Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 7. marts 2024 (1)
Sag C-63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
mod
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 5 i Barcelona, Spanien))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – indvandringspolitik – ret til familiesammenføring – direktiv 2003/86/EF – artikel 15, stk. 3 – meddelelse af selvstændig opholdstilladelse, hvis der opstår »særligt vanskelige situationer« – betingelser – artikel 17 – individuel undersøgelse – referencepersonens familiemedlemmers ret til at blive hørt, inden der træffes afgørelse om afslag på fornyelse af deres opholdstilladelse – høring af mindreårige«
I. Indledning
1. I den foreliggende sag har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 5 i Barcelona, Spanien) forelagt en række præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 15, stk. 3, andet punktum, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (2).
2. I henhold til denne bestemmelse er en medlemsstat forpligtet til at udstede selvstændig opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en referenceperson (3), når de befinder sig i »særligt vanskelige situationer«. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvilke omstændigheder der kendetegner sådanne situationer, og anmoder derudover Domstolen om at præcisere de proceduremæssige regler, hvorefter disse statsborgere kan godtgøre, at de befinder sig i disse situationer.
3. Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en tvist mellem en mor og hendes to mindreårige børn, der har opholdstilladelse som følge af familiesammenføring, og Subdelegación del Gobierno en Barcelona (regeringens delegerede i regionen Barcelona, Spanien). Denne afslog deres ansøgning om »opholdstilladelse som fastboende udlænding som følge af familiesammenføring« og nægtede dermed at forny deres opholdstilladelse, fordi faren, referencepersonen, var blevet meddelt afslag på sin ansøgning om opholdstilladelse som fastboende udlænding (4). Det er i forbindelse med det søgsmål, som de har anlagt til prøvelse af denne afgørelse, at sagsøgerne i hovedsagen derefter har ansøgt om selvstændig opholdstilladelse som omhandlet i artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86.
4. For det første ønsker den forelæggende ret oplyst, om sagsøgerne i hovedsagens situationer kan kvalificeres som »særligt vanskelige« som omhandlet i denne artikel, fordi de vedrører mindreårige børn, eller fordi familiemedlemmerne mister deres opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes dem.
5. I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at ingen af disse omstændigheder efter min opfattelse i sig selv er tilstrækkelige til at godtgøre, at der foreligger »særligt vanskelige situationer«. Jeg mener nemlig, at en sådan betingelse kræver, at det godtgøres, at de pågældende tredjelandsstatsborgere på grund af familiemæssige forhold står over for omstændigheder, der af natur er meget alvorlige eller belastende, eller som udsætter dem for en høj grad af utryghed eller sårbarhed, der for dem skaber et reelt behov for beskyttelse, som sikres ved meddelelse af selvstændig opholdstilladelse. I den foreliggende sag mener jeg ikke, at de omstændigheder, som den forelæggende ret har henvist til, er af en sådan art.
6. For det andet har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at præcisere de proceduremæssige garantier, som familiemedlemmerne og navnlig de mindreårige børn har til rådighed forud for vedtagelsen af en afgørelse om afslag på fornyelse af deres opholdstilladelse, samt de midler, som de råder over med henblik på at godtgøre, at der foreligger »særligt vanskelige situationer«, med det formål at opnå selvstændig opholdstilladelse.
7. I denne henseende vil jeg redegøre for grundene til, at den kompetente nationale myndighed, inden der træffes en sådan afgørelse, skal foretage en individuel undersøgelse af ansøgningen om fornyelse af opholdstilladelse som omhandlet i artikel 17 i direktiv 2003/86, hvorunder de pågældende familiemedlemmer har haft mulighed for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at fremlægge alle de oplysninger om deres situation, som de finder relevante. Jeg vil ligeledes tilføje, at det følger af fast retspraksis, at når en ansøgning indgives af et mindreårigt barn, tilkommer det medlemsstaterne at træffe alle passende foranstaltninger for at give dette barn en reel og effektiv mulighed for at blive hørt, i overensstemmelse med barnets alder eller modenhedsgrad.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Direktiv 2003/86
8. Direktiv 2003/86 fastsætter betingelserne for udøvelse af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.
9. 2., 4., 6., 11. og 15. betragtning til direktivet har følgende ordlyd:
»(2) Foranstaltningerne vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er stadfæstet i en lang række folkeretlige instrumenter. I dette direktiv overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [(5)] og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [(6)].
[...]
(4) Familiesammenføring er et nødvendigt middel til at muliggøre familielivet. Det bidrager til at skabe en sociokulturel stabilitet, der letter tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne, hvilket desuden gør det muligt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed, der er et af [Den Europæiske Unions] grundlæggende mål, som anført i traktaten.
[...]
(6) For at sikre beskyttelsen af familien samt opretholdelsen eller skabelsen af familielivet bør de materielle betingelser for udøvelsen af retten til familiesammenføring fastsættes efter fælles kriterier.
[...]
(11) Retten til familiesammenføring bør udøves med fornøden respekt for de værdier og principper, medlemsstaterne har anerkendt, navnlig for så vidt angår kvinders og børns rettigheder [...]
[...]
(15) Familiemedlemmernes integration bør fremmes. Med henblik herpå bør de have en selvstændig status, som er uafhængig af referencepersonens status, især i tilfælde af ægteskabets eller parforholdets ophør, og de bør have adgang til undervisning, beskæftigelse og erhvervsuddannelse på lige fod med referencepersonen, på de relevante vilkår.«
10. Artikel 13, stk. 3, som er en del af direktivets kapitel VI med overskriften »Familiemedlemmernes indrejse og ophold«, bestemmer:
»Gyldighedsperioden for opholdstilladelser, der udstedes til familiemedlemmer, må i princippet ikke være længere end til udløbsdatoen for referencepersonens opholdstilladelse.«
11. I dette kapitel har artikel 15 i direktiv 2003/86 følgende ordlyd:
»1. Senest efter fem års ophold har ægtefællen eller den ugifte partner samt børn, der er blevet myndige, efter ansøgning, hvis det kræves, ret til at få selvstændig opholdstilladelse, uafhængig af referencepersonens opholdstilladelse, hvis familiemedlemmet ikke har fået opholdstilladelse med andre begrundelser end familiesammenføring.
Medlemsstaterne kan, hvis den familiemæssige tilknytning ophører, begrænse meddelelse af opholdstilladelse som omhandlet i første afsnit til ægtefællen eller den ugifte partner.
2. Medlemsstaterne kan meddele myndige børn og slægtninge i lige opstigende linje, jf. artikel 4, stk. 2, selvstændig opholdstilladelse.
3. Hvis ægtefællen dør, eller parterne skilles eller separeres, eller hvis førstegradsslægtninge i lige opstigende linje eller efterkommere i lige linje dør, kan der efter ansøgning, hvis det kræves, udstedes selvstændig opholdstilladelse til personer, der er indrejst med henblik på familiesammenføring. Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser, der sikrer, at der meddeles selvstændig opholdstilladelse, hvis der opstår særligt vanskelige situationer.
