null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 7. března 2024(1)
Věc C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
proti
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (provinciální správní soud č. 5 v Barceloně, Španělsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Přistěhovalecká politika – Právo na sloučení rodiny – Směrnice 2003/86/ES – Článek 15 odst. 3 – Udělení samostatného povolení k pobytu v případě „obzvláště obtížných okolností“ – Podmínky – Článek 17 – Individuální posouzení – Právo rodinných příslušníků být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, kterým se zamítá prodloužení jejich povolení k pobytu – Výslech nezletilých osob“
I. Úvod
1. V projednávané věci pokládá Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (provinciální správní soud č. 5 v Barceloně, Španělsko) několik předběžných otázek týkajících se výkladu čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny(2).
2. Podle tohoto ustanovení je členský stát povinen udělit státním příslušníkům třetí země, kteří jsou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny(3), samostatné povolení k pobytu v případě „obzvláště obtížných okolností“. Předkládající soud se Soudního dvora táže na povahu těchto okolností a mimoto ho žádá, aby upřesnil procesní podmínky, na jejichž základě mohou tito státní příslušníci prokázat, že se jedná o tyto okolnosti.
3. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi matkou a jejími dvěma nezletilými dětmi, které byly držiteli povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, a Subdelegación del Gobierno en Barcelona (provinciální zastoupení vlády v Barceloně, Španělsko). Tento orgán jim odmítl udělit „povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu sloučení rodiny“ a prodloužit tak jejich povolení k pobytu, jelikož otci, který je osobou usilující o sloučení rodiny, bylo odmítnuto udělení povolení k dlouhodobému pobytu(4). V rámci řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí podali žalobci v původním řízení žádost o samostatné povolení k pobytu ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2003/86.
4. Předkládající soud se zaprvé táže Soudního dvora, zda okolnosti týkající se žalobců v původním řízení mohou být kvalifikovány jako „obzvláště obtížné“ ve smyslu tohoto článku, protože se týkají nezletilých dětí nebo protože rodinní příslušníci ztrácejí svá povolení k pobytu z důvodů nezávislých na jejich vůli.
5. V tomto stanovisku popíši důvody, proč se domnívám, že žádná z těchto okolností nepostačuje sama o sobě k prokázání existence „obzvláště obtížných okolností“. Mám totiž za to, že taková podmínka vyžaduje prokázání toho, že dotyční státní příslušníci třetí země musí z důvodu rodinných faktorů čelit okolnostem, které se svou povahou vyznačují vysokým stupněm závažnosti či obtížnosti nebo které je vystavují vysoké míře nejistoty či zranitelnosti, a vytváří tak skutečnou potřebu jejich ochrany, kterou zajistí udělení samostatného povolení k pobytu. Okolnosti uváděné předkládajícím soudem v projednávané věci tuto povahu podle všeho nemají.
6. Předkládající soud zadruhé žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, jaké procesní záruky požívají rodinní příslušníci a především nezletilé děti před přijetím rozhodnutí, kterým se zamítá prodloužení jejich povolení k pobytu, a jakým způsobem mohou prokázat existenci „obzvláště obtížných okolností“ za účelem získání samostatného povolení k pobytu.
7. V tomto ohledu vysvětlím důvody, proč musí příslušný vnitrostátní orgán před přijetím takového rozhodnutí provést individuální posouzení žádosti o prodloužení povolení k pobytu ve smyslu článku 17 směrnice 2003/86, v jehož průběhu mají dotyční rodinní příslušníci příležitost vyjádřit účelným a účinným způsobem všechny informace, které ohledně své situace považují za relevantní. Kromě toho, je-li žádost podána nezletilým dítětem, musí členské státy v souladu s ustálenou judikaturou přijmout veškerá vhodná opatření, aby tomuto dítěti zajistily skutečnou a účinnou příležitost být vyslechnuto s ohledem na jeho věk nebo stupeň jeho vyspělosti.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2003/86
8. Směrnice 2003/86 stanoví podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států.
9. Body 2, 4, 6, 11 a 15 odůvodnění této směrnice uvádějí:
„(2) Opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva. Tato směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v článku 8 Úmluvy [o ochraně lidských práv a základních svobod] [(5)] a v Listině základních práv Evropské unie[(6)].
[...]
(4) Sloučení rodiny je nezbytné k umožnění rodinného života. Napomáhá k vytvoření sociálně kulturní stability usnadňující integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech, což současně podporuje hospodářskou a sociální soudržnost, základní cíl [Evropské unie] stanovený Smlouvou.
[...]
(6) Za účelem ochrany rodiny a založení nebo zachování rodinného života je třeba určit na základě společných kritérií hmotné podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny.
[...]
(11) Právo na sloučení rodiny by mělo být vykonáváno v náležitém souladu s hodnotami a zásadami uznávanými členskými státy, a zejména s ohledem na práva žen a dětí [...]
[...]
(15) Je třeba podporovat integraci členů rodiny. Za tím účelem by jim mělo být uděleno právní postavení nezávislé na právním postavení osoby usilující o sjednocení rodiny, zejména v případě rozpadu manželství a partnerství, a měli by mít přístup ke vzdělání, zaměstnání a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako osoba, s níž jsou sloučeny.“
10. Článek 13 odst. 3, který je součástí kapitoly VI uvedené směrnice, nadepsané „Vstup a pobyt rodinných příslušníků“, stanoví:
„Doba platnosti povolení k pobytu udělených rodinným příslušníkům nemůže být v zásadě delší než doba platnosti povolení k pobytu osoby usilující o sloučení rodiny.“
11. Článek 15 této kapitoly směrnice 2003/86 zní takto:
„1. Nejpozději po pěti letech pobytu a za předpokladu, že rodinnému příslušníkovi nebylo uděleno povolení k pobytu z jiných důvodů, než je sloučení rodiny, mají manžel nebo nesezdaný partner a dítě, které dosáhlo plnoletosti, právo na samostatné povolení k pobytu, nezávislé na povolení k pobytu osoby usilující o sloučení rodiny, na základě podání žádosti, pokud se vyžaduje.
Členské státy mohou omezit udělení povolení k pobytu uvedené v prvním pododstavci manželovi nebo nesezdanému partnerovi v případech rozpadu rodinného vztahu.
2. Členské státy mohou vydat samostatné povolení k pobytu zletilým dětem a příbuzným v přímé vzestupné linii, na které se vztahuje čl. 4 odst. 2.
3. V případě ovdovění, rozvodu, rozluky nebo úmrtí nejbližších příbuzných v přímé vzestupné nebo sestupné linii může být samostatné povolení k pobytu vydáno na základě žádosti, pokud se vyžaduje, osobám, které na území vstoupily z důvodu sloučení rodiny. Členské státy stanoví předpisy zajišťující udělení samostatného povolení k pobytu v případě obzvláště obtížných okolností.
