OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 22 września 2016 r.(1)

Sprawa C‑599/14 P

Rada Unii Europejskiej

przeciwko

Tygrysom – Wyzwolicielom Tamilskiego Ilamu (LTTE)

Odwołanie – Środki ograniczające mające na celu zapobieganie terroryzmowi – Pozostawienie osób, grup i podmiotów w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB – Artykuł 1 ust. 4 i 6 – Postępowanie – Znaczenie pojęcia „właściwej władzy” – Rola decyzji władz państw trzecich – Wykorzystanie informacji dostępnych publicznie – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia

1.        Rada Unii Europejskiej odwołała się od wyroku Sądu w sprawach połączonych T‑208/11 i T‑508/11(2) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), stwierdzającego nieważność kilku kolejnych środków wykonawczych Rady w zakresie, w jakim w celu zwalczania terroryzmu umieszczono w nich Tygrysy – Wyzwolicieli Tamilskiego Ilamu (zwane dalej „LTTE”) w wykazie osób, grup i podmiotów, którym lub na których rzecz zabronione jest świadczenie usług finansowych. Sąd stwierdził nieważność tych środków z przyczyn dotyczących między innymi niedostatecznego ich uzasadnienia oraz powodów, na które powołała się Rada, utrzymując LTTE w tym wykazie.

2.        Rada twierdzi, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd naruszył prawo:

–        uznając błędnie obowiązek wykazania przez Radę w uzasadnieniu, że zweryfikowała, iż działanie władzy dokonującej umieszczenia w wykazie w państwie trzecim jest wykonywane w sposób obwarowany dostatecznymi gwarancjami;

–        oceniając wykorzystanie przez Radę informacji dostępnych publicznie; oraz

–        nie stwierdzając, że umieszczenie LTTE w wykazie mogło zostać utrzymane na mocy decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r.(3).

 Stan prawny

 Wspólne stanowisko 2001/931

3.        Wspólne stanowisko Rady 2001/931/WPZiB(4) zostało przyjęte w celu wykonania rezolucji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (zwanej dalej „RB ONZ”) nr 1373(2001). Na mocy tej rezolucji, wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane do zapobiegania finansowaniu aktów terroryzmu i zwalczania go oraz do niezwłocznego zamrożenia funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych należących między innymi do osób, które dokonują lub usiłują dokonać aktów terrorystycznych lub biorą w nich udział lub ułatwiają dokonanie aktów terrorystycznych(5).

4.        W myśl art. 1 ust. 1 „[n]iniejsze wspólne stanowisko stosuje się, zgodnie z przepisami poniższych artykułów, do osób, grup i podmiotów uczestniczących w aktach terrorystycznych i wymienionych w załączniku”(6).

5.        Artykuł 1 ust. 2 definiuje „osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych”, jako obejmujące „grupy i podmioty będące własnością takich osób lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby; oraz osoby, grupy i podmioty działające w imieniu lub pod kierunkiem takich osób, grup i podmiotów, włączając fundusze uzyskane lub wytworzone z mienia będącego własnością lub kontrolowanego, bezpośrednio lub pośrednio, przez takie osoby i osoby, grupy i podmioty z nimi związane”. Natomiast art. 1 ust. 3 definiuje „akt terrorystyczny” na potrzeby wspólnego stanowiska 2001/931(7).

6.        Artykuł 1 ust. 4 stanowi, że lista zawarta w załączniku

„[…] jest sporządzana na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny. Osoby, grupy i podmioty określone przez [RB ONZ] za związane z terroryzmem i przeciwko którym zarządziła ona sankcje, mogą być włączone do tej listy.

Do celów niniejszego ustępu »właściwa władza« oznacza władzę sądowniczą lub, gdy władze sądownicze nie mają właściwości w zakresie objętym niniejszym ustępem, równoważną właściwą władzę w tym zakresie”.

7.        Zgodnie z art. 1 ust. 6 „[n]azwiska osób i nazwy podmiotów na liście w załączniku są poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście”.

8.        Na mocy, odpowiednio, art. 2 i 3 (ówczesna) Wspólnota Europejska, działając w granicach kompetencji powierzonych jej przez (wówczas) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, „nakazuje zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych osób, grup i podmiotów wymienionych w załączniku” oraz „zapewnia, że fundusze, aktywa finansowe lub zasoby gospodarcze lub inne powiązane usługi nie zostaną udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio na korzyść osób, grup i podmiotów wymienionych w załączniku”.

9.        Załącznik do wspólnego stanowiska 2001/931 zawierał pierwszy wykaz osób, grup i podmiotów, o których mowa w art. 1. Wykaz ten nie obejmował LTTE.

 Rozporządzenie nr 2580/2001

10.      Motywy 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2580/2001(8) odwołują się do rezolucji RB ONZ 1373 (2001). Motyw 5 stanowi natomiast, że konieczne jest podjęcie przez (ówczesną) Wspólnotę działań zmierzających do wprowadzenia w życie środków objętych zakresem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPZiB”) przewidzianych we wspólnym stanowisku 2001/931. Zgodnie z motywem 6 rozporządzenie to jest niezbędnym środkiem na poziomie (ówczesnej) Wspólnoty i uzupełniającym procedury administracyjne i sądowe dotyczące organizacji terrorystycznych w Unii Europejskiej i państwach trzecich.

11.      Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia 2580/2001 definiuje „»[z]amrożenie funduszy, innych aktywów finansowych i zasobów gospodarczych« jako »zapobieganie jakimkolwiek ruchom, przenoszeniu, zmianom, wykorzystaniu lub dokonywaniu transakcji funduszami w jakikolwiek sposób, który powodowałby jakąkolwiek zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub inną zmianę, która umożliwiłaby korzystanie z funduszy, w tym również zarządzanie portfelem”. Zgodnie z art. 1 ust. 4 dla celów rozporządzenia nr 2580/2001 stosuje się definicję „aktu terrorystycznego” przyjętą w art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931.

12.      Na mocy art. 2 ust. 3 Rada ustanawia, przegląda i zmienia wykaz osób, grup i podmiotów, do których stosuje się rozporządzenie 2580/2001 (zwany dalej „wykazem przewidzianym w art. 2 ust. 3”), zgodnie z przepisami ustanowionymi w art. 1 ust. 4, 5 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931. Stanowi on w szczególności, że w wykazie tym znajdują się:

„[…]

(ii)      osoby prawne, grupy lub podmioty dokonujące lub usiłujące dokonać, uczestniczące w, lub ułatwiające dokonanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego;

[…]”.

13.      Organizacja LTTE została umieszczona po raz pierwszy w wykazie załączonym do wspólnego stanowiska 2001/931 na mocy wspólnego stanowiska 2006/380/WPZiB(9). Tego samego dnia na podstawie decyzji Rady 2006/379/WE(10) została także umieszczona w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Organizacja LTTE nie zaskarżyła tego pierwszego umieszczenia w wykazie. Pozostała w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 wskutek kilku decyzji i rozporządzeń (w tym zaskarżonych rozporządzeń(11)), z których wszystkie uchylały i zastępowały poprzednie decyzje i rozporządzenia. W drodze pierwszej skargi(12), z którą organizacja LTTE wystąpiła do Sądu, wniosła o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 83/2011 w zakresie, w jakim dotyczyło ono LTTE. To obowiązujące wówczas rozporządzenie w pkt 2.17 umieszczało LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3(13). W ramach drugiej skargi(14) organizacja LTTE wniosła o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 687/2011 (uchylającego między innymi rozporządzenie wykonawcze nr 83/2011) w zakresie, w jakim dotyczyło ono LTTE(15).

14.      Motywy każdego z zaskarżonych rozporządzeń wskazują, że Rada przekazała wszystkim osobom, grupom i podmiotom (o ile było to możliwe w praktyce) uzasadnienie umieszczenia ich w wykazie zamieszczonym w poprzednim rozporządzeniu. Stanowią one także, że Rada poinformowała osoby, grupy i podmioty umieszczone w wykazie zawartym w poprzednim rozporządzeniu o fakcie, iż postanowiła pozostawić je w wykazie. Ponadto wyjaśniają one także, że zainteresowane osoby, grupy i podmioty zostały poinformowane, iż możliwe jest zwrócenie się do Rady o uzasadnienie umieszczenia ich w wykazie (o ile informacja ta nie została im wcześniej przekazana). Zgodnie z tymi motywami, dokonując pełnego przeglądu wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3, Rada uwzględniła uwagi przedłożone jej przez zainteresowanych.

15.      Sąd opisał treść uzasadnienia w związku z rozporządzeniem wykonawczym 83/2011 w następujący sposób:

„167.      Uzasadnienie rozpoczyna akapit, w którym Rada określa LTTE jako »grupę terrorystyczną«, utworzoną w 1976 r. i walczącą o utworzenie w północnej i wschodniej części Sri Lanki niepodległego państwa tamilskiego Ilamu, po drugie Rada potwierdza, że LTTE popełniła »pewną liczbę aktów terrorystycznych obejmujących ataki na ludność cywilną i jej zastraszanie, częste ataki na cele rządowe, zakłócanie procesów politycznych, porwania i zabójstwa o podłożu politycznym«, a po trzecie wyraża opinię, że »nawet jeśli ostatnia porażka wojskowa LTTE znacznie osłabiła jej strukturę, prawdopodobną intencją tej organizacji jest kontynuowanie ataków terrorystycznych na Sri Lance« (akapity pierwsze uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń).

168.      Następnie Rada sporządza listę »aktów terrorystycznych«, które jej zdaniem LTTE popełniła w okresie od sierpnia 2005 r. do kwietnia 2009 r., względnie – zgodnie z zaskarżonymi rozporządzeniami – do czerwca 2010 r. (akapity drugie uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń).

169.      Po tym, jak uznała, że »akty te są objęte zakresem art. 1 ust. 3 lit. a), b), c), f) i g) wspólnego stanowiska 2001/931 i zostały popełnione z zamiarem realizacji celów określonych w art. 1 ust. 3 lit. i) i iii) tego wspólnego stanowiska« i że »[LTTE] jest objęta zakresem art. 2 ust. 3 lit. ii) rozporządzenia nr 2580/2001« (akapity trzecie i czwarte uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń), Rada przywołuje decyzje wydane względem LTTE przez władze Zjednoczonego Królestwa i Indii w latach 1992, 2001 i 2004 [w tym dwie decyzje Zjednoczonego Królestwa. Jedną z nich jest decyzja z dnia 29 marca 2001 r. wydana przez UK Secretary of State for the Home Department (ministra spraw wewnętrznych Zjednoczonego Królestwa, zwanego dalej »Home Secretary«) zakazująca LTTE działalności jako organizacji zaangażowanej w terroryzm, na mocy UK Terrorism Act 2000 (ustawy antyterrostycznej Zjednoczonego Królestwa z 2000 r.) (zwana dalej »decyzją Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r.«)] (akapity piąte i szóste uzasadnień rozporządzeń wykonawczych od nr 83/2011 do nr 125/2014), a także w 2012 r. (akapity szóste i siódme uzasadnienia rozporządzenia wykonawczego nr 790/2014).

170.      Jeżeli chodzi o decyzje Zjednoczonego Królestwa i – jedynie w uzasadnieniu rozporządzenia wykonawczego nr 790/2014 – decyzje indyjskie, Rada powołuje się na fakt, że są one regularnie kontrolowane, względnie że przysługuje od nich środek zaskarżenia.

171.      Rada wnioskuje z tego, że »decyzje wydane względem [LTTE] zostały w związku z tym wydane przez właściwą władzę w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931« (akapity siódme uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń).

172.      W końcu Rada »stwierdza, że przywołane decyzje […] pozostają nadal w mocy i […] uznaje, że względy, które uzasadniły wpisanie [LTTE] na listę [podmiotów, których fundusze zostały zamrożone] pozostają aktualne« (akapity ósme uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń). Rada dochodzi w związku z tym do wniosku, że LTTE musi pozostać ujęta w tym wykazie (akapity dziewiąte uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń)”.

 Zwięzłe przedstawienie postępowania w pierwszej instancji i zaskarżonego wyroku

16.      W dniu 11 kwietnia 2011 r. organizacja LTTE wniosła do Sądu skargę (zarejestrowaną jako sprawa T‑208/11), w której zakwestionowała umieszczenie jej w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 83/2011. W następstwie utrzymania jej w wykazie załączonym do rozporządzenia wykonawczego nr 687/2011 organizacja LTTE wystąpiła z nową skargą (zarejestrowaną jako sprawa T‑508/11), żądając stwierdzenia nieważności tego rozporządzenia na takiej samej podstawie. Gdy rozporządzenie to zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 1375/2011(16), a organizacja LTTE została utrzymana w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, wniosła o połączenie spraw T‑208/11 i T‑508/11. Wniosła także o dopuszczenie zmiany żądań podnoszonych w obydwu sprawach, tak aby odnosiły się również do rozporządzenie wykonawczego nr 1375/2011. Sprawy zostały połączone postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. W toku postępowania, w związku z przyjęciem nowych środków wykonawczych, organizacja LTTE wystąpiła o zmianę zakresu stwierdzenia nieważności, tak aby obejmowało także rozporządzenia wykonawcze Rady (UE) nr 542/2012(17), nr 1169/2012(18), nr 714/2013(19), nr 125/2014(20) i nr 790/2014(21). Te i pozostałe rozporządzenia wykonawcze zwane są dalej „zaskarżonymi rozporządzeniami”. Sąd dopuścił te zmiany.

