Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 7 marzo 2024 (1)
Causa C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
contro
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Tribunale amministrativo n. 5 di Barcellona, Spagna)]
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Politica in materia d’immigrazione – Diritto al ricongiungimento familiare – Direttiva 2003/86/CE – Articolo 15, paragrafo 3 – Rilascio di un permesso di soggiorno autonomo quando “situazioni particolarmente difficili” lo richiedano – Condizioni – Articolo 17 – Esame individualizzato – Diritto dei familiari del soggiornante di essere ascoltati prima dell’adozione di una decisione di diniego del rinnovo del loro permesso di soggiorno – Audizione dei minori»
I. Introduzione
1. Nella presente causa, lo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Tribunale amministrativo di Barcellona n. 5, Spagna) sottopone alla Corte una serie di questioni pregiudiziali sull’interpretazione dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (2).
2. Ai sensi di tale disposizione, uno Stato membro è tenuto a rilasciare ai cittadini di paesi terzi, familiari di un soggiornante (3), un permesso di soggiorno autonomo quando si trovino in «situazioni particolarmente difficili». Il giudice del rinvio interroga la Corte sulla natura delle circostanze che caratterizzano una situazione del genere e le chiede altresì di precisare le modalità procedurali con cui tali cittadini possono dimostrare di trovarsi in una situazione siffatta.
3. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, una madre e i suoi due figli minorenni, beneficiari di un permesso di soggiorno ai fini del ricongiungimento familiare, e, dall’altro, la Subdelegación del Gobierno en Barcelona (organo di rappresentanza del governo a Barcellona, Spagna). Quest’ultima ha rifiutato di rilasciare loro un «permesso di soggiorno di lunga durata per ricongiungimento familiare», e quindi di rinnovare il loro permesso di soggiorno, a seguito del rifiuto di rilasciare un permesso di soggiorno di lunga durata al padre, il soggiornante (4). È nell’ambito del ricorso giurisdizionale da essi presentato contro tale decisione che i ricorrenti nel procedimento principale hanno quindi richiesto un permesso di soggiorno autonomo ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86.
4. In primo luogo, il giudice del rinvio chiede alla Corte se la situazione dei ricorrenti nel procedimento principale possa essere qualificata come «particolarmente difficile», ai sensi di tale articolo, per il motivo che riguarda figli minorenni o che i familiari perdono il loro permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla loro volontà.
5. Nelle presenti conclusioni, esporrò le ragioni per cui ritengo che nessuna di siffatte circostanze sia sufficiente, di per sé, a dimostrare l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili». Infatti, a mio avviso, una condizione del genere richiede che sia accertato che i cittadini di paesi terzi interessati debbano far fronte, a causa di fattori familiari, a circostanze che, per loro natura, presentano un livello elevato di gravità o di sofferenza o che li espongono a un grado elevato di precarietà o di vulnerabilità, generando un loro effettivo bisogno di protezione garantito dal rilascio di un permesso di soggiorno autonomo. Nel caso di specie, le circostanze menzionate dal giudice del rinvio non mi sembrano di tale natura.
6. In secondo luogo, il giudice del rinvio chiede alla Corte di precisare le garanzie procedurali di cui dispongono i familiari e, in particolare, i figli minorenni, prima dell’adozione di una decisione di diniego del rinnovo del loro permesso di soggiorno, nonché i mezzi a loro disposizione per dimostrare l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» al fine di ottenere un permesso di soggiorno autonomo.
7. A tal proposito, illustrerò le ragioni per cui l’autorità nazionale competente deve, prima di adottare una decisione del genere, procedere a un esame individualizzato della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno, ai sensi dell’articolo 17 della direttiva 2003/86, nel corso del quale i familiari interessati hanno avuto la possibilità di esporre, utilmente ed efficacemente, tutte le informazioni da essi considerate rilevanti in merito alla loro situazione. Aggiungerò che, secondo una giurisprudenza consolidata, quando la domanda è presentata da un figlio minorenne, spetta agli Stati membri adottare tutte le misure appropriate per offrire a tale figlio una reale ed effettiva possibilità di essere ascoltato, in funzione della sua età o del suo grado di maturità.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. La direttiva 2003/86
8. La direttiva 2003/86 stabilisce le condizioni per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare di cui beneficiano i cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio degli Stati membri.
9. I considerando 2, 4, 6, 11 e 15 di tale direttiva enunciano quanto segue:
«2. Le misure in materia di ricongiungimento familiare dovrebbero essere adottate in conformità con l’obbligo di protezione della famiglia e di rispetto della vita familiare che è consacrato in numerosi strumenti di diritto internazionale. La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali ed i principi riconosciuti in particolare nell’articolo 8 della convenzione [di salvaguardia dei diritti dell’uomo] e delle libertà fondamentali [(5)] e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(6)].
(...)
4. Il ricongiungimento familiare è uno strumento necessario per permettere la vita familiare. Esso contribuisce a creare una stabilità socioculturale che facilita l’integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri, permettendo d’altra parte di promuovere la coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale dell[’Unione europea], enunciato nel trattato.
(...)
6. Al fine di assicurare la protezione della famiglia ed il mantenimento o la creazione della vita familiare è opportuno fissare, sulla base di criteri comuni, le condizioni materiali per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare.
(...)
11. Il diritto al ricongiungimento familiare dovrebbe essere esercitato nel necessario rispetto dei valori e dei principi riconosciuti dagli Stati membri, segnatamente qualora entrino in gioco diritti di donne e di minorenni. (...).
(...)
15. Dovrebbe essere incoraggiata l’integrazione dei familiari. A tal fine, dovrebbe essere loro attribuito, dopo un periodo di residenza nello Stato membro, uno statuto indipendente da quello del richiedente il ricongiungimento, in particolare in caso di rottura del matrimonio e della convivenza. Essi dovrebbero avere accesso all’istruzione, all’occupazione e alla formazione professionale allo stesso titolo che il richiedente il ricongiungimento alle pertinenti condizioni».
10. L’articolo 13, paragrafo 3, che rientra nel capo VI di detta direttiva, intitolato «Ingresso e soggiorno dei familiari», prevede quanto segue:
«Il periodo di validità dei permessi di soggiorno concessi al familiare o ai familiari non può in linea di principio andare oltre la data di scadenza del permesso di soggiorno del soggiornante».
11. All’interno di tale capo, l’articolo 15 della direttiva 2003/86 è così formulato:
«1. Trascorso un periodo massimo di cinque anni di soggiorno e sempre che al familiare non sia stato rilasciato un permesso di soggiorno per motivi diversi dal ricongiungimento familiare, il coniuge o il partner non coniugato e il figlio diventato maggiorenne hanno diritto, previa domanda, ove richiesta, a un permesso di soggiorno autonomo, indipendente da quello del soggiornante.
Gli Stati membri possono limitare la concessione del permesso di soggiorno di cui al primo comma al solo coniuge o al partner non sposato in caso di rottura del vincolo familiare.
2. Gli Stati membri possono concedere un permesso di soggiorno autonomo ai figli adulti e agli ascendenti diretti di cui all’articolo 4, paragrafo 2.