4. Podmínky týkající se udělení a doby trvání samostatných povolení k pobytu stanoví vnitrostátní právo.“
12. Článek 16 odst. 3, který je součástí kapitoly VII této směrnice, nadepsané „Sankce a opravné prostředky“, uvádí:
„Členské státy mohou odejmout povolení k pobytu rodinnému příslušníkovi nebo zamítnout prodloužení jeho doby platnosti, pokud pobyt osoby usilující o sloučení rodiny končí a rodinný příslušník ještě nepožívá samostatného práva k pobytu podle článku 15.“
13. Článek 17 uvedené směrnice, který se nachází v této kapitole, stanoví:
„Členské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků.“
2. Pokyny
14. Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 3. dubna 2014 – Pokyny pro používání směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny(7), obsahuje bod 5.3 nadepsaný „Přístup k samostatnému povolení k pobytu“, jehož třetí odstavec zní takto:
„Podle čl. 15 odst. 3 (druhá věta) musí členské státy v případě obzvláště obtížných okolností udělit samostatné povolení k pobytu všem rodinným příslušníkům, kteří na území vstoupili z důvodu sloučení rodiny. Členské státy jsou za tímto účelem povinny stanovit vnitrostátní předpisy. Zmíněné obzvláště obtížné okolnosti musí vyplývat z rodinné situace nebo rozpadu rodiny, nikoli z jiných příčin. Příkladem takových obzvláště obtížných okolností mohou být případy domácího násilí vůči ženám a dětem, některé případy vynucených sňatků, riziko mrzačení ženských pohlavních orgánů či případy, kdy by se dotyčná osoba ocitla v obzvláště obtížné rodinné situaci, pokud by byla nucena vrátit se do své země původu.“
B. Španělské právo
15. Článek 19 Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (zákon č. 4/2000 o právech a svobodách cizinců ve Španělsku a jejich sociální integraci)(8), ze dne 11. ledna 2000 ve znění použitelném na spor v původním řízení, stanoví:
„1. Povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, které požívají sloučený manžel nebo sloučená manželka a sloučené děti při dosažení produktivního věku, jim přiznává právo pracovat, aniž jsou nutná další správní opatření.
2. Sloučený manžel nebo manželka mohou získat samostatné povolení k pobytu, jestliže mají dostatečné finanční prostředky k zajištění své obživy.
V případě, že je sloučená manželka obětí genderově podmíněného násilí, může získat samostatné povolení k pobytu a pracovní povolení i bez splnění předchozí podmínky, pokud bylo v její prospěch vydáno usnesení o ochraně, nebo nebylo-li vydáno, zpráva Ministerio Fiscal [státní zastupitelství, Španělsko], obsahující poznatky o existenci genderově podmíněného násilí.
3. Sloučené děti mohou získat samostatné povolení k pobytu při dosažení plnoletosti, jestliže mají dostatečné finanční prostředky k zajištěné své obživy.
4. Formu a výši finančních prostředků považovaných za dostatečné k tomu, aby členové sloučené rodiny mohli získat samostatné povolení, stanoví prováděcí předpisy.
5. V případě úmrtí osoby usilující o sloučení rodiny mohou členové sloučené rodiny získat samostatné povolení k pobytu za podmínek, které budou určeny.“
16. Článek 59 Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (královské nařízení č. 557/2011, kterým se schvaluje prováděcí nařízení k zákonu č. 4/2000 o právech a svobodách cizinců ve Španělsku a jejich sociální integraci, ve znění zákona č. 2/2009)(9), ze dne 20. dubna 2011, nadepsaný „Pobyt členů sloučené rodiny nezávislý na pobytu osoby usilující o sloučení rodiny“, stanoví:
„1. Sloučený manžel nebo manželka či partner nebo partnerka může získat samostatné povolení k pobytu a pracovní povolení, pokud splňuje některou z následujících podmínek a nemá dluhy u orgánů finanční správy nebo správy sociálního zabezpečení:
a) má dostatečné finanční prostředky, aby mu mohlo být uděleno povolení k přechodnému pobytu, ačkoli nevykonává výdělečnou činnost.
b) má v době podání žádosti jednu nebo více pracovních smluv, které stanoví odměnu, která není nižší než minimální měsíční mezioborová mzda za zákonný pracovní den nebo minimální měsíční mezioborová mzda vyplývající z platné kolektivní smlouvy.
c) splňuje podmínky pro udělení samostatného přechodného povolení k pobytu a pracovního povolení.
[...]
2. Manžel nebo manželka či partner nebo partnerka může získat samostatné povolení k pobytu a pracovní povolení také v následujících případech:
a) Jestliže se manželský vztah, který byl základem pobytu, rozpadl z důvodu soudní rozluky, rozvodu nebo zrušení registrovaného partnerství, nebo ukončení života v páru, a to za podmínky prokázání společného života ve Španělsku s manželem nebo manželkou či partnerem nebo partnerkou, kteří jsou osobou usilující o sloučení rodiny, po dobu nejméně dvou let.
b) Jestliže je žena obětí genderově podmíněného násilí, od okamžiku, kdy bylo v její prospěch vydáno usnesení o soudní ochraně, nebo nebylo-li vydáno, byla vydána zpráva státního zastupitelství obsahující poznatky o existenci genderově podmíněného násilí. Tento případ se rovněž použije, pokud se manžel nebo manželka či partner nebo partnerka stali obětí trestného činu způsobeného násilným chováním v rámci rodiny, pokud bylo ve prospěch oběti vydáno usnesení o soudní ochraně, nebo nebylo-li vydáno, byla vydána zpráva státního zastupitelství obsahující poznatky o existenci násilného chování v rámci rodiny.
Žádosti podané podle tohoto odstavce se vyřizují přednostně a doba trvání samostatného povolení k pobytu a pracovního povolení činí pět let.
c) V případě úmrtí osoby usilující o sloučení rodiny.
3. V případech stanovených v předchozím odstavci, jestliže vedle manžela nebo manželky či partnera nebo partnerky bylo sloučení rodiny přiznáno jiným rodinným příslušníkům, zůstává povolení k pobytu, které jim bylo uděleno, zachováno a pro účely prodloužení povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny závisejí tito rodinní příslušníci na členu rodiny, se kterým žijí.
4. Děti a nezletilé osoby, jejichž zákonným zástupcem je osoba usilující o sloučení rodiny, získají samostatné povolení k pobytu při dosažení plnoletosti, jestliže mohou prokázat, že se nacházejí v některé ze situací popsaných v odstavci 1 tohoto článku, nebo pokud dosáhli plnoletosti a pobývali ve Španělsku po dobu pěti let.
[...]“
17. Článek 61 královského nařízení č. 557/2011, nadepsaný „Prodloužení povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny“, ve svém odstavci 3 uvádí:
„Pro prodloužení povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny musí být splněny následující podmínky:
a) Pokud jde o slučovanou osobu:
1) musí být držitelem platného povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, nebo se nacházet ve lhůtě devadesáti kalendářních dnů po vypršení tohoto povolení.
2) rodinný či příbuzenský vztah nebo existence faktického svazku, na jejichž základě bylo schváleno prodloužení doby trvání povolení, musí trvat.