17.      Komisja Europejska i rząd niderlandzki przystąpiły do obydwu spraw w charakterze interwenientów wspierających żądanie Rady, która zwróciła się do Sądu o odrzucenie skarg LTTE oraz obciążenie LTTE kosztami postępowania. Do sprawy T‑208/11 w charakterze interwenienta wspierającego żądania Rady przystąpił także rząd Zjednoczonego Królestwa.

18.      Organizacja LTTE podniosła sześć zarzutów dotyczących obydwu spraw; jeden dodatkowy zarzut dotyczył tylko sprawy T‑508/11. Jednakże jedynie zarzuty od trzeciego do szóstego mają znaczenie dla niniejszego odwołania.

19.      W ramach zarzutu trzeciego (brak decyzji wydanej przez właściwą władzę) organizacja LTTE podniosła, że uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń zawierały odwołania do decyzji władz Zjednoczonego Królestwa i Indii, które nie mogą być uznane za decyzje wydane przez właściwą władzę w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że decyzje Zjednoczonego Królestwa są decyzjami wydanymi przez właściwą władzę, organizacja LTTE podniosła, iż decyzje te nie są oparte na poważnych i wiarygodnych dowodach ani poszlakach; ani też uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń nie precyzują podstaw wydania decyzji. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że decyzja władzy państwa trzeciego (mianowicie Indii) jest decyzją właściwej władzy, organizacja LTTE podniosła, że decyzje indyjskie uznające ją za nielegalną nie były przedmiotem rozstrzygnięcia indyjskiego sądu, czego wymaga prawo indyjskie. Uzasadnienie decyzji nie powołuje się na ten fakt ani też w żaden inny sposób nie wskazuje, że decyzje indyjskie są decyzjami wydanymi przez właściwą władzę. W każdym razie decyzje indyjskie nie zostały oparte na poważnych i wiarygodnych dowodach ani poszlakach i w uzasadnieniu nie przytoczono również podstaw tych decyzji. Organizacja LTTE twierdziła także, że władze indyjskie nie są wiarygodnym źródłem informacji ze względu na ich stronniczość.

20.      Sąd odrzucił sprzeciw LTTE przeciwko uznaniu, że władze Zjednoczonego Królestwa i indyjskie są właściwymi władzami(22). Sąd powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że władza administracyjna może być właściwą władzą oraz że okoliczność, iż decyzja stanowi decyzję administracyjną, nie jest sama w sobie decydująca(23). Sąd uznał, że choć istnieje preferencja dotycząca decyzji pochodzących od władzy sądowniczej, to art. 1 ust. 4 akapit drugi wspólnego stanowiska 2001/931 „[…] nie wyklucza […] w żaden sposób brania pod uwagę decyzji pochodzących od władz administracyjnych, gdy, po pierwsze, w świetle prawa krajowego władze te rzeczywiście posiadają kompetencję do wydawania decyzji dotyczących środków restrykcyjnych wobec ugrupowań zaangażowanych w terroryzm i, po drugie, gdy władze te, mimo iż mają status wyłącznie władzy administracyjnej, mogą niemniej być uważane za »równoważne« względem władz sądowniczych”(24). Ponadto także z istniejącego orzecznictwa wynika, że wspólne stanowisko 2001/931 nie wymaga, aby decyzja została podjęta w ramach postępowania karnego, lecz może ona także być elementem postępowania mającego na celu zastosowanie środków o charakterze prewencyjnym(25). W niniejszej sprawie decyzje Zjednoczonego Królestwa i indyjskie stanowiły element postępowania krajowego mającego na celu zastosowanie środków prewencyjnych lub karnych w ramach walki z terroryzmem.

21.      Stwierdziwszy, że Home Secretary jest właściwą władzą, Sąd uznał, iż także władza państwa trzeciego może być uważana za właściwą władzę w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931(26). Sąd orzekł, że istotny warunek wstępny stwierdzenia, czy decyzja władzy krajowej spełnia definicję zawartą w art. 1 ust. 4, jest jeszcze istotniejszy w przypadku decyzji podejmowanych przez władze państwa trzeciego. Zauważył także, że wiele państw trzecich nie jest związanych europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i żadne z nich nie podlega postanowieniom Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Sąd uznał w związku z tym, że na Radzie spoczywa obowiązek, by przed oparciem swojej decyzji na decyzji władzy państwa trzeciego uważnie zweryfikować, czy właściwe uregulowanie tego państwa zapewnia poszanowanie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, równoważne temu gwarantowanemu na szczeblu Unii. Nie mogą także istnieć dowody, że w praktyce uregulowania te nie są przez państwo trzecie stosowane. Sąd dodał także, że w braku równoważności poziomu ochrony zapewnianego przez uregulowania państwa trzeciego oraz prawa Unii przyznanie władzy państwa trzeciego statusu właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931 implikuje odmienność traktowania osób objętych unijnym środkiem zamrożenia funduszy w zależności od tego, czy leżące u podstawy tego środka decyzje zostały wydane przez władze państw trzecich, czy też przez władze państw członkowskich(27).

22.      W rozpatrywanym przypadku Sąd stwierdził, że uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń nie zawierają żadnego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, iż Rada dokonała takiej uważnej weryfikacji(28). Sąd odrzucił także argument Rady, że gdyby było to pierwsze umieszczenie w wykazie (a nie ponowne umieszczenie w wykazie), to towarzyszyłoby temu bardziej szczegółowe uzasadnienie odzwierciedlające pogłębioną pierwotną ocenę uregulowania indyjskiego. W świetle powyższego Sąd uwzględnił zarzut trzeci w zakresie, w jakim dotyczył on władz indyjskich, i odrzucił go w zakresie, w jakim dotyczył on władz Zjednoczonego Królestwa(29).

23.      Sąd rozpatrzył następnie zarzuty od czwartego do szóstego, łącznie z zarzutem drugim. Zarzuty te dotyczyły:

–        nieprzeprowadzenia kontroli wymaganej na mocy art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 (zarzut czwarty);

–        naruszenia obowiązku uzasadnienia (zarzut piąty);

–        naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej (zarzut szósty) oraz

–        błędnego uznania LTTE za organizację terrorystyczną w rozumieniu art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931 (zarzut drugi).

24.      Sąd określił te zarzuty jako wspierające twierdzenie, że Rada oparła zaskarżone rozporządzenia nie tyle na decyzjach właściwych władz co na liście aktów przypisywanych LTTE bezpośrednio przez nią. Zarzuty drugi i czwarty dotyczyły twierdzenia, że przypisanie LTTE działalności terrorystycznej w związku z umieszczeniem w wykazie nie jest oparte na żadnej podstawie prawnej i nie znajduje dostatecznego uzasadnienia faktycznego. Zarzuty piąty i szósty sprowadzały się do twierdzenia, że uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń są zbyt niepełne, aby umożliwić LTTE podjęcie skutecznej obrony i by umożliwić kontrolę sądową przez sądy Unii(30).

25.      Sąd w pierwszej kolejności przywołał(31) zasady i orzecznictwo, na podstawie których rozważył względy powołane przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonych rozporządzeń(32). Uznał, że Rada oparła te rozporządzenia na informacjach powziętych z prasy i Internetu, a nie na ocenie zawartej w decyzjach właściwych władz(33). W ocenie Sądu Rada oparła się na następujących przesłankach: po pierwsze Rada sama zaklasyfikowała LTTE jako organizację terrorystyczną i przypisała jej szereg aktów przemocy, opierając się na prasie i Internecie, następnie Rada uznała, że akty przypisane LTTE były aktami terrorystycznymi w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931, a LTTE jest grupą terrorystyczną, wreszcie Rada oparła się na decyzjach władz Zjednoczonego Królestwa i władz indyjskich, które w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych od nr 83/2011 do nr 125/2014 są jednak wcześniejsze aniżeli czyny przypisywane LTTE(34).

26.      Sąd uznał, że w uzasadnieniach zaskarżonych rozporządzeń Rada nie określiła późniejszych decyzji krajowych dotyczących kontroli lub innych decyzji właściwych władz, w ramach których rzeczywiście przeprowadzono kontrolę i uznano konkretne fakty przywołane na początku tych uzasadnień. Rada ograniczyła się do zacytowania pierwotnych decyzji krajowych i do samego tylko wskazania, że pozostają one nadal w mocy. Jedynie w stosunku do rozporządzenia wykonawczego nr 790/2014 Rada przywołała decyzje krajowe późniejsze aniżeli przypisane LTTE konkretne czyny. Jednakże w tym przypadku nie wykazała, że decyzje te podjęto w oparciu o rzeczywiście przeprowadzone kontrole i uznanie konkretnych faktów przywołanych na początku tych uzasadnień(35). Z powyższych powodów Sąd odróżnił rozpatrywaną sprawę, w której Rada dokonała sama autonomicznego przypisania czynów, opierając się na prasie lub Internecie, od spraw, w których podstawą faktyczną rozporządzeń Rady były decyzje właściwych władz krajowych(36). W związku z tym w opinii Sądu Rada przypisała sobie wykonywanie funkcji właściwej władzy. Funkcje te nie stanowią jednak kompetencji Rady w myśl wspólnego stanowiska 2001/931 ani nie leżą w jej możliwościach(37).

27.      Sąd uznał podejście Rady za niezgodne z dwupoziomowym systemem kompetencji ustanowionym przez wspólne stanowisko 2001/931. Zdaniem Sądu każdy nowy akt terrorystyczny, który Rada dodaje do swojego uzasadnienia przy okazji kontroli, musi zostać zbadany i stanowić przedmiot decyzji właściwej władzy w rozumieniu tego wspólnego stanowiska(38).

28.      Sąd odrzucił argument Rady, że brakiem odesłania (w uzasadnieniach zaskarżonych rozporządzeń) do konkretnych decyzji właściwych władz, które zbadały konkretny stan faktyczny i potwierdziły fakty przywołane na początku uzasadnienia, należy obciążyć organizację LTTE, która mogła i powinna była zaskarżyć środki restrykcyjne przyjęte wobec niej na poziomie krajowym. Wynikało to z tego, że po pierwsze, obowiązek opierania swoich decyzji o zamrożeniu funduszy na stanie faktycznym nie jest warunkowany przez zachowanie danej osoby czy grupy, po drugie, argument potwierdza, że Rada oparła się w rzeczywistości na informacjach uzyskanych z prasy i Internetu i wreszcie argument ten sugeruje, że krajowe decyzje o zamrożeniu funduszy, na których oparła się Rada, mogłyby – jeśli zainteresowany nie zakwestionował ich na poziomie krajowym – nie być oparte na żadnym konkretnym akcie terrorystycznym(39).

29.      Sądu nie przekonał także argument Rady i Komisji, że obowiązek wywodzenia uzasadnienia faktycznego rozporządzeń dotyczących zamrożeniu funduszy z decyzji właściwych władz, w przypadku braku takich decyzji, mógłby doprowadzić do nieuzasadnionych wykreśleń osób lub grup z wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3, zważywszy również na fakt, iż kontrola w państwach członkowskich może być różna od przeprowadzanej dwukrotnie w roku kontroli na szczeblu Unii. Argument ten stał jednak w sprzeczności z wspólnym stanowiskiem 2001/931, które wymaga, aby podstawa faktyczna decyzji UE była oparta na elementach konkretnie zbadanych i potwierdzonych w decyzjach właściwych władz krajowych.

30.      W dwupoziomowym systemie kompetencji do państw członkowskich należy regularne przekazywanie Radzie decyzji właściwych władz wydanych w tych państwach oraz ich uzasadnień, a do Rady – ich gromadzenie. Zdaniem Sądu, jeżeli mimo takiego przekazu informacji Rada nie dysponuje decyzją właściwej władzy dotyczącą konkretnego czynu mogącego stanowić akt terrorystyczny, to ze względu na brak własnych instrumentów dochodzeniowych na Radzie spoczywa obowiązek zwrócenia się o dokonanie oceny tego czynu do właściwej władzy krajowej, w celu uzyskania decyzji tej władzy. W tym celu Rada może zwrócić się do 28 państw członkowskich, a w szczególności do tych państw członkowskich spośród nich, które zbadały już sytuację danej osoby lub grupy, i do państwa trzeciego spełniającego wymogi w zakresie ochrony prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Sąd zgodził się, że odnośna decyzja nie musi być koniecznie krajową decyzją stanowiącą wynik okresowej kontroli wpisu odnośnej osoby lub grupy na krajową listę podmiotów, których fundusze zostały zamrożone. W każdym razie istnienie na poziomie krajowym rytmu okresowych kontroli odmiennego od rytmu obowiązującego na poziomie Unii nie może jednak uzasadnić odłożenia w czasie przez dane państwo członkowskie przeprowadzenia badania danego stanu faktycznego, o które wnosi Rada. Dwupoziomowy system kompetencji oraz zasada lojalnej współpracy oznaczają, że państwa członkowskie muszą reagować bezzwłocznie na żądanie Rady dotyczące dokonania oceny czynu mogącego stanowić akt terrorystyczny i ewentualnie właściwa władza powinna wydać decyzję w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931(40).