3. In caso di vedovanza, divorzio, separazione o decesso di ascendenti o discendenti diretti di primo grado, un permesso di soggiorno autonomo può essere rilasciato, previa domanda, ove richiesta, alle persone entrate in virtù del ricongiungimento familiare. Gli Stati membri adottano disposizioni atte a garantire che un permesso di soggiorno autonomo sia rilasciato quando situazioni particolarmente difficili lo richiedano.
4. I requisiti relativi al rilascio e alla durata del permesso di soggiorno autonomo sono stabiliti dalla legislazione nazionale».
12. Nel capo VII della direttiva in parola, intitolato «Sanzioni e mezzi di ricorso», l’articolo 16, paragrafo 3, enuncia quanto segue:
«Gli Stati membri possono ritirare o rifiutare di rinnovare il permesso di soggiorno di un familiare quando sia posto fine al soggiorno del soggiornante e il familiare non sia ancora titolare del diritto al permesso di soggiorno autonomo in virtù dell’articolo 15».
13. In tale capo, l’articolo 17 di detta direttiva così dispone:
«In caso di rigetto di una domanda, di ritiro o di mancato rinnovo del permesso di soggiorno o di adozione di una misura di allontanamento nei confronti del soggiornante o dei suoi familiari, gli Stati membri prendono nella dovuta considerazione la natura e la solidità dei vincoli familiari della persona e la durata del suo soggiorno nello Stato membro, nonché l’esistenza di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d’origine».
2. Gli orientamenti
14. La comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, del 3 aprile 2014, concernente gli orientamenti per l’applicazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto al ricongiungimento (7), include un punto 5.3, intitolato «Permesso di soggiorno autonomo», il cui terzo paragrafo, è così formulato:
«L’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, dispone che, quando situazioni particolarmente difficili lo richiedano, gli Stati membri devono rilasciare un permesso di soggiorno autonomo alle persone entrate in virtù del ricongiungimento familiare. Gli Stati membri sono tenuti a stabilire le disposizioni legislative nazionali necessarie a tal fine. Le situazioni particolarmente difficili devono dipendere dalla situazione familiare o dalla rottura del vincolo familiare, non da altre cause. Esempi di situazioni particolarmente difficili sono i casi di violenza domestica contro le donne e i bambini, alcuni casi di matrimonio forzato, il rischio di mutilazioni genitali femminili o i casi in cui l’interessato si troverebbe in una situazione familiare particolarmente difficile se fosse costretto a tornare nel paese di origine».
B. Diritto spagnolo
15. L’articolo 19 della Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (legge organica 4/2000 sui diritti e sulle libertà degli stranieri in Spagna e sulla loro integrazione sociale) (8), dell’11 gennaio 2000, nella sua versione applicabile alla controversia di cui al procedimento principale, dispone quanto segue:
«1. Il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare di cui beneficiano il coniuge e i figli ricongiunti quando raggiungono l’età lavorativa dà loro il diritto di lavorare senza che sia necessario compiere ulteriori formalità amministrative.
2. Il coniuge che beneficia del ricongiungimento familiare può ottenere un permesso di soggiorno autonomo quando dispone di risorse finanziarie sufficienti per sovvenire alle proprie necessità.
Se la coniuge che beneficia del ricongiungimento familiare è vittima di violenza di genere, essa può ottenere il permesso di soggiorno e di lavoro autonomo, senza dover soddisfare la condizione precedente, qualora sia stato emesso un ordine di protezione a suo favore o, in mancanza, una relazione del Ministerio Fiscal [Ufficio del Pubblico Ministero, Spagna] che indichi l’esistenza di indizi di violenza di genere.
3. I figli beneficiari del ricongiungimento familiare possono ottenere un permesso di soggiorno autonomo quando raggiungono la maggiore età e dispongono di risorse finanziarie sufficienti per sovvenire alle proprie necessità.
4. La forma e l’importo delle risorse finanziarie ritenute sufficienti per consentire ai familiari ricongiunti di ottenere un permesso di soggiorno autonomo sono stabilite da un regolamento.
5. In caso di decesso del soggiornante, i familiari ricongiunti possono ottenere un permesso di soggiorno autonomo a condizioni da definire».
16. L’articolo 59 del Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (regio decreto 557/2011, recante approvazione del regolamento di applicazione della legge organica 4/2000 sui diritti e sulle libertà degli stranieri in Spagna e sulla loro integrazione sociale, a seguito della sua riforma con legge organica 2/2009) (9), del 20 aprile 2011, intitolato «Soggiorno dei familiari ricongiunti indipendentemente da quello del soggiornante», prevede quanto segue:
«1. Il coniuge o il partner beneficiario del ricongiungimento familiare può ottenere un permesso di soggiorno e di lavoro autonomo se soddisfa una delle seguenti condizioni e se non ha debiti nei confronti delle autorità fiscali o della previdenza sociale:
a) disporre di risorse finanziarie sufficienti ai fini della concessione un permesso di soggiorno temporaneo senza esercitare un’attività economica.
b) avere uno o più contratti di lavoro, a partire dalla data della domanda, che prevedano una retribuzione non inferiore al salario minimo interprofessionale mensile rapportato alla giornata lavorativa legale o a quello risultante dal contratto collettivo applicabile.
c) soddisfare le condizioni di rilascio di un permesso di soggiorno temporaneo e di lavoro autonomo.
(...)
2. Inoltre, il coniuge o il partner può ottenere un permesso di soggiorno e di lavoro autonomo nei seguenti casi:
a) in caso di rottura del rapporto coniugale che era all’origine del soggiorno, a causa di una separazione legale, di un divorzio o di una cancellazione della registrazione, o della cessazione della vita di coppia, purché si dimostri di aver convissuto, in Spagna, con il coniuge o il partner ricongiunto per almeno due anni.
b) quando la donna è vittima di violenza di genere, dal momento in cui è stato emesso un ordine di protezione giudiziaria a suo favore o, in mancanza, se esiste una relazione del pubblico ministero che indichi l’esistenza di segni di violenza di genere. Ciò vale anche nel caso in cui il coniuge o il partner sia stato vittima di un reato dovuto a un comportamento violento all’interno della famiglia, qualora esista un’ordinanza di protezione giudiziaria a favore della vittima o, in mancanza, una relazione del pubblico ministero che indichi l’esistenza di un comportamento violento all’interno della famiglia.
Il trattamento delle domande presentate ai sensi del presente paragrafo è prioritario e la durata del permesso di soggiorno e di lavoro autonomo è di cinque anni.
c) in caso di decesso del soggiornante.
3. Nei casi previsti dal paragrafo precedente, quando, oltre al coniuge o al partner, altri familiari hanno beneficiato del ricongiungimento familiare, questi ultimi conservano il permesso di soggiorno rilasciato e dipendono, ai fini del rinnovo del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare, dal familiare con cui vivono.
4. I figli e i minori dei quali il soggiornante è il rappresentante legale ottengono un permesso di soggiorno autonomo quando raggiungono la maggiore età e possono dimostrare di trovarsi in una delle situazioni descritte al paragrafo 1 del presente articolo, oppure quando hanno raggiunto la maggiore età e soggiornano in Spagna da cinque anni.