[...]
b) Pokud jde o osobu usilující o sloučení rodiny:
1) musí být držitelem platného povolení k pobytu, nebo se nacházet v době devadesáti kalendářních dnů po vypršení povolení.
[...]“
18. Odstavec 4 prvního dodatkového ustanovení královského nařízení č. 557/2011 zní takto:
„Na návrh vedoucího úřadu Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [státní tajemník pro imigraci a emigraci, Španělsko], s ohledem na zprávu vedoucího úřadu Secretaría de Estado de Seguridad [státní tajemník pro bezpečnost, Španělsko] a případně vedoucích úřadů Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [náměstci pro zahraniční věci, pro spolupráci a územní politiku a pro veřejnou správu, Španělsko], může Consejo de Ministros [Rada ministrů, Španělsko] vydat, jestliže to odůvodňují hospodářské, sociální nebo profesní okolnosti, jakož i v případech neupravených právními předpisy, které vykazují zvláštní zájem, po informování a konzultaci Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [Tripartitní pracovní komise pro imigraci, Španělsko], pokyny pro účely vydání přechodného povolení k pobytu a pracovního povolení, které mohou být vázány na určitou dobu, určité zaměstnání nebo určité místo podle znění uvedených pokynů, nebo souhlasy s pobytem [...] Stejně tak může vedoucí úřadu státního tajemníka pro imigraci a emigraci na základě zprávy vedoucího úřadu státního tajemníka pro bezpečnost udělit individuální povolení k přechodnému pobytu, existují-li výjimečné okolnosti, které toto nařízení neupravuje.“
III. Okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
19. Tři žalobci v původním řízení, matka a její dvě nezletilé děti, byli držiteli povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, přičemž osobou usilující o sloučení rodiny byl manžel matky a otec obou dětí.
20. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že dne 22. dubna 2021 podali všichni čtyři členové rodiny žádost o „povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu sloučení rodiny“.
21. Příslušný vnitrostátní orgán rozhodnutím ze dne 27. května 2021 zamítl žádost osoby usilující o sloučení rodiny z důvodu záznamu v rejstříku trestů.
22. Později tento orgán rozhodnutím ze dne 22. června 2021 zamítl žádosti podané žalobci v původním řízení na základě článku 61 královského nařízení č. 557/2011. Jak uvádí jeho nadpis, tento článek stanoví požadavky týkající se prodloužení povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny. Vzhledem k tomu, že osoba usilující o sloučení rodiny již nebyla držitelem povolení k pobytu a pracovního povolení, nesplňovala jejich žádost požadavek stanovený v čl. 61 odst. 3 písm. b) bodě 1 tohoto královského nařízení.
23. Předkládající soud, k němuž žalobci v původním řízení podali žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí, uvádí, že uvedené rozhodnutí bylo přijato, ačkoli příslušný vnitrostátní orgán neposoudil podle článku 17 směrnice 2003/86 povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčných osob, dobu trvání jejich pobytu a existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí pobytu a s jejich zemí původu.
24. Vzhledem k tomu, že čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice neupřesňuje „obzvláště obtížné okolnosti“, které odůvodňují udělení samostatného povolení k pobytu rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, nelze podle uvedeného soudu vyloučit, že se takový pojem vztahuje na situaci sloučených rodinných příslušníků, kteří pozbyli povolení k pobytu z důvodů nezávislých na jejich vůli, především v případě nezletilých dětí a osob, které se nacházejí v situaci strukturální diskriminace ve své zemi původu, jak je tomu v případě žen pocházejících z určitých třetích zemí, kde osoby ženského pohlaví nepožívají žádné ochrany.
25. Předkládající soud však podotýká, že zaprvé článek 59 královského nařízení č. 557/2011 navzdory kogentní povaze znění čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86 neuvádí případy „obzvláště obtížných okolností“ zmiňované v tomto ustanovení. Odstavec 4 prvního dodatkového ustanovení k tomuto královskému nařízení sice upravuje udělení povolení k pobytu ve výjimečných případech, které tato právní úprava nestanoví, avšak toto ustanovení není podle všeho v souladu se směrnicí 2003/86. Udělení takového povolení je totiž podle širokého výkladu uvedeného ustanovení věcí volného uvážení, což nevylučuje automatická rozhodování o povoleních k pobytu, a pravomoc v tomto ohledu je přiznána nikoli územním orgánům státní správy, nýbrž orgánům ústřední státní správy.
26. Zadruhé španělská právní úprava nestanoví postup, který by umožňoval dotčeným osobám uplatnit individuální okolnosti, ani konání předchozích výslechů nezletilých, takže příslušné vnitrostátní orgány rozhodují bez zohlednění osobní situace slučovaných rodinných příslušníků. Tito rodinní příslušníci se tak bezprostředně ocitají v nelegální situaci. Z judikatury Soudního dvora přitom podle všeho vyplývá, že tyto orgány musí před přijetím rozhodnutí ve věci sloučení rodiny posoudit všechny jednotlivé okolnosti daného případu, přičemž jakékoli automatické rozhodování je vyloučeno.
27. Za těchto podmínek se Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (provinciální správní soud č. 5 v Barceloně) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Zahrnují čl. 15 odst. 3 in fine a článek 17 směrnice [2003/86], zmiňující „obzvláště obtížné okolnosti“, automaticky všechny okolnosti týkající se nezletilých osob nebo okolnosti podobné těm, které jsou uvedeny v článku 15?
2) Je vnitrostátní právní úprava, která nestanoví udělení samostatného povolení k pobytu zaručujícího, že v případě takových obzvláště obtížných okolností se sloučení rodinní příslušníci neocitnou bez povolení k pobytu, v souladu s čl. 15 odst. 3 in fine a článkem 17 směrnice [2003/86]?
3) Lze čl. 15 odst. 3 in fine a článek 17 směrnice [2003/86] vykládat v tom smyslu, že v případě, že se sloučená rodina ocitla bez povolení k pobytu z důvodů nezávislých na její vůli, existuje právo na samostatné povolení k pobytu?
4) Je vnitrostátní právní úprava, dle níž před rozhodnutím, kterým se zamítá prodloužení povolení k pobytu sloučených rodinných příslušníků, není nezbytně nutné posoudit okolnosti uvedené v článku 17 směrnice [2003/86], v souladu s čl. 15 odst. 3 a článkem 17 [této] směrnice?
5) Je vnitrostátní právní úprava, která v případě, že osobě usilující o sloučení rodiny byla zamítnuta žádost o udělení nebo prodloužení povolení k pobytu, nestanoví zvláštní postup pro vyslechnutí nezletilých osob před tím, než je jejich žádost o udělení či prodloužení povolení k pobytu zamítnuta, v souladu s čl. 15 odst. 3 a článkem 17 směrnice [2003/86], jakož i s čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 a 2 [EÚLP] a s články 7, 24 a 47 a čl. 33 odst. 1 [Listiny]?