31.      Sąd dodał ponadto, że brak nowego aktu terrorystycznego w okresie 6 miesięcy nie implikuje w żaden sposób obowiązku Rady do wykreślenia danej osoby lub grupy z wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3. Rada może zatem utrzymać daną osobę w wykazie, nawet po zaprzestaniu przez nią działalności terrorystycznej we właściwym tego słowa znaczeniu, jeżeli uzasadniają to okoliczności danej sprawy(41).

32.      Sąd zauważył również, że obowiązek wywodzenia uzasadnienia faktycznego z decyzji właściwych władz nie oznacza, że powstaje ryzyko nieuzasadnionego utrzymania danej osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Wspólne stanowisko 2001/931 nie przewiduje obowiązku opierania się na decyzjach właściwych władz w celu nieutrzymania osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Taka decyzja nie jest obwarowana takimi samymi wymogami proceduralnymi, nawet jeśli w większości przypadków zostanie ona podjęta w oparciu o odnośne korzystne decyzje wydane na poziomie krajowym(42).

33.      Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych rozporządzeń w zakresie, w jakim dotyczyły one LTTE, na podstawie tego, że rozporządzenie nr 2580/2001 ma zastosowanie do konfliktów zbrojnych (co nie ma związku z niniejszym odwołaniem(43)), i na podstawie tego, że Rada naruszyła art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931 oraz obowiązek uzasadnienia(44).

 Żądania i argumenty w postępowaniu odwoławczym

34.      Rada wspierana przez Komisję(45) oraz rządy francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa zwraca się do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kwestii objętych odwołaniem poprzez oddalenie żądań i obciążenie LTTE kosztami poniesionymi przez Radę w sprawach połączonych T‑208/11 i T‑508/11 oraz w niniejszym postępowaniu. LTTE wnosi o oddalenie odwołań, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i obciążenie Rady kosztami postępowania.

35.      Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 maja 2016 r., wszystkie strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie.

36.      W ramach zarzutu pierwszego Rada podnosi, że Sąd naruszył prawo, uznając błędnie ciążący na Radzie obowiązek wykazania w uzasadnieniu przekazanym LTTE, iż zweryfikowała, że czynności podjęte przez władzę umieszczającą w wykazie w państwie trzecim były wykonywane w sposób obwarowany wystarczającymi gwarancjami. Główne argumenty Rady można podsumować następująco: uzasadnienie musi powoływać się na informacje umożliwiające LTTE zrozumienie powodów, dla których została umieszczona w wykazie, a w szczególności, które działania leżały u jego podstaw. Uzasadnienie nie musi jednak przywoływać jakichkolwiek innych informacji, w tym informacji dotyczących dokonanej przez Radę oceny odpowiednich zabezpieczeń proceduralnych dotyczących decyzji właściwej władzy państwa trzeciego, na której oparła się Rada. W ramach tego zarzutu Rada twierdzi także, że brak w uzasadnieniu informacji dotyczących oceny nie oznacza, że Rada nie dokonała takiej oceny.

37.      LTTE wnosi natomiast o oddalenie pierwszego zarzutu. Sąd uznał właściwie, że uzasadnienie nie zawierało żadnego odniesienia do prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zdaniem LTTE wspólne stanowisko 2001/931 stanowi podstawę prawną wymagania od Rady sprawdzenia zarówno regulacji, jak i praktyki państwa trzeciego w celu ustalenia, czy standardy w zakresie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej są zgodne z tymi, które gwarantuje prawo Unii. Do wspólnego stanowiska 2001/931 i rozporządzeń wykonawczych stosuje się bowiem podstawowe zasady prawa Unii. Z uwagi na to wszelkie decyzje znajdujące umocowanie w art. 1 ust. 4 muszą być podejmowane z poszanowaniem tych praw. Nie można oczekiwać od jednostek znajomości gwarancji proceduralnych państwa trzeciego. Ponadto, jakakolwiek analiza dotycząca państw trzecich zostanie przytoczona w uzasadnieniu tylko, jeśli wynik oceny Rady będzie pozytywny.

38.      W ramach zarzutu drugiego Rada podnosi, że Sąd naruszył prawo w swojej ocenie wykorzystania przez Radę informacji dostępnych publicznie.

39.      Po pierwsze, Sąd błędnie założył, że Rada zobowiązana jest do przedstawiania regularnie nowych powodów, dla których skarżąca pozostaje objęta środkami ograniczającymi, oraz że – niezależnie od decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. i zamrożenia aktywów finansowych dokonanego przez Unię – ma miejsce stały napływ decyzji wydanych przez władze krajowe, które Rada może i powinna uwzględniać w przeprowadzanej co 6 miesięcy kontroli.

40.      Po drugie, Sąd nie uznał możliwości korzystania przez Radę z powszechnie dostępnych źródeł w okolicznościach, gdy informacje, na które powołuje się Rada, zostały wykorzystane do stwierdzenia, czy – niezależnie od faktu, że Rada mogła w dalszym ciągu utrzymywać LTTE w wykazie na podstawie istniejących decyzji właściwych władz – Rada powinna w dalszym ciągu utrzymać LTTE w wykazie.

41.      Po trzecie, chociaż Sąd stwierdził, że Rada powinna była wystąpić do właściwego organu o dokonanie kontroli doniesień prasowych, procedura taka nie znajduje uzasadnienia we wspólnym stanowisku 2001/931, wyroku Trybunału w sprawie Al-Aqsa ani gdziekolwiek indziej. W każdym razie stanowisko Sądu nie umożliwiałoby rozstrzygnięcia w tym zakresie.

42.      Po czwarte, Sąd błędnie przyjął, że odmowa uznania, iż Rada może się opierać na materiałach ze źródeł powszechnie dostępnych, w sposób nieuchronny skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonych rozporządzeń.

43.      LTTE twierdzi natomiast, że czyny wymienione w uzasadnieniu nie zostały zaczerpnięte z decyzji właściwych władz, ponieważ każdy z przypisywanych jej czynów był późniejszy aniżeli decyzje krajowe. Potwierdza to, że decyzja o utrzymaniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 mogła być oparta jedynie na informacjach zaczerpniętych z prasy lub Internetu. Sąd nie stwierdził, że Rada musi przedstawiać regularnie nowe powody uzasadniające utrzymanie objęcia skarżącej środkami ograniczającymi. Stwierdził jedynie, że jeśli Rada zdecyduje się przedstawić nowe powody, muszą one znajdować oparcie w decyzjach właściwych władz. Sąd słusznie orzekł, że dokonując niezależnej oceny na podstawie informacji zaczerpniętych z prasy i Internetu, Rada faktycznie starała się przypisać sobie kompetencję właściwej władzy.

44.      W ramach zarzutu trzeciego Rada podnosi, że Sąd naruszył prawo, nie uznając, iż decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. może być uważana za ważną decyzję w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. Po pierwsze, Sąd stwierdził w wyroku w sprawie PMOI(46), że taka decyzja stanowiła decyzję właściwej władzy krajowej. Po drugie, Sąd uznał, że Rada powinna była mieć na względzie wszystkie elementy, na których oparł się Home Secretary, delegalizując LTTE.

45.      LTTE twierdzi natomiast, że gdyby Rada nie wiedziała o żadnym akcie terrorystycznym, który doprowadził do zdelegalizowania LTTE przez Home Secretary, nie byłaby w stanie stwierdzić, czy decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. spełnia wymogi art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. W takim przypadku Sąd z kolei nie mógłby zweryfikować, czy dowody, na których oparła się Rada, były rzeczywiście dokładne, wiarygodne i spójne. Oznaczałoby to także, że żadna ze stron postępowania nie byłaby w stanie zbadać, czy została podjęta decyzja w rozumieniu art. 1 ust. 4. Ponadto argument Rady, że wymóg dzielenia się pewnymi informacjami będącymi podstawą decyzji krajowej jest nieracjonalny, jest hipotetyczny. Nie wydaje się, aby w rozpatrywanym postępowaniu dostęp do (ewentualnych) informacji będących podstawą decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. był ograniczony.

 Ocena

 Uwagi wstępne

46.      Istota odwołania sprowadza się do wystąpienia do Sądu o (ponowne) zbadanie konstrukcji mechanizmu, w ramach którego utrzymywane są środki ograniczające Unii Europejskiej przewidziane we wspólnym stanowisku 2001/931 i rozporządzeniu 2580/2001, oraz roli państw członkowskich i państw trzecich w tym systemie.

47.      W ramach tego systemu można rozróżnić, po pierwsze, pierwotne umieszczenie w wykazie i, po drugie, decyzję o utrzymaniu osoby, podmiotu lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Jeśli chodzi o pierwszego rodzaju decyzję, wspólne stanowisko 2001/931 określa procedurę, do której zastosowania zobowiązana jest Rada, i materiały, na których może się oprzeć. Nie przewiduje jednak takich zasad w przypadku drugiego rodzaju decyzji. Właśnie ten drugi rodzaj decyzji był przedmiotem skargi LTTE do Sądu i jest przedmiotem tego odwołania.

48.      Artykuł 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 zawiera jedynie wymóg regularnej kontroli nazwisk osób i nazw grup umieszczonych w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania ich w wykazie. Podstawową kwestią niniejszego odwołania jest natomiast to, w jaki sposób Rada może ustalić istnienie takich podstaw, i to, o czym Rada musi poinformować zainteresowane osoby lub grupy.

49.      Z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 wynika, że w braku podstaw do utrzymania osoby lub grupy w tym wykazie Rada zobowiązana jest wykreślić lub „usunąć z wykazu” ten podmiot lub tę osobę(47). W tym jest bezsporne, że LTTE nie przedstawiła Radzie informacji ani dowodów, które mogłyby wpłynąć na powody umieszczenia jej w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 i ewentualnie spowodować jej usunięcie z wykazu. W kontekście innego środka ograniczającego Sąd orzekł, że w przypadku przedstawienia uwag i dowodów oraz uwzględnienia ich przy zmianie powodów umieszczenia osoby w wykazie w ramach decyzji wydanej w zakresie WPZiB zmiana ta powinna także zostać wniesiona do rozporządzenia przyjętego na podstawie TFUE(48).

50.      W obydwu sprawach żadna ze stron nie zaskarżyła wyroku w zakresie pierwszego zarzutu LTTE, że rozporządzenie 2580/2001 nie dotyczy konfliktu między LTTE i rządem Sri Lanki, ponieważ ten konflikt zbrojny (a tym samym także czyny popełnione w jego kontekście) regulowane są wyłącznie przez międzynarodowe prawo humanitarne. Kwestia ta została jednak podniesiona w sprawie C‑158/14, A. i in.

51.      W swoich pismach procesowych Rada podkreśla szczególnie fakt, że organizacja LTTE nigdy nie zakwestionowała żadnej z decyzji krajowych, na których oparła się Rada, ani też rozporządzeń Rady, na mocy których została umieszczona po raz pierwszy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, a następnie w nim utrzymana. Jednak w moim przekonaniu kontrola rozporządzeń Rady wymaga zbadania, czy Rada przestrzegała odpowiednich zasad prawa Unii, w tym warunków przewidzianych we wspólnym stanowisku 2001/931 oraz praw fundamentalnych. Żadna z tych zasad nie uzależnia kontroli od tego, czy strona, której ona dotyczy, odwołała się wcześniej od decyzji właściwej władzy do odpowiedniego krajowego organu.

52.      Na rozprawie Rada została zapytana, czy istnieje konieczność rozpatrywania zarzutu pierwszego. Zarzut ten dotyczy wymogu uzasadnienia decyzji przyjmującej środki ograniczające. Nie ulega wątpliwości, że jeśli Sąd uzna, iż co najmniej jeden z powodów wymienionych w uzasadnieniu jest wystarczająco precyzyjny i konkretny, to okoliczność, iż pozostałe powody tym się nie cechują, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności tej decyzji(49). Oznacza to, że jeśliby w rozpatrywanej sprawie Trybunał orzekł (w kontekście zarzutów drugiego lub trzeciego), że Sąd naruszył prawo, i uznał, iż zaskarżone rozporządzenia zostały należycie oparte na przykład na decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. i dostatecznie uzasadnione, nie byłoby wówczas konieczności rozważania także, czy uzasadnienie powołania się na decyzje państwa trzeciego było wystarczające. Mając jednak na względzie znaczenie systemowe kwestii leżącej u podstaw pierwszego zarzutu i jej ewentualne znaczenie dla innych spraw, rozważę pierwszy zarzut bez względu na zasadność pozostałych zarzutów.

 Zarzut pierwszy

53.      Zarzut pierwszy dotyczy zakresu obowiązku uzasadnienia przez Radę oparcia się na decyzji władzy państwa trzeciego jako podstawie wykazania dalszego istnienia podstaw do utrzymania organizacji, takiej jak LTTE, w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Zarzut ten oparty jest na założeniu, że Sąd słusznie uznał, iż jeśli Rada przed oparciem się na takiej decyzji starannie zweryfikowała, że odpowiednie uregulowania tego państwa trzeciego zapewniają ochronę prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej równoważną z ochroną gwarantowaną na szczeblu Unii, taka decyzja może stanowić decyzję właściwej władzy w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. To, czy Rada może w ogóle oprzeć się na decyzji władzy państwa trzeciego, a jeśli tak, pod jakimi warunkami, nie stanowi przedmiotu rozważań Trybunału w ramach tego odwołania.

