Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 7. ožujka 2024.(1)
Predmet C-63/23
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
protiv
Subdelegación del Gobierno en Barcelona
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo no 5 de Barcelona (Sud za upravne sporove br. 5 u Barceloni, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Imigracijska politika – Pravo na spajanje obitelji – Direktiva 2003/86/EZ – Članak 15. stavak 3. – Odobravanje autonomne dozvole boravka u slučaju ‚posebno teških okolnosti’ – Uvjeti – Članak 17. – Pojedinačno ispitivanje – Pravo članova obitelji sponzora na saslušanje prije donošenja odluke kojom se odbija produženje njihove dozvole boravka – Saslušanje maloljetnikâ”
I. Uvod
1. U ovom predmetu Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Sud za upravne sporove br. 5 u Barceloni, Španjolska) postavlja više prethodnih pitanja o tumačenju članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji(2).
2. U skladu s tom odredbom, država članica dužna je državljanima trećih zemalja, članovima obitelji sponzora(3), odobriti autonomnu dozvolu boravka ako se oni nalaze u „posebno teškim okolnostima”. Sud koji je uputio zahtjev Sudu postavlja pitanje što obilježava takve okolnosti te usto traži da pobliže odredi postupovna pravila u skladu s kojima ti državljani mogu dokazati da se nalaze u takvim okolnostima.
3. Taj je zahtjev upućen u okviru spora između majke i njezino dvoje maloljetne djece, koji imaju dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji, i Subdelegacióna del Gobierno en Barcelona (Ured državne uprave u Barceloni, Španjolska). Taj im je ured odbio izdati „dozvolu dugotrajnog boravka na temelju spajanja obitelji” i stoga produžiti njihovu dozvolu boravka, slijedom odbijanja dozvole dugotrajnog boravka ocu, sponzoru(4). U okviru sudskog postupka koji su pokrenuli protiv te odluke tužitelji iz glavnog postupka tada su zatražili autonomnu dozvolu boravka u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86.
4. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pita Sud mogu li se okolnosti tužiteljâ iz glavnog postupka kvalificirati kao „posebno teške”, u smislu tog članka, zbog toga što se odnose na maloljetnu djecu ili što članovi obitelji ostaju bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji.
5. U ovom ću mišljenju iznijeti razloge zbog kojih smatram da nijedna od tih okolnosti nije sama po sebi dostatna da bi se dokazalo postojanje „posebno teških okolnosti”. Naime, smatram da takav uvjet iziskuje da se utvrdi da se državljani treće zemlje o kojima je riječ moraju, zbog obiteljskih čimbenika, suočiti s okolnostima koje su po svojoj prirodi visokog stupnja ozbiljnosti ili težine ili ih izlažu visokoj razini nesigurnosti ili ranjivosti te stvaraju stvarnu potrebu za njihovom zaštitom koja se osigurava odobravanjem autonomne dozvole boravka. U ovom mi se slučaju ne čini da je to svojstveno okolnostima koje je naveo sud koji je uputio zahtjev.
6. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pobliže odredi postupovna jamstva koja imaju članovi obitelji, a osobito maloljetna djeca, prije donošenja odluke kojom se odbija produženje njihove dozvole boravka te načine na koje mogu dokazati postojanje „posebno teških okolnosti” u svrhu ishođenja autonomne dozvole boravka.
7. U tom pogledu, objasnit ću zbog kojih razloga nadležno nacionalno tijelo prije donošenja takve odluke mora pojedinačno razmotriti zahtjev za produženje dozvole boravka, u smislu članka 17. Direktive 2003/86, pri čemu članovi obitelji o kojima je riječ mogu svrsishodno i djelotvorno iznijeti sve informacije koje smatraju relevantnima za svoje okolnosti. Dodajem i da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, kada zahtjev podnese maloljetno dijete, države članice trebaju poduzeti sve prikladne mjere kako bi tom djetetu pružile stvarnu i djelotvornu mogućnost da bude saslušano, u skladu s njegovom dobi i zrelosti.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2003/86
8. Direktivom 2003/86 utvrđuju se uvjeti za ostvarivanje prava na spajanje obitelji koje imaju državljani trećih zemalja koji zakonito borave na državnom području država članica.
9. U uvodnim izjavama 2., 4., 6., 11. i 15. te direktive navodi se:
„(2) U skladu s obvezom zaštite obitelji i poštovanja obiteljskog života, ugrađenom u mnogim instrumentima međunarodnog prava, trebale bi se usvojiti mjere koje se odnose na spajanje obitelji. Ova Direktiva poštuje temeljna prava i pridržava se načela priznatih posebno u članku 8. [K]onvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda[(5)] te u Povelji Europske unije o temeljnim pravima[(6)].
[…]
(4) Spajanje obitelji prijeko je potreban način omogućavanja obiteljskog života. Ono pomaže stvaranju sociokulturne stabilnosti koja omogućava integraciju državljana trećih zemalja u državama članicama, što također služi promicanju ekonomske i socijalne kohezije, temeljnom cilju [Europske unije] navedenom u Ugovoru.
[…]
(6) U svrhu zaštite obitelji, zasnivanja i očuvanja obiteljskog života, materijalni uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji trebali bi biti utvrđeni na osnovi zajedničkih kriterija.
[…]
(11) Pravo na spajanje obitelji trebalo bi se ostvariti uz propisno udovoljavanje vrijednostima i načelima priznatima od država članica, posebno u pogledu prava žena i djece […]
[…]
(15) Trebalo bi promicati integraciju članova obitelji. U tu svrhu trebalo bi im odobriti status koji je neovisan od onoga sponzora, posebno u slučajevima raspada brakova i partnerstva, kao i pristup obrazovanju, zaposlenju i stručnom osposobljavanju pod istim uvjetima kao i osobi s kojom se ponovno spajaju, pod odgovarajućim uvjetima.”
10. U okviru poglavlja VI. navedene direktive, naslovljenog „Ulazak i boravak članova obitelji”, u članku 13. stavku 3. propisuje se:
„Trajanje boravišne dozvole [dozvole boravka] odobrene članu/ovima obitelji u načelu ne smije biti dulje od datuma isteka boravišne dozvole [dozvole boravka] koju posjeduje sponzor.”
