Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 7 maart 2024 (1)
Zaak C‑63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
tegen
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
[verzoek van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Artikel 15, lid 3 – Verlening van een autonome verblijfstitel in geval van ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ – Voorwaarden – Artikel 17 – Individueel onderzoek – Recht van de gezinsleden van de gezinshereniger om te worden gehoord voordat een besluit tot weigering van verlenging van hun verblijfstitel wordt genomen – Verhoor van minderjarigen”
I. Inleiding
1. In de onderhavige zaak stelt de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje) een aantal prejudiciële vragen over de uitlegging van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging(2).
2. Krachtens deze bepaling is een lidstaat verplicht om onderdanen van derde landen die lid van het gezin van een gezinshereniger(3) zijn een autonome verblijfstitel te verlenen indien zij zich in „buitengewoon moeilijke omstandigheden” bevinden. De verwijzende rechter vraagt het Hof naar de aard van dergelijke omstandigheden en verzoekt het Hof tevens de procedurele regelingen te verduidelijken aan de hand waarvan deze onderdanen kunnen aantonen dat zij zich in die omstandigheden bevinden.
3. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen enerzijds een moeder en haar twee minderjarige kinderen, die in het bezit zijn van een verblijfstitel uit hoofde van gezinshereniging, en anderzijds de Subdelegación del Gobierno en Barcelona (vertegenwoordiging van de regering in de provincie Barcelona, Spanje). Deze instantie heeft geweigerd hun „toestemming tot verblijf van langere duur uit hoofde van gezinshereniging” te verlenen, en dus om hun verblijfstitel te verlengen, omdat ook aan de vader, de gezinshereniger, toestemming tot verblijf van langere duur was geweigerd.(4) In het kader van het beroep dat verzoekers in het hoofdgeding tegen dit besluit hebben ingesteld, hebben zij daarom verzocht om een autonome verblijfstitel in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86.
4. De verwijzende rechter wenst in de eerste plaats van het Hof te vernemen of de omstandigheden van verzoekers in het hoofdgeding als „buitengewoon moeilijk” in de zin van dat artikel kunnen worden gekwalificeerd omdat zij betrekking hebben op minderjarigen of omdat de gezinsleden hun verblijfstitel om redenen buiten hun wil hebben verloren.
5. In de onderhavige conclusie zal ik de redenen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat geen van deze omstandigheden op zichzelf kunnen worden gekwalificeerd als „buitengewoon moeilijke omstandigheden”. Ik ben namelijk van mening dat daarvoor moet worden aangetoond dat de betrokken onderdanen van derde landen door aan het gezin gerelateerde factoren het hoofd moeten bieden aan omstandigheden die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn, of die hen blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid, met als gevolg dat zij daadwerkelijk bescherming door middel van de verlening van een autonome verblijfstitel nodig hebben. In casu lijken de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheden mij niet van dien aard.
6. In de tweede plaats wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen over welke procedurele waarborgen de gezinsleden en in het bijzonder de minderjarige kinderen beschikken voordat een besluit wordt genomen om de verlenging van hun verblijfstitel te weigeren, en over welke middelen zij beschikken om aan te tonen dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” ter verkrijging van een autonome verblijfstitel.
7. In dit verband zal ik uiteenzetten waarom de bevoegde nationale instantie, voordat zij een dergelijk besluit neemt, moet overgaan tot een individueel onderzoek van de aanvraag tot verlenging van de verblijfstitel in de zin van artikel 17 van richtlijn 2003/86, tijdens welk onderzoek de betrokken gezinsleden de mogelijkheid hebben om alle informatie die zij voor hun situatie relevant achten naar behoren en daadwerkelijk onder de aandacht te brengen. Ik voeg daaraan ook toe dat, wanneer de aanvraag wordt ingediend door een minderjarig kind, het volgens vaste rechtspraak aan de lidstaten staat om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, naargelang van zijn leeftijd of rijpheid.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 2003/86
8. In richtlijn 2003/86 zijn de voorwaarden vastgelegd voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging voor onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
9. In de overwegingen 2, 4, 6, 11 en 15 van deze richtlijn staat te lezen:
„(2) Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag [tot] bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[(5)], en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[(6)].
[...]
(4) Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de [Europese Unie] die in het Verdrag is vastgelegd.
[...]
(6) Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.
[...]
(11) Bij de uitoefening van het recht op gezinshereniging is het noodzakelijk dat de door de lidstaten erkende waarden en beginselen worden geëerbiedigd, zulks met name met betrekking tot de rechten van vrouwen en kinderen [...].
[...]
(15) De integratie van de gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen zij een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, met name in het geval van echtscheiding en het beëindigen van een relatie. Zij moeten op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding.”
10. Artikel 13, lid 3, dat deel uitmaakt van hoofdstuk VI van de richtlijn, met als opschrift „Toegang en verblijf van gezinsleden”, bepaalt:
„In beginsel kan de geldigheidsduur van de aan de gezinsleden verleende verblijfstitels de datum waarop de verblijfstitel van de gezinshereniger verstrijkt, niet overschrijden.”
11. In datzelfde hoofdstuk luidt artikel 15 van richtlijn 2003/86 als volgt:
„1. Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
De lidstaten kunnen de verlening van de in de eerste alinea bedoelde verblijfstitel beperken tot de echtgenoot of niet-gehuwde partner indien de gezinsband verbroken is.
2. De lidstaten kunnen een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, lid 2.
3. In geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, kan, indien zulks vereist is op aanvraag, een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel wordt verleend.
4. De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.”
12. In hoofdstuk VII van deze richtlijn, met als opschrift „Sancties en beroepsmogelijkheden”, bepaalt artikel 16, lid 3:
„De lidstaten kunnen de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel krachtens artikel 15.”
13. In dat hoofdstuk wordt in artikel 17 van deze richtlijn bepaald:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
2. Richtsnoeren
14. De mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 3 april 2014 betreffende richtsnoeren voor de toepassing van [richtlijn 2003/86] inzake het recht op gezinshereniging(7) bevat een punt 5.3 met als opschrift „Toegang tot een autonome verblijfstitel”, waarvan de derde alinea als volgt luidt:
„Overeenkomstig artikel 15, lid 3, tweede zin, moeten de lidstaten in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel verlenen aan gezinsleden die uit hoofde van gezinsvereniging zijn toegelaten. De lidstaten moeten hiertoe bepalingen opnemen in de nationale wetgeving. De buitengewoon moeilijke omstandigheden moeten zijn veroorzaakt door de gezinssituatie of door de verbreking daarvan, niet door problemen die aan andere oorzaken zijn te wijten. Voorbeelden van buitengewoon moeilijke omstandigheden zijn gevallen van huiselijk geweld tegen vrouwen en kinderen, bepaalde gevallen van gedwongen huwelijk, het risico van vrouwelijke genitale verminking, of gevallen waarin de persoon bij gedwongen terugkeer naar het land van herkomst in een buitengewoon moeilijke gezinssituatie terecht zou komen.”