4. Betingelserne i forbindelse med den selvstændige opholdstilladelses meddelelse og gyldighedsperiode fastsættes i henhold til national ret.«
12. I dette direktivs kapitel VII med overskriften »Sanktioner og retsmidler« bestemmer artikel 16, stk. 3, følgende:
»Medlemsstaterne kan inddrage eller nægte at forny et familiemedlems opholdstilladelse, hvis referencepersonens ophold ophører, og familiemedlemmet endnu ikke har selvstændig opholdsret i henhold til artikel 15.«
13. I dette kapitel bestemmer direktivets artikel 17 følgende:
»Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornyes, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«
2. Retningslinjerne
14. Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 3. april 2014 om retningslinjer for anvendelsen af direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring (7) indeholder et punkt 5.3 med overskriften »Adgang til en selvstændig opholdstilladelse«, hvis tredje afsnit har følgende ordlyd:
»I artikel 15, stk. 3, andet punktum, fastsættes det, at medlemsstaterne skal udstede selvstændige opholdstilladelser til alle familiemedlemmer, der er indrejst som følge af familiesammenføring, hvis der opstår særligt vanskelige situationer. Medlemsstaterne skal med henblik herpå fastsætte bestemmelser herom i national lovgivning. De særligt vanskelige situationer skal være forårsaget af den familiære situation eller den familiære tilknytnings ophør, ikke på grund af problemer forårsaget af andre årsager. Eksempler på særligt vanskelige situationer kan f.eks. være tilfælde af vold i hjemmet mod kvinder og børn, visse tilfælde af tvangsægteskaber, risiko for kønslemlæstelse af piger/kvinder eller tilfælde, hvor personen vil befinde sig i en særlig vanskelig familiær situation, hvis den pågældende tvinges til at vende tilbage til oprindelseslandet.«
B. Spansk ret
15. Artikel 19 i Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (lov nr. 4/2000 om rettigheder og friheder for udlændinge i Spanien og om deres sociale integration) (8) af 11. januar 2000 i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»1. Den opholdstilladelse som følge af familiesammenføring, som ægtefællen og de sammenførte børn har, giver dem, når de når den erhvervsaktive alder, ret til at arbejde, uden at det er nødvendigt at foretage yderligere administrative skridt.
2. Den familiesammenførte ægtefælle kan opnå selvstændig opholdstilladelse, når den pågældende har tilstrækkelige økonomiske midler til at forsørge sig selv.
Hvis den familiesammenførte ægtefælle er offer for kønsbaseret vold, kan den pågældende opnå selvstændig opholds- og arbejdstilladelse, uden at ovennævnte betingelse skal være opfyldt, når der er udstedt en beskyttelsesordre til fordel for vedkommende eller i mangel heraf en rapport fra Ministerio Fiscal [anklagemyndigheden, Spanien] om tegn på kønsbaseret vold.
3. Familiesammenførte børn kan opnå selvstændig opholdstilladelse, når de når myndighedsalderen og har tilstrækkelige økonomiske midler til at forsørge sig selv.
4. Formen og størrelsen af de økonomiske midler, der anses for at være tilstrækkelige til, at de familiesammenførte familiemedlemmer kan opnå selvstændig opholdstilladelse, fastsættes ved bekendtgørelse.
5. Hvis referencepersonen dør, kan de sammenførte familiemedlemmer opnå en selvstændig opholdstilladelse på nærmere fastsatte vilkår.«
16. Artikel 59 i Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (kongeligt dekret nr. 557/2011 om godkendelse af gennemførelsesbekendtgørelsen til lov nr. 4/2000 om udlændinges rettigheder i Spanien og deres integration i samfundet, som ændret ved lov nr. 2/2009 (9)) af 20. april 2011 med overskriften »Familiesammenførte familiemedlemmers ophold uafhængigt af referencepersonens ophold« fastsætter:
»1. Den familiesammenførte ægtefælle eller partner kan opnå selvstændig opholds- og arbejdstilladelse, hvis den pågældende opfylder en af følgende betingelser og ikke har gæld til skattemyndighederne eller socialsikringsmyndighederne:
a) råder over tilstrækkelige økonomiske midler til at få meddelt en midlertidig opholdstilladelse uden at udøve økonomisk aktivitet.
b) har en eller flere ansættelseskontrakter fra tidspunktet for ansøgningen, som fastsætter en aflønning, der ikke er mindre end den månedlige mindsteløn sat i forhold til en arbejdsdags lovlige varighed eller den løn, der følger af den gældende kollektive overenskomst.
c) opfylder betingelserne for meddelelse af en midlertidig selvstændig opholds- og arbejdstilladelse.
[...]
2. Derudover kan ægtefællen eller partneren opnå selvstændig opholds- og arbejdstilladelse i følgende tilfælde:
a) Når det ægteskabelige forhold, der lå til grund for opholdet, er ophørt som følge af separation, skilsmisse, annullation af registreringen eller samlivets ophør, forudsat at det kan påvises, at den pågældende har boet sammen med referencepersonen i Spanien i mindst to år.
b) Når kvinden er offer for kønsbaseret vold, i det øjeblik der er udstedt en afgørelse om retslig beskyttelse til fordel for vedkommende, eller i mangel heraf når der foreligger en rapport fra anklagemyndigheden om tegn på kønsbaseret vold. Dette gælder ligeledes i tilfælde, hvor ægtefællen eller partneren har været offer for en forbrydelse, der skyldes voldelig adfærd i familien, når der foreligger en afgørelse om retslig beskyttelse til fordel for offeret eller i mangel heraf en rapport fra anklagemyndigheden om voldelig adfærd i familien.
Behandlingen af ansøgninger, der indgives i henhold til dette stykke, har førsteprioritet, og den selvstændige opholds- og arbejdstilladelse skal have en varighed på fem år.
c) I tilfælde af referencepersonens død.
3. I de i stk. 1 nævnte tilfælde, hvor andre familiemedlemmer ud over ægtefællen eller partneren har opnået familiesammenføring, bevarer disse andre familiemedlemmer den meddelte opholdstilladelse og er med henblik på fornyelse af opholdstilladelsen som følge af familiesammenføring afhængige af det familiemedlem, som de bor sammen med.
4. Børn og mindreårige, hvis juridiske repræsentant er referencepersonen, opnår selvstændig opholdstilladelse, når de når myndighedsalderen og kan bevise, at de befinder sig i en af de situationer, der er beskrevet i denne artikels stk. 1, eller når de har nået myndighedsalderen og har opholdt sig i Spanien i fem år.
[...]«
17. Artikel 61 i kongeligt dekret nr. 557/2011 med overskriften »Fornyelse af opholdstilladelser som følge af familiesammenføring« bestemmer i stk. 3:
»Følgende betingelser skal være opfyldt for fornyelse af en opholdstilladelse som følge af familiesammenføring:
a) For så vidt angår den familiesammenførte person:
1) skal denne være i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse som følge af familiesammenføring eller befinde sig inden for fristen på 90 kalenderdage efter tilladelsens udløb
2) skal det familie- eller slægtskabsforhold eller det samlivsforhold, der lå til grund for tilladelsen til fornyelse, være opretholdt.