(...)»
17. L’articolo 61 del regio decreto 557/2011, intitolato «Rinnovo del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare», così dispone al suo paragrafo 3:
«Per il rinnovo di un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare devono essere soddisfatte le seguenti condizioni:
a) Per quanto riguarda il beneficiario del ricongiungimento familiare:
1) esso deve essere titolare di un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare in corso di validità o scaduto da non più di novanta giorni di calendario;
2) deve essere mantenuto il vincolo familiare o di parentela o l’esistenza dell’unione di fatto sulla cui base è stata rilasciata l’autorizzazione al rinnovo.
(...)
b) Per quanto riguarda il soggiornante:
1) esso deve essere titolare di un permesso di soggiorno in corso di validità o scaduto da non più di novanta giorni di calendario.
(...)»
18. Ai sensi del paragrafo 4 della prima disposizione aggiuntiva del regio decreto 557/2011:
«Su proposta del responsabile della Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [segretariato di Stato per l’Immigrazione e l’Emigrazione, Spagna], presa visione della relazione del responsabile della Secretaría de Estado de Seguridad [segretariato di Stato per la Sicurezza, Spagna] e, se del caso, dei responsabili delle Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [sottosegretariati per gli Affari esteri, la Cooperazione e la Politica territoriale e l’Amministrazione pubblica, Spagna], il Consejo de Ministros [Consiglio dei Ministri, Spagna] può, quando circostanze di natura economica, sociale o professionale lo giustifichino e in casi non disciplinati di particolare interesse, dopo aver informato e consultato la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [Commissione del Lavoro tripartita per l’Immigrazione, Spagna], emanare istruzioni al fine del rilascio di permessi di soggiorno temporanei e/o di lavoro, che possono essere legati a un periodo, a un’occupazione o a un luogo secondo i termini [di tali] istruzioni, o di autorizzazioni al soggiorno (...). Allo stesso modo, il responsabile del segretariato di Stato per l’Immigrazione e l’Emigrazione, sulla base di una relazione del responsabile del segretariato di Stato per la Sicurezza, può rilasciare permessi individuali di soggiorno temporaneo in presenza di circostanze eccezionali non previste dal presente regolamento».
III. Fatti della controversia di cui al procedimento principale e questioni pregiudiziali
19. I tre ricorrenti nel procedimento principale, una madre e i suoi due figli minorenni, erano titolari di un permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare, essendo il soggiornante il marito di quest’ultima e il padre dei due figli.
20. Dalla decisione di rinvio emerge che, il 22 aprile 2021, i quattro membri della famiglia hanno presentato domanda di «permesso di soggiorno di lunga durata per ricongiungimento familiare».
21. Con una decisione del 27 maggio 2021, l’autorità nazionale competente ha respinto la domanda del soggiornante a causa dell’esistenza di un precedente penale.
22. Successivamente, con decisione del 22 giugno 2021, tale autorità ha respinto le domande presentate dai ricorrenti nel procedimento principale sulla base dell’articolo 61 del regio decreto 557/2011. Come indicato dal suo titolo, tale articolo stabilisce i requisiti per il rinnovo del permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare. Poiché il soggiornante non era più titolare di un permesso di lavoro e/o di soggiorno, la loro domanda non soddisfaceva il requisito di cui all’articolo 61, paragrafo 3, lettera b), punto 1, di tale regio decreto.
23. Il giudice del rinvio, investito dai ricorrenti nel procedimento principale di un ricorso diretto a ottenere l’annullamento di tale decisione, rileva che detta decisione è stata adottata senza che l’autorità nazionale competente avesse effettuato, ai sensi dell’articolo 17 della direttiva 2003/86, una valutazione della natura e della solidità dei vincoli familiari delle persone interessate, della durata del loro soggiorno e dell’esistenza di legami familiari, culturali e sociali con il paese in cui soggiornano e con il loro paese d’origine.
24. Orbene, secondo il giudice in parola, poiché l’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86 non precisa i casi di «situazioni particolarmente difficili» che giustifichino il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo ai familiari di un soggiornante, non si può escludere che una nozione siffatta ricomprenda la situazione derivante dalla perdita del permesso di soggiorno di familiari beneficiari del ricongiungimento familiare per motivi indipendenti dalla loro volontà, soprattutto nel caso di figli minorenni e di persone che si trovino in una situazione di discriminazione strutturale nel loro paese d’origine, come si tratterebbe nel caso di donne originarie da alcuni paesi terzi, in cui le persone di sesso femminile sono prive di qualsiasi protezione.
25. Tuttavia, il giudice del rinvio rileva, da un lato, che l’articolo 59 del regio decreto 557/2011, nonostante il carattere imperativo della formulazione dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86, non indicherebbe i casi di «situazioni particolarmente difficili» menzionati da quest’ultima disposizione. Inoltre, sebbene il paragrafo 4 della prima disposizione aggiuntiva di detto regio decreto prevedrebbe il rilascio di un permesso di soggiorno in casi eccezionali non previsti dalla normativa, la disposizione in parola non sembrerebbe conforme alla direttiva 2003/86. Infatti, il rilascio di un tale permesso di soggiorno rientrerebbe in un potere discrezionale in base a un’interpretazione estensiva di detta disposizione, il che non osterebbe all’automatismo delle decisioni relative ai permessi di soggiorno, e la competenza in materia non sarebbe attribuita all’amministrazione periferica dello Stato, ma all’amministrazione pubblica centrale.
26. Dall’altro lato, la normativa spagnola non prevedrebbe una procedura che consenta agli interessati di far valere circostanze individuali né una previa audizione dei minori, con il risultato che le autorità nazionali competenti si pronuncerebbe senza tenere conto della situazione personale dei familiari beneficiari del ricongiungimento familiare. Questi ultimi si troverebbero, quindi, istantaneamente in una situazione di irregolarità. Orbene, dalla giurisprudenza della Corte deriverebbe che tali autorità, prima di adottare una decisione in materia di ricongiungimento familiare, devono valutare tutte le circostanze specifiche al caso di specie, essendo esclusa qualsiasi decisione automatica.
27. Ciò posto, lo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Tribunale amministrativo n. 5 di Barcellona) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se occorra intendere che gli articoli 15, paragrafo 3, in fine, e 17 della direttiva [2003/86], nella parte in cui menzionano “situazioni particolarmente difficili”, comprendono automaticamente tutte le situazioni nelle quali sia interessato un minore e/o tutte le situazioni analoghe a quelle previste dal medesimo articolo 15.
2) Se sia conforme agli articoli 15, paragrafo 3, in fine, e 17 della direttiva [2003/86] una normativa nazionale che non prevede la concessione di un permesso di soggiorno autonomo, che garantisca ai familiari ricongiunti di non rimanere in una situazione di irregolarità amministrativa, quando ricorrano tali situazioni particolarmente difficili.
3) Se gli articoli 15, paragrafo 3, in fine, e 17 della direttiva [2003/86] possano essere interpretati nel senso che tale diritto a un permesso autonomo sussiste nel caso in cui la famiglia ricongiunta rimanga priva di permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla sua volontà.