B. Spaans recht
15. Artikel 19 van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie; hierna: „organieke wet 4/2000”)(8) van 11 januari 2000 bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan:
„1. De verblijfstitel uit hoofde van gezinshereniging waarover de echtgenoot en de kinderen die de arbeidsgerechtigde leeftijd hebben bereikt na hereniging beschikken, geeft hun het recht om te werken zonder dat verdere administratieve stappen noodzakelijk zijn.
2. De herenigde echtgenoot kan een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen indien hij beschikt over voldoende financiële middelen om in zijn eigen levensonderhoud te voorzien.
Wanneer de herenigde echtgenoot het slachtoffer wordt van gendergerelateerd geweld, kan hij ook zonder dat aan deze voorwaarde is voldaan een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen, indien er ten gunste van hem een beschermingsbevel is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, een rapport van het Ministerio Fiscal [(openbaar ministerie, Spanje)] is afgegeven waaruit blijkt dat er aanwijzingen zijn voor gendergerelateerd geweld.
3. De herenigde kinderen kunnen een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen wanneer zij meerderjarig worden en beschikken over voldoende financiële middelen om in hun eigen levensonderhoud te voorzien.
4. De vorm en de hoogte van de financiële middelen die als toereikend worden beschouwd om de leden van het herenigde gezin een onafhankelijke verblijfsvergunning te verlenen, worden middels uitvoeringsbepalingen vastgesteld.
5. Indien de gezinshereniger overlijdt, kunnen de herenigde leden van het gezin onder nader te bepalen voorwaarden een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen.”
16. Artikel 59 van Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (koninklijk besluit 557/2011 houdende goedkeuring van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009) van 20 april 2011(9), met als opschrift „Verblijf van leden van het herenigde gezin, onafhankelijk van het verblijf van de gezinshereniger”, bepaalt:
„1. De herenigde echtgenoot of partner kan een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen indien hij voldoet aan een van de volgende voorwaarden en geen schulden heeft bij de belastingdienst of de sociale zekerheid:
a) over voldoende financiële middelen beschikken voor verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning zonder een economische activiteit uit te oefenen;
b) vanaf het tijdstip van de aanvraag beschikken over een of meerdere arbeidsovereenkomsten die voorzien in een beloning die ten minste gelijk is aan het wettelijke minimummaandsalaris op basis van de wettelijke werkdag of aan het salaris dat voortvloeit uit de toepasselijke cao;
c) voldoen aan de voorwaarden voor de verlening van een tijdelijke onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning.
[...]
2. Bovendien kan de echtgenoot of partner een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen in de volgende gevallen:
a) wanneer de huwelijksrelatie die ten grondslag lag aan het verblijf wordt verbroken wegens scheiding, echtscheiding, beëindiging van het geregistreerd partnerschap of beëindiging van het huwelijksleven of van het samenleven, mits wordt aangetoond dat de betrokkene ten minste twee jaar in Spanje heeft samengewoond met de echtgenoot of partner die gezinshereniger is;
b) wanneer de vrouw het slachtoffer is van gendergerelateerd geweld, vanaf het tijdstip waarop ten gunste van haar een rechterlijk beschermingsbevel is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, indien er een rapport van het openbaar ministerie is afgegeven waaruit blijkt dat er aanwijzingen zijn voor gendergerelateerd geweld. Dit is ook het geval wanneer de echtgenoot of partner het slachtoffer is geweest van een strafbaar feit dat verband houdt met huiselijk geweld, indien er een rechterlijk beschermingsbevel ten gunste van het slachtoffer is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, een rapport van het openbaar ministerie is afgegeven waaruit blijkt dat er sprake is van huiselijk geweld.
De aanvragen op grond van dit lid worden met voorrang behandeld, en de onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning heeft een looptijd van vijf jaar;
c) in geval van overlijden van de gezinshereniger.
3. Indien in de in het vorige lid bedoelde gevallen andere leden van het gezin dan de echtgenoot of de partner herenigd zijn, behouden zij de verleende verblijfsvergunning en zijn zij voor de verlenging uit hoofde van gezinshereniging afhankelijk van het gezinslid met wie zij samenwonen.
4. Kinderen en minderjarigen voor wie de gezinshereniger de wettelijke vertegenwoordiger is, verkrijgen een onafhankelijke verblijfsvergunning wanneer zij meerderjarig worden en kunnen bewijzen dat zij zich in een van de in het eerste lid van dit artikel beschreven omstandigheden bevinden, of wanneer zij meerderjarig zijn geworden en gedurende vijf jaar in Spanje hebben gewoond.
[...]”
17. Artikel 61 van koninklijk besluit 557/2011, met als opschrift „Verlenging van verblijfsvergunningen uit hoofde van gezinshereniging”, bepaalt in lid 3:
„Aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan voor de verlenging van een verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging:
a) wat betreft het herenigde gezinslid:
1.º hij moet houder zijn van een verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging waarvan de geldigheidsduur maximaal negentig dagen verstreken is;
2.º de gezins- of familieband of het feitelijke samenwonen op grond waarvan toestemming is verleend voor de verlenging, mag niet beëindigd zijn;
[...]
b) wat betreft de gezinshereniger:
1.º hij moet houder zijn van een verblijfsvergunning waarvan de geldigheidsduur maximaal negentig dagen verstreken is.
[...]”
18. Lid 4 van de eerste aanvullende bepaling van koninklijk besluit 557/2011 luidt als volgt:
„Op voorstel van het hoofd van de Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [(staatssecretariaat van Immigratie en Emigratie, Spanje)] en gelet op het rapport van het hoofd van de Secretaría de Estado de Seguridad [(staatssecretariaat van Veiligheid, Spanje)] en in voorkomend geval van de hoofden van de Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [(onderstaatssecretariaat van Buitenlandse Zaken en Samenwerking en onderstaatssecretariaat van Territoriaal Beleid en Overheid, Spanje)] kan de Consejo de Ministros [(ministerraad, Spanje)], wanneer de economische, sociale of werkomstandigheden dat rechtvaardigen en in niet gereguleerde gevallen met een bijzonder belang, na het informeren en raadplegen van de Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [(tripartiete werkcommissie voor immigratie, Spanje)] instructies geven met het oog op de verlening van tijdelijke verblijfsvergunningen en/of werkvergunningen die conform die instructies betrekking kunnen hebben op een termijn, dienstverband of locatie, dan wel met het oog op de verlening van toestemming voor verblijf. [...] Ook kan het hoofd van het staatssecretariaat van Immigratie en Emigratie, op basis van een rapport van het hoofd van het staatssecretariaat van Veiligheid, individuele tijdelijke verblijfsvergunningen verlenen indien er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden waarin deze regeling niet voorziet.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
19. De drie verzoekers in het hoofdgeding, een moeder en haar twee minderjarige kinderen, waren houder van een verblijfstitel uit hoofde van gezinshereniging. De gezinshereniger was de echtgenoot van de vrouw, tevens de vader van de kinderen.
20. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de vier gezinsleden op 22 april 2021 een aanvraag hebben ingediend voor een „vergunning tot langdurig verblijf uit hoofde van gezinshereniging”.
21. Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de bevoegde nationale instantie de aanvraag van de gezinshereniger afgewezen omdat hij een strafblad had.
22. Vervolgens heeft deze instantie bij besluit van 22 juni 2021 de aanvraag van verzoekers in het hoofdgeding afgewezen op grond van artikel 61 van koninklijk besluit 557/2011. Zoals uit het opschrift van dat artikel blijkt, worden daarin de voorwaarden vastgesteld voor verlenging van verblijfsvergunningen uit hoofde van gezinshereniging. Aangezien de gezinshereniger niet meer in het bezit was van een werk- en/of verblijfsvergunning, voldeed hun aanvraag niet aan de voorwaarde van artikel 61, lid 3, onder b), punt 1, van dit koninklijk besluit.
23. Verzoekers in het hoofdgeding hebben beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld bij de verwijzende rechter, die opmerkt dat het betrokken besluit is genomen zonder dat de bevoegde nationale instantie overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2003/86 een beoordeling heeft verricht van de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken personen, de duur van hun verblijf en het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land waar zij verblijven en met hun land van herkomst.
24. Aangezien artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86 niet vermeldt in welke „buitengewoon moeilijke omstandigheden” het gerechtvaardigd is om een autonome verblijfstitel aan de gezinsleden van een gezinshereniger te verlenen, kan volgens deze rechter niet worden uitgesloten dat dit begrip de situatie omvat waarin herenigde gezinsleden om redenen buiten hun wil hun verblijfsvergunning hebben verloren, met name in het geval van minderjarige kinderen en personen die in hun land van herkomst structureel worden gediscrimineerd, zoals vrouwen uit bepaalde derde landen waar personen van het vrouwelijke geslacht geen enkele bescherming genieten.
25. De verwijzende rechter merkt om te beginnen op dat artikel 59 van koninklijk besluit 557/2011, ondanks het dwingende karakter van de bewoordingen van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, niet ingaat op de in die bepaling genoemde „buitengewoon moeilijke omstandigheden”. Bovendien lijkt lid 4 van de eerste aanvullende bepaling van dit koninklijk besluit, ook al voorziet dit in de verlening van een verblijfsvergunning in uitzonderlijke gevallen die niet zijn geregeld in de uitvoeringsbepalingen, niet in overeenstemming te zijn met richtlijn 2003/86, aldus deze rechter. Volgens een ruime uitlegging van de laatstgenoemde bepaling laat deze namelijk een bepaalde discretionaire vrijheid bij het verlenen van een verblijfsvergunning, waardoor niet wordt voorkomen dat besluiten over de verblijfsvergunningen automatisch worden genomen, en wordt de bevoegdheid ter zake niet aan het decentrale bestuur van de staat maar aan het centrale bestuur toegekend.
26. Vervolgens is het volgens de verwijzende rechter zo dat de Spaanse regeling niet voorziet in een procedure waarin de betrokkenen persoonlijke omstandigheden kunnen aanvoeren en waarin minderjarigen vooraf kunnen worden gehoord, waardoor de nationale bevoegde instanties bij hun uitspraak geen rekening houden met de persoonlijke situatie van de herenigde gezinsleden. Zij komen dus terstond in een situatie van illegaal verblijf terecht. Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat deze instanties, voordat zij een besluit inzake gezinshereniging nemen, alle specifieke omstandigheden van de zaak in aanmerking moeten nemen, en dat automatische besluiten verboden zijn.
27. Tegen deze achtergrond heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Wordt onder ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ als bedoeld in artikel 15, lid 3, in fine, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] automatisch ook verstaan alle omstandigheden waarbij een minderjarige betrokken is en/of omstandigheden die vergelijkbaar zijn met die van artikel 15?
2) Staan artikel 15, lid 3, in fine, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] in de weg aan een nationale regeling die niet voorziet in de verlening van een autonome verblijfstitel waardoor herenigde gezinsleden in geval van dergelijke buitengewoon moeilijke omstandigheden niet langer illegaal verblijven?
3) Kunnen artikel 15, lid 3, in fine, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] aldus worden uitgelegd dat er sprake is van het recht op een autonome verblijfstitel wanneer het herenigde gezin om redenen buiten zijn wil zonder toestemming tot verblijf komt te zitten?
4) Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] in de weg aan een nationale regeling die niet voorziet in een noodzakelijke en verplichte beoordeling van de in artikel 17 van [deze] richtlijn bedoelde omstandigheden alvorens de verlenging van de verblijfstitel van herenigde gezinsleden kan worden geweigerd?
5) Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86], alsmede artikel 6, lid 1, en artikel 8, leden 1 en 2, [EVRM] en de artikelen 7, 24 en 47 en artikel 33, lid 1, van het [Handvest] in de weg aan een nationale regeling die, als stap die moet worden genomen vóór de weigering om een verblijfsvergunning als herenigd gezinslid te verlenen of te verlengen, niet voorziet in een specifieke procedure waarin minderjarigen worden gehoord wanneer de verlening of verlenging van de verblijfsvergunning van de gezinshereniger is geweigerd?
6) Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86], alsmede artikel 6, lid 1, en artikel 8, leden 1 en 2, [EVRM] en de artikelen 7, 24 en 47 en artikel 33, lid 1, van het [Handvest] in de weg aan een nationale regeling die, als stap die moet worden genomen vóór de weigering om een verblijfsvergunning als herenigde echtgenoot te verlenen of te verlengen, niet voorziet in een procedure waarin die echtgenoot onder verwijzing naar de in artikel 17 van [richtlijn 2003/86] bedoelde omstandigheden kan verzoeken om in de gelegenheid te worden gesteld om het verblijf voort te zetten zonder dat er sprake is van een onderbreking ten opzichte van de eerdere verblijfsstatus, wanneer de verlening of verlenging van de verblijfsvergunning van de gezinshereniger is geweigerd?”