11. U tom poglavlju članak 15. Direktive 2003/86 glasi:
„1. Nakon najviše pet godina boravka i pod uvjetom da članu obitelji nije odobrena boravišna dozvola [dozvola boravka] zbog razloga koji se ne odnose na spajanje obitelji, supružnik ili nevjenčani partner i dijete koje je postalo punoljetno imaju po podnošenju zahtjeva, ako se isti traži, pravo na autonomnu boravišnu dozvolu [dozvolu boravka], neovisno o dozvoli sponzora.
Države članice mogu ograničiti dobivanje boravišne dozvole [dozvole boravka] navedene u prvom podstavku supružnika ili nevjenčanog partnera u slučajevima raspada obiteljskog odnosa.
2. Države članice mogu izdati autonomnu boravišnu dozvolu [dozvolu boravka] odrasloj djeci i rodbini u izravnoj uzlaznoj liniji na koje se primjenjuje članak 4. stavak 2.
3. U slučaju udovištva, razvoda, rastave ili smrti rodbine prvog stupnja u izravnoj uzlaznoj ili silaznoj liniji, autonomna boravišna dozvola [dozvola boravka] može se izdati na zahtjev, ako se traži, osobama koje su ušle na temelju okupljanja obitelji. Države članice utvrđuju odredbe kojima se osigurava odobravanje autonomnih boravišnih dozvola [dozvola boravka] u slučaju posebno teških okolnosti.
4. Nacionalnim pravom utvrđeni su uvjeti koji se odnose na odobravanje i trajanje autonomne boravišne dozvole [dozvole boravka].”
12. U poglavlju VII. te direktive, naslovljenom „Sankcije i pravni lijek”, u članku 16. stavku 3. navodi se:
„Države članice mogu povući boravišnu dozvolu [dozvolu boravka] člana obitelji ili odbiti produžiti boravišnu dozvolu [dozvolu boravka] člana obitelji kada se dovrši sponzorov boravak, a član obitelji još ne uživa autonomno pravo boravka prema članku 15.”
13. U članku 17. navedene direktive, koji se nalazi u tom poglavlju, određuje se:
„Države članice uzimaju u obzir prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osobe, trajanje njezinog boravka u državi članici i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza s njegovom/njezinom državom porijekla u slučaju odbijanja zahtjeva, povlačenja boravišne dozvole [dozvole boravka] ili odbijanja produženja boravišne dozvole [dozvole boravka] ili odlučivanja o nalogu za udaljavanje sponzora ili članova njegove obitelji.”
2. Smjernice
14. Komunikacija Komisije Vijeću i Europskom parlamentu od 3. travnja 2014. o smjernicama za primjenu Direktive 2003/86/EZ o pravu na spajanje obitelji(7) sadržava točku 5.3. naslovljenu „Pristup autonomnoj boravišnoj dozvoli [dozvoli boravka]”, čiji treći odlomak glasi:
„Člankom 15. stavkom 3. (drugom rečenicom) utvrđeno je da države članice moraju izdati autonomnu boravišnu dozvolu [dozvolu boravka] u slučaju posebno teških okolnosti svim članovima obitelji koji su ušli na temelju spajanja obitelji. Od država članica zahtijeva se da utvrde odredbe u tu svrhu u nacionalnom zakonodavstvu. Posebno teška okolnost morala je biti prouzrokovana situacijom u obitelji ili raspadom te obitelji, a ne poteškoćama povezanima s drugim razlozima. Primjeri posebno teških okolnosti mogu biti, na primjer, slučajevi nasilja u obitelji protiv žena i djece, određeni slučajevi prisilnog sklapanja braka, rizik od genitalnog sakaćenja žena ili u slučajevima u kojima bi se osoba našla u posebno teškoj situaciji u obitelji ako bi bila prisiljena na povratak u zemlju podrijetla.”
B. Španjolsko pravo
15. U članku 19. Leya Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Organski zakon 4/2000 o pravima i slobodama stranaca u Španjolskoj i njihovoj društvenoj integraciji)(8) od 11. siječnja 2000., u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, određuje se:
„1. Dozvola boravka u svrhu spajanja obitelji koju imaju bračni drug i djeca koji su se spojili s obitelji daje im, kada dosegnu dob za zaposlenje, pravo na rad bez potrebe za poduzimanjem drugih administrativnih koraka.
2. Bračni drug koji se spojio s obitelji može dobiti neovisnu dozvolu boravka ako raspolaže dostatnim financijskim sredstvima za vlastito uzdržavanje.
U slučaju u kojem je bračna družica spojena s obitelji žrtva rodnog nasilja, ona može dobiti neovisnu dozvolu za boravak i rad, a da nije potrebno ispuniti prethodno navedeni uvjet, ako je u njezinu korist donesen nalog za zaštitu ili, ako to nije slučaj, izvješće Ministerija Fiscal [Državno odvjetništvo, Španjolska] koje upućuje na postojanje indicija o rodnom nasilju.
3. Djeca koja su se spojila s obitelji mogu dobiti neovisnu dozvolu boravka kada postanu punoljetna ako raspolažu dostatnim financijskim sredstvima za vlastito uzdržavanje.
4. Oblik i iznos financijskih sredstava koja se smatraju dostatnima da bi članovi spojene obitelji mogli dobiti neovisnu dozvolu određuju se podzakonskim aktom.
5. U slučaju smrti sponzora članovi spojene obitelji mogu dobiti neovisnu dozvolu boravka pod uvjetima koji će se utvrditi.”