4) Se sia conforme agli articoli 15, paragrafo 3, e 17 della direttiva [2003/86] una normativa nazionale la quale non prevede, prima di negare il rinnovo del permesso di soggiorno dei familiari ricongiunti, la necessaria e obbligatoria valutazione delle circostanze di cui all’articolo 17 [di tale] direttiva.
5) Se sia conforme agli articoli 15, paragrafo 3, e 17 della direttiva [2003/86], nonché agli articoli 6, paragrafo 1, 8, paragrafo 1, e 8, paragrafo 2, della [CEDU], nonché agli articoli 7, 24, 47 e 33, paragrafo 1, della [Carta], una normativa nazionale che non prevede, come fase procedurale preliminare al diniego di un permesso di soggiorno o del suo rinnovo come ricongiunto, la specifica audizione dei minori quando sia stato negato al soggiornante il permesso di soggiorno o il suo rinnovo
6) Se sia conforme agli articoli 15, paragrafo 3, e 17 della direttiva [2003/86], nonché agli articoli 6, paragrafo 1, 8, paragrafi 1 e 8 2, della [CEDU] nonché agli articoli 7, 24, 47 e 33, paragrafo 1, della [Carta], una normativa nazionale che non prevede una fase procedurale preliminare al diniego di un permesso di soggiorno o del suo rinnovo come coniuge ricongiunto, quando sia stato negato al soggiornante il permesso di soggiorno o il suo rinnovo, in cui [l’interessato] possa far valere le circostanze previste all’articolo 17 della direttiva [2003/86] al fine di chiedere che gli sia concessa una possibilità di continuare a soggiornare senza soluzione di continuità rispetto alla sua precedente situazione di soggiorno».
28. Osservazioni scritte sono state presentate dai ricorrenti nel procedimento principale, dal governo spagnolo nonché dalla Commissione europea. Tali parti hanno partecipato all’udienza del 17 gennaio 2024, durante la quale questi ultimi hanno anche risposto oralmente ai quesiti formulati dalla Corte.
IV. Analisi
29. Le questioni pregiudiziali dalla prima alla terza riguardano le condizioni per l’applicazione dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86, ai sensi del quale gli Stati membri sono tenuti a rilasciare ai cittadini di paesi terzi, entrati in uno Stato membro a titolo di ricongiungimento familiare, un permesso di soggiorno autonomo quando «situazioni particolarmente difficili» lo richiedano e, in particolare, la portata di tale nozione.
30. Per contro, le questioni pregiudiziali dalla quarta alla sesta riguardano le garanzie procedurali applicabili in sede di adozione di una decisione di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno dei familiari del soggiornante. Sebbene il giudice del rinvio faccia riferimento, al riguardo, all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86, tale disposizione non riguarda le condizioni nelle quali uno Stato membro può negare il rinnovo del permesso di soggiorno di questi ultimi, il che è disciplinato dall’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva in parola. Propongo pertanto alla Corte di esaminare dette questioni alla luce di quest’ultimo articolo.
A. Condizioni di rilascio di un permesso di soggiorno autonomo ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 (questioni pregiudiziali dalla prima alla terza)
31. Con la sua prima e terza questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte di precisare se l’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 debba essere interpretato nel senso che l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» possa essere automaticamente accertata quando la situazione riguarda un figlio minorenne o quando il familiare perde il proprio permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla sua volontà.
32. Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, inoltre, se tale disposizione osti alla normativa di uno Stato membro che non prevede il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo ai familiari del soggiornante quando la situazione di questi ultimi è non solo particolarmente difficile a causa della presenza di figli minorenni, ma diventa anche irregolare a causa del diniego di rinnovo del loro permesso di soggiorno.
33. Nella misura in cui gli argomenti esposti in udienza dai ricorrenti nel procedimento principale hanno dimostrato la necessità di un chiarimento al riguardo, formulerò un’osservazione preliminare sulla natura del diritto di soggiorno conferito ai cittadini di paesi terzi entrati in uno Stato membro a titolo di ricongiungimento familiare, sulla base della direttiva 2003/86, prima di procedere all’interpretazione dei termini dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della stessa.
1. Osservazione preliminare
34. Dai considerando 4 e 6 della direttiva 2003/86 risulta che essa persegue l’obiettivo generale di facilitare l’integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri assicurando la protezione della famiglia e, in particolare, garantendo il mantenimento della vita familiare grazie al ricongiungimento familiare (10). La Corte ha dichiarato che da tale obiettivo, nonché da una lettura d’insieme di detta direttiva, in particolare dell’articolo 13, paragrafo 3, e dell’articolo 16, paragrafo 3, deriva che, finché i familiari di cui trattasi non abbiano acquisito un diritto di soggiorno autonomo ai sensi dell’articolo 15 della direttiva in parola, il loro diritto di soggiorno è un diritto derivato da quello del soggiornante, finalizzato a favorire l’integrazione di quest’ultimo (11).
35. Orbene, una situazione come quella in esame, in cui una madre e i suoi figli, entrati in uno Stato membro a titolo di ricongiungimento familiare, non possono rinnovare il loro permesso di soggiorno a causa della scadenza del permesso di soggiorno del padre, è una situazione ordinaria nell’ambito del ricongiungimento familiare, diversamente dalle «situazioni particolarmente difficili» cui fa riferimento il legislatore dell’Unione all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86.
36. Come giustamente sottolineato dal governo spagnolo in udienza, la presenza di figli minorenni è una circostanza comune e normale nel contesto del ricongiungimento familiare dei cittadini di paesi terzi. Ammettere che la loro situazione possa costituire di per sé una delle «situazioni particolarmente difficili», ai sensi di tale articolo, disconoscerebbe le finalità così espresse dalla direttiva, giacché i figli minorenni beneficerebbero di un diritto di soggiorno autonomo e sarebbero quindi autorizzati a rimanere nel territorio dello Stato membro ospitante, mentre il loro genitore potrebbe essere obbligato a lasciarlo.
37. Inoltre, il fatto che i familiari del soggiornante perdano il loro permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla loro volontà è insito nella natura derivata del loro diritto di soggiorno. Pertanto, nel contesto della causa decisa con la sentenza Y. Z. e a. (Frode nel ricongiungimento familiare), in cui i familiari di un soggiornante avevano perso il loro permesso di soggiorno a causa di una frode commessa da quest’ultimo e di cui non erano a conoscenza, la Corte ha dichiarato che, data «l’importanza centrale del soggiornante nel sistema istituito dalla direttiva 2003/86», risponde agli obiettivi perseguiti da tale direttiva ed alla ratio ad essa sottesa che detta frode abbia ripercussioni sul processo di ricongiungimento familiare e che, in particolare, essa infici i permessi di soggiorno rilasciati ai familiari di tale soggiornante, quand’anche questi ultimi non fossero a conoscenza della frode commessa (12). I principi in parola sono applicabili per analogia a una situazione come quella di cui trattasi, in cui i familiari entrati in uno Stato membro a titolo di ricongiungimento familiare non possono rinnovare il loro permesso di soggiorno per il motivo che il soggiornante ha perso il suo diritto di soggiorno a causa della commissione di un reato.