28. Verzoekers in het hoofdgeding, de Spaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen waren tevens aanwezig ter terechtzitting van 17 januari 2024, waar zij hebben geantwoord op de vragen die het Hof hun ter mondelinge beantwoording heeft voorgelegd.
IV. Analyse
29. De eerste tot en met de derde prejudiciële vraag betreffen de voorwaarden voor toepassing van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, dat de lidstaten verplicht om onderdanen van derde landen die uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat zijn toegelaten een autonome verblijfstitel te verlenen in geval van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, en in het bijzonder de reikwijdte van dat begrip.
30. De vierde tot en met de zesde prejudiciële vraag betreffen daarentegen de procedurele waarborgen die van toepassing zijn in geval van een besluit om de verlenging van de verblijfstitel van gezinsleden van de gezinshereniger te weigeren. Hoewel de verwijzende rechter in dit verband verwijst naar artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, ziet deze bepaling niet op de voorwaarden waaronder een lidstaat kan weigeren om de verblijfstitel van die gezinsleden te verlengen. Deze worden geregeld in artikel 16, lid 3, van deze richtlijn. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om deze vragen in het licht van dat artikel te onderzoeken.
A. Voorwaarden voor verlening van een autonome verblijfstitel op grond van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 (de eerste tot en met de derde prejudiciële vraag)
31. Met zijn eerste en zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 in die zin moet worden uitgelegd dat automatisch kan worden vastgesteld dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” wanneer het gaat om een minderjarig kind of wanneer het gezinslid zijn verblijfstitel verliest om redenen buiten zijn wil.
32. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter bovendien te vernemen of deze bepaling zich verzet tegen wetgeving van een lidstaat die niet voorziet in de verlening van een autonome verblijfstitel aan gezinsleden van de gezinshereniger wanneer hun omstandigheden niet alleen buitengewoon moeilijk zijn doordat het onder meer gaat om minderjarige kinderen, maar zij ten gevolge van de weigering om hun verblijfstitel te verlengen bovendien in een situatie van illegaal verblijf terechtkomen.
33. Aangezien de argumenten die verzoekers in het hoofdgeding ter terechtzitting hebben aangevoerd in dit verband verder verduidelijkt moeten worden, zal ik eerst een opmerking maken over de aard van het verblijfsrecht dat krachtens richtlijn 2003/86 wordt verleend aan onderdanen van derde landen die uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat worden toegelaten, voordat ik de voorwaarden van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn zal uitleggen.
1. Opmerking vooraf
34. Uit de overwegingen 4 en 6 van richtlijn 2003/86 blijkt dat deze richtlijn algemeen tot doel heeft de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten te bevorderen door de bescherming van het gezin te waarborgen en met name via de gezinshereniging een gezinsleven mogelijk te maken.(10) Het Hof heeft geoordeeld dat uit die doelstelling en uit een lezing van die richtlijn in haar geheel en met name van artikel 13, lid 3, en artikel 16, lid 3, ervan volgt dat zolang de betrokken gezinsleden geen autonoom verblijfsrecht op grond van artikel 15 van die richtlijn hebben verkregen, hun verblijfsrecht een van het recht van de betrokken gezinshereniger afgeleid recht is, dat is bestemd om de integratie van die gezinshereniger te bevorderen.(11)
35. In een situatie als de onderhavige, waarin een moeder en haar kinderen die uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat zijn toegelaten hun verblijfstitel niet kunnen verlengen wegens het verstrijken van de verblijfstitel van de vader, is er in de context van de gezinshereniging sprake van gewone omstandigheden en niet van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, waar de Uniewetgever naar verwijst in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86.
36. Zoals de Spaanse regering ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, is de aanwezigheid van minderjarige kinderen gebruikelijk en normaal in geval van gezinshereniging van onderdanen van derde landen. Indien zou worden erkend dat hun situatie op zichzelf wordt beschouwd als een „buitengewoon moeilijke omstandigheid” in de zin van dit artikel, zou er voorbij worden gegaan aan de doelstellingen van deze richtlijn, aangezien minderjarigen dan zouden profiteren van een autonoom verblijfsrecht en dus op het grondgebied van het gastland zouden mogen blijven wanneer hun ouders zou kunnen worden verplicht om het te verlaten.
37. Daarnaast is het feit dat de gezinsleden van de gezinshereniger hun verblijfstitel verliezen om redenen buiten hun wil, inherent aan het afgeleide karakter van hun verblijfsrecht. Zo heeft het Hof in de context van de zaak die heeft geleid tot het arrest Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), waarin de leden van het gezin van een gezinshereniger hun verblijfstitel hadden verloren doordat deze fraude had gepleegd waarvan zij niet op de hoogte waren, geoordeeld dat het, gelet op „het centrale belang van de gezinshereniger in het bij richtlijn 2003/86 ingestelde stelsel”, overeenstemt met de doelstellingen van deze richtlijn en de onderliggende logica ervan dat deze fraude gevolgen heeft voor het proces van gezinshereniging en met name voor de aan de gezinsleden van de gezinshereniger verleende verblijfstitels, zelfs indien zij niet op de hoogte waren van de begane fraude.(12) Deze beginselen zijn naar analogie van toepassing in een situatie als de onderhavige, waarin de gezinsleden die uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat zijn toegelaten hun verblijfstitel niet kunnen verlengen op grond dat de gezinshereniger zijn verblijfsrecht heeft verloren doordat hij een strafbaar feit heeft gepleegd.
38. Thans moet worden onderzocht in hoeverre kan worden voldaan aan de voorwaarde dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn.