54.      Wspólne stanowisko 2001/931 nie zawiera wyraźnego wymogu uzasadnienia. Podstawa tego wymogu jest inna. I tak, zgodnie z art. 296 TFUE, Rada zobowiązana jest do wyjaśnienia w sposób wyraźny i szczegółowy konkretnych powodów utrzymania grupy, takiej jak LTTE, w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Wyjaśnienie to musi zawierać informacje wystarczające dla umożliwienia grupie doznającej niekorzystnych skutków aktu zrozumienia powodów utrzymania go w tym wykazie, a sądom Unii kontroli tej decyzji(50). Obowiązek ten stanowi rozwinięcie odpowiadającego mu prawa podstawowego wyrażonego w art. 47 karty(51).

55.      Obowiązek uzasadnienia jest istotnym wymogiem proceduralnym. Należy go odróżnić od obowiązku dowiedzenia zarzucanego zachowania. Mieści się on w sferze materialnej zgodności z prawem danego aktu i pociąga za sobą kontrolę prawdziwości okoliczności faktycznych przywołanych w tym akcie, a także ich kwalifikacji jako argumentów uzasadniających zastosowanie środków ograniczających wobec danej osoby(52).

56.      W szczególności, stosując środek ograniczający w postaci zamrożenia funduszy, Rada musi w uzasadnieniu tego aktu, „[…] wskazywać szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługującego jej swobodnego uznania, że dana osoba powinna zostać objęta takim środkiem”(53). Rada zobowiązana jest także do wskazania „[…] indywidualnych, szczególnych i konkretnych powodów, dla których właściwe organy uważają, że zainteresowana osoba powinna być objęta środkami ograniczającymi […]”(54). To, czy uzasadnienie powinno spełniać szczególne wymagania, należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci środka lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, a także całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę(55).

57.      Należy zatem zacząć od zbadania rodzaju danego aktu i podstaw, na jakich może być oparty.

58.      Umieszczenie i utrzymanie osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 wymaga oceny ryzyka ich zaangażowania lub ewentualnego zaangażowania w akty terrorystyczne w rozumieniu definicji zawartej w art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931. Pierwotna ocena, w myśl art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931, musi być dokonana na podstawie „dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach”, wskazujących na to, że właściwa władza podjęła decyzję w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których ona dotyczy. Pewne wskazówki dotyczące przedmiotu tych decyzji wynikają z treści art. 1 ust. 4. Istotne jest podjęcie decyzji przez właściwą władzę „bez względu” na to, czy decyzja ta dotyczy, po pierwsze, wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowania popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, czy, po drugie, skazania za takie czyny. Skazanie to musi być także oparte na poważnych i wiarygodnych dowodach(56). W każdym przypadku, Rada musi być pewna, że zaistniały „poważne i wiarygodne dowody lub poszlaki”(57). Oznacza to, że Rada nie musi dysponować wszystkimi elementami, na których oparła się właściwa władza, podejmując decyzję (administracyjną lub sądową), taką jak decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. w rozpatrywanej sprawie. Dzieje się tak, ponieważ Rada nie może de novo oceniać wagi i wiarygodności dowodów lub poszlak, na których oparta jest decyzja właściwej władzy. Może jednak i jest nawet zobowiązana do zbadania, czy decyzja oparta jest na dowodach i czy władza uznała te dowody za poważne i wiarygodne. Rada nie może natomiast badać samodzielnie dowodów. Cel kontroli przez Radę decyzji właściwych organów (zarówno państw członkowskich, jak i państw trzecich) jest ograniczony do zweryfikowania, czy na mocy prawa Unii decyzje te stanowią wystarczającą podstawę do zastosowania unijnych środków ograniczających.

59.      Z powyższego wynika, że w oparciu o samą treść środka uzasadnienie pierwotnej decyzji o umieszczeniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 musi przywoływać przynajmniej, po pierwsze, indywidualne, szczególne i konkretne powody uznania, że istnieje ryzyko, iż osoba lub grupa może być zaangażowana w akty terrorystyczne zdefiniowane w art. 1 ust. 3 i w związku z tym istnieje konieczność zastosowania środka ograniczającego(58), a po drugie, decyzje właściwych władz w rozumieniu art. 1 ust. 4, przyjęte za podstawę tych uzasadnień. Obydwa te elementy decydują o zgodności środka z prawem. Bez przekazania informacji o obydwu elementach osoba lub grupa, której dotyczy środek, nie może wiedzieć, z jakich istotnych przyczyn została umieszczona w wykazie oraz czy Rada zastosowała się do wymogów ustawowych dotyczących umieszczania w wykazie; natomiast sąd nie może dokonać kontroli. Nie zgadzam się w związku z tym z Radą, że uzasadnienie powinno być ograniczone do informacji dotyczących działań, które doprowadziły do umieszczenia LTTE w wykazie przez Radę, nawet jeśli Rada ma rację co do tego, że obowiązek uzasadnienia to wymóg, który należy odróżnić od kwestii dowiedzenia zarzucanego zachowania(59).

60.      Zarzut pierwszy dotyczy drugiego elementu: czy opierając się na decyzji właściwej władzy państwa trzeciego, wystarczy jedynie przywołać decyzję właściwej władzy w rozumieniu art. 1 ust. 4 akapit drugi?

61.      Moim zdaniem, nie wystarczy.

62.      W przypadku powoływania się przez Radę na decyzje właściwych władz państw członkowskich, działających w ramach prawa Unii, oczywiste jest, że władze te są zobowiązane do przestrzegania praw podstawowych obowiązujących w Unii Europejskiej. Z tego względu standardy i poziom ochrony – w ramach prawa Unii – są dobrze ugruntowane i są przedmiotem kontroli Sądu. Powołując się na ich decyzje, Rada co do zasady może w sposób uzasadniony założyć, że decyzje te zostały podjęte z poszanowaniem odpowiednich praw podstawowych, w szczególności prawa do obrony i skutecznej ochrony sądowej. Założenie to nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W opinii 2/13 Trybunał stwierdził, że zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi wymaga w szczególności w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, by każde z tych państw uznawało – z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności – iż wszystkie inne państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych uznanych w tym prawie(60). Innymi słowy, zasada ta zakłada wzajemne zaufanie, ale nie ślepe zaufanie niezależnie od okoliczności.

63.      Te same rozważania należy zastosować w niniejszym przypadku. W związku z tym, gdy Rada uważa, że istnieją dowody wskazujące na realne zagrożenie, iż decyzja właściwej władzy nie została podjęta w konkretnej sprawie z poszanowaniem tych praw, bez dokonania dalszej oceny nie może oprzeć się na tej decyzji jako podstawie przyjęcia środka ograniczającego na mocy wspólnego stanowiska 2001/931. Jak stwierdziłam w mojej opinii w sprawie Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, „[s]koro […] decyzja Rady w przedmiocie zamrożenia funduszy własnych sama w sobie musi respektować takie prawa, jeśli ma oprzeć się ewentualnemu zaskarżeniu przed sądem Unii Europejskiej, wydaje się, że Rada powinna upewnić się w tym względzie [respektowania tych praw na szczeblu Unii Europejskiej] przed przyjęciem swojej decyzji”(61). W innych (bardziej typowych) okolicznościach może założyć poszanowanie odpowiednich praw podstawowych i tym samym może oprzeć się na tej decyzji, umieszczając osobę lub grupę w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3.

64.      Jak wynika z powyższego, w zakresie decyzji właściwej władzy państwa członkowskiego może wystarczyć, by Rada określiła w uzasadnieniu decyzję, na której się oparła, i wyjaśniła powody, dla których stanowi ona decyzję właściwej władzy w rozumieniu art. 1 ust. 4 akapit drugi wspólnego stanowiska 2001/931. Uzasadnienie to stanowi informację dla osoby lub grupy, której dotyczy, że Rada działała w oparciu o założenie poszanowania praw fundamentalnych oraz że nie zaistniały szczególne okoliczności powodujące niemożność przyjęcia takiego założenia. W przypadku dysponowania przez Radę dowodami wskazującymi na realne zagrożenie, że prawa podstawowe nie były przestrzegane, musi ona wykazać, że upewniła się, iż nie doszło do naruszenia praw podstawowych, i wskazać to jasno w uzasadnieniu.

65.      Sytuacja jest inna w przypadku, gdy Rada decyduje się oprzeć na decyzji właściwej władzy państwa trzeciego. Władze te nie są związane takimi samymi ograniczeniami w zakresie ochrony praw podstawowych jak państwa członkowskie, nawet jeśli zapewniana przez nie ochrona prawna praw podstawowych może być przynajmniej równoważna tej gwarantowanej na mocy prawa Unii. Sama Rada zgadza się, że musi być pewna, iż decyzja władzy państwa trzeciego została podjęta w okolicznościach, w których zapewniono ochronę praw podstawowych na poziomie przynajmniej równoważnym temu stosowanemu w ramach prawa Unii (i obowiązującym w stosunku do równoważnych decyzji władz państw członkowskich).

66.      O ile uzasadnione jest ogólne założenie, że państwa trzecie przestrzegają swoich zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego (które mogą obejmować zobowiązania w zakresie przestrzegania praw człowieka), o tyle nie ma podstaw dla przyjęcia założenia w zakresie poziomu ochrony praw podstawowych gwarantowanej w państwie trzecim, ani tego, czy jest ona „przynajmniej równoważna” tej, którą zapewnia Unia Europejska. Choć zasady prawa międzynarodowego (w tym w szczególności europejskiej konwencji praw człowieka) obowiązujące państwo trzecie mogą być pewną wskazówką, należy wziąć także pod uwagę przepisy prawa krajowego. Do Rady należy natomiast sprawdzenie, czy poziom ochrony praw podstawowych jest przynajmniej równoważny temu, który gwarantuje prawo Unii, oraz czy istnieją dowody wskazujące na możliwość, że dana decyzja mogła nie zostać podjęta z poszanowaniem odpowiednich i obowiązujących standardów ochrony.

67.      Moim zdaniem oznacza to, że Rada ma obowiązek zbadania, po pierwsze, jakie normy prawa krajowego tego państwa trzeciego stosuje się do danej decyzji (w tym wszelkie normy prawa międzynarodowego będące częścią prawa krajowego); po drugie, jakie standardy i poziom ochrony przewidują te normy (w tym, czy dostępna jest kontrola administracyjna lub sądowa decyzji, gwarantująca poszanowanie prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej) i czy są one równoważne ochronie gwarantowanej przez prawo Unii, i po trzecie, czy istnieją dowody wskazujące na możliwość, że dana decyzja mogła nie zostać przyjęta z poszanowaniem odpowiednich i obowiązujących standardów ochrony. Odmiennie jednak niż Sąd nie uważam, aby konieczne było systematyczne weryfikowanie przez Radę, czy państwo trzecie stosuje w praktyce obowiązujące w nim regulacje mające na celu ochronę prawa do obrony i gwarantujące skuteczną ochronę sądową. Nie jest to ani konieczne, ani wystarczające do stwierdzenia, czy w okolicznościach danej sprawy jest uzasadnione, że Rada oparła się na konkretnej decyzji właściwej władzy.

68.      Nie podzielam także obaw Rady dotyczących istnienia ryzyka ingerowania w system polityczny państwa trzeciego ani jej sugestii, iż ryzyka tego można by uniknąć, gdyby Rada miała możliwość przedkładania swoich uwag na temat systemu politycznego tego państwa w toku dalszego postępowania sądowego; w szczególności w swoich pismach procesowych, o których mowa w art. 20 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości(62). W moim przekonaniu ocena Rady jest ograniczona do zweryfikowania równoważności między prawem państwa trzeciego i prawem Unii oraz istnienia gwarancji dostępnych w konkretnej sprawie. Ocena ta nie ma na celu zweryfikowania przestrzegania przez państwo trzecie jakichkolwiek norm prawa międzynarodowego, którymi jest związane, ani prawa obowiązującego w innych krajach. Ponadto względy, które mogą powodować oparcie się przez Radę na decyzjach władzy państwa trzeciego, są komunikowane osobie lub grupie, której dotyczą, jedynie, jeśli Rada stwierdzi równoważność. Jeśli wynik tej oceny jest negatywny, Rada nie może się oprzeć na decyzji władzy państwa trzeciego i żadna część oceny Rady nie zostanie udostępniona osobie lub grupie, której dotyczy decyzja, ani nie stanie się dostępna publicznie.

69.      Z tych samych powodów nie ma potrzeby uciekania się do komunikowania uzasadnienia jedynie w uwagach na piśmie składanych w postępowaniu przed Sądem. W każdym razie obowiązek uzasadnienia wiąże się z odpowiadającym mu prawem strony doznającej niekorzystnych skutków do otrzymania informacji o powodach: prawo to nie może być uzależnione od wcześniejszego zaskarżenia rozporządzenia Rady przed sądami Unii. Prawo to umożliwia zainteresowanej osobie uzyskanie informacji o istotnych elementach stanowiących podstawę środka niekorzystnie wpływającego na jej sytuację i tym samym zaskarżenie tego środka, a nie odwrotnie(63).