[...]
b) For så vidt angår referencepersonen:
1) skal denne være i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller befinde sig inden for perioden på 90 kalenderdage efter tilladelsens udløb
[...]«
18. Stk. 4 i første tillægsbestemmelse til kongeligt dekret nr. 557/2011 har følgende ordlyd:
»På forslag af chefen for Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [(statssekretariatet for indvandring og udvandring, Spanien)], under henvisning til rapporten fra chefen for Secretaría de Estado de Seguridad [(statssekretariatet for sikkerhed, Spanien)] og, hvor det er relevant, fra cheferne for Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [(undersekretariaterne for udenrigsanliggender, samarbejde og territorial politik samt offentlig administration, Spanien)], kan Consejo de Ministros [(ministerrådet, Spanien)], når økonomiske, sociale eller arbejdsmæssige omstændigheder taler derfor, og i særligt relevante tilfælde, der ikke er omfattet af gennemførelsesbekendtgørelsen, efter at have informeret og hørt Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [(den tresidede arbejdskommission for indvandring, Spanien)] udstede instrukser med henblik på meddelelse af midlertidige opholds- og/eller arbejdstilladelser, som i henhold til betingelserne i [disse] instrukser kan være knyttet til en periode, et job eller et sted, eller opholdstilladelser [...] Tilsvarende kan chefen for statssekretariatet for indvandring og udvandring efter rapport fra chefen for statssekretariatet for sikkerhed tildele midlertidige individuelle opholdstilladelser, når der foreligger helt særlige omstændigheder, der ikke er omfattet af gennemførelsesbekendtgørelsen.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
19. De tre sagsøgere i hovedsagen, en mor og hendes to mindreårige børn, var indehavere af en opholdstilladelse som følge af familiesammenføring, idet referencepersonen var morens ægtefælle og de to børns far.
20. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de fire familiemedlemmer den 22. april 2021 indgav en ansøgning om »opholdstilladelse som fastboende udlænding som følge af familiesammenføring«.
21. Ved afgørelse af 27. maj 2021 afslog den kompetente nationale myndighed referencepersonens ansøgning, eftersom vedkommende var opført i strafferegistret.
22. Ved afgørelse af 22. juni 2021 afslog denne myndighed ligeledes de ansøgninger, som sagsøgerne i hovedsagen havde indgivet, på grundlag af artikel 61 i kongeligt dekret nr. 557/2011. Som artiklens overskrift antyder, indeholder denne kravene i forbindelse med fornyelse af opholdstilladelser som følge af familiesammenføring. For så vidt som referencepersonen ikke længere var i besiddelse af en arbejds- og/eller opholdstilladelse, opfyldte deres ansøgning ikke kravet i dette kongelige dekrets artikel 61, stk. 3, litra b), nr. 1.
23. Den forelæggende ret, ved hvilken sagsøgerne i hovedsagen har anlagt sag med påstand om annullation af denne afgørelse, har anført, at den nævnte afgørelse blev truffet, uden at den kompetente nationale myndighed i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2003/86 havde foretaget en vurdering af arten og holdbarheden af de pågældende personers familiemæssige tilknytning, af varigheden af deres ophold og af den familiemæssige, kulturelle og sociale tilknytning til bopælslandet og hjemlandet.
24. Eftersom artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86 ikke præciserer de tilfælde, hvor der foreligger »særligt vanskelige situationer«, som begrunder, at en referencepersons familiemedlemmer meddeles selvstændig opholdstilladelse, kan det ifølge den forelæggende ret ikke udelukkes, at et sådant begreb omfatter det tilfælde, hvor familiesammenførte familiemedlemmer mister opholdstilladelsen af grunde, som ikke kan tilregnes dem, navnlig når der er tale om mindreårige børn og om personer, der befinder sig i en situation, hvor der er strukturel forskelsbehandling i deres hjemland, hvilket er tilfældet for kvinder fra bestemte tredjelande, hvor kvinder står uden beskyttelse.
25. Den forelæggende ret har imidlertid for det første anført, at artikel 59 i kongeligt dekret nr. 557/2011 på trods af, at artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86 indeholder et påbud, ikke nævner de tilfælde, hvor der er tale om »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse. Selv om stk. 4 i første tillægsbestemmelse til dette kongelige dekret bestemmer, at der meddeles opholdstilladelse i særlige tilfælde, der ikke er omfattet af gennemførelsesbekendtgørelsen, synes denne bestemmelse i øvrigt ikke at være i overensstemmelse med direktiv 2003/86. Meddelelse af en sådan opholdstilladelse sker nemlig efter en skønsmæssig afgørelse ifølge en udvidende fortolkning af den nævnte bestemmelse, hvilket ikke er til hinder for en automatisk beslutningstagning vedrørende opholdstilladelser, og kompetencen i denne henseende er ikke tillagt statens ikke-centrale forvaltning, men den statslige centralforvaltning.
26. For det andet omfatter den spanske lovgivning ingen procedurer, hvorunder de berørte personer kan påberåbe sig individuelle forhold, og hvorved der kan foretages en forudgående høring af mindreårige, således at de kompetente nationale myndigheder træffer afgørelse uden hensyntagen til den personlige situation for familiesammenførte familiemedlemmer. Disse befinder sig øjeblikkeligt i en ulovlig situation. Det følger imidlertid af Domstolens praksis, at disse myndigheder, inden de træffer afgørelse om familiesammenføring, skal vurdere alle de særlige omstændigheder i den pågældende sag, idet enhver automatisk afgørelse er udelukket.
27. På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 5 i Barcelona) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Omfatter formuleringen »særligt vanskelige situationer« i artikel 15, stk. 3 in fine, og artikel 17 i direktiv [2003/86] automatisk alle situationer, der berører et mindreårigt barn, og/eller situationer tilsvarende dem, der er omhandlet i samme direktivs artikel 15?
2) Er artikel 15, stk. 3 in fine, og artikel 17 i direktiv [2003/86] til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ikke meddeles selvstændig opholdstilladelse, som sikrer, at familiesammenførte familiemedlemmer ikke havner i en ulovlig administrativ situation, når disse særligt vanskelige situationer opstår?
3) Kan artikel 15, stk. 3 in fine, og artikel 17 i direktiv [2003/86] fortolkes således, at der foreligger en ret til selvstændig opholdstilladelse, når den familiesammenførte familie mister sin opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes den?
4) Er artikel 15, stk. 3, og artikel 17 i direktiv [2003/86] til hinder for en national lovgivning, hvorefter der inden et afslag på en ansøgning om fornyelse af familiesammenførte familiemedlemmers opholdstilladelse ikke skal foretages den nødvendige og obligatoriske vurdering af omstændighederne efter dette direktivs artikel 17?