38. È ora necessario esaminare in che misura possa essere soddisfatta la condizione relativa all’esistenza di «situazioni particolarmente difficili», di cui all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, di detta direttiva.
2. Portata della nozione di «situazioni particolarmente difficili» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86
39. L’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 è stato concepito dal legislatore dell’Unione come una disposizione imperativa. Nell’ambito di tale disposizione, l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» in capo alle persone entrate in uno Stato membro a titolo di ricongiungimento familiare è l’unica condizione sostanziale richiesta ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno autonomo. Orbene, né tale articolo né alcuna altra disposizione di suddetta direttiva contengono una definizione della nozione di «situazioni particolarmente difficili» o illustrano siffatte situazioni, a differenza dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/38/CE (13), che fa esplicito riferimento ai familiari di un cittadino dell’Unione vittime di violenza domestica. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha quindi fatto riferimento all’interpretazione adottata dalla Commissione al punto 5.3 dei suoi orientamenti, che cita come esempio di «situazioni particolarmente difficili» i casi di violenza domestica (14).
40. In udienza, il governo spagnolo ha sostenuto che la portata della nozione di «situazioni particolarmente difficili» può essere determinata unilateralmente dagli Stati membri. Non condivido tale punto di vista. Ritengo, infatti, che tale nozione, utilizzata all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86, debba essere considerata come una nozione autonoma del diritto dell’Unione. In caso contrario, se gli Stati membri disponessero di un margine di discrezionalità per definire le circostanze rientranti in situazioni del genere, le disparità tra le normative nazionali rischierebbero di compromettere la portata e l’effetto utile dell’obbligo così posto a loro carico. Inoltre, è giocoforza constatare che l’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva in parola non rinvia al diritto degli Stati membri per definire detta nozione, e ciò a differenza dell’articolo 15, paragrafo 4, di detta direttiva. È essenziale distinguere tra tali due disposizioni. L’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 riconosce un diritto a beneficio del familiare interessato, imponendo agli Stati membri di adottare disposizioni atte a garantire che un permesso di soggiorno autonomo sia rilasciato quando «situazioni particolarmente difficili» lo richiedano. Il legislatore dell’Unione stabilisce quindi una condizione sostanziale essenziale al rilascio di un siffatto permesso di soggiorno. Per contro, l’articolo 15, paragrafo 4, della menzionata direttiva ha un oggetto diverso, in quanto conferisce agli Stati membri la responsabilità di definire, nel loro diritto nazionale, le condizioni in presenza delle quali è possibile far valere il diritto in parola nonché le modalità di esercizio dello stesso, nel rispetto del principio di proporzionalità nonché dell’obiettivo e dell’effetto utile di detta direttiva (15).
41. Alla luce di tali elementi, mi sembra quindi necessario applicare la giurisprudenza costante della Corte, secondo cui la necessità di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza comporta che una disposizione del diritto dell’Unione, la quale non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per determinarne il suo senso e la sua portata, debba solitamente essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma e uniforme (16). A tal fine, poiché la direttiva 2003/86 non definisce la nozione di «situazioni particolarmente difficili», i termini della stessa, secondo una giurisprudenza consolidata, devono essere interpretati conformemente al loro senso abituale nel linguaggio corrente, tenendo conto del contesto nel quale vengono utilizzati e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essi fanno parte (17).
42. Inizierò la mia analisi esaminando la finalità dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86. Infatti, la condizione relativa all’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» deve essere interpretata innanzitutto alla luce della finalità perseguita da tale disposizione, ossia la protezione dei familiari del soggiornante.
43. Ricordo che, ai sensi dei considerando 4 e 6 di suddetta direttiva, il diritto al ricongiungimento familiare mira, in particolare, a garantire la protezione della famiglia assicurando il mantenimento o la creazione della vita familiare nello Stato membro ospitante (18). Tale diritto consente quindi di garantire a tutti il diritto di vivere con la propria famiglia in tale Stato.
44. Tuttavia, detto diritto non è assoluto e il legislatore dell’Unione prevede restrizioni legittime al suo esercizio. Infatti, al considerando 2 della direttiva 2003/86, questi sottolinea che le misure in materia di ricongiungimento familiare devono essere esercitate nel rispetto dei diritti fondamentali sanciti, in particolare, dalla Carta. Tali misure devono quindi essere applicate nel rispetto del diritto alla dignità umana sancito dall’articolo 1 della Carta, del diritto all’integrità della persona di cui all’articolo [3] della medesima, della proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti enunciata all’articolo 4 della Carta, nonché dei diritti del minore sanciti all’articolo 24 di quest’ultima. Inoltre, al considerando 11 della direttiva in parola, il legislatore dell’Unione riconosce espressamente agli Stati membri il diritto di adottare «misure restrittive» del diritto al ricongiungimento familiare, quando ciò sia giustificato dal rispetto dei valori e dei principi che questi ultimi riconoscono, segnatamente qualora entrino in gioco i diritti delle donne e dei minori. Pertanto, un’autorità nazionale competente può, sulla base dell’articolo 4, paragrafi 4 e 5, di detta direttiva, opporsi alle domande di ricongiungimento familiare di un coniuge quando quest’ultimo si troverà a convivere con gli altri coniugi del soggiornante (famiglie poligame) o quando non abbia raggiunto l’età minima richiesta a tal fine dallo Stato membro, e ciò allo scopo di prevenire i matrimoni forzati.
45. Ritengo che la misura introdotta dal legislatore dell’Unione all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 persegua una finalità identica, vale a dire la protezione dei familiari, ma in una fase successiva della procedura, quando questi ultimi sono già entrati nel territorio dello Stato membro ospitante a titolo di ricongiungimento familiare. Il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo costituisce quindi una misura di protezione nei confronti del familiare esposto a «situazioni particolarmente difficili» a causa di fattori familiari (19).
46. Ne consegue che il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo sulla base dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 richiede l’accertamento di un effettivo bisogno di protezione dei familiari.
47. Un esame dei termini stessi nonché del contesto in cui questi sono utilizzati dal legislatore dell’Unione in tale articolo consente di determinare con maggiore precisione la portata della condizione relativa all’ esistenza di «situazioni particolarmente difficili».
48. In primo luogo, nella sua accezione abituale, il termine [in lingua francese] «situation (situazione)» si riferisce a tutti gli eventi, le circostanze e le relazioni concrete in cui la persona o il gruppo di persone interessate si trovano (20). In udienza, è stato sostenuto che il termine «situazione» deve, innanzitutto, riferirsi alla «situazione familiare», tenuto conto dell’oggetto e delle finalità della direttiva 2003/86. Condivido tale punto di vista nella misura in cui mi sembra essenziale distinguere tra le situazioni che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva in parola e quella che un cittadino di un paese terzo si trova ad affrontare per motivi diversi, a causa, ad esempio, dell’esistenza di un rischio di persecuzione o di danni gravi in caso di ritorno nel suo paese di origine, disciplinato dalla direttiva 2011/95/UE (21) o perché è stato vittima di tratta di esseri umani, come disciplinato dalla direttiva 2004/81/CE (22). Nei suoi orientamenti, la Commissione sottolinea infatti che tali «situazioni particolarmente difficili» «devono dipendere dalla situazione familiare o dalla rottura del vincolo familiare, non da altre cause» (23). Tuttavia, mi sembrerebbe più corretto ritenere che il termine «situazioni» di cui all’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 si riferisca ai «fattori familiari». Infatti, ritengo che in molte normative nazionali, in particolare in materia fiscale e sociale, ma anche nel linguaggio corrente, la nozione di «situazione familiare» faccia riferimento alla composizione e alla struttura del nucleo familiare. Per contro, la nozione di «fattori familiari» consente di prendere in considerazione altri elementi, quali il vissuto familiare, l’esistenza di conflitti all’interno delle famiglie o anche i comportamenti adottati da ciascun membro della famiglia.