16. U članku 59. Real Decreta 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (Kraljevska uredba 557/2011 o odobravanju Uredbe o Organskom zakonu 4/2000 o pravima i slobodama stranaca u Španjolskoj i njihovoj društvenoj integraciji nakon što je izmijenjen Organskim zakonom 2/2009)(9) od 20. travnja 2011., naslovljenom „Boravak članova spojene obitelji neovisno o boravku sponzora”, propisuje se:
„1. Bračni drug ili partner koji se spojio s obitelji može dobiti neovisnu dozvolu za boravak i rad ako ispunjava jedan od sljedećih uvjeta i ako nema dugova prema poreznim tijelima ili tijelima socijalne sigurnosti:
(a) raspolaže dostatnim financijskim sredstvima da mu se odobri dozvola privremenog boravka a da ne obavlja gospodarsku djelatnost;
(b) sklopio je jedan ili više ugovora o radu, od trenutka podnošenja zahtjeva, kojima je predviđena naknada koja nije niža od minimalne međusektorske mjesečne plaće za zakonsko radno vrijeme ili od one koja proizlazi iz mjerodavnog kolektivnog ugovora;
(c) ispunjava uvjete za odobrenje neovisne dozvole za privremeni boravak i rad.
[…]
2. Usto, bračni drug ili partner može dobiti neovisnu dozvolu za boravak i rad u sljedećim slučajevima:
(a) kada dođe do prekida bračnog odnosa koji je doveo do boravka, uslijed zakonske rastave, razvoda braka ili poništaja registriranog partnerstva, ili prestanka životne zajednice, pod uvjetom da dokaže da je najmanje dvije godine u Španjolskoj živio s bračnim drugom ili partnerom s kojim je spojen;
(b) kada je žena žrtva rodnog nasilja, nakon što je u njezinu korist izdan sudski nalog za zaštitu ili, ako to nije slučaj, postoji izvješće Državnog odvjetništva koje upućuje na znakove rodnog nasilja. To se primjenjuje i u slučaju u kojem je bračni drug ili partner bio žrtva kaznenog djela povezanog s nasiljem u obitelji, ako postoji sudski nalog za zaštitu u korist žrtve ili, ako to nije slučaj, izvješće Državnog odvjetništva koje upućuje na nasilje u obitelji.
Zahtjevi podneseni na temelju ovog stavka obrađuju se prioritetno te se neovisna dozvola za boravak i rad izdaje na razdoblje od pet godina;
(c) u slučaju smrti sponzora.
3. U slučajevima predviđenima prethodnim stavkom, kada su se s obitelji spojili drugi članovi osim bračnog druga ili partnera, ti članovi obitelji zadržavaju izdanu dozvolu boravka, a produženje njihove dozvole boravka u svrhu spajanja obitelji ovisi o članu obitelji s kojim žive.
4. Djeca i maloljetnici kojima je sponzor zakonski zastupnik dobivaju neovisnu dozvolu boravka kada postanu punoljetni i mogu dokazati da se nalaze u jednoj od situacija opisanih u stavku 1. ovog članka ili kada postanu punoljetni te su boravili u Španjolskoj u razdoblju od pet godina.
[…]”
17. U članku 61. Kraljevske uredbe 557/2011, naslovljenom „Produženje dozvole boravka u svrhu spajanja obitelji”, u njegovu stavku 3. navodi se:
„Za produženje dozvole boravka u svrhu spajanja obitelji moraju biti ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a) Kad je riječ o članu koji se spojio s obitelji:
1. mora imati važeću dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji ili ne smije proći više od 90 kalendarskih dana od isteka te dozvole;
2. mora i dalje postojati obiteljski odnos ili odnos srodstva ili faktična zajednica na temelju kojih je izdano odobrenje produženja;
[…]
(b) Kad je riječ o sponzoru:
1. mora imati važeću dozvolu boravka ili ne smije proći više od 90 kalendarskih dana od isteka te dozvole;
[…]”
18. U skladu sa stavkom 4. prve dodatne odredbe Kraljevske uredbe 557/2011:
„Na prijedlog čelnika Secretaríje de Estado de Inmigración y Emigración [Državno tajništvo za imigraciju i emigraciju, Španjolska], uzimajući u obzir izvještaj čelnika Secretaríje de Estado de Seguridad [Državno tajništvo za sigurnost, Španjolska] i, po potrebi, čelnikâ Subsecretaríasa de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [podtajništva za vanjske poslove, suradnju i teritorijalnu politiku i javnu upravu, Španjolska], ako gospodarske, socijalne ili radne okolnosti to opravdavaju i u nereguliranim slučajevima koji su od posebnog interesa, Consejo de Ministros [Vijeće ministara, Španjolska] može, nakon što obavijesti Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [Tripartitno radno povjerenstvo u području imigracije, Španjolska] i savjetuje se s njime, izdati upute za odobrenje dozvola za privremeni boravak i/ili rad, koje mogu biti povezane s određenim razdobljem, zaposlenjem ili mjestom u skladu s uvjetima [iz tih] uputa, ili odobrenje dozvola boravka […]. Isto tako, čelnik Državnog tajništva za imigraciju i emigraciju može, na temelju izvještaja čelnika Državnog tajništva za sigurnost, odobriti pojedinačne dozvole privremenog boravka u slučaju iznimnih okolnosti koje nisu predviđene ovom uredbom.”
III. Činjenice iz glavnog postupka i prethodna pitanja
19. Troje tužitelja iz glavnog postupka, majka i njezino dvoje maloljetne djece, imali su dozvole boravka u svrhu spajanja obitelji, pri čemu je sponzor bio njezin suprug i otac oba djeteta.
20. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su 22. travnja 2021. ta četiri člana obitelji podnijela zahtjev za izdavanje „dozvole dugotrajnog boravka na temelju spajanja obitelji”.
21. Odlukom od 27. svibnja 2021. nadležno nacionalno tijelo odbilo je sponzorov zahtjev zbog postojanja ranije kaznene osude.
22. Zatim, to je tijelo odlukom od 22. lipnja 2021., na temelju članka 61. Kraljevske uredbe 557/2011, odbilo zahtjeve koje su podnijeli tužitelji iz glavnog postupka. Kao što to pokazuje njegov naslov, u tom se članku navode zahtjevi u pogledu produženja dozvola boravka u svrhu spajanja obitelji. Budući da sponzor više nije imao dozvolu za rad i/ili boravak, zahtjev koji su podnijeli nije ispunjavao zahtjev naveden u članku 61. stavku 3. točki (b) podtočki 1. te kraljevske uredbe.
