. Diese Regeln enthalten nichts, wonach diese Prüfung davon abhinge, dass die betroffene Partei zuvor den Beschluss der zuständigen Behörde vor dem entsprechenden nationalen Gericht angefochten hat.
52. In der mündlichen Verhandlung ist der Rat gefragt worden, ob es notwendig sei, den ersten Rechtsmittelgrund zu behandeln. Dieser Rechtsmittelgrund betrifft das Erfordernis, die Gründe für den Erlass restriktiver Maßnahmen anzugeben. In der Tat wäre, wenn der Gerichtshof zumindest einen der angeführten Gründe für hinreichend detailliert und spezifisch halten würde, eine Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnungen nicht gerechtfertigt, selbst wenn dies für andere Gründe nicht gelten sollte(49). Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass, sollte der Gerichtshof im Rahmen des zweiten und/oder dritten Rechtsmittelgrundes einen Rechtsfehler des Gerichts feststellen und entscheiden, dass die angefochtenen Verordnungen ordnungsgemäß etwa auf den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 gestützt und hinreichend begründet wurden, auch nicht geprüft zu werden brauchte, ob die Begründungen dafür, dass sie auf Beschlüsse von Drittstaaten gestützt wurden, hinreichend sind. Gleichwohl werde ich den ersten Rechtsmittelgrund wegen der systematischen Bedeutung der ihm zugrunde liegenden Frage und deren möglicher Relevanz für andere Rechtsstreitigkeiten unabhängig von dem Ergebnis der Prüfung der anderen Rechtsmittelgründe prüfen.
Erster Rechtsmittelgrund
53. Der erste Rechtsmittelgrund betrifft die Frage, in welchem Umfang der Rat zu begründen hat, warum er sich zum Nachweis, dass es nach wie vor Gründe dafür gibt, eine Organisation wie die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, auf den Beschluss einer Behörde eines Drittstaats stützt. Dieser Rechtsmittelgrund setzt die Richtigkeit der Annahme des Gerichts voraus, dass ein solcher Beschluss ein Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 sein kann, sofern der Rat, bevor er sich auf einen solchen Beschluss stützt, sorgfältig geprüft hat, ob die einschlägigen Regelungen dieses Drittstaats einen Schutz der Verteidigungsrechte und des Rechts auf einen effektiven Rechtsschutz sicherstellen, wie er nach Unionsrecht gewährleistet ist. Die Fragen, ob der Rat sich überhaupt auf den Beschluss einer Behörde eines Drittstaats stützen kann und, wenn ja, unter welchen Bedingungen, sind nicht Gegenstand dieses Rechtsmittelverfahrens.
54. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 enthält kein ausdrückliches Begründungserfordernis. Die Grundlage für dieses Erfordernis ist an anderer Stelle zu finden. Nach Art. 296 AEUV muss der Rat klar und eingehend die spezifischen Gründe dafür darlegen, dass er eine Körperschaft wie die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belässt. Diese Darlegung muss hinreichende Informationen enthalten, damit die beschwerte Körperschaft dem Rechtsakt entnehmen kann, warum sie auf dieser Liste belassen wird, und die zuständigen Gerichte der Union diesen Beschluss überprüfen können(50). Diese Verpflichtung ist ein weiterer Ausdruck des entsprechenden Grundrechts aus Art. 47 der Charta(51).
55. Die Begründungspflicht ist ein wesentliches Verfahrenserfordernis. Sie ist unabhängig von der Frage des Nachweises des beanstandeten Verhaltens, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des fraglichen Rechtsakts gehört und bei der zu prüfen ist, ob die in diesem Rechtsakt angegebenen Tatsachen zutreffen und als Umstände einzustufen sind, die die Anwendung restriktiver Maßnahmen gegenüber der betreffenden Person rechtfertigen(52).
56. Im Einzelnen muss der Rat, wenn er eine Maßnahme des Einfrierens von Geldern verhängt, in der Begründung für diesen Rechtsakt „die besonderen und konkreten Gründe nennen, aus denen der Rat in Ausübung seines Ermessens annimmt, dass der Betroffene einer solchen Maßnahme zu unterwerfen sei“(53). Der Rat muss auch „die einzelfallbezogenen, spezifischen und konkreten Gründe [nennen], aus denen die zuständigen Behörden der Auffassung sind, dass gegen die betroffene Person restriktive Maßnahmen verhängt werden müssen“(54). Ob die Begründung besonderen Anforderungen genügen muss, ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere von dem Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob eine Begründung hinreichend ist, nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet(55).
57. Daher ist es angebracht, mit der Prüfung der Art des in Rede stehenden Rechtsakts und der Gründe, auf die er gestützt werden kann, zu beginnen.
58. Eine Person oder eine Körperschaft auf die Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu setzen oder auf ihr zu belassen, erfordert eine Einschätzung der Gefahr, dass sie in terroristische Handlungen im Sinne des Art. 1 Abs. 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 verwickelt ist oder sein könnte. Die ursprüngliche Beurteilung muss gemäß Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 auf der Grundlage „genauer Informationen bzw. der einschlägigen Akten“ erstellt werden, aus denen sich ergibt, dass eine zuständige Behörde gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften einen Beschluss gefasst hat. Der Wortlaut des Art. 1 Abs. 4 liefert einen Hinweis zum Gegenstand derartiger Beschlüsse. Entscheidend ist, dass eine zuständige Behörde einen Beschluss gefasst hat, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern, oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt. Der Beschluss muss auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gestützt sein(56). Jedenfalls hat sich der Rat davon zu überzeugen, dass „ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien“(57) vorliegen. Daraus ergibt sich, dass dem Rat nicht alle Elemente, auf die sich die zuständige Behörde beim Erlass eines (verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen) Beschlusses, wie etwa im vorliegenden Fall des Verbotsbeschlusses des Vereinigten Königreichs von 2001, gestützt hat, vorzuliegen brauchen. Der Rat kann nämlich nicht erneut prüfen, ob die Beweise und Indizien, die einem Beschluss einer zuständigen Behörde zugrunde lagen, ernsthaft und schlüssig waren. Der Rat kann und muss jedoch prüfen, ob der Beschluss auf Beweisen beruhte und ob die Behörde diese Beweise für ernsthaft und schlüssig gehalten hat. Der Rat kann aber die Beweise nicht selbst prüfen. Der Zweck der Prüfung von Beschlüssen zuständiger Behörden, seien es Behörden von Mitgliedstaaten oder solche von Drittstaaten, durch den Rat beschränkt sich vielmehr darauf, zu überprüfen, ob nach Unionsrecht derartige Beschlüsse eine hinreichende Grundlage für die Verhängung restriktiver Maßnahmen durch die Union darstellen.
59. Folglich muss – allein auf den Inhalt der Maßnahme bezogen – die Begründung für den ursprünglichen Beschluss, eine Person oder eine Körperschaft auf die Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu setzen, mindestens Folgendes enthalten: i) einzelne, spezifische und konkrete Gründe für die Annahme, dass eine Person oder eine Körperschaft in terroristische Handlungen im Sinne des Art. 1 Abs. 3 verwickelt sein kann und dass daher diese restriktive Maßnahme verhängt werden muss(58), und ii) die Beschlüsse der zuständigen Behörden im Sinne des Art. 1 Abs. 4, die als Grundlage für diese Begründung verwendet wurden. Die Maßnahme ist nur rechtmäßig, wenn beide Elemente gegeben sind. Ohne die Übermittlung beider Elemente kann die Person oder die Körperschaft nicht wissen, auf welcher materiellen Grundlage sie in die Liste aufgenommen wurde und ob der Rat die für die Aufnahme in die Liste geltenden gesetzlichen Voraussetzungen eingehalten hat; auch könnte der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe nicht erfüllen. Ich bin daher nicht der Ansicht des Rates, dass sich die Begründung auf Informationen über das Verhalten beschränkt, das Anlass dafür war, dass der Rat die LTTE in die Liste aufgenommen hat, auch wenn dem Rat insoweit zu folgen ist, dass die Begründungspflicht ein Erfordernis ist, das von der Frage des Nachweises des zur Last gelegten Verhaltens zu trennen ist(59).