49. In secondo luogo, il legislatore dell’Unione fa riferimento a situazioni che definisce [nella versione in lingua francese dei documenti richiamati] «particulièrement difficile[s] («particolarmente difficili»nella versione italiana), mentre la Commissione, nell’ambito dei suoi lavori preparatori, menziona le «situations particulièrement pénibles» («situazioni particolarmente difficili» nella versione italiana) (24) o le «situation[s] de détresse» «situazion[i] di emergenza» nella versione italiana) (25). Mi sembra quindi che una «situation particulièrement difficile (situazione particolarmente difficile)» debba essere caratterizzata dall’esistenza di circostanze che, per loro natura, presentino un livello elevato di gravità o di sofferenza per il familiare interessato o che lo espongano a un grado elevato di precarietà o di vulnerabilità e che, pertanto, rivestano un carattere eccezionale.
50. Nel contesto dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86, siffatte situazioni possono essere riscontrate quando il familiare si trova privato, di fatto o di diritto, della protezione della sua famiglia.
51. La prima fattispecie è quella in cui le «situazioni particolarmente difficili» derivano dalla rottura del vincolo familiare con il soggiornante e dalla conseguente perdita del diritto di soggiorno del familiare. L’insorgere di una tale situazione costituisce allora una circostanza aggravante che giustifica che la facoltà di cui dispongono gli Stati membri di rilasciare un permesso di soggiorno autonomo in caso di vedovanza, divorzio, separazione o decesso del soggiornante, riconosciuta all’articolo 15, paragrafo 3, prima frase, della direttiva in parola, diventi un obbligo nella seconda frase di detto articolo (26).
52. Un’ipotesi siffatta può ricorrere quando il divorzio o la separazione espone l’interessato al rischio di non essere più in grado di provvedere al proprio sostentamento o a quello dei suoi figli in caso di ritorno nel suo paese d’origine, a causa del suo status sociale o della situazione in tale paese, o al rischio di non vedere più i suoi figli. Come sottolinea la Commissione nei suoi lavori preparatori (27), ciò può avvenire anche quando una donna vedova, divorziata o ripudiata si troverebbe in «situazioni particolarmente difficili» o in «situazion[i] di emergenza» se fosse costretta a tornare nel suo paese d’origine.
53. La seconda fattispecie è quella in cui le «situazioni particolarmente difficili» in cui si trova il familiare interessato dipendono, invece, dalla (prosecuzione della) sua vita familiare con il soggiornante, rendendo inaccettabile che il suo diritto di soggiorno derivi da quello del soggiornante. Una situazione del genere obbliga allora lo Stato membro ospitante a rilasciare al cittadino di un paese terzo, che soggiorna nel suo territorio a titolo di ricongiungimento familiare, il diritto di soggiornarvi senza il soggiornante, per una durata e nelle condizioni previste dal suo diritto nazionale.
54. È quindi pacifico, alla luce dei lavori preparatori della direttiva 2003/86 e della giurisprudenza della Corte (28), che le donne vittime di violenza domestica si trovino in «situazioni particolarmente difficili» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva in parola (29). Oltre agli atti di violenza di cui sono vittime, la gravità della loro situazione è accentuata dal fatto che esse dipendono dall’autore di tali atti per quanto riguarda il loro diritto di soggiorno nello Stato membro ospitante. Il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo costituisce quindi una misura di protezione che consente di evitare che un familiare (30) sia dissuaso dal lasciare il domicilio coniugale e dal presentare una denuncia, per timore di perdere il proprio status giuridico (31). Segnalo che anche l’articolo 59, paragrafo 1, della Convenzione sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica depone in tal senso (32).
55. Altre forme di violenza domestica possono esporre il familiare, il cui status di residente dipende da quello del soggiornante, a una situazione altrettanto difficile. La violenza domestica può essere fisica, sessuale, psicologica e può tradursi in sfruttamento economico. Essa può anche riguardare una situazione in cui il familiare è vittima di maltrattamento o di trascuratezza, di violenza fondata sull’onore e di matrimonio forzato, in cui è separato forzatamente da suo figlio, è esposto a un rischio di mutilazioni genitali femminili (33) o di aborto forzato, o è stato ripudiato, privando tale persona della possibilità di sovvenire alle proprie necessità e di vivere nel paese d’origine senza l’aiuto di terzi. Siffatte situazioni rendono inaccettabile il mantenimento del legame di dipendenza sotteso al diritto di soggiorno derivato e giustificano il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo.
56. Nella presente sede non è possibile redigere un elenco esaustivo delle «situazioni particolarmente difficili» a cui il familiare del soggiornante può essere esposto. Come ha sottolineato l’avvocato generale Wathelet nelle sue conclusioni nella causa NA (34), deve trattarsi di «circostanze particolari che meritano di essere tutelate» (35). Tali circostanze possono variare da uno Stato membro all’altro, da un periodo all’altro e da un caso all’altro, e occorre, inoltre, riconoscere all’autorità nazionale competente il necessario margine di discrezionalità per valutare, in ciascun caso individuale, il livello di gravità o di sofferenza delle circostanze con cui l’interessato deve confrontarsi o il grado di precarietà o di vulnerabilità a cui è esposto.
57. Alla luce di tutte queste considerazioni, ritengo che l’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 debba essere interpretato nel senso che la condizione relativa all’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» richiede di accertare che il cittadino di un paese terzo, che soggiorna nel territorio dello Stato membro ospitante a titolo di ricongiungimento familiare, si trovi, a causa di fattori familiari, in circostanze che, per loro natura, presentano un elevato livello di gravità o di sofferenza o che lo espongono a un elevato grado di precarietà o di vulnerabilità, generando in capo a detto cittadino di un paese terzo un effettivo bisogno di protezione garantita dal rilascio di un permesso di soggiorno autonomo.
58. Con riserva di un esame individualizzato della situazione, la semplice circostanza che questa riguardi figli minorenni o che i familiari del soggiornante abbiano perso il loro permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla loro volontà non è sufficiente a stabilire l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» ai sensi di tale articolo.
59. Siffatta interpretazione rende irrilevante l’esame della seconda questione pregiudiziale.
60. Ricordo che, con detta questione, il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86 debba essere interpretato nel senso che esso osta alla normativa di uno Stato membro che non prevede il rilascio di un permesso di soggiorno autonomo ai familiari del soggiornante, quando la situazione di questi ultimi in tale Stato – particolarmente difficile a causa della presenza di figli minorenni – diventi irregolare anche a seguito del diniego del rinnovo del loro permesso di soggiorno.