23. Sud koji je uputio zahtjev, kojem su tužitelji iz glavnog postupka podnijeli tužbu kojom traže poništenje te odluke, ističe da je navedena odluka donesena a da nadležno nacionalno tijelo nije ocijenilo, u skladu s člankom 17. Direktive 2003/86, prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osoba o kojima je riječ, trajanje njihova boravka i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza sa zemljom u kojoj borave i s njihovom zemljom podrijetla.
24. Naime, prema mišljenju tog suda, s obzirom na to da se u članku 15. stavku 3. Direktive 2003/86 točno ne navode slučajevi „posebno teških okolnosti” koji opravdavaju odobrenje autonomne dozvole boravka članovima obitelji sponzora, ne može se isključiti da takav pojam obuhvaća situaciju do koje je došlo jer su članovi koji su se spojili s obitelji ostali bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji, osobito u slučaju maloljetne djece i osoba koje su u svojoj zemlji podrijetla izložene strukturnoj diskriminaciji, kao što su to žene podrijetlom iz određenih trećih zemalja u kojima osobe ženskog spola nemaju nikakvu zaštitu.
25. Međutim, sud koji je uputio zahtjev napominje, s jedne strane, da se u članku 59. Kraljevske uredbe 557/2011, unatoč obvezujućoj prirodi teksta članka 15. stavka 3. Direktive 2003/86, ne spominju slučajevi „posebno teških okolnosti” navedeni u potonjoj odredbi. Osim toga, iako se u stavku 4. prve dodatne odredbe te kraljevske uredbe predviđa odobravanje dozvole boravka u iznimnim slučajevima koji nisu predviđeni propisom, ne čini se da je ta odredba u skladu s Direktivom 2003/86. Naime, na odobrenje takve dozvole boravka primjenjuje se diskrecijska ovlast prema širokom tumačenju navedene odredbe, što ne sprečava automatsko donošenje odluka o dozvolama boravka, i takvo odobrenje nije u nadležnosti periferne državne uprave, nego središnje javne uprave.
26. S druge strane, španjolskim se propisom ne predviđa postupak koji bi dotičnim osobama omogućio da se pozovu na pojedinačne okolnosti niti se predviđa održavanje prethodnog saslušanja maloljetnika, tako da nadležna nacionalna tijela donose odluku ne uzimajući u obzir osobne okolnosti članova obitelji koji su se spojili s obitelji. Stoga ti članovi obitelji u istom trenutku dolaze u situaciju u kojoj je njihov status nereguliran. Iz sudske prakse Suda pak proizlazi da navedena tijela prije donošenja odluke u pogledu spajanja obitelji moraju ocijeniti sve posebne okolnosti konkretnog slučaja, što isključuje svaku automatsku odluku.
27. U tim okolnostima Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 5 de Barcelona (Sud za upravne sporove br. 5 u Barceloni) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 15. stavak 3. in fine i članak 17. Direktive [2003/86] tumačiti na način da, kad se u njima upućuje na ‚posebno teške okolnosti’, oni automatski obuhvaćaju sve okolnosti koje se odnose na maloljetnika i/ili okolnosti koje su slične onima iz članka 15.?
2. Je li u skladu s člankom 15. stavkom 3. in fine i člankom 17. Direktive [2003/86] nacionalni propis kojim se ne predviđa izdavanje autonomne dozvole boravka kojom se jamči da spojeni članovi obitelji ne ostaju u situaciji nereguliranog administrativnog statusa ako postoje takve posebno teške okolnosti?
3. Mogu li se članak 15. stavak 3. in fine i članak 17. Direktive [2003/86] tumačiti na način da to pravo na autonomnu dozvolu postoji ako spojeni članovi obitelji ostanu bez dozvole boravka zbog razloga neovisnih o njihovoj volji?
4. Je li u skladu s člankom 15. stavkom 3. i člankom 17. Direktive [2003/86] nacionalni propis kojim se ne predviđa da je, prije nego što se spojenim članovima obitelji odbije produljenje dozvole boravka, nužna i obvezna ocjena okolnosti iz članka 17. [te] direktive?
5. Je li u skladu s člankom 15. stavkom 3. i člankom 17. Direktive [2003/86], kao i s člankom 6. stavkom 1., člankom 8. stavcima 1. i 2. [EKLJP-a] i člancima 7., 24., 47. te člankom 33. stavkom 1. [Povelje], nacionalni propis kojim se ne predviđa, kao korak koji prethodi odbijanju izdavanja ili produljenja dozvole boravka članu koji se spojio s obitelji, posebni postupak saslušanja maloljetnika ako je sponzoru odbijena dozvola boravka ili njezino produljenje?
6. Je li u skladu s člankom 15. stavkom 3. i člankom 17. Direktive [2003/86], kao i s člankom 6. stavkom 1., člankom 8. stavcima 1. i 2. [EKLJP-a] i člancima 7., 24., 47. te člankom 33. stavkom 1. [Povelje], nacionalni propis kojim se ne predviđa, kao korak koji prethodi odbijanju izdavanja ili produljenja dozvole boravka bračnom drugu koji se spojio s obitelji, ako je sponzoru odbijeno izdavanje dozvole boravka ili njezino produljenje, postupak u kojem se može pozvati na okolnosti predviđene u članku 17. Direktive [2003/86] kako bi zatražio da mu se omogući nastavak boravka bez prekida u odnosu na njegov prethodni status boravka?”
28. Pisana očitovanja podnijeli su tužitelji iz glavnog postupka, španjolska vlada i Europska komisija. Te su stranke sudjelovale na raspravi održanoj 17. siječnja 2024., na kojoj su također usmeno odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
29. Prvo, drugo i treće prethodno pitanje odnose se na uvjete primjene članka 15. stavka 3. Direktive 2003/86, na temelju kojeg države članice državljanima trećih zemalja koji su ušli u državu članicu na temelju spajanja obitelji moraju u slučaju „posebno teških okolnosti” odobriti autonomnu dozvolu boravka, te, konkretno, na opseg tog pojma.