60. Der erste Rechtsmittelgrund betrifft das zweite Element: Reicht es aus, lediglich den Beschluss der zuständigen Behörde im Sinne des Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 zu benennen, um sich auf Beschlüsse zuständiger Behörden von Drittstaaten stützen zu können?
61. Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen.
62. Wenn der Rat sich auf Beschlüsse zuständiger Behörden der Mitgliedstaaten stützt, die im Rahmen des Unionsrechts handeln, steht fest, dass diese Behörden verpflichtet sind, die in der Union geltenden Grundrechte zu beachten. Die Schutzstandards und das Schutzniveau nach Unionsrecht sind genau festgelegt und unterliegen der Nachprüfung durch den Gerichtshof. Der Rat wird, wenn er sich auf solche Beschlüsse stützt, normalerweise zu Recht annehmen können, dass diese Beschlüsse im Einklang mit den anwendbaren Grundrechten, insbesondere den Verteidigungsrechten und dem Recht auf effektiven Rechtsschutz, gefasst worden sind. Diese Annahme gilt jedoch nicht absolut. Im Gutachten 2/13 hat der Gerichtshof ausgeführt, dass der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten namentlich in Bezug auf den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts von jedem Mitgliedstaat verlangt, dass er, abgesehen von außergewöhnlichen Umständen, davon ausgeht, dass alle anderen Mitgliedstaaten das Unionsrecht und insbesondere die dort anerkannten Grundrechte beachten(60). Um es anders zu sagen: Es gilt der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, aber nicht eines gegenseitigen blinden Vertrauens, komme was wolle.
63. Dieselben Erwägungen müssen hier gelten. Wenn daher der Rat der Ansicht ist, dass Anhaltspunkte für eine reale Gefahr vorliegen, dass ein Beschluss einer zuständigen Behörde in einem bestimmten ihm vorliegenden Fall nicht im Einklang mit diesen Rechten erlassen wurde, kann er sich nicht ohne weitere Prüfung zum Zweck der Anwendung restriktiver Maßnahmen gemäß dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 auf diesen Beschluss stützen. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Frankreich/People’s Mojahedin Organization of Iran ausgeführt habe: „Da ja auch der eigene Beschluss des Rates über das Einfrieren von Geldern diese Rechte wahren muss, wenn er einer anschließenden Klage vor dem Unionsrichter standhalten soll, muss sich der Rat meines Erachtens [der Einhaltung dieser Rechte entsprechend dem in der Union geltenden Schutzniveau] vor Erlass seines Beschlusses vergewissern.“(61) Unter anderen, normaleren Umständen kann er davon ausgehen, dass die einschlägigen Grundrechte eingehalten wurden und dass er sich daher, um eine Person oder eine Körperschaft auf die Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu setzen, auf diesen Beschluss stützen kann.
64. Folglich kann es in Bezug auf Beschlüsse zuständiger Behörden eines Mitgliedstaats genügen, dass der Rat in seiner Begründung den Beschluss nennt, auf den er sich stützt, und erläutert, warum dieser ein Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 4 Unterabs. 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ist. Mit dieser Begründung wird der Person oder der Körperschaft zur Kenntnis gebracht, dass der Rat aufgrund der Annahme gehandelt hat, dass die einschlägigen Grundrechte beachtet wurden und dass keine außergewöhnlichen Umstände vorlagen, die es verbieten würden, sich auf diese Annahme zu stützen. Hat der Rat Anhaltspunkte dafür, dass tatsächlich die Gefahr besteht, dass Grundrechte nicht beachtet wurden, hat er darzulegen, dass er sich davon überzeugt hat, dass die Grundrechte eingehalten wurden, und er hat dies in der Begründung klar zum Ausdruck zu bringen.
65. Anders ist die Situation, wenn der Rat beschließt, sich auf den Beschluss einer zuständigen Behörde eines Drittstaats zu stützen. Diese Behörden handeln hinsichtlich des Schutzes der Grundrechte nicht unter den gleichen Rahmenbedingungen wie die Mitgliedstaaten, selbst wenn der rechtliche Schutz der Grundrechte durch sie dem im Unionsrecht garantierten zumindest gleichwertig sein sollte. Der Rat räumt selbst ein, dass er davon überzeugt sein muss, dass der Beschluss einer Behörde eines Drittstaats unter Umständen gefasst worden ist, unter denen die Grundrechte auf einem Niveau geschützt wurden, das dem nach Unionsrecht (und für entsprechende Beschlüsse der Behörde der Mitgliedstaaten) geltenden Niveau zumindest gleichwertig ist.
66. Abgesehen von einer allgemeinen Vermutung, dass Drittstaaten ihre Verpflichtungen nach dem internationalen Recht (die Verpflichtungen in Bezug auf die Grundrechte umfassen können) beachten, gibt es keine Grundlage dafür, ein bestimmtes in Drittstaaten garantiertes Niveau des Grundrechtsschutzes vorauszusetzen und es als demjenigen in der Union „zumindest gleichwertig“ anzusehen. Zwar können die einen Drittstaat bindenden Bestimmungen des internationalen Rechts (darunter insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention) als Anhaltspunkt gelten, doch sind auch die nationalen Rechtsvorschriften zu berücksichtigen. Der Rat hat zu überprüfen, ob das Niveau des Grundrechtsschutzes zumindest dem nach Unionsrecht gleichwertig ist und ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Beschluss möglicherweise nicht im Einklang mit dem einschlägigen und anwendbaren Schutzniveau gefasst worden ist.
67. Meines Erachtens bedeutet dies, dass der Rat zu prüfen verpflichtet ist, i) welche Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts des Drittstaats auf den in Rede stehenden Beschluss Anwendung finden (einschließlich der in das innerstaatliche Recht umgesetzten internationalen Rechtsvorschriften), ii) welches Schutzniveau diese Vorschriften gewährleisten (einschließlich der Frage, ob eine administrative oder gerichtliche Überprüfung des Beschlusses eröffnet ist und so das Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz garantiert wird) und ob dieses Schutzniveau dem durch das Unionsrecht garantierten Schutz gleichwertig ist, und iii) ob Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der in Rede stehende Beschluss möglicherweise nicht im Einklang mit dem einschlägigen und anwendbaren Schutzniveau gefasst wurde. Anders als das Gericht halte ich allerdings eine systematische Prüfung durch den Rat, ob der Drittstaat seine Vorschriften zum Schutz der Verteidigungsrechte und zur Gewährleistung eines effektiven gerichtlichen Schutzes in der Praxis tatsächlich anwendet, nicht für notwendig. Das ist weder erforderlich noch ausreichend für die Feststellung, ob sich der Rat in einem bestimmten Fall zu Recht auf einen bestimmten Beschluss einer zuständigen Behörde stützt.
68. Ich teile auch nicht die Sorge des Rates, dass die Gefahr einer Einmischung in das politische System eines Drittstaats bestehe, und stimme nicht seinem Vorschlag zu, dass eine solche Gefahr vermieden werden könne, wenn ihm gestattet würde, seine Stellungnahme zum Rechtssystem des Staates im Rahmen der anschließenden gerichtlichen Verfahren, insbesondere in seinen Schriftsätzen nach Art. 20 der Satzung des Gerichtshofs(62), abzugeben. Meines Erachtens beschränkt sich die Prüfung des Rates auf die Überprüfung der Gleichwertigkeit des Rechts des Drittstaats mit dem Unionsrecht und der im jeweiligen Fall geltenden Garantien. Ihr Ziel ist es nicht, zu überprüfen, ob der Drittstaat im Einklang mit den ihn bindenden Bestimmungen des internationalen Rechts oder mit dem innerstaatlichen Recht anderer Staaten handelt. Die Erwägungen, die den Rat dazu führen mögen, sich auf die Beschlüsse einer Behörde eines Drittstaats zu stützen, werden außerdem der betroffenen Person oder Körperschaft nur mitgeteilt, wenn der Rat Gleichwertigkeit feststellt. Bei einem negativen Ergebnis dieser Bewertung kann sich der Rat nicht auf den Beschluss der Behörde des Drittstaats stützen, und kein Teil seiner Bewertung wird der betroffenen Person oder Körperschaft mitgeteilt oder öffentlich zugänglich gemacht.