61. Tale questione si basa sulla premessa che i ricorrenti nel procedimento principale si troverebbero in «situazioni particolarmente difficili», ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva in parola, per il motivo che riguarda due figli minorenni. Orbene, per le ragioni che ho appena esposto, siffatta circostanza non è sufficiente, da sola, a fondare un diritto a un permesso di soggiorno autonomo, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, di detta direttiva. In una situazione del genere, i familiari del soggiornante rientrano nelle disposizioni della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (36), e beneficiano dei diritti e delle garanzie in esse menzionate.
B. Garanzie procedurali connesse all’adozione di una decisione di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno dei familiari del soggiornante
62. Con le sue questioni pregiudiziali dalla quarta alla sesta, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente alla Corte se l’articolo 17 della direttiva 2003/86, letto alla luce degli articoli 7, 24, 33 e 47 della Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che consente all’autorità nazionale competente di respingere una domanda di rinnovo del permesso di soggiorno presentata dai familiari del soggiornante senza procedere, previamente, a un esame individualizzato della loro domanda, nel corso del quale siano ascoltati i familiari e, in particolare, i figli minorenni.
63. Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2003/86, «[g]li Stati membri possono (…) rifiutare di rinnovare il permesso di soggiorno di un familiare quando sia posto fine al soggiorno del soggiornante e il familiare non sia ancora titolare del diritto al permesso di soggiorno autonomo in virtù dell’articolo 15».
64. Per quanto riguarda l’esame che le autorità nazionali competenti devono effettuare relativamente alla domanda di rinnovo del permesso di soggiorno dei familiari, dall’articolo 16, paragrafo 3, di tale direttiva e, in particolare, dall’uso dei termini «possono (…) rifiutare di rinnovare» nella disposizione medesima, risulta che gli Stati membri dispongono al riguardo di un margine di discrezionalità (37). Tuttavia, vorrei sottolineare che questi ultimi lo possono esercitare solo nel rispetto del principio di proporzionalità nonché dell’obiettivo e dell’effetto utile di detta direttiva (38).
65. Inoltre, è pacifico che la direttiva 2003/86, come qualsiasi atto di diritto dell’Unione, deve essere attuata nel rispetto dei diritti fondamentali. Infatti, dal considerando 2 di tale direttiva si evince che le misure in materia di ricongiungimento familiare devono essere adottate nel rispetto dei diritti fondamentali e dei principi riconosciuti dalla Carta (39) e devono, in particolare, assicurare il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, garantito dall’articolo 7 della Carta. Secondo una giurisprudenza consolidata, l’articolo in parola deve essere letto anche in correlazione con i diritti fondamentali del minore quali sanciti dall’articolo 24 della Carta (40).
66. Ne consegue che l’esame della domanda relativa al rinnovo del permesso di soggiorno dei familiari del soggiornante deve svolgersi nel rispetto dei diritti fondamentali e, in particolare, degli articoli 7 e 24 della Carta (41).
1. Sull’esame individualizzato della domanda
67. Tenuto conto delle esigenze summenzionate, la Corte ritiene che le autorità nazionali competenti debbano procedere a una valutazione equilibrata e ragionevole di tutti gli interessi in gioco (42).
68. È in tale contesto che l’articolo 17 della direttiva 2003/86 impone in maniera molto chiara all’autorità nazionale competente di procedere a un esame individualizzato della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno presentata da un familiare del soggiornante (43). L’esame di cui trattasi è finalizzato a stabilire se vi siano ragioni che impediscano a tale autorità di rifiutare il rinnovo del permesso di soggiorno del familiare. Oltre agli elementi espressamente menzionati all’articolo 17 della menzionata direttiva, la Corte, così come la Commissione nei suoi orientamenti, richiede che detta autorità tenga conto di tutti gli elementi rilevanti del caso di specie e che presti particolare attenzione agli interessi dei minori coinvolti e all’ottica di favorire la vita familiare (44).
69. Secondo la Corte, siffatta valutazione deve consentire di procedere a un «esame concreto della situazione di ciascun richiedente» (45). Nel caso in cui la domanda di rinnovo del permesso di soggiorno del familiare sia respinta a seguito della perdita del permesso di soggiorno del soggiornante, ritengo che tale esame debba consentire di valutare se vi siano motivi che giustifichino il rilascio al familiare, da parte dell’autorità nazionale competente, di un permesso di soggiorno autonomo, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2003/86. Infatti, sebbene gli Stati membri dispongano di un margine di discrezionalità per rifiutare il rinnovo di un permesso di soggiorno o per definire le condizioni applicabili al rilascio di un permesso di soggiorno autonomo, detta libertà è limitata dall’obbligo di tenere conto della situazione specifica del familiare che sarebbe esposto o rischierebbe di essere esposto a «situazioni particolarmente difficili», ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva in parola, e di rilasciare un permesso di soggiorno quando tali situazioni lo richiedano.
70. Nel caso di specie, la situazione riguarda una madre accompagnata dai suoi due figli minorenni, il cui «permesso di soggiorno di lunga durata per ricongiungimento familiare» non è stato rilasciato e il cui permesso di soggiorno non è stato quindi rinnovato a seguito del rifiuto di rilasciare un permesso di soggiorno di lunga durata al padre, il soggiornante. In siffatte circostanze, l’autorità nazionale competente dovrebbe prendere in considerazione la situazione familiare e, in particolare, la solidità dei vincoli familiari. Essa dovrebbe del pari tenere conto della durata del loro soggiorno nonché dell’esistenza di legami familiari, economici, culturali e sociali tanto nello Stato membro ospitante quanto nel paese d’origine (46), del luogo di nascita di tali figli (47) e, se del caso, dell’età in cui sono arrivati nello Stato membro ospitante, e del fatto che vi siano cresciuti e siano stati ivi istruiti. Si dovrà inoltre tenere conto delle informazioni generali e specifiche pertinenti relative alla situazione nel loro paese d’origine, quali le loro condizioni di vita, il loro status sociale o gli aspetti culturali specifici di quel paese (48), considerato che il giudice del rinvio sottolinea il rischio di discriminazione strutturale a cui la madre potrebbe essere soggetta in detto paese. Infine, essa dovrebbe prendere in considerazione le ragioni del mancato rinnovo del loro permesso di soggiorno, connesse all’esistenza di un precedente penale a carico del padre di famiglia (49).
71. Spetta al giudice del rinvio verificare se la decisione in discussione nel procedimento principale, con la quale l’autorità nazionale competente ha rifiutato di rinnovare il permesso di soggiorno della madre e dei suoi due figli a titolo di ricongiungimento familiare a seguito della perdita del permesso di soggiorno del padre, sia giustificata alla luce di tali considerazioni o se, alla luce delle stesse, a questi ultimi debba essere rilasciato un permesso di soggiorno autonomo.