6) Je vnitrostátní právní úprava, která v případě, že osobě usilující o sloučení rodiny byla zamítnuta žádost o udělení nebo prodloužení povolení k pobytu, nestanoví pro sloučeného manžela před tím, než je jeho žádost o udělení či prodloužení povolení k pobytu zamítnuta, žádný postup, v jehož rámci by se tento manžel mohl odvolat na okolnosti stanovené v článku 17 směrnice [2003/86] s cílem požádat o možnost nadále pobývat na území bez přerušení návaznosti na svůj předchozí pobytový status, v souladu s čl. 15 odst. 3 a článkem 17 směrnice [2003/86], jakož i s čl. 6 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 a 2 [EÚLP] a s články 7, 24 a 47 a čl. 33 odst. 1 [Listiny]?“
28. Písemná vyjádření předložili žalobci v původním řízení, španělská vláda, jakož i Evropská komise. Tyto strany se zúčastnily jednání, které se konalo dne 17. ledna 2024, během něhož rovněž odpověděly na otázky, které jim položil Soudní dvůr.
IV. Analýza
29. První až třetí předběžná otázka se týkají podmínek použití čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86, podle něhož jsou členské státy povinny udělit samostatné povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, kteří na jejich území vstoupili z důvodu sloučení rodiny, v případě „obzvláště obtížných okolností“ a především dosah tohoto pojmu.
30. Naproti tomu čtvrtá až šestá předběžná otázka se týkají procesních záruk, které je třeba použít při přijetí rozhodnutí, jímž se zamítá prodloužení povolení k pobytu rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny. I když předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86, toto ustanovení se netýká podmínek, za nichž může členský stát zamítnout prodloužení povolení k pobytu těchto rodinných příslušníků, což je upraveno v čl. 16 odst. 3 směrnice této směrnice. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr zkoumal tyto otázky podle posledně uvedeného článku.
A. Podmínky udělení samostatného povolení k pobytu na základě čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2003/86 (první až třetí předběžná otázka)
31. Podstatou první a třetí předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2003/86 musí být vykládán v tom smyslu, že existence „obzvláště obtížných okolností“ může být automaticky prokázána v případě, že se tyto okolnosti týkají nezletilého dítěte nebo v situaci, kdy rodinný příslušník pozbyde svého povolení k pobytu z důvodů nezávislých na své vůli.
32. Kromě toho se předkládající soud svoji druhou otázkou táže, zda toto ustanovení brání právní úpravě členského státu, která nestanoví udělení samostatného povolení k pobytu rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, jestliže se nejen potýkají s obzvláště obtížnými okolnostmi z důvodu přítomnosti nezletilých dětí, ale rovněž se ocitají v situaci nelegálního pobytu z důvodu zamítnutí prodloužení jejich povolení k pobytu.
33. Vzhledem k tomu, že argumenty žalobců v původním řízení uvedené na jednání ukázaly na potřebu upřesnění v tomto ohledu, vyjádřím se nejprve k povaze práva pobytu uděleného státním příslušníkům třetích zemí, kteří přicestovali na území členských států z důvodu sloučení rodiny na základě směrnice 2003/86, a poté se budu zabývat výkladem znění čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice.
1. Předběžná poznámka
34. Z bodů 4 a 6 odůvodnění směrnice 2003/86 vyplývá, že jejím obecným cílem je usnadnit integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech zajištěním ochrany rodiny a zejména zaručením zachování rodinného života sloučením rodiny(10). Soudní dvůr judikoval, že z tohoto cíle, jakož i z celkové systematiky této směrnice, zejména z jejího čl. 13 odst. 3 a čl. 16 odst. 3, vyplývá, že dokud dotyční rodinní příslušníci nenabyli samostatné právo pobytu na základě článku 15 uvedené směrnice, je jejich právo pobytu právem, které je odvozeno od práva pobytu dotyčné osoby usilující o sloučení rodiny a má napomáhat integraci této posledně uvedené osoby(11).
35. Taková situace jako je situace dotčená v původním řízení, v níž matka a její děti, které přicestovaly na území členského státu z důvodu sloučení rodiny, nemohou získat prodloužení svých povolení k pobytu z důvodu vypršení povolení k pobytu otce, je přitom v kontextu sloučení rodiny obvyklou situací, na rozdíl od případu „obzvláště obtížných okolností“, který unijní normotvůrce zmiňuje v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice 2003/86.
36. Jak správně uvedla španělská vláda na jednání, přítomnost nezletilých dětí je v kontextu sloučení rodiny státních příslušníků třetích zemí běžnou a normální okolností. Pokud bychom připustili, že tato situace může být sama o sobě považována za „obzvláště obtížné okolnosti“ ve smyslu tohoto článku, vedlo by to k porušení takto vyjádřených cílů této směrnice, neboť nezletilé děti by požívaly samostatného práva pobytu a bylo by jim tedy dovoleno setrvat na území hostitelského členského státu, zatímco jejich rodič by musel toto území opustit.
37. Kromě toho skutečnost, že rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny ztrácí svoje povolení k pobytu z důvodů nezávislých na jejich vůli, vyplývá z odvozené povahy jejich práva pobytu. V kontextu věci, v níž byl vydán rozsudek Y. Z. a další (Podvod při sloučení rodiny), v níž rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny pozbyli svých povolení k pobytu z důvodu podvodu spáchaného osobou usilující o sloučení rodiny, o kterém nevěděli, Soudní dvůr rozhodl, že „vzhledem k ústřední úloze osoby usilující o sloučení rodiny v systému, který byl zaveden směrnicí 2003/86“, odpovídá cílům sledovaným touto směrnicí a logice, z níž tato směrnice vychází, že tento podvod má dopady na proces sloučení rodiny a zejména dopad na povolení k pobytu vydaná rodinným příslušníkům této osoby usilující o sloučení rodiny, i když tito rodinní příslušníci o tom, že došlo k podvodu, nevěděli(12). Tyto zásady jsou obdobně použitelné v situaci, jako je dotčená situace, v níž rodinní příslušníci, kteří přicestovali na území členského státu z důvodu sloučení rodiny, nemohou dosáhnout prodloužení svého povolení k pobytu z důvodu, že osoba usilující o sloučení rodiny ztratila své právo pobytu z důvodu spáchání trestného činu.
38. Nyní je třeba zkoumat, jak může být splněna podmínka týkající se existence „obzvláště obtížných okolností“, která je stanovena v čl. 15 odst. 3 druhé větě uvedené směrnice.
2. Dosah pojmu „obzvláště obtížné okolnosti“ ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2003/86
39. Článek 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2003/86 byl unijním normotvůrcem zamýšlen jako kogentní ustanovení. V rámci tohoto ustanovení představuje existence „obzvláště obtížných okolností“ u osob, které vstoupily na území členského státu z důvodu sloučení rodiny, jedinou hmotněprávní podmínku vyžadovanou pro účely udělení samostatného povolení k pobytu. Tento článek ani žádné jiné ustanovení této směrnice neobsahují definici pojmu „obzvláště obtížné okolnosti“, ani takovou situaci nedokládají příkladem, na rozdíl od čl. 13 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/38/ES(13), který výslovně odkazuje na rodinné příslušníky občana Unie, kteří se stali obětí domácího násilí. Ve své judikatuře tak Soudní dvůr odkázal na výklad zvolený Komisí v bodě 5.3 pokynů, který jako příklad „obzvláště obtížných okolností“ uvádí případ domácího násilí(14).