69. Demgemäß gibt es keine Grundlage dafür, zuzulassen, dass die Begründung erst in schriftlichen Erklärungen im Verfahren vor dem Gericht mitgeteilt wird. Die Begründungspflicht beinhaltet auf jeden Fall das entsprechende Recht der beschwerten Partei, die maßgebenden Gründe zu erfahren: Dieses Recht kann nicht davon abhängig gemacht werden, dass zunächst die Verordnung des Rates vor den Gerichten der Union angefochten wird. Das Recht ermöglicht es der betroffenen Person, die wesentlichen Elemente zu erfahren, die der sie beschwerenden Maßnahme zugrunde liegen, und demgemäß diese Maßnahme anzufechten, und nicht umgekehrt(63).
70. Wenn diese Bewertung positiv ausfällt, muss der Rat in der Begründung die Gründe darlegen, aus denen er beschlossen hat, dass der Beschluss der zuständigen Behörde eines Drittstaats auf der Grundlage übernommen wurde, dass das Niveau des Grundrechtsschutzes demjenigen gleichwertig ist, das gemäß Unionsrecht für Beschlüsse der Behörden der Mitgliedstaaten gilt. Es genügt also nicht, lediglich einen Hinweis auf den Beschluss aufzunehmen.
71. Das bedeutet nicht, dass der Rat in der Begründung die Gesamtheit seiner Analyse offenlegen und eine allgemeine umfassende Bewertung des Verfassungs- und Strafrechts des Drittstaats und seiner Handhabung vorlegen muss. Vielmehr muss er in klaren Worten darlegen, warum in dem in Rede stehenden Fall eines bestimmten Beschlusses einer zuständigen Behörde das Recht des Drittstaats ein gleichwertiges Schutzniveau zumindest in Bezug auf die Verteidigungsrechte und den effektiven Rechtsschutz gewährt, und er muss die von ihm herangezogenen Rechtsquellen angeben.
72. Im Rahmen seines ersten Rechtsmittelgrundes unterscheidet der Rat auch zwischen dem Beschluss, mit dem er eine Person oder Körperschaft erstmalig in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufnimmt, und späteren Beschlüssen, mit denen er sie auf dieser Liste belässt. Ich werde auf diese Unterscheidung im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes näher eingehen. Aus den in jenem Teil dieser Schlussanträge(64) darzulegenden Gründen bin ich der Ansicht, dass der Rat, wenn er sich bei seiner Entscheidung über den Verbleib einer Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf den Beschluss einer zuständigen Behörde eines Drittstaats stützt, eine hinreichende Begründung dafür geben muss, warum er sich auf diesen Beschluss stützt.
73. Ich kann daher keinen Rechtsfehler in den Ausführungen des Gerichts erkennen, mit denen es seine Feststellung begründet hat, dass der Rat keine Bewertung des Niveaus des Schutzes der Verteidigungsrechte oder des gerichtlichen Rechtsschutzes im indischen Recht geliefert hat und dass der bloße Hinweis auf Teile von Rechtsvorschriften und die periodische Überprüfung durch das indische Innenministerium nicht ausreichend sind. Die Tatsache, dass das Gericht meines Erachtens rechtsfehlerhaft eine allgemeine Verpflichtung des Rates angenommen hat, zu prüfen, ob der Drittstaat seine Rechtsvorschriften zum Schutz der Verteidigungsrechte und des effektiven Rechtsschutzes in der Praxis und abstrakt tatsächlich anwendet, ändert nichts an dieser Schlussfolgerung.
74. Mithin ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zweiter Rechtsmittelgrund
Vorbemerkung
75. Der zweite Rechtsmittelgrund des Rates betrifft im Wesentlichen die Gründe, aus denen der Rat beschließen kann, eine Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, und die Verpflichtung, diese Gründe in der Begründung darzulegen. Dieser Rechtsmittelgrund wird hauptsächlich auf drei Argumente gestützt: i) Das Gericht habe zu Unrecht angenommen, dass der Rat regelmäßig neue Gründe dafür angeben müsse, dass der betreffende Beteiligte restriktiven Maßnahmen unterworfen bleibe, ii) das Gericht sei zu Unrecht der Ansicht gewesen, dass der Rat sich nicht auf öffentlich zugängliches Material, das in dem Beschluss der zuständigen Behörde nicht enthalten gewesen sei, stützen könne, und iii) das Gericht hätte die angefochtenen Verordnungen nicht mit der Begründung für nichtig erklären dürfen, dass der Rat sich nicht auf öffentlich zugängliches Material habe stützen dürfen.
76. Ich werde diese Argumente nacheinander prüfen.
Muss der Rat regelmäßig neue Gründe anführen, um zu rechtfertigen, dass eine Körperschaft restriktiven Maßnahmen unterworfen bleibt?
77. Ich stimme dem Rat darin zu, dass er bei der Entscheidung über den Verbleib einer Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 nicht stets verpflichtet ist, neue Gründe (im Sinne neuer Tatsachen, die in einem Beschluss einer zuständigen Behörde oder einem neuen Beschluss einer solchen Behörde in Bezug auf Tatsachen, auf die sich der Rat zuvor gestützt hatte, angeführt werden) für das Belassen des Betroffenen auf der Liste anzugeben. Dies kann in Einzelfällen, muss aber nicht notwendigerweise immer erforderlich sein.
78. Grundlage für die Aufnahme in die Liste ist nach Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 ein Beschluss einer zuständigen Behörde „‑ gestützt auf ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien – gegenüber den betreffenden Personen, Vereinigungen oder Körperschaften …, bei dem es sich um die Aufnahme von Ermittlungen oder um Strafverfolgung wegen einer terroristischen Handlung oder des Versuchs, eine terroristische Handlung zu begehen, daran teilzunehmen oder sie zu erleichtern, oder um eine Verurteilung für derartige Handlungen handelt“. Als Nachweis sind genaue Informationen bzw. einschlägige Akten erforderlich.
79. Die erstmalige Aufnahme in die Liste beruht also auf Beschlüssen zu in der Vergangenheit liegenden Sachverhalten. Der Zweck der Bezugnahme auf einen nationalen Beschluss besteht darin, „[sicherzustellen], dass der Beschluss des Rates auf einer hinreichend gesicherten tatsächlichen Grundlage beruht, die ihm die Feststellung ermöglicht, dass die Gefahr besteht, dass die betroffene Person, falls keine Gegenmaßnahmen ergriffen werden, weiterhin in terroristische Aktivitäten verwickelt ist“(65). Die Bezugnahme hat die Funktion, „festzustellen, ob es für die Verwicklung der betroffenen Person in terroristische Aktivitäten ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien gibt, die die nationalen Behörden für zuverlässig halten“(66). Bei der erstmaligen Aufnahme in die Liste dienen diese Beschlüsse also dazu, die Gefahr zukünftiger terroristischer Handlungen oder der Verwicklung in solche Handlungen einzuschätzen(67). Für das Einfrieren von Geldern wegen terroristischer Handlungen gibt es keine Rechtfertigung, wenn keine Gefahr (mehr) besteht, dass es zu solchen Handlungen kommt.
80. Aufgrund dieser Einschätzung hat der Rat zu entscheiden, wie hoch das Niveau des Schutzes vor dieser Gefahr anzusetzen ist, und zu prüfen, ob eine bestimmte Person oder Körperschaft eine derartige Gefahr darstellt (auch wenn sie vielleicht eine Zeit lang keine terroristischen Handlungen begangen hat)(68). Dies rechtfertigt dann die Anwendung restriktiver Maßnahmen. Die Einschätzung der Gefahr in einem bestimmten Fall muss sich auf Tatsachen und Informationen gründen, die in den Beschlüssen der zuständigen Behörden mitgeteilt werden. Im Hinblick auf das zweistufige System, das dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 zugrunde liegt, kann allein auf der Grundlage dieser Beschlüsse angenommen werden, dass es Gründe gibt, eine Person, Vereinigung oder Körperschaft in die Liste aufzunehmen. Der Rat muss sich vergewissern, ob der Beschluss im Sinne des Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 hinreichend genau ist, um i) die betreffende Person oder Körperschaft zu identifizieren und ii) eine mögliche Verbindung (wie in Art. 1 Abs. 2 dieses Gemeinsamen Standpunkts beschrieben) zwischen der betreffenden Person oder Körperschaft und terroristischen Handlungen im Sinne von dessen Art. 1 Abs. 3 herzustellen. Der Rat muss auch den Zeitpunkt des Beschlusses und des Sachverhalts, auf den er sich bezieht, berücksichtigen, um festzustellen, ob sich daraus eine gegenwärtige und möglicherweise zukünftige terroristische Gefahr ergibt, die den Erlass restriktiver Maßnahmen rechtfertigt.