30. S druge strane, četvrto, peto i šesto prethodno pitanje odnose se na postupovna jamstva koja se primjenjuju prilikom donošenja odluke kojom se odbija produženje dozvole boravka članovima obitelji sponzora. Iako sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu upućuje na članak 15. stavak 3. Direktive 2003/86, ta se odredba ne odnosi na uvjete pod kojima država članica može odbiti produženje dozvole boravka tim članovima obitelji, što je uređeno člankom 16. stavkom 3. te direktive. Stoga predlažem Sudu da ta pitanja razmotri s gledišta tog posljednjeg članka.
A. Uvjeti za odobrenje autonomne dozvole boravka na temelju članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86 (prvo, drugo i treće prethodno pitanje)
31. Svojim prvim i trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev poziva Sud, u biti, da pojasni treba li članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2003/86 tumačiti na način da se postojanje „posebno teških okolnosti” može automatski utvrditi ako je riječ o okolnostima koje uključuju maloljetno dijete ili ako članovi obitelji ostanu bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji.
32. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev usto pita protivi li se toj odredbi zakonodavstvo države članice kojim se ne predviđa odobravanje autonomne dozvole boravka članovima obitelji sponzora kada se ne nalaze samo u posebno teškim okolnostima zbog prisutnosti maloljetne djece, nego i njihova situacija postaje nezakonita zbog toga što im je odbijeno produženje dozvole boravka.
33. Budući da su argumenti koje su tužitelji iz glavnog postupka iznijeli na raspravi pokazali potrebu za pojašnjenjima u tom pogledu, prije tumačenja teksta članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86 navest ću uvodnu napomenu o prirodi prava boravka koje se, na temelju te direktive, priznaje državljanima trećih zemalja koji su ušli u državu članicu na temelju spajanja obitelji.
1. Uvodna napomena
34. Iz uvodnih izjava 4. i 6. Direktive 2003/86 proizlazi da je njezin opći cilj omogućiti integraciju državljana trećih zemalja u državama članicama osiguravajući zaštitu obitelji i, osobito, jamčeći očuvanje obiteljskog života zahvaljujući spajanju obitelji(10). Sud je presudio da iz tog cilja kao i iz cjelovitog tumačenja te direktive, među ostalim njezina članka 13. stavka 3. i članka 16. stavka 3., proizlazi da, sve dok dotični članovi obitelji nisu stekli autonomno pravo boravka na temelju članka 15. navedene direktive, njihovo pravo boravka je pravo koje se izvodi iz prava sponzora, koje ima za svrhu promicati integraciju potonjeg(11).
35. Naime, situacija poput one o kojoj je riječ, u kojoj majka i njezina djeca, koji su ušli u državu članicu na temelju spajanja obitelji, ne mogu ishoditi produženje dozvole boravka zbog isteka dozvole boravka koju je imao otac, uobičajena je situacija u kontekstu spajanja obitelji, za razliku od „posebno teških uvjeta” koje zakonodavac Unije predviđa u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/86.
36. Kao što je to na raspravi pravilno istaknula španjolska vlada, prisutnost maloljetne djece česta je i uobičajena okolnost u kontekstu spajanja obitelji državljana trećih zemalja. Kada bi se priznalo da njihove okolnosti same po sebi mogu biti „posebno teške okolnosti” u smislu tog članka, dovele bi se u pitanje na taj način izražene svrhe te direktive, s obzirom na to da bi maloljetna djeca imala autonomno pravo boravka te bi im stoga bilo dopušteno ostati na državnom području države članice, dok bi njihov roditelj možda morao napustiti to područje.
37. Usto, činjenica da članovi obitelji sponzora ostaju bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji svojstvena je izvedenoj prirodi njihova prava boravka. Tako je, u okviru predmeta u kojem je donesena presuda Y. Z. i dr. (Prijevara u spajanju obitelji), u kojem su članovi obitelji sponzora ostali bez dozvola boravka zbog prijevare koju je počinio sponzor, o kojoj oni nisu imali saznanja, Sud presudio da je, „uzimajući u obzir ključnu važnost sponzora u sustavu uspostavljenom Direktivom 2003/86”, u skladu s ciljevima te direktive i njezinom temeljnom postavkom da prijevara ima posljedice na postupak spajanja obitelji, a osobito to da utječe na dozvole boravka izdane članovima obitelji tog sponzora, čak i ako potonji nisu imali saznanja o počinjenoj prijevari(12). Ta su načela po analogiji primjenjiva na situaciju poput one o kojoj je riječ, u kojoj članovi obitelji koji su ušli u državu članicu na temelju spajanja obitelji ne mogu ishoditi produženje dozvole boravka zato što je sponzor izgubio pravo boravka zbog počinjenja kaznenog djela.
38. Sada valja ispitati u kojoj mjeri može biti ispunjen uvjet koji se odnosi na postojanje „posebno teških okolnosti”, naveden u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici navedene direktive.
2. Opseg pojma „posebno teške okolnosti” u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86
39. Članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2003/86 zakonodavac Unije predvidio je kao obvezujuću odredbu. U okviru te odredbe, to da se osobe koje su ušle u državu članicu na temelju spajanja obitelji nalaze u „posebno teškima okolnostima” jedini je materijalni uvjet koji treba ispuniti za odobrenje autonomne dozvole boravka. Međutim, ni taj članak ni ijedna druga odredba te direktive ne sadržavaju definiciju pojma „posebno teške okolnosti” niti navode primjere takve situacije, za razliku od članka 13. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38/EZ(13), koji izričito navodi članove obitelji građanina Unije koji su žrtve nasilja u obitelji. Sud je stoga u svojoj sudskoj praksi uputio na Komisijino tumačenje iz točke 5.3. njezinih smjernica, u kojoj se kao primjer „posebno teških okolnosti” navode slučajevi nasilja u obitelji(14).