40. Španělská vláda na jednání uvedla, že dosah pojmu „obzvláště obtížné okolnosti“ může být jednostranně určen členskými státy. S tímto názorem nesouhlasím. Domnívám se totiž, že tento pojem použitý v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice 2003/86 musí být považován za autonomní pojem unijního práva. Pokud by naopak členské státy měly prostor pro uvážení k vymezení takových okolností, mohly by rozdíly ve vnitrostátních právních úpravách ohrozit dosah a užitečný účinek povinnosti, která byla takto členských státům uložena. Kromě toho je třeba uvést, že čl. 15 odst. 3 této směrnice neodkazuje na rozdíl od jejího čl. 15 odst. 4 na právo členských států za účelem vymezení uvedeného pojmu. Tato dvě ustanovení je nezbytné rozlišovat. Článek 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2003/86 uznává právo dotyčného rodinného příslušníka tím, že požaduje, aby členské státy přijaly předpisy, které zaručí udělení samostatného povolení k pobytu v případě „obzvláště obtížných okolností“. Unijní normotvůrce tak stanoví základní hmotněprávní podmínku pro udělení takového povolení k pobytu. Naproti tomu čl. 15 odst. 4 této směrnice má jiný cíl v tom, že svěřuje členským státům pravomoc, aby ve svém vnitrostátním právu vymezily podmínky, za kterých je možné toto právo uplatnit, jakož i způsoby uplatnění tohoto práva, s výhradou, že bude dodržena zásada proporcionality, jakož i cíl a užitečný účinek uvedené směrnice(15).
41. Vzhledem k tomu považuji za nutné použít ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž z požadavků jak jednotného použití unijního práva, tak zásady rovnosti vyplývá, že ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Evropské unii(16). Pokud směrnice 2003/86 nedefinuje pojem „obzvláště obtížné okolnosti“, musí být výrazy tvořící tento pojem podle ustálené judikatury vykládány za tímto účelem v souladu s jejich obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a cílům, jež sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí(17).
42. Svoji analýzu zahájím zkoumáním cílů čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2003/86. Podmínka týkající se „obzvláště obtížných okolností“ musí být totiž vykládána především ve světle cílů, které toto ustanovení sleduje, a sice ochrany rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny.
43. Připomínám, že podle bodů 4 a 6 odůvodnění této směrnice sleduje právo na sloučení rodiny zejména účel ochrany rodiny zajištěním založení nebo zachování rodinného života v hostitelském členském státě(18). Toto právo umožňuje tedy zaručit každému právo žít se svou rodinou v tomto státě.
44. Uvedené právo však není absolutní a unijní normotvůrce stanoví legitimní omezení výkonu tohoto práva. V bodě 2 odůvodnění směrnice 2003/86 je uvedeno, že opatření týkající se sloučení rodiny by měla být uplatňována ve shodě se základními právy, obsaženými především v Listině. Tato opatření tak musí být uplatňována ve shodě s právem na lidskou důstojnost obsaženým v článku 1 Listiny, s právem na nedotknutelnost lidské osobnosti obsaženým v článku 2 Listiny, se zákazem mučení a nelidských nebo ponižujících trestů či zacházení obsaženým v článku 4 Listiny, jakož i s právy dítěte obsaženými v jejím článku 24. Kromě toho v bodě 11 odůvodnění této směrnice unijní normotvůrce výslovně uznává právo členských států přijmout „omezující opatření“ vůči právu na sloučení rodiny, jestliže to odůvodňuje dodržování hodnot a zásad uznávaných členskými státy, zejména s ohledem na práva žen a dětí. Příslušný vnitrostátní orgán může tedy na základě čl. 4 odst. 4 a 5 uvedené směrnice zamítnout žádost o sloučení rodiny manžela nebo manželky, pokud posledně uvedená osoba má bydlet společně s dalšími manželi nebo manželkami osoby usilující o sloučení rodiny (polygamní domácnosti), nebo jestliže manžel nebo manželka nedosáhli minimálního věku požadovaného v tomto směru v členském státě, a to za účelem zabránění vynucených sňatků.
45. Domnívám se, že opatření zavedené unijním normotvůrcem v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice 2003/86 sleduje shodný cíl, a sice ochranu rodinných příslušníků, ale v pozdějším stadiu řízení, jestliže tito rodinní příslušníci již vstoupili na území hostitelského členského státu z důvodu sloučení rodiny. Udělení samostatného povolení k pobytu tak představuje opatření na ochranu rodinného příslušníka, který je vystaven „obzvláště obtížným okolnostem“ z důvodu rodinných faktorů(19).
46. Z toho vyplývá, že udělení samostatného povolení k pobytu na základě čl. 15 odst. 3 druhé věty směrnice 2003/86 vyžaduje prokázání existence skutečné potřeby ochrany rodinných příslušníků.
47. Posouzení samotných výrazů, jakož i kontextu, v němž jsou unijním normotvůrcem v tomto článku použity, umožňuje určit dosah podmínky, podle níž musí existovat „obzvláště obtížné okolnosti“, s větší přesností.
48. Zaprvé výraz „okolnosti“ se svým obvyklým významem vztahuje na všechny události, okolnosti, konkrétní vztahy, které se týkají dotyčné osoby nebo skupiny osob(20). Na jednání bylo uvedeno, že výraz „okolnosti“ se musí vzhledem k předmětu a cílům směrnice 2003/86 vztahovat především na „rodinné okolnosti“. S tím souhlasím, jelikož považuji za zásadní rozlišovat okolnosti spadající do oblasti působnosti této směrnice, od okolností, s nimiž se státní příslušník třetí země potýká z jiných příčin, například z důvodu existence nebezpečí pronásledování nebo vážné újmy v případě navrácení do země původu, což je upraveno ve směrnici 2011/95/EU(21), nebo protože byl obětí obchodu s lidmi, což je upraveno směrnicí 2004/81/ES(22). Komise tak ve svých pokynech zdůrazňuje, že tyto „obzvláště obtížné okolnosti“ „musí vyplývat z rodinné situace nebo rozpadu rodiny, nikoli z jiných příčin“(23). Považuji však za přesnější chápat výraz „okolnosti“ uvedený v čl. 15 odst. 3 druhé větě směrnice 2003/86 tak, že odkazuje na „rodinné faktory“. Domnívám se totiž, že v mnoha vnitrostátních předpisech, zejména z oblasti daňového práva a práva sociálního zabezpečení, ale rovněž v běžném jazyce, se pojem „rodinná situace“ vztahuje ke skladbě a struktuře domácnosti. Naproti tomu pojem „rodinné faktory“ umožňuje zohlednit i jiné prvky, jako je život rodiny, existence sporů uvnitř rodiny nebo také chování jednotlivých členů rodiny každého člena rodiny.