2. Reikwijdte van het begrip „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86
39. Artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 is door de Uniewetgever bedoeld als dwingende bepaling. In het kader van deze bepaling is het bestaan van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” voor personen die uit hoofde van gezinshereniging in een lidstaat zijn toegelaten de enige materiële voorwaarde voor verlening van een autonome verblijfstitel. Noch dit artikel, noch enig ander artikel van deze richtlijn bevat een definitie of illustratie van het begrip „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in tegenstelling tot artikel 13, lid 2, onder c), van richtlijn 2004/38/EG(13), waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar familieleden van een Unieburger die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld. In zijn rechtspraak heeft het Hof dus verwezen naar de uitlegging die de Commissie heeft gegeven in punt 5.3 van haar richtsnoeren, waarin gevallen van huiselijk geweld worden genoemd bij wijze van voorbeeld van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”.(14)
40. Ter terechtzitting heeft de Spaanse regering aangevoerd dat de reikwijdte van het begrip „bijzonder moeilijke omstandigheden” eenzijdig door de lidstaten kan worden bepaald. Ik deel die mening niet. Ik ben namelijk van mening dat dit begrip in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 moet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip. Indien dat niet het geval zou zijn en de lidstaten over een beoordelingsmarge zouden beschikken om de betreffende omstandigheden te definiëren, dan zouden verschillen in de nationale wetgevingen het gevaar met zich meebrengen dat er afbreuk wordt gedaan aan de omvang en de nuttige werking van de verplichting die door dit artikel aan de lidstaten wordt opgelegd. Bovendien moet worden vastgesteld dat artikel 15, lid 3, van deze richtlijn, anders dan artikel 15, lid 4, ervan niet verwijst naar het recht van de lidstaten om dit begrip te definiëren. Het is essentieel om een onderscheid te maken tussen deze twee bepalingen. Artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 kent het betrokken familielid een recht toe door van de lidstaten te eisen dat zij bepalingen vaststellen om te waarborgen dat in geval van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” een autonome verblijfstitel wordt verleend. De Uniewetgever stelt dus een essentiële materiële voorwaarde aan de verlening van een dergelijke verblijfstitel. Artikel 15, lid 4, van deze richtlijn heeft daarentegen een andere doelstelling en laat het over aan de lidstaten om binnen hun nationale recht de voorwaarden te bepalen waaronder het mogelijk is om dit recht te doen gelden, alsmede de wijze van uitoefening ervan, waarbij wel als voorwaarde geldt dat het evenredigheidsbeginsel en het doel en het nuttig effect van de richtlijn in acht worden genomen.(15)
41. Gelet op het voorgaande lijkt het mij dus noodzakelijk toepassing te geven aan de vaste rechtspraak van het Hof, waarin is geoordeeld dat met het oog op de eenvormige toepassing van het Unierecht en het beginsel van gelijke behandeling, als algemene regel moet gelden dat een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze wordt uitgelegd.(16) Aangezien richtlijn 2003/86 geen definitie van het begrip „buitengewoon moeilijke omstandigheden” bevat, moeten de bewoordingen van dat begrip overeenkomstig vaste rechtspraak worden uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de door de regeling waarvan zij deel uitmaken beoogde doelstellingen.(17)
42. Ik begin mijn analyse met een onderzoek van het doel van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86. De voorwaarde dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” moet namelijk vooral worden uitgelegd in het licht van het door deze bepaling nagestreefde doel, namelijk de bescherming van de gezinsleden van de gezinshereniger.
43. Ik herinner eraan dat met het recht op gezinshereniging overeenkomstig de overwegingen 4 en 6 van deze richtlijn met name wordt beoogd om de bescherming van het gezin te waarborgen door het bieden van de mogelijkheid om het gezinsleven in het gastland voort te zetten of op te bouwen.(18) Dit recht waarborgt dus voor eenieder het recht om in die staat met zijn gezin samen te leven.
44. Het recht op gezinshereniging is evenwel niet absoluut en de Uniewetgever heeft voorzien in wettelijke beperkingen op de uitoefening ervan. Zo wordt in overweging 2 van richtlijn 2003/86 benadrukt dat bij het nemen van maatregelen op het gebied van gezinshereniging de grondrechten in acht moeten worden genomen die met name worden erkend in het Handvest. Deze maatregelen moeten dan ook in overeenstemming zijn met het in artikel 1 van het Handvest verankerde recht op menselijke waardigheid, het in artikel 3 ervan neergelegde recht op menselijke integriteit, het in artikel 4 van het Handvest genoemde verbod van folteringen en van onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, en de in artikel 24 ervan erkende rechten van het kind. Bovendien kent de Uniewetgever de lidstaten in overweging 11 van deze richtlijn uitdrukkelijk het recht toe om „beperkingen” op te leggen ten aanzien van het recht op gezinshereniging wanneer de eerbiediging van de door de lidstaten erkende waarden en beginselen, met name met betrekking tot de rechten van vrouwen en kinderen, zulks rechtvaardigt. Zo kan een bevoegde nationale instantie zich op grond van artikel 4, leden 4 en 5, van deze richtlijn verzetten tegen verzoeken tot gezinshereniging van een echtgenoot wanneer deze zou gaan samenwonen met de andere echtgenoten van de gezinshereniger (polygame gezinnen) of wanneer hij niet de minimumleeftijd heeft die de lidstaat vereist om te kunnen trouwen, zodat gedwongen huwelijken worden voorkomen.
45. Ik ben van mening dat de door de Uniewetgever in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 vastgestelde maatregel een vergelijkbaar doel nastreeft, namelijk de bescherming van de gezinsleden, maar in een later stadium van de procedure, wanneer de gezinsleden reeds uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van het gastland zijn toegelaten. De verlening van een autonome verblijfstitel vormt dus een maatregel ter bescherming van het gezinslid dat wordt blootgesteld aan „buitengewoon moeilijke omstandigheden” ten gevolge van aan het gezin gerelateerde factoren.(19)
46. Hieruit volgt dat als voorwaarde voor de verlening van een autonome verblijfstitel op grond van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 wordt gesteld dat een daadwerkelijke behoefte aan bescherming van dat gezinslid wordt aangetoond.
47. Een onderzoek van de bewoordingen zelf en van de context waarin zij door de Uniewetgever in dit artikel worden gebruikt, maakt het mogelijk om de strekking van de voorwaarde dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” preciezer vast te stellen.
48. Ten eerste verwijst de term „omstandigheden” in zijn gebruikelijke betekenis naar alle gebeurtenissen, situaties en specifieke relaties waarbij de betrokken persoon of groep personen betrokken is.(20) Ter terechtzitting is gesteld dat de term „omstandigheden” hier vooral verwijst naar de „gezinssituatie”, gelet op het voorwerp en het doel van richtlijn 2003/86. Ik ben het met dit standpunt eens, aangezien het mij essentieel lijkt een onderscheid te maken tussen omstandigheden die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen en de omstandigheden waaraan een onderdaan van een derde land om andere redenen het hoofd moet bieden, bijvoorbeeld omdat hij het risico loopt op vervolging of ernstige schade indien hij naar zijn land van herkomst terugkeert, hetgeen wordt geregeld in richtlijn 2011/95/EU(21), of omdat hij het slachtoffer is van mensenhandel, hetgeen wordt geregeld in richtlijn 2004/81/EG(22). Zo onderstreept de Commissie in haar richtsnoeren dat deze „buitengewoon moeilijke omstandigheden” „moeten zijn veroorzaakt door de gezinssituatie of door de verbreking daarvan, niet door problemen die aan andere oorzaken zijn te wijten”.(23) Het lijkt mij evenwel juister om aan te nemen dat het begrip „omstandigheden” in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 verwijst naar „aan het gezin gerelateerde factoren”. Ik ben namelijk van mening dat het begrip „gezinssituatie” in veel nationale wetgevingen, met name op fiscaal en sociaal gebied, maar ook in de omgangstaal verwijst naar de samenstelling en de structuur van het gezin. Het begrip „aan het gezin gerelateerde factoren” maakt het daarentegen mogelijk om rekening te houden met andere aspecten, zoals de ervaringen binnen het gezin, het bestaan van conflicten binnen gezinnen of zelfs het gedrag van elk van de gezinsleden.