81. Folglich besitzt der Rat zwar ein Ermessen bei der Einschätzung der terroristischen Bedrohung, der Festlegung des Schutzniveaus und der Auswahl der Mittel, mit denen er diesem Risiko begegnet, er kann aber Personen, Vereinigungen und Körperschaften nur dann in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufnehmen, wenn hinreichende Gründe dafür bestehen, dass diese die erforderliche Verbindung zu terroristischen Handlungen oder Verhaltensweisen erkennen lassen. Bei der Prüfung der Beschlüsse der zuständigen Behörden sowie der Tatsachen und Beweise, auf denen sie beruhen, besitzt der Rat also einen Ermessensspielraum. Der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 gibt dem Rat jedoch, wenn er einen Beschluss über die erstmalige Aufnahme in eine Liste fasst, keine Befugnis zur Nachforschung und Sachverhaltsermittlung(69). Demgemäß besitzt der Rat kein Ermessen bei der Wahl der Grundlage für die Feststellung der Gründe für eine Aufnahme in die Liste. Diese Grundlage muss in den Beschlüssen der zuständigen Behörden gefunden werden.
82. Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 schreibt vor, dass die Listen nach Art. 2 Abs. 3 in regelmäßigen Abständen (mindestens einmal pro Halbjahr) einer regelmäßigen Überprüfung unterzogen werden, um sicherzustellen, dass es nach wie vor Gründe gibt, eine Person oder eine Körperschaft auf der Liste zu belassen. Die Bestimmung besagt nichts darüber, welches diese Gründe sind und worauf sie beruhen müssen.
83. Meines Erachtens sind die Gründe dafür, eine Person oder Körperschaft zunächst in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufzunehmen und sie sodann auf dieser Liste zu belassen, dieselben: Personen, Vereinigungen oder Körperschaften können auf dieser Liste nur verbleiben, wenn die Gefahr terroristischer Handlungen und Verhaltensweisen und deren Verwicklung darin nach wie vor besteht. Der Grund für den zweistufigen Listenmechanismus ist derselbe, unabhängig davon, wie lange eine Person oder Körperschaft auf der Liste verbleibt. Anders ausgedrückt: Aus der erstmaligen Aufnahme in die Liste kann nicht geschlossen werden, dass Gründe für die Aufnahme der aufgelisteten Person oder Körperschaft so lange fortbestehen, bis diese einen Antrag auf Streichung von der Liste stellt und ihn durch Vortrag neuer Tatsachen begründet.
84. Dem Rat obliegt stattdessen eine Kontrollfunktion. Er hat im Rahmen seiner Überprüfung festzustellen, ob es auf der Grundlage von Tatsachen und Beweisen weiterhin Gründe für das Belassen auf der Liste gibt. In der Rechtssache Al-Aqsa hat der Gerichtshof zur Frage des Belassens einer Person oder Körperschaft auf der Liste festgestellt, dass es darauf ankommt, „ob sich seit der Aufnahme des Namens dieser Person in diese Liste oder seit der letzten Überprüfung die Sachlage derart geändert hat, dass aus ihr im Hinblick auf die Verwicklung der fraglichen Person in terroristische Aktivitäten nicht mehr dieselbe Schlussfolgerung gezogen werden kann“(70). Voraussetzung ist also das Eintreten neuer Umstände oder das Auftauchen neuer Beweise, wonach die Person nicht mehr in (die Finanzierung von) Terrorismus verwickelt wäre, oder eine geänderte Beurteilung einer derartigen Verwicklung durch die zuständigen nationalen Behörden(71). Der Gerichtshof hat an anderer Stelle dieses Urteils die Frage angesprochen, ob es Hinweise darauf gab, „dass sich die Sachlage oder deren Beurteilung durch die nationalen Behörden in Bezug auf die Verwicklung der Rechtsmittelführerin … in die Finanzierung terroristischer Aktivitäten … geändert hätten“(72).
85. Nach meiner Meinung betreffen diese Abschnitte des Urteils Al-Aqsa insbesondere die Frage, aus welchen Gründen der Rat eine Person oder Körperschaft von der Liste nach Art. 2 Abs. 3 streichen kann. Eine zuständige nationale Behörde könnte somit im Hinblick auf neue Tatsachen oder Beweise beschließen, dass eine Person oder Körperschaft nicht mehr in die Finanzierung von Terrorismus verwickelt ist. Auch könnte der Rat selbst Tatsachen feststellen, die ihn dazu veranlassen, seinen früheren Beschluss zu überprüfen und eine Person oder Körperschaft von der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu streichen.
86. Hier geht es bei der mit dem zweiten Rechtsmittelgrund aufgeworfenen Frage darum, ob der Rat neue Gründe für das Belassen einer Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 darlegen und in die Begründung aufnehmen muss. Meines Erachtens kann es einerseits keine strikte und feste Regel geben, dass der Rat eine Person oder Körperschaft nur dann auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen darf, wenn Beschlüsse zuständiger Behörden vorliegen oder dem Rat bekannt sind, die nach der erstmaligen Aufnahme in die Liste oder dem früheren Belassen auf der Liste gefasst wurden. Andererseits wird der ursprüngliche Beschluss oder werden die ursprünglichen Beschlüsse, auf dem/denen die erstmalige Aufnahme in die Liste beruht, nicht immer ausreichend sein.
87. Ob ein neuer Beschluss einer zuständigen Behörde notwendig ist und daher in die Begründung aufgenommen werden muss, hängt vielmehr von einer Reihe von Faktoren ab.
88. Wenn der Rat einen Beschluss nach Art. 1 Abs. 6 erlässt, ohne sich auf einen neuen Beschluss einer zuständigen Behörde zu stützen, muss er sich vergewissern, dass der Beschluss der zuständigen Behörde, auf den er sich bisher gestützt hat, um den ursprünglichen Beschluss oder einen späteren Beschluss zum Belassen einer Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu erlassen, nach wie vor eine hinreichende Grundlage für die Annahme darstellt, dass es dafür Gründe gibt. Stützt sich der Rat auf die Tatsachen und Beweise, die dem früheren Beschluss oder den früheren Beschlüssen der zuständigen Behörde zugrunde lagen (selbst wenn diese Beschlüsse später aus Gründen aufgehoben wurden, die nicht mit diesen Tatsachen und Beweisen zusammenhängen, die die Verwicklung in terroristische Handlungen oder Verhaltensweisen zeigen(73)), muss er also darlegen, dass die Tatsachen und Beweise, auf die der ursprüngliche Beschluss oder frühere Beschlüsse der zuständigen Behörde gestützt war bzw. gestützt waren, weiterhin seine Einschätzung rechtfertigen, dass von der betreffenden Person oder Körperschaft eine Terrorgefahr ausgeht und dass daher präventive Maßnahmen gerechtfertigt sind. Um es einfacher zu sagen: Die Gefahr und demgemäß die Notwendigkeit präventiver Maßnahmen muss fortbestehen.
89. Da die Beschlüsse der zuständigen Behörden sich notwendigerweise auf Tatsachen beziehen, die ihnen zeitlich vorausgehen, muss der Rat umso sorgfältiger prüfen, ob zum Zeitpunkt seiner Überprüfung sein Ergebnis immer noch zu Recht auf diesen Beschluss und die ihm zugrunde liegenden Tatsachen gestützt werden kann, je mehr Zeit vergangen ist zwischen jenen Tatsachen und diesen Beschlüssen einerseits und dem neuen Beschluss, eine Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, andererseits(74). Wurde der Beschluss der zuständigen Behörde erneuert oder verlängert, muss der Rat prüfen, auf welcher Grundlage dies geschehen ist. Daraus folgt, dass die Analyse des Rates nicht vollständig mit jener übereinstimmen kann, die er im Rahmen eines früheren Beschlusses nach Art. 1 Abs. 6 vorgenommen hat, der auf demselben Beschluss einer zuständigen Behörde beruht. Zumindest muss der Zeitablauf berücksichtigt werden. Das muss sich auch in der Begründung widerspiegeln.