70.      W przypadku pozytywnej oceny Komisja musi podać w uzasadnieniu powody, dla których uznała, że decyzja właściwej władzy państwa trzeciego została podjęta z zachowaniem standardów ochrony praw podstawowych równoważnych tym, które stosuje się na mocy prawa Unii do decyzji podjętych przez władze państw członkowskich. Z tego powodu niewystarczające jest jedynie odniesienie się do tej decyzji.

71.      Nie oznacza to jednak, że Rada musi przedstawić w uzasadnieniu całą swoją analizę oraz zaprezentować ogólną i pełną ocenę prawa konstytucyjnego i karnego oraz praktyki państwa trzeciego. Musi raczej jasno określić, dlaczego w danej sprawie, z którą wiąże się określona decyzja właściwej władzy, prawo państwa trzeciego zapewnia równoważny poziom ochrony przynajmniej prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, oraz musi przytoczyć źródła praw, na których się oparła.

72.      W uzasadnieniu pierwszego zarzutu Rada wydaje się także rozróżniać między decyzją, na podstawie której umieszcza osobę lub grupę w wykazie po raz pierwszy, i kolejnymi decyzjami, na podstawie których utrzymuje je w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Ustosunkuję się do tego rozróżnienia bardziej szczegółowo w kontekście zarzutu drugiego. Z przyczyn wyjaśnionych w części opinii, która go dotyczy(64), uważam, że gdy Rada, podejmując decyzję o utrzymaniu osoby lub grupę w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, opiera się na decyzji właściwej władzy państwa trzeciego, musi przedstawić wystarczające uzasadnienie oparcia się na tej decyzji.

73.      Z powyższych względów nie uważam za błędną wykładni Sądu prowadzącej do stwierdzenia, że Rada nie przedstawiła żadnej oceny poziomów ochrony dotyczących prawa do obrony i ochrony sądowej przewidzianych w prawie indyjskim oraz że samo tylko powołanie się na sekcje przepisów ustawowych i na okresową kontrolę przez indyjskiego Home Affairs Minister (ministra spraw wewnętrznych) jest niewystarczające. Fakt, że w moim przekonaniu Sąd naruszył prawo w zakresie, w jakim zasugerował istnienie ogólnego obowiązku Rady do zbadania w praktyce i w sposób abstrakcyjny skuteczności stosowania przez państwo trzecie jego przepisów służących ochronie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, nie zmienia tej konkluzji.

74.      Wobec tego zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.

 Zarzut drugi

 Wprowadzenie

75.      Drugi zarzut Rady dotyczy przede wszystkim podstaw, na jakich Rada może zdecydować o utrzymaniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, oraz wymogu przytoczenia tych podstaw w uzasadnieniu. Ten zarzut opiera się zasadniczo na trzech argumentach, po pierwsze, Sąd uznał błędnie, że Rada zobowiązana jest do regularnego przedstawiania nowych powodów uzasadniających dalsze objęcie danej osoby środkami ograniczającymi; po drugie, Sąd stwierdził błędnie, że Rada nie może opierać się na materiałach dostępnych publicznie, które nie zostały uwzględnione w decyzji właściwej władzy; a po trzecie, Sąd niesłusznie postanowił stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że Rada nie może opierać się na materiałach dostępnych publicznie.

76.      Rozważę kolejno każdy argument.

 Czy Rada zobowiązana jest do regularnego przedstawiania nowych powodów uzasadniających dalsze objęcie danej grupy środkami ograniczającymi?

77.      Zgadzam się z Radą, że nie w każdym przypadku, gdy podejmuje decyzję o utrzymaniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, zobowiązana jest do przedstawienia nowych powodów (w rozumieniu nowych faktów przytoczonych w decyzji właściwej władzy lub nowej decyzji tej władzy dotyczącej faktów, na których wcześniej oparła się Rada) pozostawienia tej strony w wykazie. Taki wymóg może istnieć, choć niekoniecznie zawsze.

78.      Podstawą umieszczenia w wykazie zgodnie z art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 jest istnienie decyzji właściwej władzy „w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowanie popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny”. Dowody muszą być złożone z dokładnych informacji lub materiałów.

79.      Pierwotny wpis do wykazu oparty jest zatem na decyzjach dotyczących faktów z przeszłości. Celem odniesienia do decyzji krajowej jest „[…] zapewnieni[e], że decyzja Rady zostanie podjęta na wystarczającej podstawie faktycznej, umożliwiającej jej stwierdzenie, że nieprzyjęcie środków zabezpieczających grozi tym, że dana osoba nadal będzie się angażować w działalność terrorystyczną”(65). Jej funkcja polega na „[…] wykazaniu istnienia poważnych i wiarygodnych dowodów i poszlak świadczących o uczestniczeniu danej osoby w działalności terrorystycznej, uznanych za wiarygodne przez władze krajowe”(66). W przypadku pierwotnego wpisu decyzje te są więc wykorzystywane do oceny ryzyka popełnienia aktów terrorystycznych lub udziału w nich w przyszłości(67). Nieuzasadnione jest natomiast zamrożenie funduszy przeznaczonych na finansowanie aktów (terrorystycznych), gdy nie istnieje (już) zagrożenie takimi aktami.

80.      Na podstawie tej oceny do Rady należy podjęcie decyzji dotyczącej poziomu ochrony, który należy przyjąć wobec tego zagrożenia, i oszacowanie, czy dana osoba lub grupa stwarza takie zagrożenie (także mimo niepopełnienia przez nie przez pewien czas żadnego aktu terrorystycznego)(68). Uzasadnia to wówczas zastosowanie środków zapobiegawczych. Ocena zagrożenia w danej sprawie musi być oparta na faktach i informacjach dostępnych w decyzjach właściwych władz. Z uwagi na dwupoziomowy system kompetencji przewidziany we wspólnym stanowisku 2001/931 decyzje te są jedyną podstawą wykazania istnienia podstaw umieszczenia osoby, podmiotu lub grupy w wykazie. Rada musi zweryfikować, czy decyzja w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 jest dostatecznie szczegółowa, po pierwsze, aby zidentyfikować daną osobę lub grupę, a po drugie, aby ustalić ewentualny związek (o którym mowa w art. 1 ust. 2 tego wspólnego stanowiska) między daną osobą lub grupą a aktami terrorystycznymi zdefiniowanymi w art. 1 ust. 3 tego wspólnego stanowiska. Rada musi wziąć także pod uwagę relację czasową między decyzją i faktami, których dotyczy, aby móc stwierdzić, czy wskazują one na obecne (i ewentualnie przyszłe) zagrożenie terroryzmem uzasadniające podjęcie środków ograniczających.

81.      W związku z powyższym, chociaż Rada dysponuje pewną swobodą uznania w ocenie zagrożenia terroryzmem, ustalania poziomu ochrony i wyboru środków służących zażegnaniu ryzyka, może jednak umieszczać osoby, grupy lub podmioty w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 tylko w przypadku istnienia dostatecznych powodów uznania, że istnieje wymagany związek między tymi osoby, grupami lub podmiotami a aktami terrorystycznymi lub działalnością terrorystyczną. Korzysta więc ze swobody uznania w zakresie badania decyzji właściwych władz oraz faktów i dowodów, na których są oparte. Jednakże wspólne stanowisko 2001/931 nie przewiduje przy podejmowaniu decyzji o pierwotnym umieszczeniu w wykazie samodzielnego prowadzenia przez Radę dochodzeń lub ustalania faktów(69). W związku z tym Radzie nie przysługuje żadna swoboda uznania w zakresie wyboru podstawy stanowiącej uzasadnienie umieszczenia w wykazie. Podstawą tą muszą być decyzje właściwych władz.

82.      Artykuł 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 przewiduje kontrolę wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3 w regularnych odstępach czasu (co najmniej raz na sześć miesięcy). Celem tej kontroli jest zapewnienie, że istnieją w dalszym ciągu podstawy do pozostawienia osoby lub grupy w wykazie. Artykuł nie zawiera natomiast dalszych wskazówek co do tego, jakie mogą to być podstawy i na czym muszą być oparte.

83.      W moim przekonaniu podstawy (to jest powody) pierwszego wpisu do wykazu, a następnie utrzymania osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 muszą być takie same: osoby, podmioty, lub grupy mogą pozostać w tym wykazie tylko, jeśli w dalszym ciągu istnieje zagrożenie aktami terrorystycznymi i działalnością terrorystyczną oraz ich zaangażowaniem w nie. Przesłanki ustanowienia dwustopniowego mechanizmu umieszczania w wykazie są takie same niezależnie od tego, jak długo osoba lub grupa pozostaje w wykazie. Innymi słowy, po pierwotnym umieszczeniu w wykazie nie można uważać, że umieszczona w nim osoba lub grupa spełnia przesłanki umieszczenia w wykazie, o ile i dopóty nie zażąda usunięcia z wykazu i nie przedstawi dowodów na poparcie nowych faktów uzasadniających to żądanie.

84.      Rada ma natomiast do spełnienia funkcję nadzorczą. Do zadań Rady należy zweryfikowanie w ramach kontroli, czy istnieją w dalszym ciągu podstawy umieszczenia w wykazie oparte na faktach i dowodach. W wyroku Al-Aqsa Trybunał uznał, że w ramach kontroli w zakresie tego, czy należy pozostawić dana osobę lub grupę w wykazie, istotną kwestią jest ustalenie, „[…] czy od czasu umieszczenia nazwiska tej osoby w rzeczonym wykazie lub od czasu poprzedniej kontroli sytuacja faktyczna zmieniła się w taki sposób, że nie pozwala na dalsze trwanie przy konkluzji o uczestniczeniu tej osoby w działalności terrorystycznej”(70). Istotne jest zatem to, czy zaistniały nowe fakty lub dowody lub czy nastąpiła zmiana oceny właściwych władz zaangażowania tej strony w terroryzm (lub jego finansowanie)(71). W innym miejscu w tym wyroku Trybunał odniósł się do kwestii tego, czy istnieją dowody wskazujące na to, że „[…] sytuacja faktyczna lub jej ocena przez władze krajowe uległa zmianie w zakresie uczestniczenia przez wnoszącą odwołanie w finansowaniu działalności terrorystycznej”(72).

85.      W moim przekonaniu te punkty wyroku Al-Aqsa koncentrują się przede wszystkim na tym, co może prowadzić do wykreślenia przez Radę osoby lub grupy z wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3. I tak, właściwa władza może uznać, że w świetle nowych faktów i dowodów osoba lub podmiot nie są już zaangażowane w finansowanie terroryzmu. Sama Rada może też odkryć fakty prowadzące do ponownego rozważenia jej wcześniejszej decyzji i ewentualnego wykreślenia osoby lub grupy z wykazu przewidzianego w art. 2 ust. 3.

86.      W niniejszej sprawie kwestia podniesiona w ramach drugiego zarzutu sprowadza się do tego, czy Rada musi wykazać (i przytoczyć w uzasadnieniu) nowe powody utrzymania osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. W moim przekonaniu z jednej strony nie może istnieć ściśle obowiązująca zasada pozwalająca Radzie na utrzymanie osoby lub podmiotu w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 tylko pod warunkiem istnienia decyzji właściwych władz, które zostały wydane lub o których Rada powzięła informację po pierwotnym lub poprzednim umieszczeniu w wykazie. Z drugiej strony pierwotne decyzje wykorzystane jako podstawa pierwotnego umieszczenia w wykazie nie zawsze będą wystarczające.

87.      To, czy wymagana jest nowa decyzja właściwej władzy, czy też nie, i czy z tego względu powinna zostać przytoczona w uzasadnieniu, będzie zależeć od kilku czynników.

88.      Jeśli Rada podejmuje decyzję na mocy art. 1 ust. 6 bez opierania się na nowej decyzji właściwej władzy, musi się upewnić, że decyzja właściwej władzy, na której oparła się wcześniej, podejmując pierwotną decyzję lub kolejną decyzję o utrzymaniu osoby lub podmiotu w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, stanowi w dalszym ciągu wystarczającą podstawę wykazania istnienia ku temu uzasadnienia. W związku z tym, opierając się na faktach i dowodach stanowiących postawę wcześniejszej decyzji lub wcześniejszych decyzji właściwej władzy (nawet jeśli decyzje te zostały następnie uchylone z powodów niezwiązanych z tymi faktami i dowodami wskazującymi na zaangażowanie w akty terrorystyczne lub działalność terrorystyczną(73)), Rada musi wykazać, że fakty i dowody, na których oparta była decyzja lub decyzje właściwej władzy (pierwotne lub wcześniejsze), w dalszym ciągu uzasadniają jej ocenę, że dana osoba lub grupa stwarza zagrożenie terroryzmem i tym samym uzasadnione są środki zapobiegawcze. Innymi słowy, muszą w dalszym ciągu istnieć zagrożenie i będąca jego konsekwencją potrzeba zastosowania środków zapobiegawczych.