49. Ten tweede is het zo dat de Uniewetgever omstandigheden voor ogen heeft die hij kwalificeert als „buitengewoon moeilijk” en dat de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden verwijst naar „zeer moeilijke omstandigheden”(24) en „moeilijke omstandigheden”(25). Ik meen dan ook dat „buitengewoon moeilijke omstandigheden” omstandigheden zijn die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn voor het betrokken gezinslid of dit gezinslid blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid en derhalve uitzonderlijk van aard zijn.
50. In het kader van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86 kan er van dergelijke omstandigheden sprake zijn wanneer aan het gezinslid de facto of de jure de bescherming van zijn gezin is ontnomen.
51. Het eerste scenario is dat waarin de „buitengewoon moeilijke omstandigheden” voortvloeien uit de verbreking van de gezinsband met de gezinshereniger en het daardoor ontstane verlies van het verblijfsrecht van het gezinslid. Een dergelijke situatie vormt dan een verzwarende omstandigheid, die rechtvaardigt dat de in artikel 15, lid 3, eerste volzin aan de lidstaten geboden mogelijkheid om een autonome verblijfstitel te verlenen in geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding of overlijden van de gezinshereniger, in de tweede volzin van dit artikel verandert in een verplichting.(26)
52. Dit kan het geval zijn wanneer de echtscheiding of scheiding de betrokkene bij terugkeer in zijn land van herkomst blootstelt aan het risico dat hij vanwege zijn sociale status of de situatie in dat land niet meer in zijn levensonderhoud of dat van zijn kinderen kan voorzien, of dat hij zijn kinderen niet meer ziet. Dit kan ook het geval zijn, zoals de Commissie bij haar voorbereidende werkzaamheden aangeeft(27), wanneer een vrouw die weduwe is of is gescheiden of verstoten, in „zeer moeilijke omstandigheden” terecht zou komen als zij verplicht zou worden om naar haar land van herkomst terug te keren.
53. Het tweede scenario is dat waarin de „buitengewoon moeilijke omstandigheden” waarin het betrokken gezinslid zich bevindt daarentegen het gevolg zijn van (het voortzetten van) zijn gezinsleven met de gezinshereniger, waardoor het onacceptabel wordt om zijn verblijfsrecht af te leiden van dat van de gezinshereniger. Een dergelijke situatie vereist dat het gastland de onderdaan van een derde land die uit hoofde van gezinshereniging op zijn grondgebied verblijft, het recht verleent om daar zonder de gezinshereniger te verblijven gedurende een periode en onder de voorwaarden die zijn vastgelegd in zijn nationale recht.
54. Gelet op de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2003/86 alsook op de rechtspraak van het Hof(28) staat het vast dat vrouwen die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld zich in „bijzonder moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn bevinden(29). Zij zijn niet alleen het slachtoffer van dat geweld, maar hun situatie wordt nog verergerd doordat zij voor hun verblijfsrecht in het gastland afhankelijk zijn van de dader van dat geweld. Het verlenen van een autonome verblijfstitel vormt dus een beschermingsmaatregel die kan voorkomen dat een gezinslid(30) wordt ontmoedigd om de echtelijke woning te verlaten en een klacht in te dienen, uit angst om zijn rechtspositie te verliezen(31). Ik merk op dat artikel 59, lid 1, van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld ook hiervoor pleit.(32)
55. Andere vormen van huiselijk geweld kunnen het gezinslid van wie de verblijfsstatus afhankelijk is van die van de gezinshereniger in een even moeilijke situatie brengen. Huiselijk geweld kan fysiek, seksueel of psychologisch zijn en kan de vorm aannemen van financiële uitbuiting. Het kan ook gaan om een situatie waarin het gezinslid het slachtoffer is van mishandeling of verwaarlozing, eergerelateerd geweld of een gedwongen huwelijk, of waarin het onder dwang wordt gescheiden van zijn kind, wordt blootgesteld aan het risico van vrouwelijke genitale verminking(33) of gedwongen abortus, of is uitgezet, waardoor die persoon niet meer in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien en niet meer zonder hulp van een derde in het land van herkomst kan wonen. Dergelijke situaties maken het onaanvaardbaar dat de afhankelijkheidsrelatie die voortvloeit uit het afgeleide verblijfsrecht wordt gehandhaafd en rechtvaardigen de verlening van een autonome verblijfstitel.
56. Het is niet mogelijk om hier een uitputtende lijst van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” te geven waaraan het gezinslid van de gezinshereniger kan worden blootgesteld. Zoals advocaat-generaal Wathelet heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak NA(34) moet het gaan om „bijzondere omstandigheden die bescherming verdienen”(35). Deze omstandigheden kunnen van lidstaat tot lidstaat, van periode tot periode en van geval tot geval variëren, en bovendien moet aan de bevoegde nationale instantie de beoordelingsmarge worden toegekend die nodig is om in elk afzonderlijk geval te beoordelen hoe ernstig of zwaar de omstandigheden zijn waaraan de betrokkene het hoofd moet bieden, en in hoeverre hij wordt blootgesteld aan onzekerheid of kwetsbaarheid.
57. Gelet op al deze overwegingen ben ik van mening dat artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 in die zin moet worden uitgelegd dat voor de voorwaarde dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” moet worden aangetoond dat de onderdaan van een derde land die uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van het gastland verblijft, door aan het gezin gerelateerde factoren geconfronteerd wordt met omstandigheden die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn, of die hem blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid, met als gevolg dat hij daadwerkelijk bescherming door middel van de verlening van een autonome verblijfstitel nodig heeft.
58. De omstandigheden moeten individueel worden onderzocht, maar de enkele omstandigheid dat het onder meer gaat om minderjarige kinderen of dat de gezinsleden van de gezinshereniger hun verblijfstitel om redenen buiten hun wil hebben verloren, is niet voldoende om aan te tonen dat er sprake is van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van dit artikel.
59. Deze uitlegging maakt het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag irrelevant.
60. In herinnering zij gebracht dat de verwijzende rechter met deze vraag van het Hof wenst te vernemen of artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 in die zin moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen wetgeving van een lidstaat die niet voorziet in de verlening van een autonome verblijfstitel aan gezinsleden van de gezinshereniger wanneer hun omstandigheden in die staat niet alleen buitengewoon moeilijk zijn doordat het onder meer gaat om minderjarige kinderen, maar zij ten gevolge van de weigering om hun verblijfstitel te verlengen bovendien in een situatie van illegaal verblijf terechtkomen.