49. Zadruhé unijní normotvůrce se zaměřuje na okolnosti, které označuje jako „obzvláště obtížné“, přičemž Komise v rámci svých přípravných prací odkazuje na „obzvláště tíživé okolnosti“(24) nebo také na „nouzovou situaci“(25). Domnívám se proto, že „obzvláště obtížné okolnosti“ se musí vyznačovat tím, že svoji povahou vykazují vysoký stupeň závažnosti či obtížnosti pro dotyčného rodinného příslušníka, nebo tím, že ho vystavují vysoké míře nejistoty či zranitelnosti a mají tedy výjimečnou povahu.
50. V souvislosti s čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86 mohou takové okolnosti nastat v případě, pokud se rodinný příslušník ocitne de facto nebo de iure bez ochrany ze strany své rodiny.
51. První případ nastane, když „obzvláště obtížné okolnosti“ vyplynou z rozpadu rodinného vztahu s osobou usilující o sloučení rodiny a ztráty práva pobytu rodinného příslušníka, které z tohoto vztahu vychází. Taková situace tak představuje přitěžující okolnost, která odůvodňuje, aby se možnost členských států udělit samostatné povolení k pobytu v případě ovdovění, rozvodu, rozluky nebo úmrtí osoby usilující o sloučení rodiny, obsažená v čl. 15 odst. 3 první větě této směrnice, přeměnila ve druhé větě tohoto článku v povinnost(26).
52. Tak tomu může být v případě, jestliže rozvod nebo rozluka vystaví dotyčnou osobu v případě navrácení do země původu riziku, že již nebude schopna zajistit svou obživu nebo obživu svých dětí z důvodu svého sociálního postavení nebo situace, která v této zemi panuje, nebo riziku, že již nespatří své děti. Takový případ může rovněž nastat, jak uvádí Komise ve svých přípravných pracích(27), jestliže by ovdovělá, rozvedená nebo zapuzená žena byla vystavena „obzvláště tíživým okolnostem“, nebo by se vyskytla v „nouzové situaci“, kdyby byla nucena k navrácení do země svého původu.
53. Druhý případ nastane, když „obzvláště obtížné okolnosti“, v nichž se dotyčný rodinný příslušník ocitne, vyplynou naopak z (pokračování) rodinného života s osobou usilující o sloučení rodiny, což činí skutečnost, že jeho právo pobytu je odvozeno od práva pobytu osoby usilující o sloučení rodiny, nepřijatelnou. Taková situace pak vyžaduje, aby hostitelský členský stát přiznal státnímu příslušníkovi třetí země, který na jeho území pobývá z důvodu sloučení rodiny, právo zde setrvat bez osoby usilující o sloučení rodiny po dobu a za podmínek stanovených jeho vnitrostátním právem.
54. S ohledem na přípravné práce ke směrnici 2003/86 a judikaturu Soudní dvora je tedy nepochybné(28), že ženy, které jsou oběťmi domácího násilí, se nacházejí v situaci „obzvláště obtížných okolností“ ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice(29). Bez ohledu na násilí, jejichž jsou oběťmi, je závažnost jejich situace zhoršena skutečností, že jsou na pachateli těchto činů závislé, pokud jde o jejich právo pobytu v hostitelském členském státě. Udělení samostatného povolení k pobytu tak představuje ochranné opatření, které umožňuje zabránit tomu(30), aby rodinný příslušník byl odrazen od opuštění manželského bydliště a podání trestního oznámení z důvodu obavy ze ztráty svého právního postavení(31). Podotýkám, že tento výklad rovněž podporuje čl. 59 odst. 1 Úmluvy o prevenci a potírání násilí vůči ženám a domácího násilí(32).
55. Jiné formy násilí v rámci rodiny mohou vystavit rodinného příslušníka, jehož postavení rezidenta závisí na postavení osoby usilující o sloučení rodiny, stejně obtížné situaci. Násilí v rámci rodiny může být fyzické, sexuální, psychické a může rovněž spočívat ve finančním vykořisťování. Může rovněž zahrnovat případy, kdy je rodinný příslušník obětí zneužívání nebo zanedbávání, násilí páchaného z důvodu zachování cti nebo obětí nuceného sňatku, když je násilím oddělen od svého dítěte, když je vystaven riziku mrzačení ženských pohlavních orgánů(33) nebo nucenému potratu nebo také, když je obětí vyhnání a je tak zbaven možnosti zajistit svou obživu a žít ve své zemi původu bez pomoci třetí osoby. Takové případy činí zachování vztahu závislosti, z něhož právo pobytu vychází, nepřijatelným a odůvodňují udělení samostatného povolení k pobytu.
56. Není možné zde sepsat vyčerpávající seznam „obzvláště obtížných okolností“, kterým může být rodinný příslušník osoby usilující o sloučení rodiny vystaven. Jak uvedl generální advokát Wathelet ve svém stanovisku ve věci NA(34), musí se jednat o „zvláštní okolnosti vyžadující zajištění ochrany“(35). Tyto okolnosti se mohou lišit případ od případu v závislosti na členském státě a období, kdy nastanou a mimoto je třeba přiznat příslušnému vnitrostátnímu orgánu nezbytný prostor pro uvážení pro vyhodnocení v každém individuálním případě stupně závažnosti nebo obtížnosti okolností, kterým musí dotyčná osoba čelit a míry nejistoty a zranitelnosti, které je vystavena.
57. Vzhledem ke všem těmto úvahám se domnívám, že čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2003/86 musí být vykládán v tom smyslu, že podmínka týkající se existence „obzvláště obtížných okolností“ vyžaduje prokázání toho, že státní příslušník třetí země, který pobývá na území hostitelského členského státu z důvodu sloučení rodiny, čelí z důvodu rodinných faktorů okolnostem, které se svou povahou vyznačují vysokým stupněm závažnosti či obtížnosti, nebo které ho vystavují vysoké míře nejistoty či zranitelnosti, čímž vytváří skutečnou potřebu ochrany této osoby, kterou zajistí udělení samostatného povolení k pobytu.
58. S výhradou individuálního posouzení situace, nepostačuje k prokázání existence „obzvláště obtížných okolností“ ve smyslu tohoto článku pouhá okolnost, že tato situace zahrnuje nezletilé děti, nebo že rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny pozbyli svých povolení k pobytu z důvodů nezávislých na jejich vůli.
59. Tento výklad znamená, že posouzení druhé předběžné otázky není relevantní.
60. Připomínám, že touto otázkou se předkládající soud táže Soudního dvora, zda čl. 15 odst. 3 druhá věta směrnice 2003/86 musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která nestanoví udělení samostatného povolení k pobytu rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny, jestliže se tito rodinní příslušníci, kteří se v tomto státě potýkají s obzvláště obtížnými okolnostmi z důvodu přítomnosti nezletilých dětí, ocitají rovněž v nelegální situaci v důsledku zamítnutí prodloužení jejich povolení k pobytu.