89.      Ponieważ decyzje właściwych władz z natury rzeczy dotyczą faktów, które poprzedzają te decyzje, to im dłuższy jest okres pomiędzy tymi faktami i tymi decyzjami z jednej strony a nową decyzją o utrzymaniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 z drugiej strony, tym bardziej Rada zobowiązana jest do uważnego zweryfikowania, czy w momencie kontroli jej konkluzje nadal znajdują w sposób zasadny oparcie na tej decyzji i faktach, które stanowią jej podstawę(74). W przypadku odnowienia lub przedłużenia decyzji właściwej władzy Rada musi zweryfikować podstawę, na jakiej miało to miejsce. Wynika z tego, że analiza Rady nie może być w całości identyczna z tą przeprowadzoną w czasie podejmowania wcześniejszej decyzji na mocy art. 1 ust. 6, opartej na tej samej decyzji właściwej władzy. Należy wziąć pod uwagę przynajmniej upływ czasu. Musi to także znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

90.      Gdy osoba lub grupa dotknięta niekorzystnymi skutkami decyzji przedkłada Radzie informacje w reakcji na pierwszą decyzję o umieszczeniu w wykazie lub na uzasadnienie dotyczące kolejnej decyzji o pozostawieniu w wykazie, Rada musi wziąć pod uwagę także te informacje(75) i wyjaśnić w uzasadnieniu nowej decyzji o umieszczeniu w wykazie, dlaczego te informacje nie zmieniają jej oceny.

91.      Gdy stanie się dostępna nowa odnośna decyzja właściwej władzy i gdy Rada poweźmie o takowej wiadomość, instytucja ta zobowiązana jest zweryfikować fakty i dowody, na których została ona oparta, i czy może ona zostać wykorzystana do wykazania dalszego istnienia podstaw utrzymania osoby lub podmiotu w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. W tym aspekcie odpowiedzialność Rady (także w zakresie uzasadnienia) będzie różna w zależności od tego, czy decyzja krajowa jedynie odnawia lub przedłuża wcześniejszą decyzję właściwej władzy, na której poprzednio oparła się Rada, czy jest to całkowicie nowa decyzja, mogąca pochodzić także od innej właściwej władzy (ewentualnie innego) państwa członkowskiego, oparta na innych faktach i dowodach.

92.      Wyjaśniłam już, pod jakimi warunkami moim zdaniem osoby lub grupy mogą być umieszczone w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na podstawie decyzji właściwej władzy państwa trzeciego(76). Jestem tego samego zdania w kwestii decyzji przewidzianej w art. 1 ust. 6. Gdy wcześniejsze decyzje o umieszczeniu w wykazie były już oparte na takiej decyzji lub takich decyzjach państwa trzeciego, a Rada wykazała uprzednio spełnienie tych warunków, nie uważam, aby Rada musiała przytaczać wszystkie te fakty i dowody ponownie w nowym uzasadnieniu, gdy w dalszym ciągu opiera się na tych decyzjach. Rada musi raczej wyjaśnić, po pierwsze, dlaczego w czasie podejmowania decyzji o utrzymaniu podmiotu lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 decyzje te wciąż wskazują na istnienie podstaw pozostawienia tej osoby lub grupy w wykazie, a po drugie, dlaczego w dalszym ciągu jest przekonana, że decyzje te zostały podjęte z zachowaniem standardów ochrony praw podstawowych przynajmniej równoważnych tym obowiązującym na mocy prawa Unii w stosunku do decyzji podejmowanych przez władze państw członkowskich. Gdy Rada opiera się na nowej decyzji tego samego państwa trzeciego, zakres, w jakim Rada zobowiązana jest do ponownego wskazania odpowiednich faktów i dowodów, będzie zależał od tego, jak decyzja ta ma się do wcześniejszych decyzji. W każdym jednak przypadku Rada zobowiązana jest do wykazania, że w dalszym ciągu są spełnione warunki umożliwiające umieszczenie osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na podstawie tej decyzji.

93.      W niniejszej sprawie rzeczywiście Sąd wydaje się (w pkt 175–177 zaskarżonego wyroku) wymagać od Rady przedstawienia późniejszych decyzji krajowych i odniesienia do ich uzasadnień, bez wcześniejszego zbadania, czy Rada wykazała dalsze istnienie uzasadnienia dla utrzymania LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na podstawie istniejących decyzji właściwych władz, na których oparła się wcześniej.

94.      Jednak z łącznej lektury tych punktów z pkt 196 zaskarżonego wyroku wynika jasno, że Sąd uznał także, iż Rada przywołała jedynie pierwotne decyzje właściwych władz i stwierdziła tylko, że pozostają w mocy; i tym samym w zakresie poszczególnych czynów, które wymienia (a które miały miejsce po wydaniu tych decyzji), Rada nie oparła się na decyzjach właściwych władz. W tych okolicznościach jakiekolwiek decyzje właściwych władz, na których się oparto, powinny być ewidentnie różne i późniejsze od pierwotnych decyzji, do których odniosła się Rada. Sąd przychylił się do tego, że wcześniejsze decyzje zostały wymienione w odniesieniu do wspólnego stanowiska nr 790/2014, uznał jednak, że Rada nie wykazała, w jaki sposób w tych decyzjach zbadano i uznano za ustalone konkretne fakty, do których odniosła się Rada. W pkt 204 zaskarżonego wyroku Sąd jeszcze dobitniej stwierdził, że Rada nie może uzasadnić utrzymania osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, opierając się na nowych aktach terrorystycznych, bez ich uprzedniego zbadania przez właściwą władzę i wydania przez nią decyzji.

95.      Wobec powyższego uważam, że Sąd słusznie uznał, iż z uwagi na brak nowej lub innej decyzji właściwej władzy dotyczącej listy aktów terrorystycznych, które przywołała Rada, tworzącej zadowalającą podstawę twierdzenia, iż istnieją podstawy do utrzymania LTTE w wykazie, Rada nie mogła oprzeć się na liście ataków terrorystycznych rzekomo dokonanych przez tę organizację, jeśli fakty te nie zostały wymienione w decyzjach właściwych władz.

 Czy decydując o utrzymaniu grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, Rada może się opierać na materiałach ze źródeł powszechnie dostępnych?

96.      Z mojego wniosku, zgodnie z którym Rada, decydując o utrzymaniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, nie mogła oprzeć się na liście ataków terrorystycznych rzekomo dokonanych przez LTTE, jeśli fakty te nie zostały wymienione w decyzjach właściwych władz, wynika, że Rada co do zasady nie może się opierać (także) na dostępnych publicznie informacjach o nowych atakach jako podstawie wykazania istnienia uzasadnienia dla utrzymania osoby, podmiotu lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3.

97.      Drugi argument Rady na poparcie zarzutu drugiego sprowadza się do kwestii, czy istnieją wyjątki od tej zasady. Czy podejmując decyzję o utrzymaniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, Rada może się jednak oprzeć na przesłankach wywiedzionych z faktów i dowodów powziętych skądinąd aniżeli z decyzji właściwych władz?

98.      Moim zdaniem, nie może.

99.      Istotną cechą dwustopniowego systemu, na którym opiera się wspólne stanowisko 2001/931, jest to, że Rada sama nie może ustalać faktów, które stanowią następnie podstawę objęcia osoby lub grupy środkami zapobiegawczymi Unii. Nie dysponuje też środkami umożliwiającymi jej prowadzenie samodzielnie dochodzeń(77). Może jednak umieszczać osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, jeśli z akt wynika, że decyzja została podjęta przez właściwy organ sądowy i, z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków, organ administracyjny. Powodem istnienia tego wymogu jest zapewnienie umieszczania w wykazie osób lub grup jedynie na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej(78). System ten oparty jest na założeniu, że z jednej strony decyzje tych władz zgodnie z prawem krajowym ustalają, kontrolują i potwierdzają poważne i wiarygodne dowody lub poszlaki, iż osoba lub grupa jest zaangażowana w akty terrorystyczne lub działalność terrorystyczną, a z drugiej strony w związku z tymi decyzjami danej osobie lub podmiotowi przysługują prawa fundamentalne do obrony i skutecznej ochrony sądowej.

100. W moim przekonaniu przesłanki te w jednakowym stopniu dotyczą decyzji o pozostawieniu osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Powody tej decyzji muszą być oparte na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Pozwolenie na to, aby Rada sama znajdowała dowody lub poszlaki (wcześniejszego lub przyszłego) zaangażowania w akty terrorystyczne i działalność terrorystyczną, które Rada uważa za objęte zakresem art. 1 ust. 2 i 3 wspólnego stanowiska 2001/931, sugerowałoby różnicę w traktowaniu z jednej strony osób lub grup utrzymanych w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na podstawie decyzji właściwych władz a z drugiej strony tych utrzymanych w tym wykazie na podstawie faktów ustalonych przez Radę z własnej inicjatywy (nawet jeśli Rada w pewnym zakresie oparła się na decyzjach właściwych władz). Tej drugiej kategorii osób lub podmiotów przysługiwałby wówczas, w odniesieniu do faktów ustalonych przez Radę, węższy zakres prawa do rzetelnego procesu sądowego i skutecznej ochrony sądowej. Aby zakwestionować ustalenia faktyczne poczynione przez Radę, mogłyby się one odwołać jedynie do sądów Unii. Jednak w systemie dwustopniowym zaskarżenie jest co do zasady możliwe zarówno na poziomie krajowym (w stosunku do decyzji właściwej władzy), jak i na szczeblu Unii (w stosunku do decyzji Rady o umieszczeniu w wykazie). Bezpośrednie oparcie się przez Radę na takich informacjach lub materiałach groziłoby zatem pozbawieniem danej osoby lub podmiotu prawa podstawowego do kontroli przez sąd krajowy decyzji o niekorzystnych dla niego skutkach (podczas gdy w przypadku istnienia decyzji właściwej władzy danej osobie lub grupie przysługiwałoby to prawo). Dokonanie tej kontroli leżałoby zatem jedynie w gestii sądów Unii. Z tego względu Rada nie może umieścić osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na podstawie doniesienia prasowego, z którego wynika, że „on to zrobił” lub „on powiedział, że to zrobił”. Taka decyzja nie spełnia warunków przewidzianych we wspólnym stanowisku 2001/931. Nie jest ona także zgodna z zasadą praworządności.

101. Można zarzucić, że utrzymywanie, iż Rada nie może opierać się na informacjach obciążających łatwo dostępnych publicznie, jest podejściem zbyt formalistycznym i rygorystycznym. W moim przekonaniu zarzut ten jest jednak bezzasadny.

102. Warto przypomnieć, że konsekwencje umieszczenia w wykazie są bardzo poważne. Fundusze i inne aktywa finansowe lub zasoby gospodarcze zostają zamrożone. „»Zamrożenie funduszy, innych aktywów finansowych i zasobów gospodarczych« oznacza zapobieganie jakimkolwiek ruchom, przenoszeniu, zmianom, wykorzystaniu lub dokonywaniu transakcji funduszami w jakikolwiek sposób, który powodowałby jakąkolwiek zmianę ich wielkości, wartości, lokalizacji, własności, posiadania, charakteru, przeznaczenia lub inną zmianę, która umożliwiłaby korzystanie z funduszy, w tym również zarządzanie portfelem”(79). Normalna działalność ekonomiczna osoby, grupy lub podmiotu wymienionego w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 ulega zawieszeniu. Wobec takich konsekwencji nie wydaje się zatem nieuzasadnione wymaganie rygorystycznego przestrzegania procedur i poszanowania przez nie praw podstawowych do obrony i skutecznej ochrony sądowej.

103. Ponadto trudno jest sobie wyobrazić, jak dokładnie należałoby „wykroić” wyjątek od zasady, że Rada nie może opierać się na dostępnych publicznie informacjach o nowych atakach jako podstawie do wykazania, iż istnieje uzasadnienie utrzymywania osoby, grupy lub podmiotu w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Gdzie powinna przebiegać granica? Czy wystarczający jest jeden „solidny” dowód, a jeśli potrzebnych jest więcej niż jeden, ile jest wymaganych? Czy publiczne oświadczenie złożone przez znanego, wskazanego z imienia i nazwiska rzecznika grupy (zakładając, że taka osoba w ogóle istnieje), który wyraźnie przyznaje się do odpowiedzialności za atak, ma wymaganą wartość dowodową? Czy ta sama wartość dowodowa może zostać przypisana publicznemu oświadczeniu osoby, która, jak twierdzi, reprezentuje grupę? Jak przedstawiałaby się sytuacja w przypadku istnienia doniesień prasowych sugerujących, że osoba fizyczna, która dokonała ataku (i która zginęła podczas jego popełniania, nie można jej zatem przesłuchać), została rzekomo „zainspirowana” przez grupę lub „zaprzysięgła jej wierność”? Czy to czyni grupę dostatecznie odpowiedzialną za atak, aby jej nazwa została utrzymana w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3?

104. Oczywiście w normalnych okolicznościach nieuniknione jest uzyskanie przez Radę informacji dotyczących (ewentualnego) zaangażowania osoby lub grupy w ataki terrorystyczne i działalność terrorystyczną. Informacje te mogą pochodzić z publicznego lub prywatnego źródła. Obowiązek lojalnej współpracy, na którym oparty jest dwustopniowy system przewidziany we wspólnym stanowisku 2001/931, wymaga od Rady przekazywania państwom członkowskim znanych jej informacji i dowodów, o których uważa, że mogą być istotne dla właściwych władz. Faktem jest, że wspólne stanowisko 2001/931 nie zawiera jako takie warunku stanowiącego, iż gdy państwa członkowskie otrzymują takie informacje od Rady, muszą niezwłocznie podjąć konieczne kroki w celu zainicjowania wydania przez właściwą władzę nowej, formalnej decyzji w zakresie faktów i osób, których dotyczą informacje przekazane im przez Radę. Jednakże ten sam obowiązek lojalnej współpracy – w moim przekonaniu – niemniej zobowiązuje państwa członkowskie do właściwej reakcji na żądanie Rady występującej o ocenę przekazanych informacji. Oczywiście, przystępując do procesu przeprowadzanej co sześć miesięcy kontroli, Rada musiałaby w takich przypadkach zapewnić sobie odpowiedni czas na zwrócenie się o odpowiedź do danego państwa członkowskiego lub państw członkowskich w związku z informacjami, które przekazała, i na jej otrzymanie. Wydaje się, że taka cena za zapewnienie przestrzegania praw podstawowych do obrony i skutecznej ochrony sądowej jest jednak do przyjęcia.