61. Deze vraag is gebaseerd op de veronderstelling dat verzoekers in het hoofdgeding zich in „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn bevinden, aangezien het onder meer gaat om twee minderjarige kinderen. Om de hierboven uiteengezette redenen is deze omstandigheid op zichzelf evenwel niet voldoende om een recht op een autonome verblijfstitel in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van de richtlijn te doen ontstaan. In een dergelijke situatie vallen de gezinsleden van de gezinshereniger onder de bepalingen van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven(36), en genieten zij de daarin genoemde rechten en waarborgen.
B. Procedurele waarborgen die zijn verbonden aan de vaststelling van een besluit tot weigering om de verblijfstitel van gezinsleden van de gezinshereniger te verlengen
62. Met zijn vierde tot en met zijn zesde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 17 van richtlijn 2003/86, gelezen in het licht van de artikelen 7, 24, 33 en 47 van het Handvest, in die zin moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale instantie een aanvraag van gezinsleden van de gezinshereniger tot verlenging van de verblijfstitel kan afwijzen zonder eerst een individueel onderzoek van hun aanvraag te verrichten waarbij de gezinsleden en met name de minderjarige kinderen worden gehoord.
63. Overeenkomstig artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/86 „[kunnen] [d]e lidstaten [...] de verblijfstitel van een gezinslid [...] weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel krachtens artikel 15”.
64. Wat het onderzoek betreft dat de bevoegde nationale instanties moeten verrichten van de aanvraag tot verlenging van de verblijfstitel van de gezinsleden, volgt uit artikel 16, lid 3, van deze richtlijn en met name uit het gebruik van de woorden „kunnen [...] weigeren te verlengen” in deze bepaling dat de lidstaten dienaangaande over een beoordelingsvrijheid beschikken.(37) Niettemin zij eraan herinnerd dat de lidstaten die vrijheid enkel kunnen uitoefenen onder eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel alsook van het doel en het nuttig effect van die richtlijn.(38)
65. Bovendien staat vast dat richtlijn 2003/86, zoals elke Uniehandeling, in overeenstemming met de grondrechten moet worden uitgevoerd. Zo komt uit overweging 2 van deze richtlijn naar voren dat maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten worden genomen met inachtneming van de grondrechten en de beginselen die in het Handvest worden erkend(39) en met name het in artikel 7 van het Handvest verankerde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven moeten waarborgen. Volgens vaste rechtspraak moet artikel 7 van het Handvest ook worden gelezen in samenhang met de rechten van het kind, zoals vastgelegd in artikel 24 van het Handvest.(40)
66. Hieruit volgt dat bij de behandeling van de aanvraag tot verlenging van de verblijfstitel van de gezinsleden van de gezinshereniger de grondrechten en in het bijzonder de artikelen 7 en 24 van het Handvest moeten worden geëerbiedigd.(41)
1. Individueel onderzoek van de aanvraag
67. Gelet op de hierboven genoemde voorwaarden verlangt het Hof dat de bevoegde nationale instanties een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen maken.(42)
68. In deze context legt artikel 17 van richtlijn 2003/86 de bevoegde nationale instantie duidelijk de verplichting op om de door een gezinslid van de gezinshereniger ingediende aanvraag tot verlenging van de verblijfstitel individueel te onderzoeken.(43) Dit onderzoek heeft tot doel vast te stellen of er redenen zijn die zich ertegen verzetten dat die instantie weigert om de verblijfstitel van het gezinslid te verlengen. Het Hof verlangt – net als de Commissie in haar richtsnoeren – dat deze instantie niet alleen rekening houdt met de uitdrukkelijk in artikel 17 van deze richtlijn genoemde factoren, maar ook met alle relevante aspecten van het geval en daarbij, indien nodig, bijzondere aandacht besteedt aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen.(44)
69. Volgens het Hof moet dit een „concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager” mogelijk maken.(45) Wanneer de aanvraag tot verlenging van de verblijfstitel van het gezinslid wordt afgewezen omdat de gezinshereniger zijn verblijfstitel heeft verloren, moet dit onderzoek het mijns inziens mogelijk maken om na te gaan of er motieven zijn die rechtvaardigen dat de bevoegde nationale instantie op grond van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86 een autonome verblijfstitel verleent. Hoewel de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om de verlenging van een verblijfstitel te weigeren of om te bepalen welke voorwaarden van toepassing zijn op de verlening van een autonome verblijfstitel, wordt deze vrijheid namelijk beperkt door de verplichting om de specifieke situatie in aanmerking te nemen van het gezinslid dat mogelijk is blootgesteld of het gevaar loopt te worden blootgesteld aan „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn, en om een verblijfstitel te verlenen als de situatie daarom vraagt.
70. In casu betreft de situatie een moeder met haar twee minderjarige kinderen. Aan de moeder en de kinderen is er geen „verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in het kader van gezinshereniging” verleend – en hun verblijfstitel is dus niet verlengd – omdat aan de vader – de gezinshereniger – een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen is geweigerd. In deze omstandigheden moet de bevoegde nationale instantie rekening houden met de gezinssituatie en in het bijzonder met de hechtheid van de gezinsband. Zij moet tevens rekening houden met de duur van hun verblijf, alsook met het bestaan van familiebanden, economische, culturele en sociale banden in zowel het gastland als het land van herkomst(46), de geboorteplaats van deze kinderen(47) en in voorkomend geval de leeftijd waarop zij in het gastland zijn aangekomen en de omstandigheid dat zij er zijn opgegroeid en opgeleid. Ook moet er rekening worden gehouden met relevante algemene en specifieke informatie over de situatie in hun land van herkomst, zoals levensomstandigheden, hun sociale status of specifieke culturele aspecten van dat land(48), waarbij de verwijzende rechter het risico benadrukt van structurele discriminatie waarvan de moeder in het land van herkomst het slachtoffer zou kunnen worden. Ten slotte moet de bevoegde nationale instantie rekening houden met de redenen waarom hun verblijfstitel niet wordt verlengd, die verband houden met het strafblad van de vader van het gezin.(49)
71. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit waarbij de bevoegde nationale instantie wegens het verlies van de verblijfstitel van de vader heeft geweigerd de verblijfstitels van de moeder en haar twee kinderen uit hoofde van gezinshereniging te verlengen, gelet op deze overwegingen gerechtvaardigd is, dan wel of in het licht van deze overwegingen aan deze personen een autonome verblijfstitel moet worden verleend.