61. Tato otázka vychází z předpokladu, podle něhož situace žalobců v původním řízení představuje případ „obzvláště obtížných okolností“ ve smyslu ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice, jelikož se týká nezletilých dětí. Přitom z důvodů, které jsem právě popsal, nepostačuje tato pouhá okolnost k založení samostatného práva pobytu ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty uvedené směrnice. V takové situaci spadají rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny do působnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí(36), a požívají tak práv a záruk, které obsahuje.
B. Procesní záruky spojené s přijetím rozhodnutí, kterým se zamítá prodloužení povolení k pobytu rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny
62. Podstatou čtvrté až šesté předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 17 směrnice 2003/86 musí být ve světle článků 7, 24, 33 a 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje příslušnému vnitrostátnímu orgánu zamítnout žádost o prodloužení povolení k pobytu podanou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny, ačkoli předtím neprovedl individuální posouzení jejich žádosti, v jehož průběhu jsou rodinní příslušníci a především nezletilé děti vyslechnuti.
63. Podle čl. 16 odst. 3 směrnice 2003/86 „[č]lenské státy mohou [...] rodinnému příslušníkovi [...] zamítnout prodloužení [...] doby platnosti [povolení k pobytu], pokud pobyt osoby usilující o sloučení rodiny končí a rodinný příslušník ještě nepožívá samostatného práva k pobytu podle článku 15.“
64. Pokud jde o posouzení, které příslušné vnitrostátní orgány musí provést ohledně žádosti o prodloužení povolení k pobytu rodinných příslušníků, z čl. 16 odst. 3 této směrnice a především z použití výrazu „mohou [...] zamítnout prodloužení“, který je v tomto ustanovení uveden, vyplývá, že členské státy mají v tomto ohledu prostor pro uvážení(37). Připomínám nicméně, že členské státy mohou tuto možnost využít jen při zachování zásady proporcionality, jakož i cíle a užitečného účinku této směrnice(38).
65. Kromě toho je nepochybné, že směrnice 2003/86 jako každý akt unijního práva musí být provedena v souladu se základními právy. Z bodu 2 odůvodnění této směrnice vyplývá, že opatření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se základními právy a zásadami zakotvenými v Listině(39) a především musí dbát na respektování soukromého a rodinného života zaručeného v článku 7 Listiny. V souladu s ustálenou judikaturou musí být tento článek rovněž vykládán ve spojení se základními právy dítěte, která jsou uvedena v článku 24 Listiny(40).
66. Z toho vyplývá, že posouzení žádosti o prodloužení povolení k pobytu rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny musí být provedeno v souladu se základními právy a především s články 7 a 24 Listiny(41).
1. K individuálnímu posouzení žádosti
67. Vzhledem k předchozím požadavkům má Soudní dvůr za to, že příslušné vnitrostátní orgány musí vyváženým a odpovídajícím způsobem posoudit všechny zájmy, jež jsou ve hře(42).
68. V této souvislosti článek 17 směrnice 2003/86 příslušnému vnitrostátnímu orgánu velmi jasným způsobem ukládá, aby provedl individuální posouzení žádosti o prodloužení povolení k pobytu podané rodinným příslušníkem osoby usilující o sloučení rodiny(43). Cílem tohoto posouzení je zjistit, zda existují důvody, které brání tomu, aby tento orgán zamítl prodloužit povolení k pobytu rodinného příslušníka. Vedle skutečností výslovně uvedených v článku 17 této směrnice, Soudní dvůr, stejně jako Komise ve svých pokynech, vyžaduje, aby uvedený orgán zohlednil všechny relevantní skutečnosti daného případu a aby obzvláště zohlednil zájmy dotyčných dětí a cíl upřednostnit rodinný život(44).
69. Podle Soudního dvora musí toto posouzení umožnit „konkrétní posouzení situace každého žadatele“(45). Jestliže je žádost o prodloužení povolení k pobytu rodinného příslušníka zamítnuta v důsledku pozbytí povolení k pobytu osoby usilující o sloučení rodiny, domnívám se, že při tomto posouzení musí být zkoumáno, zda existují skutečnosti, které odůvodňují, aby mu příslušný vnitrostátní orgán vydal samostatné povolení k pobytu podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2003/86. I když totiž členské státy mají prostor pro uvážení ohledně rozhodnutí, kterým se zamítá prodloužení povolení k pobytu, nebo ohledně vymezení podmínek použitelných na udělení samostatného povolení k pobytu, tato volnost je omezena povinností zohlednit zvláštní situaci rodinného příslušníka, který je vystaven, nebo mu hrozí riziko vystavení „obzvláště obtížným okolnostem“ ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice, a vydat mu povolení k pobytu, jestliže to tyto okolnosti vyžadují.
70. V projednávané věci jde o situaci matky se dvěma nezletilými dětmi, kterým nebylo uděleno „povolení k dlouhodobému pobytu z důvodu sloučení rodiny“ a jejichž povolení k pobytu nebylo tedy prodlouženo v důsledku rozhodnutí, kterým bylo zamítnuto udělení povolení k dlouhodobému pobytu otci, který je osobou usilující o sloučení rodiny. Za těchto okolností by měl příslušný vnitrostátní orgán zohlednit rodinnou situaci a především pevnost rodinných vztahů. Rovněž by měl zohlednit dobu trvání jejich pobytu, jakož i existenci rodinných, ekonomických, kulturních a sociálních vazeb jak v hostitelském členském státě, tak v zemi původu(46), místo narození těchto dětí(47) a případně věk, kdy přišly do hostitelského členského státu, skutečnost, že tam vyrůstaly a byly vzdělávány. Také by bylo vhodné zohlednit relevantní obecné a konkrétní informace ohledně situace v jejich zemi původu, jako jsou jejich životní podmínky, jejich sociální postavení nebo také specifické kulturní aspekty této země(48), přičemž předkládající soud zdůrazňuje riziko strukturální diskriminace, které by matka mohla být v uvedené zemi vystavena. Konečně by měl příslušný vnitrostátní orgán zohlednit důvody, proč nedošlo k prodloužení jejich povolení k pobytu, související s otcovým záznamem v rejstříku trestů(49).
71. Předkládající soud musí ověřit, zda rozhodnutí dotčené v původním řízení, jímž příslušný vnitrostátní orgán zamítl prodloužit matce a jejím dvěma dětem povolení k pobytu z důvodu sloučení rodiny v důsledku pozbytí povolení k pobytu jejich otce, je ve světle těchto úvah odůvodněné, nebo zda musí být těmto rodinným příslušníkům s ohledem na tyto úvahy uděleno samostatné povolení k pobytu.
2. K dodržení práva být vyslechnut
72. Směrnice 2003/86 neupřesňuje zda, a případně za jakých podmínek, mohou být rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny vyslechnuti před přijetím rozhodnutí, kterým se zamítá prodloužení jejich povolení k pobytu, a především podmínky, za nichž se mohou dovolávat okolností uvedených v článku 17 této směrnice.
73. Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že právo být vyslechnut je třeba dodržet i v případě, že použitelná právní úprava takovou formalitu výslovně nestanoví, pokud tato úprava spadá do působnosti unijního práva(50).
74. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právo být vyslechnut v každém řízení je nedílnou součástí dodržování práva na obhajobu, jež je základní zásadou unijního práva zakotvenou v článku 47 Listiny(51). Toto právo zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů(52). Rozhodnutí, kterým se žádost o prodloužení povolení k pobytu zamítá, je přitom rozhodnutím, které se může zájmů rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny nepříznivě dotknout.
75. Z toho vyplývá, že členské státy jsou povinny vyslechnout rodinné příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny před přijetím rozhodnutí, kterým se jejich žádost o prodloužení povolení k pobytu zamítá(53).
76. I když podle ustálené judikatury právo být vyslechnut nutně nevyžaduje povinnost zajistit, aby se dotčená osoba mohla ústně vyjádřit(54), této osobě musí být nicméně umožněno uplatnit svoje stanovisko v průběhu správního řízení účelným a účinným způsobem. V kontextu žádosti o prodloužení povolení k pobytu tak musí být této osobě nejprve umožněno sdělit všechny informace o své osobní a rodinné situaci, které považuje za relevantní. Určité skutečnosti vyžadované z důvodu individuálního přezkumu stanoveného v článku 17 směrnice 2003/86, jako je věk dětí nebo také délka pobytu rodinných příslušníků v hostitelském členském státě, mohou být prokázány prostřednictvím listinných důkazů. Naproti tomu další skutečnosti jako je pevnost rodinných vztahů, povaha a význam vazeb v hostitelském členském státě, nebo také životní podmínky v zemi původu, vyžadují písemné nebo ústní svědectví uvedené osoby. Také jiné okolnosti, jako jsou okolnosti, které mohou prokázat existenci „obzvláště obtížných okolností“ ve smyslu čl. 15 odst. 3 druhé věty této směrnice by mimoto mohly vyžadovat provedení zvláštního postupu.
77. Právo být vyslechnut dále vyžaduje, aby příslušný vnitrostátní orgán při pečlivém a nestranném zkoumání všech relevantních skutečností projednávaného případu a podrobném odůvodňování svého rozhodnutí věnoval náležitou pozornost vyjádřením dotčené osoby, přičemž povinnost odůvodnit rozhodnutí dostatečně specifickým a konkrétním způsobem je tudíž logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu, aby tak dotčená osoba mohla pochopit důvody zamítnutí své žádosti(55).
78. Pokud jde konečně o podmínky vyslechnutí nezletilého dítěte, čl. 24 odst. 1 Listiny vyžaduje, aby děti mohly svobodně vyjadřovat své názory, a dotčené subjekty musí k takto vyjádřeným názorům přihlížet s ohledem na jejich věk a vyspělost(56). Soudní dvůr upřesnil, že toto ustanovení neodkazuje na výslech dítěte jako takový, ale na příležitost dítěte být vyslechnuto(57). Právo dítěte být vyslechnuto tedy nevyžaduje, aby byl výslech nezbytně proveden, ale ukládá, aby byly ve prospěch tohoto dítěte stanoveny zákonné postupy a podmínky, které mu poskytnou příležitost svobodně vyjádřit své stanovisko, a aby toto stanovisko bylo získáno.
79. Článek 24 odst. 2 Listiny mimoto stanoví, aby příslušný vnitrostátní orgán zohlednil nejvlastnější zájem dítěte. Podle Soudního dvora toto ustanovení vyžaduje, aby při všech činnostech týkajících se dětí, zejména při činnostech, jež členské státy uskutečňují při uplatňování směrnice 2003/86, byl prvořadým hlediskem nejvlastnější zájem dítěte(58). V rozsudku ze dne 22. prosince 2010, Aguirre Zarraga(59), který se týká řízení o péči o dítě, Soudní dvůr rozhodl, že tento zájem může odůvodnit neprovedení výslechu dítěte(60). Výslech je tedy sice právem dítěte, avšak nemůže představovat absolutní povinnost a musí být předmětem posouzení v závislosti na požadavcích spojených s nejvlastnějším zájmem dítěte v každém konkrétním případě, v souladu s čl. 24 odst. 2 Listiny(61).
80. Jinými slovy, je-li žádost podána nezletilým dítětem, členské státy musí přijmout veškerá vhodná opatření, aby tomuto dítěti zajistily skutečnou a účinnou příležitost být vyslechnuto s ohledem na jeho věk nebo stupeň jeho vyspělosti(62).
81. Vzhledem k těmto poznatkům musí být článek 17 směrnice 2003/86 vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje příslušnému vnitrostátnímu orgánu zamítnout žádost o prodloužení povolení k pobytu podanou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny, ačkoli předtím neprovedl individuální posouzení jejich žádosti, v jehož průběhu by měly možnost vyjádřit účelným a účinným způsobem všechny informace, které ohledně své situace považují za relevantní.
82. Jestliže žádost předloží nezletilé dítě, členské státy musí přijmout veškerá vhodná opatření, aby tomuto dítěti zajistily skutečnou a účinnou příležitost být vyslechnuto s ohledem na jeho věk nebo stupeň jeho vyspělosti.
V. Závěry
83. Vzhledem ke všem předchozím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (provinciální správní soud č. 5 v Barceloně, Španělsko) odpověděl takto:
„1) Článek 15 odst. 3 druhá věta směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny,
musí být vykládán v tom smyslu, že
– podmínka týkající se existence „obzvláště obtížných okolností“ vyžaduje prokázání toho, že státní příslušník třetí země, který pobývá na území hostitelského členského státu z důvodu sloučení rodiny, čelí z důvodů rodinných faktorů okolnostem, které se svou povahou vyznačují vysokým stupněm závažnosti či obtížnosti, nebo které ho vystavují vysoké míře nejistoty či zranitelnosti, čímž vytváří skutečnou potřebu ochrany této osoby, kterou zajistí udělení samostatného povolení k pobytu;
– s výhradou individuálního posouzení situace nepostačuje pouhá okolnost, že tato situace zahrnuje nezletilé děti, nebo že rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny pozbyli svá povolení k pobytu z důvodů nezávislých na jejich vůli, k prokázání existence „obzvláště obtížných okolností“ ve smyslu tohoto článku.
2) Článek 17 směrnice 2003/86 musí být vykládán v tom smyslu, že
– brání vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje příslušnému vnitrostátnímu orgánu zamítnout žádost o prodloužení povolení k pobytu podanou rodinnými příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny, ačkoli předtím neprovedl individuální posouzení jejich žádosti, v jehož průběhu by měly příležitost vyjádřit účelným a účinným způsobem všechny informace, které ohledně své situace považují za relevantní;
– je-li žádost podána nezletilým dítětem, členské státy musí přijmout veškerá vhodná opatření, aby tomuto dítěti zajistily skutečnou a účinnou příležitost být vyslechnuto s ohledem na jeho věk nebo stupeň jeho vyspělosti.“