40. Španjolska vlada na raspravi je tvrdila da države članice mogu jednostrano odrediti opseg pojma „posebno teške okolnosti”. Ne slažem se s tim stajalištem. Naime, smatram da taj pojam, upotrijebljen u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/86, treba smatrati autonomnim pojmom prava Unije. U protivnome, kada bi države članice raspolagale marginom prosudbe da odrede što obuhvaćaju takve okolnosti, razlike u nacionalnim propisima mogle bi dovesti u pitanje doseg i koristan učinak obveze koja im se time nalaže. Usto, treba utvrditi da se u članku 15. stavku 3. te direktive za definiranje navedenog pojma ne upućuje na pravo država članica, i to za razliku od članka 15. stavka 4. navedene direktive. Nužno je razlikovati te dvije odredbe. Člankom 15. stavkom 3. drugom rečenicom Direktive 2003/86 priznaje se pravo člana obitelji o kojem je riječ na način da se od država članica zahtijeva da donesu odredbe kojima se osigurava odobravanje autonomnih dozvola boravka u slučaju „posebno teških okolnosti”. Time zakonodavac Unije navodi neophodan materijalni uvjet za odobrenje takve dozvole boravka. Suprotno tomu, članak 15. stavak 4. te direktive ima drukčiji cilj jer se njime državama članicama dodjeljuje odgovornost da, u svojim nacionalnim pravima, odrede uvjete pod kojima je moguće zahtijevati to pravo te pravila ostvarivanja tog prava, pod uvjetom da se poštuje načelo proporcionalnosti te cilj i koristan učinak navedene direktive(15).
41. Stoga mi se, s obzirom na te elemente, čini da je potrebno primijeniti ustaljenu sudsku praksu Suda, prema kojoj iz zahtjeva ujednačene primjene prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da odredba prava Unije koja ne sadržava nikakvo izravno upućivanje na pravo država članica radi utvrđenja njezina smisla i dosega treba u cijeloj Uniji imati autonomno i ujednačeno tumačenje(16). U tu svrhu, budući da se u Direktivi 2003/86 ne definira pojam „posebno teške okolnosti”, valja ga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, tumačiti u skladu s njegovim uobičajenim značenjem u svakodnevnom jeziku, a sve uzimajući u obzir kontekst u kojem se koristi i ciljeve kojima teži propis kojeg je dio(17).
42. Svoju ću analizu započeti ispitivanjem svrhe članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86. Naime, uvjet koji se odnosi na postojanje „posebno teških okolnosti” treba prije svega tumačiti s obzirom na svrhu te odredbe, a to je zaštita članova obitelji sponzora.
43. Podsjećam na to da se, u skladu s uvodnim izjavama 4. i 6. te direktive, pravom na spajanje obitelji osobito želi zajamčiti zaštita obitelji osiguravajući očuvanje obiteljskog života ili njegovo zasnivanje u državi članici domaćinu(18). Stoga se na temelju tog prava može svakome zajamčiti pravo na život sa svojom obitelji u toj državi.
44. Međutim, navedeno pravo nije apsolutno i zakonodavac Unije predviđa legitimna ograničenja njegova ostvarivanja. Tako, u uvodnoj izjavi 2. Direktive 2003/86, naglašava da se mjere koje se odnose na spajanje obitelji moraju provoditi uz poštovanje temeljnih prava koja su osobito utvrđena u Povelji. Te se mjere stoga moraju provoditi uz poštovanje prava na ljudsko dostojanstvo utvrđenog u članku 1. Povelje, prava na integritet osobe, navedenog u njezinu članku 2., zabrane mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kazne, navedene u članku 4. Povelje, kao i prava djeteta utvrđenih u njezinu članku 24. Usto, u uvodnoj izjavi 11. te direktive zakonodavac Unije državama članicama izričito priznaje pravo da donesu „mjere ograničavanja” prava na spajanje obitelji kada to opravdava udovoljavanje vrijednostima i načelima koje one priznaju, posebno u pogledu prava žena i djece. Tako nadležno nacionalno tijelo, na temelju članka 4. stavaka 4. i 5. navedene direktive, može odbiti prihvatiti zahtjeve za spajanje bračnog druga s obitelji ako on treba živjeti s drugim bračnim drugovima sponzora (poligamna kućanstva) ili ako nije navršio minimalnu dob koju je država članica za to odredila, i to kako bi se spriječili prisilni brakovi.
45. Smatram da se mjerom koju je zakonodavac Unije uspostavio u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/86 želi postići ista svrha, odnosno zaštita članova obitelji, ali u kasnijoj fazi postupka, kada oni već uđu na državno područje države članice domaćina na temelju spajanja obitelji. Stoga je odobravanje autonomne dozvole boravka mjera zaštite člana obitelji koji se nalazi u „posebno teškim okolnostima” zbog obiteljskih čimbenika(19).
46. Iz toga proizlazi da odobrenje autonomne dozvole boravka na temelju članka 15. stavka 3. druge rečenice Direktive 2003/86 iziskuje da se utvrdi postojanje stvarne potrebe za zaštitom članova obitelji.
47. Razmatranje samih pojmova i konteksta u kojem ih je zakonodavac Unije upotrijebio u tom članku omogućuje da se preciznije utvrdi opseg uvjeta koji se odnosi na postojanje „posebno teških okolnosti”.
48. Kao prvo, pojam „okolnosti” (fr. situation) u njegovu se uobičajenom značenju odnosi na određeni skup zbivanja, stanja, odnosa u kojima se nalazi osoba ili skupina osoba o kojima je riječ(20). Na raspravi se tvrdilo da se pojam „okolnosti” mora ponajprije odnositi na „obiteljsku situaciju”, s obzirom na cilj i svrhe Direktive 2003/86. Slažem se s tim stajalištem jer mi se čini presudnim razlikovati situacije koje su obuhvaćene područjem primjene te direktive od situacije s kojom se državljanin treće zemlje suočava zbog raznih razloga, na primjer zbog postojanja opasnosti od proganjanja ili ozbiljne nepravde u njegovoj zemlji podrijetla, što je uređeno Direktivom 2011/95/EU(21), ili zato što je bio žrtva trgovine ljudima, što je uređeno Direktivom 2004/81/EZ(22). Komisija tako u svojim smjernicama naglašava da je ta „posebno teška okolnost” „morala biti prouzrokovana situacijom u obitelji ili raspadom te obitelji, a ne poteškoćama povezanima s drugim razlozima”(23). Međutim, čini mi se da bi bilo točnije smatrati da se pojam „okolnosti” naveden u članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2003/86 odnosi na „obiteljske čimbenike”. Naime, smatram da u mnogim nacionalnim zakonodavstvima, osobito u području oporezivanja i socijalnog prava, ali i u svakodnevnom jeziku, pojam „obiteljska situacija” upućuje na sastav i strukturu kućanstva. Suprotno tomu, pojam „obiteljski čimbenici” omogućuje uzimanje u obzir drugih elemenata kao što su obiteljski život, postojanje sukobâ u obiteljima ili pak ponašanja svakog od članova obitelji.