2. Eerbiediging van het recht om te worden gehoord
72. Richtlijn 2003/86 vermeldt niet of en, zo ja, onder welke voorwaarden de gezinsleden van de gezinshereniger kunnen worden gehoord voordat een besluit tot weigering van verlenging van hun verblijfstitel wordt genomen, en ook niet op welke wijze zij zich op de in artikel 17 van deze richtlijn bedoelde omstandigheden kunnen beroepen.
73. Uit vaste rechtspraak vloeit evenwel voort dat het recht om te worden gehoord moet worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in die formaliteit, wanneer deze wetgeving binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.(50)
74. In dit verband heeft het Hof meermaals geoordeeld dat het recht om in elke procedure te worden gehoord integraal deel uitmaakt van de eerbiediging van de rechten van de verdediging en dat het gaat om een fundamenteel beginsel van het Unirecht, dat in artikel 47 van het Handvest is vastgelegd.(51) Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden.(52) Een besluit waarbij de aanvraag tot verlenging van een verblijfstitel wordt afgewezen is duidelijk een besluit dat de belangen van de gezinsleden van de gezinshereniger op nadelige wijze kan beïnvloeden.
75. Hieruit volgt dat de lidstaten verplicht zijn om de gezinsleden van de gezinshereniger te horen voordat zij besluiten om de verblijfstitel niet te verlengen.(53)
76. Hoewel het recht om te worden gehoord volgens vaste rechtspraak niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat de betrokkene in staat moet worden gesteld om mondeling een standpunt in te nemen(54), moet hij niettemin in staat worden gesteld om naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van de administratieve procedure. Zo moet de betrokkene in het kader van een aanvraag tot verlenging van een verblijfstitel om te beginnen alle door hem relevant geachte informatie over zijn persoonlijke en gezinssituatie kunnen geven. Bepaalde gegevens die vereist zijn in het kader van het individuele onderzoek waarin artikel 17 van richtlijn 2003/86 voorziet, kunnen worden aangetoond aan de hand van bewijsstukken, zoals de leeftijd van de kinderen of de duur van het verblijf van de gezinsleden in het gastland. Andere aspecten, zoals de hechtheid van de gezinsband, de aard of de omvang van de banden met het gastland of de levensomstandigheden in het land van herkomst, vereisen daarentegen de schriftelijke of mondelinge getuigenis van de betrokkene. Weer andere omstandigheden, zoals die welke mogelijkerwijs zijn aan te merken als „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn, kunnen het instellen van een specifieke procedure noodzakelijk maken.
77. Het recht om te worden gehoord impliceert vervolgens dat de bevoegde nationale instantie met de nodige aandacht kennisneemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en het besluit omstandig te motiveren. De verplichting om een besluit op voldoende specifieke en concrete wijze te motiveren vormt dus het uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, aangezien de betrokkene zo in staat wordt gesteld te begrijpen waarom zijn verzoek is geweigerd.(55)
78. Wat ten slotte het horen van een minderjarige betreft, vereist artikel 24, lid 1, van het Handvest dat kinderen vrijelijk hun mening mogen uiten en dat aan de aldus geuite mening in hen betreffende aangelegenheden in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid passend belang wordt gehecht.(56) Het Hof heeft erop gewezen dat deze bepaling niet verwijst naar het horen van het kind op zich, maar naar de mogelijkheid voor het kind om te worden gehoord.(57) Het recht van het kind om te worden gehoord vereist dus niet dat het kind noodzakelijkerwijs wordt gehoord, maar impliceert wel dat de procedures en wettelijke voorwaarden aanwezig zijn op basis waarvan het kind vrijelijk zijn mening kan geven, alsook dat van deze mening kennis wordt genomen.
79. Artikel 24, lid 2, van het Handvest verplicht de bevoegde nationale instantie bovendien om rekening te houden met de belangen van het kind. Volgens het Hof vereist die bepaling dat bij alle handelingen in verband met kinderen, met name die welke door de lidstaten bij de toepassing van richtlijn 2003/86 worden verricht, de belangen van het kind een essentiële overweging vormen.(58) In het arrest van 22 december 2010, Aguirre Zarraga(59), dat betrekking heeft op een procedure betreffende het gezagsrecht over een kind, heeft het Hof geoordeeld dat die belangen kunnen rechtvaardigen dat het kind niet wordt gehoord.(60) Ook al heeft het kind een recht om te worden gehoord, dat recht kan dus niet een absolute verplichting uitmaken, maar moet in het licht van de noden in verband met de belangen van het kind overeenkomstig artikel 24, lid 2, van het Handvest concreet worden beoordeeld.(61)
80. Met andere woorden, wanneer het verzoek wordt ingediend door een minderjarig kind, staat het aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, naargelang van zijn leeftijd of rijpheid.(62)
81. Gelet op het voorgaande moet artikel 17 van richtlijn 2003/86 in die zin worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale instantie een aanvraag van gezinsleden van de gezinshereniger tot verlenging van de verblijfstitel kan afwijzen zonder eerst een individueel onderzoek van hun aanvraag te verrichten en die gezinsleden tijdens dat onderzoek de mogelijkheid te bieden om alle informatie die zij voor hun situatie relevant achten naar behoren en daadwerkelijk onder de aandacht te brengen.
82. Wanneer het verzoek wordt ingediend door een minderjarig kind, staat het aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, naargelang van zijn leeftijd of rijpheid.
V. Conclusie
83. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
moet aldus worden uitgelegd dat:
– er voor de voorwaarde dat er sprake is van ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ moet worden aangetoond dat de onderdaan van een derde land die uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van het gastland verblijft, door aan het gezin gerelateerde factoren geconfronteerd wordt met omstandigheden die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn, of die hem blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid, met als gevolg dat hij daadwerkelijk bescherming door middel van de verlening van een autonome verblijfstitel nodig heeft;
– de enkele omstandigheid dat het onder meer gaat om minderjarige kinderen of dat de gezinsleden van de gezinshereniger hun verblijfstitel om redenen buiten hun wil hebben verloren, niet voldoende is om aan te tonen dat er sprake is van ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ in de zin van dit artikel; de omstandigheden moeten individueel worden onderzocht.
2) Artikel 17 van richtlijn 2003/86 moet aldus worden uitgelegd dat:
– het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de bevoegde nationale instantie een aanvraag van gezinsleden van de gezinshereniger tot verlenging van de verblijfstitel kan afwijzen zonder eerst een individueel onderzoek van hun aanvraag te verrichten en die gezinsleden tijdens dat onderzoek de mogelijkheid te bieden om alle informatie die zij voor hun situatie relevant achten naar behoren en daadwerkelijk onder de aandacht te brengen;
– wanneer het verzoek wordt ingediend door een minderjarig kind, het aan de lidstaten staat om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, naargelang van zijn leeftijd of rijpheid.”