90. Hat die beschwerte Person oder Körperschaft als Antwort auf den früheren Beschluss über die Aufnahme in die Liste oder auf die Begründung für den nächsten Listenbeschluss dem Rat Informationen vorgelegt, muss der Rat auch diese Informationen berücksichtigen(75) und in seiner Begründung des neuen Beschlusses darlegen, warum diese Informationen nicht zu einer Änderung seiner Bewertung führen.
91. Hat der Rat von einem neuen relevanten Beschluss einer zuständigen Behörde Kenntnis, muss er prüfen, auf welchen Tatsachen und Beweisen dieser Beschluss beruht und ob ihm Gründe dafür entnommen werden können, eine Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Verantwortlichkeit des Rates (auch in Bezug auf seine Begründung) danach, ob der nationale Beschluss den früheren Beschluss, auf den sich der Rat zuvor gestützt hatte, lediglich erneuert oder verlängert oder ob es ein völlig neuer Beschluss ist, der möglicherweise von einer anderen zuständigen Behörde eines (möglichweise anderen) Mitgliedstaats gefasst wurde und der sich auf andere Tatsachen oder Beweise stützt.
92. Ich habe bereits erläutert, was ich als die Voraussetzungen dafür ansehe, dass Personen oder Körperschaften auf der Grundlage eines Beschlusses einer zuständigen Behörde eines Drittstaats in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufgenommen werden können(76). Ich komme zu derselben Schlussfolgerung in Bezug auf die Beschlüsse gemäß Art. 1 Abs. 6. Wenn frühere Listenbeschlüsse bereits auf solchen Beschlüssen eines Drittstaats beruhen und der Rat früher dargelegt hat, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, braucht der Rat nach meiner Ansicht nicht alle diese Tatsachen und Beweise nochmals in einer neuen Begründung darzulegen, wenn er sich weiterhin auf diese Beschlüsse stützt. Stattdessen hat der Rat zu erläutern, i) warum zum Zeitpunkt der Entscheidung, ob eine Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen wird, diese Beschlüsse weiterhin zeigen, dass es Gründe dafür gibt, diese Person oder Körperschaft auf der Liste zu belassen, und ii) warum er nach wie vor der Überzeugung ist, dass diese Beschlüsse unter Beachtung eines Niveaus des Grundrechtsschutzes gefasst wurden, das zumindest demjenigen gleichwertig ist, das nach Unionsrecht für Beschlüsse der Behörden der Mitgliedstaaten gilt. Wenn sich der Rat auf neue Beschlüsse desselben Drittstaats stützt, hängt der Umfang, in dem der Rat relevante Tatsachen und Beweise darzulegen hat, von einem Vergleich des neuen Beschlusses mit dem früheren Beschluss ab. Auf jeden Fall muss der Rat aber darlegen, dass die Voraussetzungen für den Verbleib der Personen oder Körperschaften auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf der Grundlage eines solchen Beschlusses nach wie vor erfüllt sind.
93. Es ist zutreffend, dass die Rn. 175 bis 177 des angefochtenen Urteils den Eindruck vermitteln, dass das Gericht vom Rat verlangt hat, jüngere nationale Beschlüsse vorzulegen und auf die Begründung dieser Beschlüsse Bezug zu nehmen, ohne dass es zunächst geprüft hätte, ob der Rat dargelegt hatte, dass es weiterhin Gründe gab für den Verbleib der LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf der Grundlage der vorhandenen Beschlüsse zuständiger nationaler Behörden, auf die er sich früher gestützt hatte.
94. Liest man aber die Ausführungen in diesen Randnummern zusammen mit Rn. 196 des angefochtenen Urteils, wird deutlich, dass das Gericht auch feststellte, dass der Rat die ursprünglichen Beschlüsse der zuständigen Behörden lediglich angeführt und nur darauf hingewiesen hatte, dass sie noch immer in Kraft seien, und dass sich der Rat hinsichtlich der von ihm genannten konkreten Handlungen (zu denen es nach diesen Beschlüssen gekommen war) nicht auf Beschlüsse zuständiger Behörden gestützt habe. Bei einer solchen Sachlage hätten die zur Begründung herangezogenen Beschlüsse zuständiger Behörden offensichtlich andere und jüngeren Datums sein müssen als die ursprünglichen Beschlüsse, auf die der Rat verwies. Das Gericht räumte ein, dass in der Begründung der Durchführungsverordnung Nr. 790/2014 jüngere Beschlüsse erwähnt sind, war aber der Ansicht, dass der Rat nicht dargelegt habe, inwieweit diese Beschlüsse die konkreten Handlungen, auf die sich der Rat bezog, geprüft und bestätigt hatten. In Rn. 204 des angefochtenen Urteils sprach das Gericht noch klarer aus, dass der Rat eine Person oder Körperschaft wegen erneuter terroristischer Handlungen nicht auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen dürfe, ohne dass diese Handlungen Gegenstand einer Prüfung und eines Beschlusses einer zuständigen Behörde gewesen seien.
95. Vor diesem Hintergrund hat meines Erachtens das Gericht zu Recht festgestellt, dass der Rat mangels eines jüngeren oder anderen Beschlusses einer zuständigen Behörde in Bezug auf die Liste terroristischer Handlungen, auf die der Rat als hinreichende Grundlage für die fortdauernde Annahme verwies, dass es Gründe gebe, die LTTE auf der Liste zu führen, sich nicht auf eine Liste von Terroranschlägen, die angeblich von dieser Organisation durchgeführt worden waren, hätte stützen dürfen, ohne dass diese Handlungen in Beschlüssen zuständiger Behörden erfasst worden waren.
Darf sich der Rat bei der Entscheidung, eine Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, auf öffentlich zugängliches Material stützen?
96. Aus meiner Schlussfolgerung, dass der Rat bei seiner Entscheidung, die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, sich nicht auf eine Liste angeblicher Terroranschläge der LTTE stützen durfte, ohne dass diese Tatsachen in Beschlüssen zuständiger Behörden genannt sind, folgt, dass der Rat sich grundsätzlich nicht (auch) auf öffentlich zugängliche Informationen über neue Anschläge stützen kann, um darzulegen, dass es Gründe gibt, eine Person, Vereinigung oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen.
97. Das zweite Argument, das der Rat zur Begründung seines zweiten Rechtsmittelgrundes anführt, wirft die Frage auf, ob es Ausnahmen von diesem Grundsatz gibt. Kann sich der Rat bei seinem Beschluss, eine Person oder Vereinigung auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, dennoch auf Gründe stützen, die auf Tatsachen und Beweisen beruhen, die aus anderen Quellen als Beschlüssen zuständiger Behörden stammen?
98. Meines Erachtens kann er das nicht.
99. Ein wesentliches Merkmal des zweistufigen Systems, das dem Gemeinsamen Standpunkt 2001/931 zugrunde liegt, besteht darin, dass der Rat nicht selbst Tatsachen ermitteln kann, die dann als Grundlage für die Anwendung präventiver Maßnahmen gegenüber einer Person oder einer Vereinigung dienen können. Er hat auch nicht die nötigen Befugnisse für solche Nachforschungen(77). Vielmehr kann er eine Person oder Vereinigung nur dann auf die Liste nach Art. 2 Abs. 3 setzen, wenn aus den Akten ersichtlich ist, dass eine nationale Justizbehörde oder unter bestimmten Bedingungen eine Verwaltungsbehörde einen Beschluss gefasst hat. Mit diesem Erfordernis soll sichergestellt werden, dass eine Person oder Körperschaft nur dann auf die Liste gesetzt wird, wenn dafür eine hinreichend gesicherte tatsächliche Grundlage besteht(78). Die Prämisse ist, dass auf der einen Seite die Beschlüsse dieser Behörden in Übereinstimmung mit dem nationalen Recht ernsthafte und schlüssige Beweise oder Indizien, dass eine Person oder Körperschaft in terroristische Handlungen verwickelt ist, feststellen oder überprüfen und bestätigen. Auf der anderen Seite genießt die betreffende Person oder Körperschaft die Grundrechte auf Verteidigung und gerichtlichen Rechtsschutz in Bezug auf diese Beschlüsse.