5) Er artikel 15, stk. 3, og artikel 17 i direktiv [2003/86], artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1 og 2, i [EMRK] samt artikel [7], 24 og [47] og artikel 33, stk. 1, i [chartret] til hinder for en national lovgivning, hvorefter der forud for et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse eller om fornyelse af en opholdstilladelse som familiesammenført ikke skal gennemføres en specifik høring af mindreårige børn, når referencepersonen er blevet meddelt afslag på en ansøgning om opholdstilladelse eller om fornyelse af en opholdstilladelse?
6) Er artikel 15, stk. 3, og artikel 17 i direktiv [2003/86], artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1 og 2, i [EMRK] samt artikel [7], 24 og [47] og artikel 33, stk. 1, i [chartret] til hinder for en national lovgivning, hvorefter der forud for et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse eller om fornyelse af en opholdstilladelse som familiesammenført ægtefælle, når referencepersonen er blevet meddelt afslag på en ansøgning om opholdstilladelse eller om fornyelse af en opholdstilladelse, ikke skal gennemføres en foranstaltning, hvorunder den pågældende kan påberåbe sig de i [...] artikel 17 [i direktiv 2003/86] omhandlede omstændigheder med henblik på formelt at anmode om en mulighed for at fortsat at være bosiddende uden afbrydelse af vedkommendes hidtidige opholdsstatus?«
28. Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgerne i hovedsagen, af den spanske regering samt af Europa-Kommissionen. Disse parter deltog i retsmødet, der blev afholdt den 17. januar 2024, hvorunder de ligeledes besvarede de af Domstolen stillede spørgsmål til mundtlig besvarelse.
IV. Bedømmelse
29. Det første til det tredje præjudicielle spørgsmål vedrører betingelserne for anvendelse af artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at meddele tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i en medlemsstat med henblik på familiesammenføring, selvstændig opholdstilladelse, hvis der opstår »særligt vanskelige situationer«, og navnlig rækkevidden af dette begreb.
30. Det fjerde til det sjette præjudicielle spørgsmål vedrører derimod de proceduremæssige garantier, der finder anvendelse i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse om afslag på fornyelse af referencepersonens familiemedlemmers opholdstilladelse. Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86, men denne bestemmelse vedrører ikke de betingelser, hvorunder en medlemsstat kan nægte at forny sidstnævntes opholdstilladelse, hvilket er reguleret i dette direktivs artikel 16, stk. 3. Jeg foreslår derfor, at Domstolen undersøger disse spørgsmål i lyset af sidstnævnte artikel.
A. Betingelserne for meddelelse af selvstændig opholdstilladelse på grundlag af artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 (det første til det tredje præjudicielle spørgsmål)
31. Med det første og det tredje spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at præcisere, om artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at det automatisk er godtgjort, at der er tale om »særligt vanskelige situationer«, når situationerne vedrører et mindreårigt barn, eller når familiemedlemmet mister sin opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes det.
32. Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret desuden oplyst, om denne bestemmelse er til hinder for lovgivningen i en medlemsstat, hvorefter der ikke meddeles selvstændig opholdstilladelse til referencepersonens familiemedlemmer, når deres situation ikke blot er særligt vanskelig på grund af tilstedeværelsen af mindreårige børn, men ligeledes bliver ulovlig som følge af afslaget på fornyelse af deres opholdstilladelse.
33. For så vidt som de argumenter, som sagsøgerne i hovedsagen har fremført i retsmødet, har vist, at der er behov for præciseringer i denne henseende, vil jeg komme med en indledende bemærkning om arten af den opholdsret, som tildeles tredjelandsstatsborgere, der er indrejst i en medlemsstat som følge af familiesammenføring på grundlag af direktiv 2003/86, inden jeg fortolker ordlyden af direktivets artikel 15, stk. 3, andet punktum.
1. Indledende bemærkning
34. Det fremgår af fjerde og sjette betragtning til direktiv 2003/86, at dette har som almindeligt formål at lette tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne ved at sikre beskyttelsen af familien og navnlig ved at sikre opretholdelsen af familielivet gennem familiesammenføring (10). Domstolen har fastslået, at det følger af dette formål såvel som af en samlet læsning af direktivet, navnlig af dettes artikel 13, stk. 3, og artikel 16, stk. 3, at så længe de pågældende familiemedlemmer ikke har opnået en selvstændig opholdsret på grundlag af direktivets artikel 15, er deres opholdsret en ret, som er afledt af den pågældende referencepersons ret, og som er bestemt til at fremme denne sidstnævntes integration (11).
35. En situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en mor og hendes børn, der er indrejst i en medlemsstat som følge af familiesammenføring, ikke kan forny deres opholdstilladelse, fordi farens opholdstilladelse er udløbet, er en almindelig situation i forbindelse med familiesammenføring, i modsætning til de »særligt vanskelige situationer«, som EU-lovgiver har henvist til i artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86.
36. Som den spanske regering med rette har anført i retsmødet, er tilstedeværelsen af mindreårige børn en almindelig og normal omstændighed i forbindelse med tredjelandsstatsborgeres familiesammenføring. Hvis det anerkendes, at deres situation i sig selv kan være en af de »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i denne artikel, ville det være i strid med de således udtrykte formål med dette direktiv, eftersom mindreårige børn ville kunne opnå en selvstændig opholdsret og således kunne blive på værtsmedlemsstatens område, mens deres forælder kunne blive tvunget til at forlade det.
37. Den omstændighed, at referencepersonens familiemedlemmer mister deres opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes dem, er desuden uløseligt forbundet med deres opholdsrets afledte karakter. I forbindelse med den sag, der gav anledning til dommen i sagen Y.Z. m.fl. (Svig i forbindelse med familiesammenføring), hvor en referencepersons familiemedlemmer havde mistet deres opholdstilladelse, fordi referencepersonen havde begået svig, som de ikke havde kendskab til, fastslog Domstolen således, at det, henset til »referencepersonens centrale betydning i det ved direktiv 2003/86 oprettede system«, er i overensstemmelse med de formål, som tilstræbes med dette direktiv, og med direktivets underliggende logik, at svigen får følger for familiesammenføringsprocessen og navnlig påvirker de opholdstilladelser, som er meddelt denne referencepersons familiemedlemmer, selv om de ikke havde kendskab til den begåede svig (12). Disse principper finder tilsvarende anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor familiemedlemmerne, der er indrejst i en medlemsstat som følge af familiesammenføring, ikke kan forny deres opholdstilladelse med den begrundelse, at referencepersonen har mistet sin opholdsret, fordi han har begået en strafbar handling.
38. Det skal nu undersøges, i hvilket omfang betingelsen i direktivets artikel 15, stk. 3, andet punktum, vedrørende »særligt vanskelige situationer« kan være opfyldt.