49. Kao drugo, zakonodavac Unije navodi okolnosti koje kvalificira kao „posebno teške”, a Komisija u svojim pripremnim aktima govori o „posebno teškim okolnostima”(24) ili pak „situacijama prijeke potrebe”(25). Stoga mi se čini da „posebno teške okolnosti” treba karakterizirati postojanje okolnosti koje su po svojoj prirodi visokog stupnja ozbiljnosti ili težine za člana obitelji o kojem je riječ ili ga izlažu visokoj razini nesigurnosti ili ranjivosti i koje su stoga iznimne.
50. U kontekstu članka 15. stavka 3. Direktive 2003/86, takve se okolnosti mogu utvrditi ako član obitelji ostane, de facto ili de jure, bez zaštite svoje obitelji.
51. Prvi je slučaj onaj u kojem do „posebno teških okolnosti” dolazi raspadom obiteljskog odnosa sa sponzorom i gubitkom prava boravka člana obitelji prouzročenim time. Nastanak takve situacije stoga čini otežavajuću okolnost, koja opravdava činjenicu da mogućnost koju države članice imaju da u slučaju udovištva, razvoda, rastave ili smrti sponzora izdaju autonomnu dozvolu boravka, priznata u članku 15. stavku 3. prvoj rečenici te direktive, postaje obveza u drugoj rečenici tog članka(26).
52. To može biti slučaj kada se osoba o kojoj je riječ u slučaju povratka u zemlju podrijetla zbog razvoda ili rastave izlaže opasnosti od toga da više neće moći uzdržavati sebe ili svoju djecu, zbog njezina socijalnog statusa ili zbog situacije u toj zemlji, ili riziku da više ne vidi svoju djecu. To može biti slučaj i, kao što to ističe Komisija u svojim pripremnim aktima(27), ako bi se udovica, razvedena žena ili odbačena žena, da se mora vratiti u svoju zemlju podrijetla, našla u „posebno teškim okolnostima” ili pak „situaciji prijeke potrebe”.
53. Drugi je slučaj onaj u kojem su „posebno teške okolnosti” u kojima se nalazi član obitelji, upravo suprotno, rezultat (nastavka) njegova obiteljskog života sa sponzorom, što čini neprihvatljivom činjenicu da se njegovo pravo boravka izvodi iz prava boravka sponzora. Takve okolnosti tada iziskuju da država članica domaćin državljaninu treće zemlje koji boravi na njezinu državnom području na temelju spajanja obitelji dodijeli pravo da ondje boravi bez sponzora, u trajanju i pod uvjetima koji su određeni njezinim nacionalnim pravom.
54. Tako je nesporno, s obzirom na pripremne akte Direktive 2003/86 i sudsku praksu Suda(28), da se žene koje su žrtve nasilja u obitelji nalaze u „posebno teškim okolnostima” u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive(29). Uz nasilje koje se nad njima provodi, njihovu situaciju dodatno otežava činjenica da ovise o počinitelju tog nasilja u pogledu njihova prava boravka u državi članici domaćinu. Zato je odobravanje autonomne dozvole boravka mjera zaštite kojom se sprečava da član obitelji(30), zbog straha da izgubi svoj pravni status, bude odvraćen od napuštanja obiteljskog doma i podnošenja prijave(31). Napominjem da tomu u prilog govori i članak 59. stavak 1. Konvencije o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji(32).
55. Član obitelji, čiji status boravka ovisi o onome sponzora, može biti izložen jednako teškim okolnostima uslijed drugih oblika nasilja u obitelji. Nasilje u obitelji može biti fizičko, spolno, psihološko i može se očitovati u financijskom iskorištavanju. Može se odnositi i na situaciju u kojoj je član obitelji žrtva zlostavljanja ili zanemarivanja, nasilja u ime časti i prisilnog braka, u kojoj je prisilno razdvojen od djeteta, izložen opasnosti od genitalnog sakaćenja žena(33) ili prisilnog pobačaja ili je pak izbačen iz svojeg doma, zbog čega ta osoba više nije u mogućnosti uzdržavati se i živjeti u zemlji podrijetla bez pomoći treće osobe. U takvim je situacijama neprihvatljivo održavanje odnosa ovisnosti koji izvedeno pravo boravka podrazumijeva te one opravdavaju odobrenje autonomne dozvole boravka.
56. Ovdje nije moguće navesti konačan popis „posebno teških okolnosti” kojima može biti izložen član obitelji sponzora. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Wathelet u svojem mišljenju u predmetu NA(34), mora biti riječ o „posebnim okolnostima koje valja zaštititi”(35). Te se okolnosti mogu razlikovati od države članice do države članice, od razdoblja do razdoblja i od slučaja do slučaja te, usto, nadležnom nacionalnom tijelu treba priznati potrebnu marginu prosudbe da u svakom pojedinačnom slučaju procijeni stupanj ozbiljnosti i težine okolnosti s kojima se mora suočiti osoba o kojoj je riječ te razinu nesigurnosti i ranjivosti kojoj se ona izlaže.