105. Gdyby natomiast uznać prawo Rady do przyjęcia za podstawę faktów i dowodów pochodzących skądinąd aniżeli z decyzji właściwych władz, mam także wątpliwości co do tego, jak proces ten wyglądałby w praktyce.

106. Załóżmy, że Rada dysponuje materiałami z wiarygodnych lub pierwotnych źródeł (dostępnych publicznie lub nie), które jakoby zawierają lub rejestrują oświadczenie danej osoby lub grupy równoważne przyznaniu się do zaangażowania (w przeszłości lub w przyszłości) w akty terrorystyczne lub działalność terrorystyczną, które Rada uważa za mieszczące się w zakresie art. 1 ust. 2 i 3 wspólnego stanowiska 2001/931. W najlepszym razie w oparciu o te materiały Rada mogłaby dokonać wstępnego ustalenia, że posiada dostatecznie solidną podstawę faktyczną dla podjęcia decyzji, iż w dalszym ciągu istnieje uzasadnienie utrzymania tego tej osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 (niezależnie od jakichkolwiek odnośnych decyzji właściwej władzy). Rada musiałaby wówczas uwzględnić te informacje i dowody w uzasadnieniu przekazanym stronie doznającej niekorzystnych skutków przed podjęciem kolejnej decyzji w rozumieniu art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931(80). Jakie jest jednak w praktyce prawdopodobieństwo, że strona ta wyraźnie przyznałaby (niekorzystne) fakty przedstawione jej przez Radę? Przy czym byłaby to jedyna podstawa, w odniesieniu do której Rada mogłaby zgodnie z prawem, po pierwsze, oprzeć się na tych faktach w braku (wcześniejszej lub nowej) decyzji właściwej władzy lub, po drugie, połączyć te fakty z poprzednią decyzją właściwej władzy, na której już się oparła. Przyznaję, że jestem raczej sceptyczna w stosunku do tego, czy dana osoba lub grupa miałyby jakikolwiek interes w dostarczeniu Radzie takiego dogodnego i wyraźnego potwierdzenia.

107. Nie mogę się zatem zgodzić z zasadą dającą Radzie przyzwolenie na to, aby w celu utrzymania osoby lub grupy w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 opierała się na publicznie znanych „faktach” i ich dowodach zaczerpniętych z artykułów prasowych lub Internetu. Publiczny charakter faktu i publiczna dostępność dowodów na jego poparcie są same w sobie niewystarczającą podstawą dopuszczenia wyjątku od ogólnej zasady, że Rada zobowiązana jest do opierania się na decyzjach właściwych władz. Wreszcie chciałabym podkreślić, że moje stanowisko dotyczy jedynie tych decyzji, na mocy których Rada utrzymuje osobę lub grupę w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Rada nie jest związana tymi samymi ograniczeniami, gdy decyduje o usunięciu osoby lub grupy z tego wykazu.

108. Wobec tego należy odrzucić także argument drugi na poparcie zarzutu drugiego.

 Czy Sąd słusznie stwierdził nieważność zaskarżonych środków?

109. Ostatni argument Rady na poparcie zarzutu drugiego sprowadza się do tego, że skoro nie mogła oprzeć się na materiałach ze źródeł dostępnych publicznie, konkluzja powinna być taka, iż nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i w związku z tym mogła utrzymać LTTE w wykazie. Jeśli ta konkluzja jest prawidłowa, to Sąd nie uznając między innymi prawa Rady do oparcia się na materiałach pochodzących ze źródeł powszechnie dostępnych, nie powinien był stwierdzić nieważności zaskarżonych rozporządzeń.

110. Nie podzielam tego stanowiska.

111. Po pierwsze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych rozporządzeń w zakresie, w jakim dotyczyły LTTE, ponieważ Rada naruszyła zarówno art. 1 wspólnego stanowiska 2001/931, jakrównież obowiązek uzasadnienia.

112. Po drugie, nie zgadzam się z tokiem rozumowania leżącym u podstaw argumentu Rady, że z niemożności wzięcia pod uwagę późniejszych aktów zrelacjonowanych przez prasę wynika, iż nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego i tym samym organizacja LTTE mogła zostać utrzymana w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3. Wyjaśniłam już, dlaczego uważam, że brak jest podstaw dla przyjęcia założenia istnienia uzasadnienia utrzymania w wykazie osoby lub grupy w nim umieszczonej do momentu zmiany stanu faktycznego w znaczeniu zaistnienia (pozytywnych) przesłanek usunięcia tej osoby lub grupy z wykazu. Wraz z upływem czasu nieuchronnie zmienia się stan faktyczny. Nawet jeśli nie zostanie wydana inna lub późniejsza decyzja właściwej władzy (dotycząca innych faktów), Rada musi jednakowoż zbadać, czy w oparciu o fakty i dowody zawarte w decyzji, na której oparła się wcześniej, istnieje w dalszym ciągu ryzyko zaangażowania w akty terrorystyczne, a tym samym uzasadnienie utrzymania w wykazie. Wynika z tego również, że w niniejszej sprawie Rada zobowiązana była do wyjaśnienia, dlaczego decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. była w dalszym ciągu wystarczającą podstawą jej decyzji, a Sąd powinien był rozpatrzyć ten argument. Ustalenia Sądu dotyczące decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. są natomiast przedmiotem trzeciego zarzutu Rady.

 Wnioski

113. Z powyższych względów uważam, że zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.

 Zarzut trzeci

114. Trzeci zarzut Rady sprowadza się do tego, że Sąd naruszył prawo, nie stwierdzając, że umieszczenie LTTE w wykazie znajduje oparcie w decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. Rada argumentowała przed Sądem, że decyzja ta jest sama w sobie wystarczająca.

115. Pierwszym argumentem Rady jest tutaj to, że Sąd uznał już we wcześniejszych sprawach, iż decyzja ta stanowi decyzję właściwej władzy w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931(81). To prawda (ani nie wydaje się, by było to kwestionowane), i tak, w pkt 120 zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie powołał się na to orzecznictwo, uznając, że decyzja ta stanowiła decyzję właściwej władzy. Punkty 205 i 206 zaskarżonego wyroku, które przywołuje Rada na poparcie tego argumentu, faktycznie dotyczą stanowiska Sądu w zakresie powoływania się przez Radę w uzasadnieniu swojej decyzji o utrzymaniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3 na akty, które nie były przedmiotem decyzji właściwej władzy.

116. Drugi argument Rady jest taki, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 206 i 208 zaskarżonego wyroku, iż Rada nie mogła oprzeć się na decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r., nie mając dostępu do faktów i ustaleń stanowiących podstawę tej decyzji. Moim zdaniem Sąd nie stwierdził takiego stanu rzeczy. W przywołanych punktach Sąd rozważył argument Rady i Komisji wyjaśniający, dlaczego uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń nie odnoszą się do konkretnych decyzji właściwych władz, w których zbadano i potwierdzono akty przytoczone przez Radę na początku jej uzasadnienia (to jest, jak wyraził to Sąd, serii aktów przemocy zaczerpniętych przez Radę z prasy i Internetu oraz przypisanych LTTE). Instytucje te argumentowały natomiast, że LTTE mogła i powinna była zaskarżyć środki ograniczające na poziomie krajowym. Sąd odrzucił jednak te argumenty z uwagi na to, że, po pierwsze, gdy Rada przyjmuje akty terrorystyczne za podstawę faktyczną swojej decyzji, musi wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji wydane przez właściwe władze krajowe decyzje, w których konkretnie zbadano i potwierdzono dokonanie aktów terrorystycznych(82); po drugie, argumenty te potwierdziły, że Rada faktycznie oparła się na informacjach zaczerpniętych z prasy i Internetu(83); a po trzecie, argumenty te sugerowały, że decyzje krajowe, na których oparła się Rada, mogłyby nie być oparte na żadnym konkretnym akcie terrorystycznym, jeśli zainteresowany nie zakwestionował ich na poziomie krajowym(84). Przeciwnie do twierdzeń Rady, nic w tych punktach (a z pewnością nie w pkt 206) nie wskazuje, że Sąd uważał, iż Rada zobowiązana jest dysponować wszystkimi elementami, na których oparł się Home Secretary, delegalizując LTTE.

117. Podobnie w tym kontekście należy rozumieć argument Rady dotyczący tego, czy strona taka jak LTTE ma obowiązek wystąpić o kontrolę sądową przed sądami krajowymi. Argumenty te nie mają jednak znaczenia dla trzeciego zarzutu Rady, który sprowadza się zasadniczo do naruszenia prawa przez Sąd poprzez brak rozstrzygnięcia, że zaskarżone rozporządzenia były jednak ważne z uwagi na to, iż oparte były na decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r.

118. Z trzeciego zarzutu Rady wynika, że przychylając się do pierwszego zarzutu LTTE jedynie w zakresie, w jakim dotyczył władz indyjskich, i nie uznając możliwości oparcia się przez Radę na aktach, które nie były przedmiotem decyzji właściwych władz, Sąd powinien był jednakowoż uznać decyzję Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. za wystarczającą podstawę zaskarżonych rozporządzeń. Z powyższego wynikałoby, że wady w zakresie innych przyczyn nie mogły uzasadniać stwierdzenia nieważności tych rozporządzeń.

119. Ustalenia Sądu w przedmiocie decyzji władz krajowych, przywołanych w zaskarżonych rozporządzeniach (tym samym, w szczególności decyzji Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r.) w istocie sprowadzały się do odpowiedzi na pytanie, czy czyny, które Rada przypisała LTTE w akapitach pierwszym i drugim uzasadnień zaskarżonych rozporządzeń – które Sąd uznał za uzasadnienie faktyczne mające decydującą rolę w ocenie przez Radę(85) – były przedmiotem tych decyzji. Ewidentnie jednak nie mogły być, ponieważ decyzje były wcześniejsze aniżeli przypisywane czyny(86).

120. Mimo że Sąd zgodził się, iż w uzasadnieniach zaskarżonych rozporządzeń wykonawczych od nr 83/2011 do nr 125/2014 Rada przywołała pierwotne decyzje krajowe (w szczególności decyzję Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r.), to, jak stwierdził, ograniczyła się do samego tylko wskazania, że pozostają one nadal w mocy(87).

121. Sąd nie wyciągnął jednak z tego faktu żadnych wyraźnych wniosków. Wobec tego, chociaż Rada twierdzi błędnie, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. nie mogła lub nie mogła w dalszym ciągu stanowić ważnej decyzji właściwej władzy, mniej jasne jest, czy Sąd faktycznie zaniedbał rozpatrzenia kwestii (wyraźnie przedłożonej mu w ramach argumentów organizacji LTTE na poparcie jej zarzutów od czwartego do szóstego rozpatrywanych łącznie z zarzutem drugim), czy Rada oparła zaskarżone rozporządzenia nie tyle na decyzjach właściwych władz, ile na liście aktów przypisanych LTTE bezpośrednio przez nią(88).

122. Zarzut trzeci można by ewentualnie odrzucić na podstawie tego, że skoro Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych rozporządzeń, musiał w sposób domniemany dojść do konkluzji, iż niezależnie od decyzji indyjskich i różnych aktów mających miejsce po powzięciu pierwotnej decyzji i przypisanych LTTE przez Radę bez powoływania się na decyzje właściwych władz decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r. nie mogła być samodzielną i wystarczającą podstawą zaskarżonych rozporządzeń.

123. Jednak w moim przekonaniu taka interpretacja zaskarżonego wyroku jest zbyt daleko idąca. Zgadzam się z Radą, że uznawszy, iż część z przytoczonych powodów nie mogła stanowić uzasadnienia decyzji o utrzymania LTTE w wykazie i tym samym powinna zostać stwierdzona jej nieważność, Sąd powinien był następnie zbadać wyraźnie inne powody i zweryfikować, czy jeden z tych powodów był sam w sobie wystarczającym uzasadnieniem tej decyzji(89). Jedynie gdyby te pozostałe powody także nie były wystarczająco precyzyjne i konkretne, aby stanowić podstawę umieszczenia w wykazie, można by stwierdzić nieważność zaskarżonych rozporządzeń. Sąd nie dokonał jednak takich ustaleń. Tok rozumowania Sądu ograniczył się zasadniczo do ustalenia faktu, a mianowicie, że Rada przywołała jedynie wcześniejsze decyzje krajowe i stwierdziła, iż pozostają one w mocy. Z tego powodu zarzut trzeci winien zostać uwzględniony, a decyzja Sądu powinna zostać uchylona.