2. Rækkevidden af begrebet »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86
39. Artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 er af EU-lovgiver tænkt som en ufravigelig bestemmelse. Inden for rammerne af denne bestemmelse er det forhold, at der opstår »særligt vanskelige situationer« for personer, der er indrejst i en medlemsstat med henblik på familiesammenføring, den eneste materielle betingelse, der skal være opfyldt, for at der kan meddeles selvstændig opholdstilladelse. Hverken denne artikel eller nogen anden bestemmelse i dette direktiv indeholder imidlertid en definition af begrebet »særligt vanskelige situationer« eller illustrerer en sådan situation i modsætning til artikel 13, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/38/EF (13), som udtrykkeligt henviser til en unionsborgers familiemedlemmer, der er udsat for vold i hjemmet. Domstolen har således i sin praksis henvist til den fortolkning, som Kommissionen har anlagt i punkt 5.3 i sine retningslinjer, der som eksempel på »særligt vanskelige situationer« nævner tilfælde af vold i hjemmet (14).
40. Den spanske regering har i retsmødet gjort gældende, at rækkevidden af begrebet »særligt vanskelige situationer« kan fastsættes ensidigt af medlemsstaterne. Jeg deler ikke denne opfattelse. Jeg mener nemlig, at dette begreb, der er anvendt i artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86, skal anses for et selvstændigt EU-retligt begreb. Hvis medlemsstaterne rådede over et skøn ved fastlæggelsen af de omstændigheder, der er omfattet af en sådan situation, ville der i modsat fald være risiko for, at forskellene i de nationale lovgivninger ville bringe rækkevidden og den effektive virkning af den forpligtelse, der således pålægges medlemsstaterne, i fare. Det skal desuden fastslås, at direktivets artikel 15, stk. 3, i modsætning til direktivets artikel 15, stk. 4, ikke henviser til medlemsstaternes ret til at definere det nævnte begreb. Det er vigtigt at sondre mellem disse to bestemmelser. Artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 tillægger det pågældende familiemedlem en ret, idet bestemmelsen kræver, at medlemsstaterne vedtager bestemmelser, der sikrer, at der meddeles selvstændig opholdstilladelse, hvis der opstår »særligt vanskelige situationer«. EU-lovgiver har således opstillet en væsentlig materiel betingelse for meddelelse af en sådan opholdstilladelse. Derimod har dette direktivs artikel 15, stk. 4, et andet formål, idet bestemmelsen tillægger medlemsstaterne ansvaret for i deres nationale ret at fastsætte de betingelser, hvorunder denne ret kan gøres gældende, og de nærmere bestemmelser for udøvelsen heraf, forudsat at proportionalitetsprincippet samt direktivets formål og effektive virkning overholdes (15).
41. Henset til disse forhold finder jeg det derfor nødvendigt at anvende Domstolens faste praksis, hvorefter det følger af såvel kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten som lighedsprincippet, at en EU-retlig bestemmelse, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union (16). Med henblik herpå gælder det, at da direktiv 2003/86 ikke definerer begrebet »særligt vanskelige situationer«, bør dette i henhold til fast retspraksis fortolkes i overensstemmelse med dets sædvanlige betydning i almindelig sprogbrug, idet der skal tages hensyn til den kontekst, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (17).
42. Jeg vil indlede min bedømmelse med en undersøgelse af formålet med artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86. Betingelsen vedrørende »særligt vanskelige situationer« skal nemlig først og fremmest fortolkes i lyset af det formål, som denne bestemmelse forfølger, nemlig at beskytte referencepersonens familiemedlemmer.
43. Jeg erindrer om, at retten til familiesammenføring i overensstemmelse med fjerde og sjette betragtning til dette direktiv bl.a. har til formål at sikre beskyttelsen af familien ved at sikre opretholdelsen eller skabelsen af familielivet i værtsmedlemsstaten (18). Denne ret gør det således muligt at sikre enhver retten til at leve sammen med sin familie i denne stat.
44. Den nævnte ret er imidlertid ikke en absolut ret, og EU-lovgiver har fastsat legitime begrænsninger for udøvelsen af denne ret. I 2. betragtning til direktiv 2003/86 har denne således fremhævet, at foranstaltningerne vedrørende familiesammenføring skal udøves under overholdelse af de grundlæggende rettigheder, som navnlig er fastsat i chartret. Disse foranstaltninger skal derfor udøves under overholdelse af retten til menneskelig værdighed, som er fastsat i chartrets artikel 1, retten til respekt for menneskets integritet, som er omhandlet i chartrets artikel 3, forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling, der er fastsat i chartrets artikel 4, samt børns rettigheder som fastsat i chartrets artikel 24. Desuden har EU-lovgiver i 11. betragtning til dette direktiv udtrykkeligt anerkendt, at medlemsstaterne har ret til at vedtage »restriktive foranstaltninger« for retten til familiesammenføring, når det er begrundet i respekten for de værdier og principper, som medlemsstaterne har anerkendt, navnlig for så vidt angår kvinders og børns rettigheder. En kompetent national myndighed kan således på grundlag af nævnte direktivs artikel 4, stk. 4 og 5, modsætte sig en ægtefælles ansøgning om familiesammenføring, når denne vil skulle bo sammen med referencepersonens øvrige ægtefæller (polygame husstande), eller når den pågældende ægtefælle ikke er over den minimumsalder, som medlemsstaten kræver i denne henseende – og dette for at forhindre tvangsægteskaber.
45. Jeg er af den opfattelse, at den foranstaltning, som EU-lovgiver indførte ved artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86, forfølger det samme formål, nemlig beskyttelse af familiemedlemmer, men i en senere fase af proceduren, når disse allerede er indrejst på værtsmedlemsstatens område som følge af familiesammenføring. Meddelelse af selvstændig opholdstilladelse udgør således en beskyttelsesforanstaltning for det familiemedlem, der oplever »særligt vanskelige situationer« på grund af familiemæssige forhold (19).
46. Det følger heraf, at meddelelse af selvstændig opholdstilladelse på grundlag af artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 kræver, at det godtgøres, at der er et reelt behov for beskyttelse af familiemedlemmer.
47. En undersøgelse af selve udtrykkene og af den sammenhæng, hvori de anvendes af EU-lovgiver i denne artikel, gør det muligt mere præcist at fastlægge rækkevidden af betingelsen vedrørende »særligt vanskelige situationer«.
48. For det første henviser udtrykket »situation« i dets sædvanlige betydning til samtlige de begivenheder, omstændigheder og konkrete forhold, som den pågældende person eller gruppe af personer befinder sig i (20). I retsmødet blev det gjort gældende, at udtrykket »situation« først og fremmest skal vedrøre den »familiære situation« i lyset af genstanden for og formålet med direktiv 2003/86. Jeg deler denne opfattelse, for så vidt som det forekommer mig væsentligt at sondre mellem de situationer, der er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde, og dem, som en tredjelandsstatsborger konfronteres med af andre grunde, f.eks. fordi der er risiko for forfølgelse eller alvorlig overlast, hvis vedkommende vender tilbage til hjemlandet, hvilket er reguleret i direktiv 2011/95/EU (21), eller fordi den pågældende har været offer for menneskehandel, hvilket er reguleret i direktiv 2004/81/EF (22). Kommissionen har i sine retningslinjer fremhævet, at disse »særligt vanskelige situationer« »skal være forårsaget af den familiære situation eller den familiære tilknytnings ophør, ikke på grund af problemer forårsaget af andre årsager« (23). Det forekommer mig imidlertid mere rimeligt at antage, at udtrykket »situationer« i artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 vedrører »familiemæssige forhold«. Jeg mener nemlig, at begrebet »familiær situation« i mange nationale lovgivninger, bl.a. skatte- og sociallovgivninger, men også i almindelig sprogbrug, henviser til husstandens sammensætning og struktur. Begrebet »familiemæssige forhold« gør det derimod muligt at tage hensyn til andre elementer, såsom det liv, som familien har levet, konflikter i familien eller den adfærd, som de enkelte familiemedlemmer udviser.