2. Sul rispetto del diritto di essere ascoltato
72. La direttiva 2003/86 non precisa se e, eventualmente, le condizioni in cui i familiari del soggiornante possano essere ascoltati prima dell’adozione di una decisione di diniego del rinnovo del loro permesso di soggiorno e, in particolare, le modalità con essi cui possono invocare le circostanze di cui all’articolo 17 di tale direttiva.
73. Tuttavia, secondo una giurisprudenza consolidata, il rispetto del diritto di essere ascoltato s’impone anche quando la normativa applicabile non preveda espressamente siffatta formalità, purché tale normativa rientri nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (50).
74. Al riguardo, la Corte ha ripetutamente dichiarato che il diritto di essere ascoltato in qualsiasi procedimento costituisce parte integrante del rispetto dei diritti della difesa, che costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione sancito all’articolo 47 della Carta (51). Tale diritto garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, utilmente ed efficacemente, il proprio punto di vista durante il procedimento amministrativo e prima dell’adozione di qualsiasi decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi (52). Orbene, una decisione di rigetto della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno è una decisione che può incidere in modo negativo sugli interessi dei familiari del soggiornante.
75. Ne deriva che gli Stati membri sono tenuti ad ascoltare i familiari del soggiornante prima di adottare una decisione con cui il loro permesso di soggiorno non viene rinnovato (53).
76. Sebbene, secondo una giurisprudenza costante, il diritto di essere ascoltato non implichi necessariamente l’obbligo di mettere l’interessato in condizione di esprimersi oralmente (54), questi deve comunque essere messo nella condizione di esporre, utilmente ed efficacemente, il proprio punto di vista durante il procedimento amministrativo. Pertanto, nel contesto di una domanda di rinnovo di un permesso di soggiorno, tale persona deve, innanzitutto, poter presentare tutte le informazioni che essa ritiene pertinenti relativamente alla sua situazione personale e familiare. Alcuni elementi richiesti ai fini dell’esame individualizzato previsto all’articolo 17 della direttiva 2003/86 possono essere accertati sulla base di prove documentali, quali l’età dei figli o la durata del soggiorno dei familiari nello Stato membro ospitante. Altri elementi, come la solidità dei vincoli familiari, la natura o l’importanza dei legami nello Stato membro ospitante o le condizioni di vita nel paese d’origine, richiedono, invece, la testimonianza, scritta o orale, di detta persona. Anche altre circostanze, come quelle che possono riflettere l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, di tale direttiva, potrebbero richiedere, inoltre, l’adozione di una procedura specifica.
77. Il diritto di essere ascoltato implica, altresì, che l’autorità nazionale competente presti tutta l’attenzione necessaria alle osservazioni così presentate dall’interessato esaminando, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e motivando circostanziatamente la sua decisione, poiché l’obbligo di motivare una decisione in modo sufficientemente dettagliato e concreto costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, così consentendo all’interessato di comprendere le ragioni del diniego opposto alla sua domanda (55).
78. Infine, per quanto riguarda le modalità di coinvolgimento di un minore, l’articolo 24, paragrafo 1, della Carta richiede che i minori possano esprimere liberamente la propria opinione e che tale opinione così espressa venga presa in considerazione sulle questioni che li riguardano in funzione della loro età e della loro maturità (56). La Corte ha precisato che tale disposizione si riferisce non specificamente all’audizione del minore, bensì alla possibilità per il minore di essere sentito (57). Il diritto del minore di essere ascoltato non richiede quindi che si tenga necessariamente un’audizione, ma impone che siano messe a disposizione di tale minore le procedure e le condizioni giuridiche che gli consentano di esprimere liberamente la propria opinione e che questa sia acquisita.
79. L’articolo 24, paragrafo 2, della Carta richiede, inoltre, all’autorità nazionale competente di tener conto dell’interesse superiore del minore. Secondo la Corte, tale disposizione implica che, in tutti gli atti relativi ai minori, in particolare quelli compiuti dagli Stati membri nell’applicare la direttiva 2003/86, l’interesse superiore del minore sia una considerazione di primaria importanza (58). Nella sentenza del 22 dicembre 2010, Aguirre Zarraga (59), relativa a un procedimento di affidamento di un minore, la Corte ha dichiarato che tale interesse può giustificare che non si proceda ad un’audizione del minore (60). Pertanto, pur rimanendo un diritto del minore, l’audizione non può costituire un obbligo assoluto, ma deve essere oggetto di una valutazione in funzione delle esigenze legate all’interesse superiore del minore in ogni caso di specie, conformemente all’articolo 24, paragrafo 2, della Carta (61).
80. In altri termini, quando la domanda è presentata da un figlio minorenne, spetta agli Stati membri adottare tutte le misure appropriate per offrire a tale figlio una reale ed effettiva possibilità di essere ascoltato, in funzione della sua età o del suo grado di maturità (62).
81. Alla luce di tali elementi, l’articolo 17 della direttiva 2003/86 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che consente all’autorità nazionale competente di respingere una domanda di rinnovo del permesso di soggiorno presentata dai familiari del soggiornante senza previamente procedere a un esame individualizzato della loro domanda nel corso del quale essi abbiano avuto la possibilità di esporre, utilmente ed efficacemente, tutte le informazioni che essi ritengono rilevanti quanto alla loro situazione.
82. Quando la domanda è presentata da un figlio minorenne, spetta agli Stati membri adottare tutte le misure appropriate per offrire a tale figlio una reale ed effettiva possibilità di essere ascoltato, in funzione della sua età o del suo grado di maturità.
V. Conclusione
83. Tenuto conto del complesso delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dallo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Tribunale amministrativo n. 5 di Barcellona, Spagna) come segue:
1) L’articolo 15, paragrafo 3, seconda frase, della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare,
deve essere interpretato nel senso che:
– la condizione relativa all’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» richiede di accertare che il cittadino di un paese terzo, che soggiorna nel territorio dello Stato membro ospitante a titolo di ricongiungimento familiare, si trova, a causa di fattori familiari, in circostanze che, per loro natura, presentano un elevato livello di gravità o di sofferenza o che lo espongono a un elevato grado di precarietà o di vulnerabilità, generando un loro effettivo bisogno di protezione garantita dal rilascio di un permesso di soggiorno autonomo;
– con riserva di un esame individualizzato della situazione, la sola circostanza che questa riguardi figli minorenni o che i familiari del soggiornante abbiano perso il loro permesso di soggiorno per motivi indipendenti dalla loro volontà non è sufficiente a stabilire l’esistenza di «situazioni particolarmente difficili» ai sensi di tale articolo.
2) L’articolo 17 della direttiva 2003/86 deve essere interpretato nel senso che:
– esso osta a una normativa nazionale che consente all’autorità nazionale competente di respingere una domanda di rinnovo del permesso di soggiorno presentata dai familiari del soggiornante senza previamente procedere a un esame individualizzato della loro domanda nel corso del quale essi abbiano avuto la possibilità di esporre, utilmente ed efficacemente, tutte le informazioni che essi ritengono rilevanti quanto alla loro situazione;
– quando la domanda è presentata da un figlio minorenne, spetta agli Stati membri adottare tutte le misure appropriate per offrire a tale figlio una reale ed effettiva possibilità di essere ascoltato, in funzione della sua età o del suo grado di maturità.