100. Nach meiner Meinung ist dieser Grundgedanke ebenso relevant für den Beschluss, eine Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen. Die Gründe für diesen Beschluss müssen eine hinreichend gesicherte tatsächliche Grundlage haben. Dem Rat zu gestatten, selbst Beweise oder Indizien über vergangene oder künftige Verwicklungen in terroristische Handlungen oder Verhaltensweisen zu erheben, die nach seiner Auffassung unter Art. 1 Abs. 2 und 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 fallen, würde eine Ungleichbehandlung von Personen oder Körperschaften, die aufgrund von Beschlüssen zuständiger Behörden auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen werden, und solchen bedeuten, die auf dieser Liste aufgrund von Tatsachen belassen werden, die der Rat aus eigener Initiative ermittelt hat (auch wenn er sich in gewissem Umfang auch auf Beschlüsse von zuständigen Behörden stützt). Die letztere Gruppe würde dann in Bezug auf die vom Rat ermittelten Tatsachen geringere Rechte auf ein faires Verfahren und effektiven Rechtsschutz genießen. Um die Tatsachenfeststellungen des Rates anzufechten, könnten sie sich lediglich an die Gerichte der Union wenden. Dagegen ist nach dem zweitstufigen System im Grundsatz eine Klage sowohl auf nationaler Ebene gegen den Beschluss der zuständigen Behörde als auch auf der Ebene der Union gegen den Aufnahmebeschluss des Rates möglich. Würde sich der Rat unmittelbar auf solche Informationen und Materialien stützen, bestünde die Gefahr, dass der jeweiligen Person oder Körperschaft das Grundrecht auf eine gerichtliche Überprüfung eines sie beschwerenden Beschlusses vor einem nationalen Gericht verweigert wird, während eine Person oder Körperschaft bei einem früheren Beschluss einer zuständigen Behörde dieses Recht in Anspruch nehmen könnte. Für diese Prüfung wären ausschließlich die Gerichte der Union zuständig. Der Rat kann also nicht eine Person oder Körperschaft aufgrund eines ihm vorliegenden Presseberichts, in dem es heißt „sie hat es getan“ oder „sie sagte, sie habe es getan“, in die Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufnehmen. Ein solcher Beschluss würde die Anforderungen des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 nicht erfüllen. Er wäre auch mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar.
101. Es mag eingewandt werden, dass es zu formalistisch und strikt sei, darauf zu bestehen, dass der Rat sich nicht auf belastende Informationen stützen darf, die ohne Weiteres öffentlich zugänglich sind. Dieser Einwand geht meines Erachtens fehl.
102. Es sei daran erinnert, dass die Aufnahme in die Liste schwerwiegende Folgen hat. Gelder und sonstige wirtschaftliche Ressourcen werden eingefroren. Das „‚Einfrieren von Geldern, anderen finanziellen Vermögenswerten und wirtschaftlichen Ressourcen‘ ist die Verhinderung jeglicher Form von Bewegungen, Transfers, Veränderungen, Verwendung von Geldmitteln und Handel mit ihnen, die deren Volumen, Beträge, Belegenheit, Eigentum, Besitz, Eigenschaften oder Zweckbestimmung verändern oder andere Veränderungen bewirken, mit denen eine Nutzung der Mittel einschließlich der Vermögensverwaltung ermöglicht wird“(79). Für eine Person, Vereinigung oder Körperschaft, deren Name in der Liste nach Art. 2 Abs. 3 aufgeführt ist, kommt das normale Wirtschaftsleben zum Stillstand. Es erscheint nicht unangemessen, angesichts derartiger Konsequenzen darauf zu bestehen, dass die befolgten Verfahren streng sein und die Grundrechte auf Verteidigung und effektiven Rechtsschutz wahren müssen.
103. Es ist überdies kaum vorstellbar, wie genau eine Ausnahme von dem Grundsatz zu umschreiben wäre, dass der Rat sich nicht auf öffentlich zugängliche Informationen über neue Anschläge stützen darf, um zu zeigen, dass es Gründe dafür gibt, eine Person, Vereinigung oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen. Wo soll man die Grenze ziehen? Genügt ein einziger „sicherer“ Beweis oder, wenn mehrere Beweise notwendig sind, wie viele müssen es dann sein? Hat eine öffentliche Erklärung eines bekannten, benannten Sprechers einer Vereinigung (angenommen, eine solche Person existiert), die ausdrücklich die Verantwortung für einen Anschlag übernimmt, die notwendige Beweiskraft? Kann dieselbe Beweiskraft einer öffentlichen Erklärung einer Person zugemessen werden, die behauptet, im Namen der Vereinigung zu sprechen? Wie wäre die Lage, wenn es Presseberichte gäbe, nach denen die Person, die den Anschlag verübt hat (und die bei dessen Begehung ums Leben gekommen ist, so dass sie nicht mehr befragt werden kann), von der Vereinigung dazu „inspiriert“ worden ist oder ihr „Gefolgschaft geschworen“ hat? Macht dies die Vereinigung so hinreichend verantwortlich, dass ihr Name auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 belassen werden sollte?
104. Es ist selbstverständlich unvermeidlich, dass der Rat normalerweise Informationen über eine mögliche Verwicklung von Personen oder Körperschaften in terroristische Handlungen oder Verhaltensweisen erhält. Dabei kann es sich um Informationen aus öffentlichen oder privaten Quellen handeln. Nach der Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit, die dem zweistufigen System des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zugrunde liegt, muss der Rat die Mitgliedstaaten über Informationen und Beweise informieren, die ihm bekannt werden und die er als relevant für die zuständigen Behörden ansieht. Zwar enthält der Gemeinsame Standpunkt 2001/931 selbst keine Bestimmung, wonach Mitgliedstaaten, wenn ihnen solche Informationen vom Rat mitgeteilt werden, verpflichtet wären, unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten, um eine formale Beschlussfassung einer zuständigen Behörde zu den Tatsachen und Personen, auf die sich die ihnen vom Rat übermittelten Informationen beziehen, in die Wege zu leiten. Entsprechend ergibt sich aus der Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit nach meiner Ansicht für die Mitgliedstaaten, dass sie in geeigneter Weise auf ein Ersuchen des Rates zur Überprüfung der mitgeteilten Informationen reagieren müssen. Selbstverständlich wäre der Rat im Rahmen des halbjährlichen Überprüfungsverfahrens in solchen Fällen verpflichtet, genügend Zeit einzuplanen, damit er eine Antwort des oder der betreffenden Mitgliedstaaten in Bezug auf die von ihm übermittelten Informationen erbitten und erhalten kann. Für die Gewährleistung der Grundrechte auf Verteidigung und effektiven Rechtsschutz wäre dies ein akzeptabler Preis.
105. Würde dem Rat gestattet, sich auf Tatsachen und Beweise zu stützen, die er aus anderen Quellen als Beschlüssen zuständiger Behörden gewonnen hat, hätte ich auch Bedenken, wie das in der Praxis funktionieren würde.
106. Gesetzt den Fall, der Rat verfügt über Material aus einer vertrauenswürdigen und unmittelbaren Quelle (sei sie öffentlich oder nicht), das angeblich eine Erklärung der betreffenden Person oder Körperschaft enthält oder wiedergibt, in der sie sich dazu bekennt, in (zurückliegende oder künftige) terroristische Handlungen oder Aktivitäten verwickelt zu sein, die der Rat als unter Art. 1 Abs. 2 und 3 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 fallend ansieht. Das Äußerste, was der Rat tun könnte, wäre, auf der Grundlage dieses Materials die vorläufige Feststellung zu treffen, dass er eine hinreichend gesicherte tatsächliche Grundlage hat, um zu beschließen, dass nach wie vor Gründe vorliegen, diese Person oder Körperschaft auch ohne einen relevanten Beschluss einer zuständigen Behörde auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen. Der Rat wäre dann verpflichtet, diese Informationen und Beweise in die Begründung aufzunehmen, die der beschwerten Partei vor der späteren Beschlussfassung nach Art. 1 Abs. 6 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 zu übermitteln ist(80). Ist es in der Praxis wahrscheinlich, dass diese Partei die ihr vom Rat übermittelten (für sie nachteiligen) Tatsachen akzeptiert? Allein auf dieser Grundlage könnte aber der Rat rechtmäßig entweder i) bei Fehlen eines früheren oder neuen Beschlusses einer zuständigen Behörde sich auf diese Tatsachen stützen oder ii) diese Tatsachen mit einem früheren Beschluss einer zuständigen Behörde, auf den er sich bereits zuvor gestützt hatte, kombinieren. Ich bin sehr skeptisch, dass die betreffende Person oder Körperschaft irgendein Interesse daran hätte, dem Rat eine solche bequeme ausdrückliche Zustimmung zukommen zu lassen.