49. For det andet tager EU-lovgiver sigte på situationer, som den betegner som »særligt vanskelig[e]«, idet Kommissionen i sine forarbejder henviste til en »særlig vanskelig situation« (situations particulièrement pénibles) (24) eller til »vanskelige situationer« (situation[s] de détresse) (25). Det forekommer mig derfor, at »særligt vanskelige situationer« skal være kendetegnet ved omstændigheder, der af natur er meget alvorlige eller belastende for det pågældende familiemedlem, eller som udsætter det for en høj grad af utryghed eller sårbarhed, og som dermed er af ekstraordinær karakter.
50. I forbindelse med artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86 kan en sådan situation fastslås, når familiemedlemmet de facto eller de jure har mistet sin families beskyttelse.
51. Den første situation er den, hvor de »særligt vanskelige situationer« skyldes, at den familiemæssige tilknytning til referencepersonen er ophørt, og at familiemedlemmet derfor har mistet sin opholdsret. Det forhold, at en sådan situation opstår, udgør således en skærpende omstændighed, der begrunder, at medlemsstaternes mulighed for at meddele selvstændig opholdstilladelse, hvis ægtefællen dør, eller parterne skilles eller separeres, som er anerkendt i dette direktivs artikel 15, stk. 3, første punktum, bliver en forpligtelse i samme artikels stk. 3, andet punktum (26).
52. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis skilsmisse eller separation udsætter den pågældende person – hvis vedkommende vender tilbage til sit hjemland – for en risiko for ikke længere at kunne forsørge sig selv eller sine børn på grund af vedkommendes sociale status eller situationen i det pågældende land eller en risiko for ikke længere at kunne se sine børn. Som Kommissionen har anført i sine forarbejder (27), kan det ligeledes være tilfældet, når enker og fraskilte og forstødte kvinder ville være i en »særlig vanskelig situation« (situations particulièrement pénibles) eller »vanskelige situationer« (situation[s] de détresse), hvis de blev tvunget til at vende tilbage til hjemlandet.
53. Den anden situation er den, hvor de »særligt vanskelige situationer«, som det pågældende familiemedlem befinder sig i, derimod skyldes (en fortsættelse af) familielivet med referencepersonen, hvilket gør det uacceptabelt, at den pågældendes opholdsret er afledt af referencepersonens opholdsret. En sådan situation kræver derfor, at værtsmedlemsstaten giver en tredjelandsstatsborger, der opholder sig på dens område som følge af familiesammenføring, ret til at opholde sig dér uden referencepersonen i en periode og på de betingelser, der er fastsat i national lovgivning.
54. Det er således ubestridt, henset til forarbejderne til direktiv 2003/86 og Domstolens praksis (28), at kvinder, der er ofre for vold i hjemmet, befinder sig i en af de »særligt vanskelige situationer«, der er omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, andet punktum (29). Ud over de voldshandlinger, som de er ofre for, forværres deres situation yderligere af, at de er afhængige af den person, der udøver disse handlinger, for så vidt angår deres ret til ophold i værtsmedlemsstaten. Meddelelse af selvstændig opholdstilladelse udgør dermed en beskyttelsesforanstaltning, som gør det muligt at undgå, at et familiemedlem (30) undlader at forlade det fælles hjem og indgive anmeldelse af frygt for at miste sin retsstilling (31). Jeg gør opmærksom på, at artikel 59, stk. 1, i konventionen til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet også taler herfor (32).
55. Andre former for vold i hjemmet kan udsætte et familiemedlem, hvis opholdsstatus er afhængig af referencepersonens, for en lige så vanskelig situation. Vold i hjemmet kan være fysisk, seksuel og psykologisk og kan tage form af økonomisk udnyttelse. Den kan ligeledes vedrøre den situation, hvor familiemedlemmet er offer for mishandling eller forsømmelighed, æresvold og tvangsægteskab, tvangsadskilles fra sit barn, risikerer kønslemlæstelse som pige/kvinde (33) eller tvungen abort eller er blevet forvist, hvilket fratager den pågældende muligheden for at forsørge sig selv og bo i hjemlandet uden hjælp fra en tredjepart. Sådanne situationer gør opretholdelsen af det afhængighedsforhold, som den afledte opholdsret indebærer, uacceptabel og begrunder meddelelse af selvstændig opholdstilladelse.
56. Det er ikke muligt her at opstille en udtømmende liste over de »særligt vanskelige situationer«, som et familiemedlem til referencepersonen kan blive udsat for. Som generaladvokat Wathelet påpegede i sit forslag til afgørelse i NA-sagen (34), skal der være tale om »særlige tilfælde, som fortjener beskyttelse« (35). Disse tilfælde kan variere fra medlemsstat til medlemsstat, fra periode til periode og fra sag til sag, og den kompetente nationale myndighed skal desuden indrømmes den skønsmargen, der er nødvendig for i hvert enkelt tilfælde at måle, hvor alvorlige eller belastende de omstændigheder, som den pågældende står over for, er, eller hvor høj en grad af utryghed eller sårbarhed den pågældende udsættes for.
57. På baggrund af samtlige disse betragtninger skal artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 efter min opfattelse fortolkes således, at betingelsen vedrørende »særligt vanskelige situationer« kræver, at det godtgøres, at en tredjelandsstatsborger, der opholder sig på værtsmedlemsstatens område som følge af familiesammenføring, på grund af familiemæssige forhold står over for omstændigheder, der af natur er meget alvorlige eller belastende, eller som udsætter vedkommende for en høj grad af utryghed eller sårbarhed, der for den pågældende skaber et reelt behov for beskyttelse, som sikres ved meddelelse af selvstændig opholdstilladelse.
58. Med forbehold af en individuel undersøgelse af situationen er den omstændighed alene, at situationen vedrører mindreårige børn, eller at referencepersonens familiemedlemmer har mistet deres opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes dem, ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at der er tale om »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i denne artikel.
59. Denne fortolkning gør undersøgelsen af det andet præjudicielle spørgsmål irrelevant.
60. Jeg erindrer om, at den forelæggende ret med dette spørgsmål ønsker oplyst, om artikel 15, stk. 3, andet punktum, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for lovgivningen i en medlemsstat, hvorefter der ikke meddeles selvstændig opholdstilladelse til referencepersonens familiemedlemmer, når deres situation i denne stat, som er særligt vanskelig på grund af tilstedeværelsen af mindreårige børn, ligeledes bliver ulovlig som følge af afslaget på fornyelse af deres opholdstilladelse.