124. Na szczęście stan postępowania w niniejszej sprawie pozwala Trybunałowi na mocy art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości wydać orzeczenie ostateczne w sprawie. W kontekście zarzutów piątego i szóstego organizacja LTTE podniosła, że uzasadnienia zaskarżonych rozporządzeń były niekompletne; uzasadnienia nie pozwalały na skuteczną obronę, a Trybunałowi na ich kontrolę.

125. Wyjaśniłam już w innym miejscu w tej opinii, dlaczego uważam, że Sąd uznał właściwie, iż Rada, podejmując decyzję o pozostawieniu LTTE w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, nie mogła oprzeć się (w swoim uzasadnieniu), po pierwsze, na decyzjach władz państw trzecich bez podania uzasadnienia dla uznania, iż decyzje te zostały podjęte z zachowaniem standardów ochrony praw podstawowych równoważnych tym, które stosuje się w ramach prawa Unii do decyzji podjętych przez władze państw członkowskich, a po drugie, na różnych nowych aktach, które nie zostały ocenione i potwierdzone przez decyzje właściwych władz. Pozostaje wobec tego kwestia, czy wystarczy, aby Rada stwierdziła w uzasadnieniach zaskarżonych rozporządzeń, że pierwotne decyzje właściwych władz, w szczególności decyzja Zjednoczonego Królestwa o zakazie działalności z 2001 r., pozostają w mocy lub że decyzja właściwej władzy została podjęta.

126. Z przyczyn, które już wyjaśniłam(90), uważam, że nie wystarczy. Z uwagi na powyższe, uznaję w konkluzji, że należy na tej podstawie stwierdzić nieważność zaskarżonych środków. W tych okolicznościach nie ma potrzeby badania przez Trybunał pozostałych zarzutów, z którymi wystąpiła LTTE w pierwszej instancji.

 Wnioski

127. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, proponuję, aby Trybunał:

–        uwzględnił odwołanie Rady Unii Europejskiej;

–        uchylił wyrok Sądu w sprawach połączonych T‑208/11 i T‑508/11;

–        stwierdził nieważność rozporządzeń wykonawczych Rady (UE) nr 83/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r., nr 687/2011 z dnia 18 lipca 2011 r., nr 1375/2011 z dnia 22 grudnia 2011 r., nr 542/2012 z dnia 25 czerwca 2012 r., nr 1169/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r., nr 714/2013 z dnia 25 lipca 2013 r., nr 125/2014 z dnia 10 lutego 2014 r. i nr 790/2014 z dnia 22 lipca 2014 r., dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu oraz uchylenia rozporządzeń wykonawczych (UE) nr 610/2010, nr 83/2011, nr 687/2011, nr 1375/2011, nr 542/2012, nr 1169/2012, nr 714/2013 i nr 125/2014, w zakresie, w jakim środki te dotyczą Tygrysów – Wyzwolicieli Tamilskiego Ilamu;

–        na mocy art. 138 § 3 i art. 184 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości obciążył Radę własnymi kosztami i dwiema trzecimi kosztów poniesionych w ramach tego postępowania odwoławczego przez Tygrysy – Wyzwolicieli Tamilskiego Ilamu;

–        na mocy art. 138 § 3 i art. 184 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości obciążył Tygrysy – Wyzwolicieli Tamilskiego Ilamu pozostałymi własnymi kosztami poniesionymi w ramach tego postępowania odwoławczego;

–        na mocy art. 138 § 1 i art. 184 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości obciążył Radę własnymi kosztami i kosztami postępowania poniesionymi w pierwszej instancji przez Tygrysy – Wyzwolicieli Tamilskiego Ilamu oraz

–        na mocy art. 140 § 1 i art. 184 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości obciążył własnymi kosztami rządy francuski, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisję Europejską.

1      Język oryginału: angielski.

2      Wyrok z dnia 16 października 2014 r., LTTE/Rada, EU:T:2014:885.

3      Zobacz pkt 15 poniżej.

4      Wspólne stanowisko Rady z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (Dz.U. 2001, L 344, s. 93), z późniejszymi zmianami. Zobacz motyw 2.

5      Punkt 1 lit. a) i c) rezolucji RB ONZ nr 1373 (2001).

6      Zobacz pkt 6 poniżej.

7      „Akt terrorystyczny” oznacza jeden z następujących zamierzonych czynów wymienionych w art. 1 ust. 3 wspólnego stanowiska 2001/931, który ze względu na swój charakter lub kontekst może wyrządzić poważną szkodę krajowi lub organizacji międzynarodowej, określony jako przestępstwo na mocy prawa krajowego, gdy został dokonany w celu: (i) poważnego zastraszenia ludności; lub (ii) nieuzasadnionego zmuszenia władz publicznych lub organizacji międzynarodowej do wykonania lub powstrzymania się od wykonania jakiegokolwiek działania; lub (iii) poważnej destabilizacji lub zniszczenia podstawowych struktur politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych lub społecznych kraju lub organizacji międzynarodowej. Zobacz także sprawa C‑158/14 A. i in., w której przedstawię opinię w dniu 29 września 2016 r.

8      Rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu (Dz.U. 2001, L 344, s. 70) z późniejszymi zmianami.

9      Wspólne stanowisko Rady z dnia 29 maja 2006 r. aktualizujące wspólne stanowisko 2001/931 i uchylające wspólne stanowisko 2006/231/WPZiB (Dz.U. 2006, L 144, s. 25).

10      Decyzja Rady z dnia 29 maja 2006 r. wykonująca art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 i uchylająca decyzję 2005/930/WE. (Dz.U. 2006, L 144, s. 21). Zobacz art. 1 i pkt 2.17 nowego wykazu wprowadzonego przez to rozporządzenie.

11      Zobacz pkt 16 poniżej.

12      To jest skargi w sprawie T‑208/11.

13      Rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 stycznia 2011 r. dotyczące wdrożenia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 610/2010 (Dz.U. 2011, L 28, s. 14).

14      To jest skargi w sprawie T‑508/11.

15      Rozporządzenie wykonawcze z dnia 18 lipca 2011 r. dotyczące wdrożenia art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzeń wykonawczych (UE) nr 610/2010 oraz (UE) nr 83/2011 (Dz.U. 2011, L 188, s. 2).

16      Rozporządzenie wykonawcze dnia 22 grudnia 2011 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 687/2011 (Dz.U. 2011, L 343, s. 10).

17      Rozporządzenie wykonawcze z dnia 25 czerwca 2012 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 1375/2011 (Dz.U. 2012, L 165, s. 12).

18      Rozporządzenie wykonawcze z dnia 10 grudnia 2012 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 542/2012 (Dz.U. 2012, L 337, s. 2).

19      Rozporządzenie wykonawcze z dnia 25 lipca 2013 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 1169/2012 (Dz.U. 2013, L 201, s. 10).

20      Rozporządzenie wykonawcze Rady z dnia 10 lutego 2014 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 714/2013 (Dz.U. 2014, L 40, s. 9).

21      Rozporządzenie wykonawcze Rady z dnia 22 lipca 2014 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 oraz uchylenia rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 125/2014 (Dz.U. 2014, L 217, s. 1).

22      Punkty 104 i 110 zaskarżonego wyroku.

23      W pkt 105 i 106 zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na wyrok Trybunału z dnia 15 listopada 2012 r., Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711 (zwany dalej „wyrokiem Al-Aqsa”), pkt 66–77, oraz własne wyroki: z dnia 9 września 2010 r., Al-Aqsa/Rada, T‑348/07, EU:T:2010:373, pkt 88; z dnia 23 października 2008 r., People’s Mojahedin Organization of Iran/Rada, T‑256/07, EU:T:2008:461 (zwany dalej „wyrokiem Sądu w sprawie PMOI”), pkt 144, 145.

24       Punkt 107 zaskarżonego wyroku.

25       Punkt 113 zaskarżonego wyroku.

26      Punkty 126–136 zaskarżonego wyroku.

27      Punkty 131–140 zaskarżonego wyroku. Sąd powołała się na wyrok z dnia 30 września 2009 r., Sison/Rada, T‑341/07, EU:T:2009:372, pkt 93, 95.

28      Punkt 141 zaskarżonego wyroku.

29      Punkt 152 zaskarżonego wyroku.

30      Punkt 155 zaskarżonego wyroku.

31      Punkt 157–165 zaskarżonego wyroku.

32      Opisane w pkt 167–172 zaskarżonego wyroku.

33      Punkt 186 zaskarżonego wyroku.

34      Punkty 187–195 zaskarżonego wyroku.

35      Punkt 196 zaskarżonego wyroku.

36      W szczególności pkt 199–201 zaskarżonego wyroku.

37      Punkty 197 i 198 zaskarżonego wyroku.

38      Punkty 203 i 204 zaskarżonego wyroku.

39      Punkty 204 i 208 zaskarżonego wyroku.

40      Punkty 209–214 zaskarżonego wyroku.

41       Punkty 215 i 216 zaskarżonego wyroku.

42       Punkty 217 i 218 zaskarżonego wyroku.

43       Zobacz pkt 50 poniżej.

44       Punkt 225 zaskarżonego wyroku.

45      Uwagi na piśmie Komisji dotyczyły jedynie zarzutów drugiego i trzeciego. W odniesieniu do zarzutu pierwszego Komisja stwierdziła, że zgadza się w pełni z twierdzeniami Rady.

46      Wyrok Sądu w sprawie PMOI, pkt 144.

47      Zobacz na przykład wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, pkt 72.

48      Wyrok z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 55.

49      Wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776 (zwany dalej wyrokiem „Kala Naft”), pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo.

50      Zobacz na przykład wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718 (zwany dalej wyrokiem „Rada/Bamba”), pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo. W kwestii kontroli sądowej zobacz wyrok z dnia 18 lipca 2013 r. Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518 (zwany dalej wyrokiem „Kadi II”), pkt 119 i przytoczone tam orzecznictwo.

51      Zobacz ogólnie wyrok Kadi II, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyrok Rada/Bamba, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.

52      Zobacz na przykład wyrok Rada/Bamba, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo.

53      Zobacz na przykład wyrok Rada/Bamba, pkt 52.

54      Zobacz wyrok Kadi II, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo.

55      Zobacz na przykład wyrok Rada/Bamba, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo.

56      Zobacz także moją opinię w sprawie Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:482, pkt 198–201 i 207.

57      Zobacz także moją opinię w sprawie Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:482, pkt 136.

58      Zobacz ogólnie wyroki: Kadi II, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo; Rada/Bamba, pkt 52; Al-Aqsa, pkt 142.

59      Zobacz na przykład wyrok Rada/Bamba, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo.

60      Opinia 2/13 Trybunału z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 191 i przytoczone tam orzecznictwo. W kwestii tego, co może stanowić takie nadzwyczajne okoliczności, zob. wyrok z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi, C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, pkt 88–104.

61      Zobacz moją opinię w sprawie Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:482, pkt 202.

62      Zgodnie z tym przepisem „[n]a procedurę pisemną składa się przekazywanie stronom oraz instytucjom Unii, których decyzje są przedmiotem sporu, skarg, pism procesowych, argumentów obrony i uwag oraz odpowiedzi na nie, jeśli takie są, jak też wszelkich pism i dokumentów na ich poparcie lub ich uwierzytelnionych odpisów”.

63      Zobacz na przykład wyrok Kadi II, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo.

64      Zobacz w szczególności pkt 86–96 poniżej.

65      Wyrok Al-Aqsa, pkt 81. Zobacz także pkt 68.

66      Wyrok Al-Aqsa, pkt 104.

67      Zobacz także wyrok Sądu w sprawie PMOI, pkt 110.

68      Wyrok Sądu w sprawie PMOI, pkt 112. Ponadto braku decyzji właściwej władzy nie można uzasadnić faktem, że z uwagi na to, iż osoba lub grupa jest (już) ujęta w wykazie przewidzianym w art. 2 ust. 3, istnieje mniejsze prawdopodobieństwo popełnienia przez tę osobę lub grupę aktów terrorystycznych i tym samym wydania w stosunku do niej decyzji właściwych władz.

69      Wyrok Al-Aqsa, pkt 69.

70      Wyrok Al-Aqsa, pkt 82.

71      Wyrok Al-Aqsa, pkt 83.

72      Wyrok Al-Aqsa, pkt 111; zob. także pkt 90.

73      Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, w której zapadł wyrok Al-Aqsa, pkt 83–90.

74      W przedmiocie innego rodzaju sankcji zob. analogicznie wyrok Kadi II, pkt 156.

75      Zobacz także moją opinię w sprawie Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:482, pkt 89.

76       Zobacz pkt 60–73 powyżej.

77      Wyrok Al-Aqsa, pkt 69.

78      Wyrok Al-Aqsa, pkt 68.

79      Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2580/2001.

80      Wyrok Kadi II, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo.

81      W szczególności wyrok Sądu w sprawie PMOI, pkt. 144.

82       Punkt 206 zaskarżonego wyroku.

83       Punkt 207 zaskarżonego wyroku.

84       Punkt 208 zaskarżonego wyroku.

85       Punkt 202 zaskarżonego wyroku.

86       Punkt 195 zaskarżonego wyroku.

87       Punkt 196 zaskarżonego wyroku.

88       Zobacz pkt 155 zaskarżonego wyroku.

89      Wyrok Kala Naft, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo.

90      Zobacz pkt 77–91 powyżej.