107. Daher lehne ich eine nachgiebige Regel ab, die es dem Rat erlauben würde, sich zwecks Belassung einer Person oder Körperschaft auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf „Tatsachen“, die öffentlich bekannt sind, und Beweise dafür in Presseartikeln und im Internet zu stützen. Der öffentliche Charakter einer Tatsache und die öffentliche Zugänglichkeit von sie betreffenden Beweisen sind als solche keine hinreichende Grundlage für eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz, dass der Rat sich auf Beschlüsse zuständiger Behörden stützen muss. Abschließend sei darauf hingewiesen, dass sich meine Stellungnahme nur auf Beschlüsse bezieht, mit denen der Rat eine Person oder Körperschaft auf der Liste gemäß Art. 2 Abs. 3 belässt. Auf Beschlüsse des Rates, eine Person oder Körperschaft von der Liste zu streichen, finden diese Einschränkungen keine Anwendung.
108. Ich weise daher auch das zweite zur Stützung des zweiten Rechtsmittelgrundes angeführte Argument zurück.
Hat das Gericht die angefochtenen Maßnahmen zu Recht für nichtig erklärt?
109. Für den Fall, dass er sich nicht auf Material aus öffentlichen Quellen habe stützen dürfen, macht der Rat mit seinem letzten Argument im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes geltend, dass sich dann ergebe, dass in tatsächlicher Hinsicht keine Änderung eingetreten sei und dass er daher die LTTE auf der Liste habe belassen können. Sollte dies richtig sein, hätte das Gericht die angefochtenen Verordnungen nicht u. a. mit der Begründung, der Rat habe sich nicht auf Material aus öffentlichen Quellen stützen können, für nichtig erklären dürfen.
110. Dieser Ansicht bin ich nicht.
111. Erstens erklärte das Gericht die angefochtenen Verordnungen, soweit sie die LTTE betreffen, für nichtig, weil der Rat sowohl gegen Art. 1 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 als auch gegen die Begründungspflicht verstoßen habe.
112. Zweitens kann ich dem Gedankengang nicht folgen, der dem Vorbringen des Rates zugrunde liegt, dass es, weil die in der Presse dargestellten neueren Handlungen nicht hätten berücksichtigt werden dürfen, folglich auch keine Änderung der Sachlage gegeben habe und die LTTE daher auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 hätten belassen werden können. Ich habe bereits erläutert, warum ich der Ansicht bin, dass es keine Grundlage für die Vermutung gibt, dass die Gründe für den Verbleib einer Person oder Körperschaft auf der Liste so lange fortbestehen, bis sich die Sachlage derart geändert hat, dass positive Gründe dafür sprechen, diese Person oder Körperschaft von der Liste zu streichen. Selbstverständlich ändert sich im Lauf der Zeit die Sachlage. Auch wenn es keinen anderen oder keinen neueren (andere Tatsachen erfassenden) Beschluss einer zuständigen Behörde gibt, muss der Rat dennoch überprüfen, ob aufgrund der Tatsachen und Beweise in dem Beschluss, auf den er sich zuvor gestützt hatte, weiterhin die Gefahr einer Verwicklung in terroristische Handlungen und daher ein Grund für den Verbleib auf der Liste besteht. Das bedeutet auch, dass der Rat im vorliegenden Fall hätte darlegen müssen, warum der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 weiterhin eine hinreichende Grundlage für seinen Beschluss war, und dass das Gericht sich mit diesem Argument hätte befassen müssen. Die Feststellungen des Gerichts zum Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 sind Gegenstand des dritten Rechtsmittelgrundes.
Ergebnis
113. Meines Erachtens ist daher der zweite Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Dritter Rechtsmittelgrund
114. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht der Rat geltend, es sei rechtsfehlerhaft, dass das Gericht nicht entschieden habe, dass die Führung der LTTE in der Liste auf den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 gestützt werden konnte. Vor dem Gericht hatte der Rat die Ansicht vertreten, dass diese Verordnung als solche dafür ausreichend sei.
115. Dazu trägt der Rat erstens vor, das Gericht habe bereits in früheren Fällen bestätigt, dass dieser Beschluss ein Beschluss einer zuständigen Behörde im Sinne von Art. 1 Abs. 4 des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931 sei(81). Das trifft zu (und scheint auch nicht bestritten zu werden), und in der Tat bezieht sich das Gericht in Rn. 120 des angefochtenen Urteils auf diese Rechtsprechung, indem es anerkennt, dass diese Verordnung ein Beschluss einer zuständigen Behörde sei. In den Rn. 205 und 206 des angefochtenen Urteils, die vom Rat für dieses Argument herangezogen werden, befasst sich das Gericht tatsächlich damit, dass sich der Rat als Gründe für die Belassung der LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 auf Handlungen stütze, die nicht Gegenstand eines Beschlusses einer zuständigen Behörde gewesen seien.
116. Zweitens macht der Rat geltend, das Gericht habe in den Rn. 206 bis 208 des angefochtenen Urteils fehlerhaft befunden, dass der Rat sich nicht auf den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 habe stützen können, ohne Zugang zu den Tatsachen und Beurteilungen, die dieser Verordnung zugrunde liegen, gehabt zu haben. Soweit ich sehe, hat das Gericht keine derartige Feststellung getroffen. In den angeführten Randnummern befasst sich das Gericht mit einem Argument des Rates und der Kommission zur Frage, warum die Begründungen der angefochtenen Verordnungen sich nicht auf konkrete Beschlüsse zuständiger Behörden stützen, mit denen die Handlungen (nach den Worten des Gerichts eine Reihe von Anschlägen, die der Rat der Presse und dem Internet entnommen hatte und die den LTTE zur Last gelegt wurden), auf die sich der Rat am Anfang seiner Begründung stützt, geprüft und festgestellt wurden. Die Organe machten geltend, die LTTE hätten die restriktiven Maßnahmen auf nationaler Ebene anfechten können und müssen. Das Gericht verwarf dieses Argument, weil i) der Rat, wenn er terroristische Handlungen als Tatsachengrundlage für seinen eigenen Beschluss verwende, in der Begründung seines Beschlusses die Beschlüsse der zuständigen Behörden anzugeben habe, die die terroristischen Handlungen konkret geprüft und festgestellt hätten(82), ii) diese Argumente bestätigten, dass der Rat sich in Wirklichkeit auf Informationen gestützt habe, die er der Presse und dem Internet entnommen habe(83), und iii) diese Argumente den Eindruck vermittelten, als brauchten die nationalen Beschlüsse, auf die sich der Rat stütze, wenn vom Betroffenen keine Einwendungen dagegen erhoben worden seien, nicht auf einer konkreten terroristischen Handlung zu beruhen(84). Entgegen dem Vorbringen des Rates ergibt sich aus diesen Randnummern (und sicherlich aus Rn. 206) nichts dafür, dass das Gericht verlangt hätte, dass dem Rat alle Elemente vorliegen müssen, auf die sich der Home Secretary beim Verbot der LTTE gestützt hatte.
117. Ebenfalls in diesen Kontext gehört das Vorbringen des Rates zur Frage, ob ein Betroffener wie die LTTE verpflichtet ist, Klage vor den nationalen Gerichten zu erheben. Dieses Vorbringen ist aber unerheblich für den dritten Rechtsmittelgrund des Rates, mit dem im Wesentlichen gerügt wird, dass das Gericht nicht festgestellt habe, dass die angefochtenen Verordnungen dennoch wirksam seien, weil sie auf dem Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 beruhten.
118. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht der Rat implizit geltend, das Gericht hätte, nachdem es dem ersten Klagegrund der LTTE nur hinsichtlich der indischen Behörden gefolgt sei und entschieden habe, dass sich der Rat nicht auf Handlungen stützen könne, die nicht Gegenstand einer Entscheidung einer zuständigen Behörde gewesen seien, dennoch befinden müssen, dass der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 eine hinreichende Grundlage für die angefochtenen Verordnungen darstelle. Daraus würde folgen, dass Fehler bei den anderen Gründen die Nichtigerklärung dieser Verordnungen nicht rechtfertigen könnten.
119. Die Feststellungen des Gerichts hinsichtlich der Beschlüsse nationaler Behörden, auf die die angefochtenen Verordnungen verweisen (also insbesondere in Bezug auf den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001), betreffen die Frage, ob die Handlungen, die der Rat den LTTE im ersten und im zweiten Absatz der Gründe für die angefochtenen Verordnungen zur Last legt – die das Gericht als die tatsächlichen Begründungen angesehen und denen es eine entscheidende Rolle für die Beurteilung des Rates beigemessen hat(85) – Gegenstand dieser Beschlüsse waren. Offenkundig konnte dies nicht der Fall sein, weil die Beschlüsse vor den den LTTE zur Last gelegten Handlungen erlassen worden waren(86).
120. Das Gericht erkannte zwar an, dass der Rat in den Begründungen der Durchführungsverordnungen Nrn. 83/2011 bis 125/2014 die ursprünglichen Beschlüsse, insbesondere den Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001, angeführt habe, es stellte aber fest, dass der Rat lediglich darauf hingewiesen habe, dass sie noch immer in Kraft seien(87).
121. Daraus zog das Gericht keine ausdrückliche Schlussfolgerung. Der Rat macht daher zwar zu Unrecht geltend, das Gericht habe rechtsfehlerhaft befunden, dass der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 kein gültiger Beschluss einer zuständigen Behörde (mehr) sein könne, doch ist weniger klar, ob das Gericht es tatsächlich versäumt hat, die Frage zu behandeln (mit der es aufgrund des Vorbringens der LTTE zu ihren Klagegründen 4 bis 6 in Verbindung mit dem zweiten Klagegrund klar befasst war), ob der Rat die angefochtenen Verordnungen weniger auf Beschlüsse zuständiger Behörden gestützt hatte als vielmehr auf eine Liste von Handlungen, die er den LTTE unmittelbar zur Last legte(88).
122. Eine Zurückweisung des dritten Rechtsmittelgrundes könnte angesichts dessen in Betracht kommen, dass das Gericht mit der Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnungen implizit festgestellt haben muss, dass der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001 unabhängig von dem indischen Beschluss und den verschiedenen nach Erlass des ursprünglichen Beschlusses begangenen Handlungen, die der Rat ohne Bezugnahme auf Beschlüsse zuständiger Behörden den LTTE zurechnete, keine eigenständige und hinreichende Grundlage für die angefochtenen Verordnungen sein könne.
123. Dies scheint mir jedoch ein zu großzügiges Verständnis des angefochtenen Urteils zu sein. Wie der Rat bin auch ich der Ansicht, dass das Gericht im Anschluss an die Feststellung, dass einige der angeführten Gründe den Verbleib der LTTE auf der Liste nicht rechtfertigten und daher für nichtig zu erklären seien, ausdrücklich die übrigen Gründe hätte prüfen und klären müssen, ob einer dieser Gründe für sich genommen eine hinreichende Grundlage für diesen Beschluss war(89). Nur wenn diese anderen Gründe ebenfalls nicht hinreichend detailliert und spezifisch wären, um als Grundlage für die Führung in der Liste zu dienen, könnten die angefochtenen Verordnungen für nichtig erklärt werden. Hierzu hat sich das Gericht jedoch nicht geäußert. Seine Ausführungen beschränken sich im Wesentlichen auf eine Tatsachenfeststellung, nämlich dass der Rat die früheren nationalen Beschlüsse lediglich angeführt und festgestellt habe, dass sie noch in Kraft seien. Der dritte Rechtsmittelgrund greift daher durch, und das Urteil des Gerichts ist aufzuheben.
124. Der Stand des Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache erlaubt es dem Gerichtshof erfreulicherweise, den Rechtsstreit gemäß Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs selbst endgültig zu entscheiden. Im Rahmen des fünften und des sechsten Klagegrundes hatten die LTTE geltend gemacht, dass die Begründung der angefochtenen Verordnungen unvollständig sei. Diese Begründung ermögliche es ihr nicht, sich wirksam zu verteidigen, und erlaube dem Gericht nicht, diese Verordnungen zu überprüfen.
125. Ich habe in diesen Schlussanträgen an anderer Stelle erläutert, warum ich der Ansicht bin, dass das Gericht zu Recht zu dem Ergebnis gelangt ist, dass sich der Rat für seinen Beschluss, die LTTE auf der Liste nach Art. 2 Abs. 3 zu belassen, (in seiner Begründung) nicht stützen konnte auf i) Beschlüsse von Behörden von Drittstaaten, ohne die Gründe für seine Entscheidung darzulegen, dass diese Beschlüsse unter Wahrung von Standards für den Grundrechtsschutz gefasst worden waren, die denjenigen gleichwertig sind, die nach Unionsrecht für Beschlüsse von Behörden der Mitgliedstaaten gelten, und ii) verschiedene neue Handlungen, die nicht durch Beschlüsse zuständiger Behörden beurteilt und festgestellt worden waren. Damit bleibt die Frage, ob es ausreichte, dass der Rat in den Begründungen der angefochtenen Verordnungen feststellte, dass die ursprünglichen Beschlüsse, insbesondere der Verbotsbeschluss des Vereinigten Königreichs von 2001, noch in Kraft seien oder dass ein Beschluss einer zuständigen Behörde gefasst worden sei.
126. Aus den bereits erläuterten Gründen(90) bin ich der Ansicht, dass dies nicht ausreichte. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die angefochtenen Maßnahmen aus diesem Grund für nichtig zu erklären sind. Unter diesen Umständen braucht der Gerichtshof die übrigen von den LTTE im ersten Rechtszug geltend gemachten Klagegründe nicht zu prüfen.
Ergebnis
127. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– dem Rechtsmittel des Rates stattzugeben;
– das Urteil des Gerichts in den verbundenen Rechtssachen T‑208/11 und T‑508/11 aufzuheben;
– die Durchführungsverordnungen (EU) des Rates Nr. 83/2011 vom 31. Januar 2011, Nr. 687/2011 vom 18. Juli 2011, Nr. 1375/2011 vom 22. Dezember 2011, Nr. 542/2012 vom 25. Juni 2012, Nr. 1169/2012 vom 10. Dezember 2012, Nr. 714/2013 vom 25. Juli 2013, Nr. 125/2014 vom 10. Februar 2014 und Nr. 790/2014 vom 22. Juli 2014 zur Durchführung des Artikels 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus und zur Aufhebung der Durchführungsverordnungen (EU) Nrn. 610/2010, 83/2011, 687/2011, 1375/2011, 542/2012, 1169/2012, 714/2013 und 125/2014 für nichtig zu erklären, soweit diese Rechtsakte die Liberation Tigers of Tamil Eelam betrafen;
– dem Rat gemäß den Art. 138 Abs. 3 und 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs seine eigenen Kosten und zwei Drittel der Kosten der Liberation Tigers of Tamil Eelam im vorliegenden Rechtsmittelverfahren aufzuerlegen;
– den Liberation Tigers of Tamil Eelam gemäß den Art. 138 Abs. 3 und 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs das verbleibende Drittel ihrer Kosten im vorliegenden Rechtsmittelverfahren aufzuerlegen;
– dem Rat gemäß den Art. 138 Abs. 1 und 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs seine eigenen Kosten und diejenigen der Liberation Tigers of Tamil Eelam im Verfahren des ersten Rechtszugs aufzuerlegen;
– der Französischen Republik, dem Königreich der Niederlande, dem Vereinigten Königreich sowie der Europäischen Kommission gemäß den Art. 140 Abs. 1 und 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.