61. Dette spørgsmål hviler på den præmis, at sagsøgerne i hovedsagen befinder sig i »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, andet punktum, fordi de vedrører to mindreårige børn. Af de grunde, som jeg netop har redegjort for, er denne omstændighed imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde en ret til selvstændig opholdstilladelse som omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 3, andet punktum. I en sådan situation er referencepersonens familiemedlemmer omfattet af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (36) og har de rettigheder og garantier, som disse indeholder.
B. De proceduremæssige garantier, der er knyttet til vedtagelsen af en afgørelse om afslag på fornyelse af referencepersonens familiemedlemmers opholdstilladelse
62. Med det fjerde til det sjette præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 17 i direktiv 2003/86, sammenholdt med chartrets artikel 7, 24, 33 og 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der giver den kompetente nationale myndighed mulighed for at meddele afslag på en ansøgning om fornyelse af opholdstilladelse indgivet af referencepersonens familiemedlemmer uden først at foretage en individuel undersøgelse af deres ansøgning, hvorunder familiemedlemmerne og navnlig de mindreårige børn høres.
63. I henhold til artikel 16, stk. 3, i direktiv 2003/86 kan »[m]edlemsstaterne [...] inddrage eller nægte at forny et familiemedlems opholdstilladelse, hvis referencepersonens ophold ophører, og familiemedlemmet endnu ikke har selvstændig opholdsret i henhold til artikel 15«.
64. Hvad angår den undersøgelse, som det tilkommer de kompetente nationale myndigheder at foretage med hensyn til ansøgningen om fornyelse af familiemedlemmernes opholdstilladelse, følger det af dette direktivs artikel 16, stk. 3, og navnlig af anvendelsen i denne bestemmelse af formuleringen »kan [...] nægte at forny«, at medlemsstaterne i denne henseende har en skønsmargen (37). Jeg skal imidlertid minde om, at medlemsstaterne kun kan udøve dette skøn under overholdelse af proportionalitetsprincippet samt direktivets formål og effektive virkning (38).
65. Det er desuden ubestridt, at direktiv 2003/86 som enhver EU-retsakt skal gennemføres i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder. Det fremgår således af anden betragtning til direktivet, at foranstaltninger vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder og de principper, der er fastsat i chartret (39), og navnlig skal sikre retten til respekt for privatliv og familieliv, som er fastsat i chartrets artikel 7. I henhold til fast retspraksis skal denne artikel ligeledes sammenholdes med børns grundlæggende rettigheder som omhandlet i chartrets artikel 24 (40).
66. Det følger heraf, at en ansøgning om fornyelse af referencepersonens familiemedlemmers opholdstilladelse skal behandles under overholdelse af de grundlæggende rettigheder og navnlig chartrets artikel 7 og 24 (41).
1. Den individuelle undersøgelse af ansøgningen
67. Henset til ovenstående krav har Domstolen fastslået, at de kompetente nationale myndigheder skal foretage en afbalanceret og rimelig bedømmelse af alle de involverede interesser (42).
68. Det er i denne sammenhæng, at artikel 17 i direktiv 2003/86 meget klart pålægger den kompetente nationale myndighed at foretage en individuel vurdering af en ansøgning om fornyelse af en opholdstilladelse, der er indgivet af et af referencepersonens familiemedlemmer (43). Formålet med denne vurdering er at fastslå, om der er grunde, der taler imod, at denne myndighed nægter at forny familiemedlemmets opholdstilladelse. Ud over de elementer, der udtrykkeligt er nævnt i dette direktivs artikel 17, har Domstolen ligesom Kommissionen i sine retningslinjer krævet, at den nævnte myndighed tager hensyn til alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og at den lægger særlig vægt på de berørte børns interesser og på ønsket om at begunstige familielivet (44).
69. Ifølge Domstolen skal denne bedømmelse gøre det muligt at foretage en »individuel undersøgelse af hver ansøgers situation« (45). Når der meddeles afslag på en ansøgning om fornyelse af familiemedlemmets opholdstilladelse, fordi referencepersonen har mistet sin opholdstilladelse, mener jeg, at denne undersøgelse skal gøre det muligt at vurdere, om der er forhold, der begrunder, at den kompetente nationale myndighed udsteder selvstændig opholdstilladelse til vedkommende i henhold til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2003/86. Selv om medlemsstaterne råder over en skønsmargen med hensyn til at nægte at forny en opholdstilladelse eller til at fastsætte betingelserne for meddelelse af selvstændig opholdstilladelse, er denne frihed begrænset af forpligtelsen til at tage hensyn til de særlige forhold for familiemedlemmet, der kan være udsat for eller risikerer at blive udsat for »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, andet punktum, og til at udstede en opholdstilladelse, når disse forhold kræver det.
70. I den foreliggende sag vedrører forholdene en mor ledsaget af sine to mindreårige børn, som ikke er blevet meddelt »opholdstilladelse som fastboende udlænding som følge af familiesammenføring«, og hvis opholdstilladelse dermed ikke er blevet fornyet, fordi faren, referencepersonen, er blevet meddelt afslag på sin ansøgning om opholdstilladelse som fastboende udlænding. Under disse omstændigheder bør den kompetente nationale myndighed tage hensyn til den familiære situation og navnlig til holdbarheden af den familiemæssige tilknytning. Den bør endvidere tage hensyn til, hvor længe de har haft ophold, om der er familiemæssig, økonomisk, kulturel og social tilknytning i såvel værtsmedlemsstaten som hjemlandet (46), hvor børnene er født (47), og i givet fald hvor gamle de var ved ankomsten til værtsmedlemsstaten, samt til, om børnene er vokset op og har fået en uddannelse dér. Der skal desuden tages hensyn til de relevante generelle og særlige informationer om situationen i deres hjemland, såsom deres levevilkår, deres sociale status eller særlige kulturelle aspekter i landet (48), idet den forelæggende ret har fremhævet den risiko for strukturel forskelsbehandling, som moren kan blive udsat for i dette land. Endelig bør myndigheden tage hensyn til grundene til, at deres opholdstilladelse ikke blev fornyet, hvilket hænger sammen med, at faren er blevet opført i strafferegistret (49).
71. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede afgørelse, hvorved den kompetente nationale myndighed nægtede at forny opholdstilladelsen for moren og hendes to børn som følge af familiesammenføring, fordi faren havde mistet sin opholdstilladelse, er begrundet i lyset af disse betragtninger, eller om moren og hendes to børn, henset til disse betragtninger, skal meddeles selvstændig opholdstilladelse.
2. Overholdelse af retten til at blive hørt
72. Direktiv 2003/86 præciserer ikke, om og i givet fald på hvilke betingelser referencepersonens familiemedlemmer kan høres, inden der træffes afgørelse om afslag på fornyelse af deres opholdstilladelse, herunder navnlig hvorledes de kan gøre de omstændigheder gældende, der er omhandlet i dette direktivs artikel 17.
73. Det fremgår ikke desto mindre af fast retspraksis, at retten til at blive hørt skal overholdes, selv hvor det gældende regelsæt ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet, forudsat at dette regelsæt er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde (50).
74. I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure er en integrerende del af respekten for retten til forsvar, som er et grundlæggende princip i EU-retten, der er fastsat i chartrets artikel 47 (51). Denne ret garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt (52). En afgørelse, hvorved der meddeles afslag på en ansøgning om fornyelse af en opholdstilladelse, er en afgørelse, der kan berøre referencepersonens familiemedlemmers interesser negativt.
75. Det følger heraf, at medlemsstaterne er forpligtet til at høre referencepersonens familiemedlemmer, inden de træffer afgørelse om ikke at forny deres opholdstilladelse (53).
76. Selv om retten til at blive hørt i henhold til fast retspraksis ikke nødvendigvis indebærer en forpligtelse til at sætte den berørte person i stand til at udtale sig mundtligt (54), skal vedkommende ikke desto mindre have mulighed for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at gøre sit synspunkt gældende under den administrative procedure. I forbindelse med en ansøgning om fornyelse af en opholdstilladelse skal den pågældende således først kunne fremlægge alle de oplysninger om sin personlige og familiemæssige situation, som vedkommende finder relevante. Visse forhold, der kræves godtgjort i forbindelse med den individuelle undersøgelse i henhold til artikel 17 i direktiv 2003/86, kan godtgøres med dokumentation, såsom børnenes alder eller varigheden af familiemedlemmernes ophold i værtsmedlemsstaten. Andre forhold, såsom holdbarheden af den familiemæssige tilknytning, arten og betydningen af tilknytningen i værtsmedlemsstaten eller levevilkårene i hjemlandet, kræver derimod, at den pågældende afgiver skriftlig eller mundtlig forklaring. Endnu andre omstændigheder, såsom dem, der kan være udtryk for, at der er opstået »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i dette direktivs artikel 15, stk. 3, andet punktum, kan desuden nødvendiggøre, at der iværksættes en specifik procedure.
77. Retten til at blive hørt indebærer ligeledes, at den kompetente nationale myndighed tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremlagte bemærkninger ved, med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og ved at begrunde sin afgørelse udførligt, idet forpligtelsen til at begrunde en afgørelse på en måde, der er tilstrækkeligt specifik og konkret, således udgør en nødvendig følge af princippet om overholdelsen af retten til forsvar, idet den pågældende således har mulighed for at forstå grundene til det afslag, der er blevet meddelt på hans ansøgning (55).
78. Hvad endelig angår den mindreåriges intervention kræver chartrets artikel 24, stk. 1, at børn frit kan udtrykke deres synspunkter, og at der tages hensyn til de således udtrykte synspunkter i forhold, der vedrører dem, i overensstemmelse med deres alder og modenhed (56). Domstolen har præciseret, at denne bestemmelse ikke blot henviser til en høring af barnet som sådant, men til barnets mulighed for at blive hørt (57). Barnets ret til at blive hørt kræver således ikke nødvendigvis, at der foretages en høring, men den kræver, at barnet får stillet lovfæstede procedurer og betingelser til rådighed, som gør det muligt for det frit at udtrykke sine synspunkter, og at disse synspunkter indhentes.
79. Chartrets artikel 24, stk. 2, pålægger desuden den kompetente nationale myndighed at tage hensyn til barnets tarv. Ifølge Domstolen indebærer denne bestemmelse, at barnets tarv i alle handlinger vedrørende børn, herunder handlinger, der udføres af medlemsstaterne ved anvendelsen af direktiv 2003/86, kommer i første række (58). I dom af 22. december 2010, Aguirre Zarraga (59), vedrørende en sag om forældremyndighed over et barn fastslog Domstolen, at barnets tarv kan begrunde, at der ikke foretages en høring af barnet (60). I overensstemmelse med chartrets artikel 24, stk. 2, udgør en høring således ikke en absolut forpligtelse, selv om den forbliver en rettighed for barnet, men kan gøres til genstand for en vurdering på grundlag af de krav, der er forbundet med barnets tarv i hvert enkelt tilfælde (61).
80. Når ansøgningen er indgivet af et mindreårigt barn, tilkommer det med andre ord medlemsstaterne at træffe alle passende foranstaltninger for at give dette barn en reel og effektiv mulighed for at blive hørt, i overensstemmelse med barnets alder eller modenhedsgrad (62).
81. Henset til disse forhold skal artikel 17 i direktiv 2003/86 fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der giver den kompetente nationale myndighed mulighed for at meddele afslag på en ansøgning om fornyelse af opholdstilladelse indgivet af referencepersonens familiemedlemmer uden først at foretage en individuel undersøgelse af deres ansøgning, hvorunder familiemedlemmerne har haft mulighed for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at fremlægge alle de oplysninger om deres situation, som de finder relevante.
82. Når ansøgningen er indgivet af et mindreårigt barn, tilkommer det medlemsstaterne at træffe alle passende foranstaltninger for at give dette barn en reel og effektiv mulighed for at blive hørt, i overensstemmelse med barnets alder eller modenhedsgrad.
V. Forslag til afgørelse
83. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 5 i Barcelona, Spanien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1) Artikel 15, stk. 3, andet punktum, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring
skal fortolkes således, at
– betingelsen vedrørende »særligt vanskelige situationer« kræver, at det godtgøres, at en tredjelandsstatsborger, der opholder sig på værtsmedlemsstatens område som følge af familiesammenføring, på grund af familiemæssige forhold står over for omstændigheder, der af natur er meget alvorlige eller belastende, eller som udsætter vedkommende for en høj grad af utryghed eller sårbarhed, der for den pågældende skaber et reelt behov for beskyttelse, som sikres ved meddelelse af selvstændig opholdstilladelse
– med forbehold af en individuel undersøgelse af situationen er den omstændighed alene, at situationen vedrører mindreårige børn, eller at referencepersonens familiemedlemmer har mistet deres opholdstilladelse af grunde, som ikke kan tilregnes dem, ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at der er tale om »særligt vanskelige situationer« som omhandlet i denne artikel.
2) Artikel 17 i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at
– den er til hinder for en national lovgivning, der giver den kompetente nationale myndighed mulighed for at meddele afslag på en ansøgning om fornyelse af opholdstilladelse indgivet af referencepersonens familiemedlemmer uden først at foretage en individuel undersøgelse af deres ansøgning, hvorunder familiemedlemmerne har haft mulighed for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at fremlægge alle de oplysninger om deres situation, som de finder relevante
– når ansøgningen er indgivet af et mindreårigt barn, tilkommer det medlemsstaterne at træffe alle passende foranstaltninger for at give dette barn en reel og effektiv mulighed for at blive hørt, i overensstemmelse med barnets alder eller modenhedsgrad.«