57. S obzirom na sva ta razmatranja, smatram da članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da uvjet koji se odnosi na postojanje „posebno teških okolnosti” iziskuje da se utvrdi da je državljanin treće zemlje, koji boravi na državnom području države članice domaćina na temelju spajanja obitelji, suočen, zbog obiteljskih čimbenika, s okolnostima koje su po svojoj prirodi visokog stupnja ozbiljnosti ili težine ili koje ga izlažu visokoj razini nesigurnosti ili ranjivosti, te stvaraju stvarnu potrebu za njegovom zaštitom koja se osigurava odobravanjem autonomne dozvole boravka.
58. Podložno pojedinačnom ispitivanju situacije, sama okolnost da se ona odnosi na maloljetnu djecu ili da su članovi obitelji sponzora ostali bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji nije dovoljna da se utvrdi postojanje „posebno teških okolnosti” u smislu tog članka.
59. S obzirom na to tumačenje, bespredmetno je ispitivanje drugog prethodnog pitanja.
60. Podsjećam na to da tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud treba li članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive 2003/86 tumačiti na način da mu se protivi zakonodavstvo države članice kojim se ne predviđa odobravanje autonomne dozvole boravka članovima obitelji sponzora kada, uz posebno teške okolnosti u kojima se nalaze zbog prisutnosti maloljetne djece, njihova situacija u toj državi postaje nezakonita zbog toga što im je odbijeno produženje dozvole boravka.
61. To se pitanje temelji na pretpostavci prema kojoj se tužitelji iz glavnog postupka nalaze u „posebno teškim okolnostima” u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive zato što one uključuju dvoje maloljetne djece. Međutim, zbog razloga koje sam upravo naveo, samo ta okolnost nije dovoljan temelj za ostvarivanje prava na autonomnu dozvolu boravka u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice navedene direktive. U takvoj su situaciji članovi obitelji sponzora obuhvaćeni odredbama Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom(36) te imaju prava i jamstva koja se u njoj navode.
B. Postupovna jamstva povezana s donošenjem odluke kojom se odbija produženje dozvole boravka članovima obitelji sponzora
62. Svojim četvrtim, petim i šestim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita Sud, u biti, treba li članak 17. Direktive 2003/86, u vezi s člancima 7., 24., 33. i 47. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležno nacionalno tijelo može odbiti zahtjev za produženje dozvole boravka koji su podnijeli članovi obitelji sponzora a da prethodno nije pojedinačno razmotrilo njihov zahtjev, u okviru čega bi članovi obitelji, a osobito maloljetna djeca, bili saslušani.
63. U skladu s člankom 16. stavkom 3. Direktive 2003/86, „države članice mogu […] odbiti produžiti boravišnu dozvolu [dozvolu boravka] člana obitelji kada se dovrši sponzorov boravak, a član obitelji još ne uživa autonomno pravo boravka prema članku 15.”
64. Kad je riječ o razmatranju zahtjeva za produženje dozvole boravka članova obitelji koje trebaju provesti nadležna nacionalna tijela, iz članka 16. stavka 3. te direktive, a osobito iz upotrebe izraza „mogu […] odbiti produžiti” u toj odredbi, proizlazi da države članice u tom pogledu uživaju diskrecijsko pravo(37). Međutim, podsjećam na to da se njime mogu koristiti samo uz poštovanje načela proporcionalnosti te cilja i korisnog učinka navedene direktive(38).
65. Usto, nedvojbeno je da Direktivu 2003/86, kao i svaki akt prava Unije, treba provoditi u skladu s temeljnim pravima. Tako iz uvodne izjave 2. te direktive proizlazi da mjere koje se odnose na spajanje obitelji trebaju biti donesene u skladu s temeljnim pravima i načelima priznatima Poveljom(39) i da se njima mora osobito voditi računa o tome da se osigura pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, zajamčeno u članku 7. Povelje. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, taj članak treba tumačiti u vezi s temeljnim pravima djeteta kako se navode u članku 24. Povelje(40).
66. Iz toga proizlazi da se zahtjev za produženje dozvole boravka članova obitelji sponzora mora razmotriti uz poštovanje temeljnih prava i, osobito, članaka 7. i 24. Povelje(41).
1. Pojedinačno razmatranje zahtjeva
67. S obzirom na prethodno navedene zahtjeve, Sud smatra da nadležna nacionalna tijela moraju provesti uravnoteženu i razumnu ocjenu svih uključenih interesa(42).
68. U tom kontekstu člankom 17. Direktive 2003/86 nadležnom nacionalnom tijelu vrlo se jasno nalaže pojedinačno razmatranje zahtjeva za produženje dozvole boravka koji je podnio član obitelji sponzora(43). Cilj je tog razmatranja utvrditi postoje li razlozi zbog kojih to tijelo ne bi trebalo odbiti produženje dozvole boravka člana obitelji. Osim elemenata koji se izričito navode u članku 17. te direktive, Sud, kao i Komisija u svojim smjernicama, od navedenog tijela zahtijeva da uzme u obzir sve relevantne elemente konkretnog slučaja i da osobitu pozornost posveti interesima djece o kojoj je riječ i cilju podupiranja obiteljskog života(44).
69. Prema mišljenju Suda, ta ocjena treba omogućiti „konkretno ispitivanje situacije svakog podnositelja zahtjeva”(45). Smatram da, kada je zahtjev za produženje dozvole boravka člana obitelji odbijen kao posljedica toga što je sponzor ostao bez dozvole boravka, to ispitivanje treba omogućiti da se ocijeni postoje li razlozi na temelju kojih mu nadležno nacionalno tijelo može izdati autonomnu dozvolu boravka na temelju članka 15. stavka 3. Direktive 2003/86. Naime, iako države članice raspolažu marginom prosudbe da odbiju produženje dozvole boravka ili odrede uvjete za odobravanje autonomne dozvole boravka, ta je sloboda ograničena obvezom da uzmu u obzir specifičnu situaciju člana obitelji koji bi se našao ili bi se mogao naći u „posebno teškim uvjetima”, u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive, i da izdaju dozvolu boravka ako taj položaj to zahtijeva.
70. U ovom je slučaju riječ o situaciji u kojoj majci s njezino dvoje maloljetne djece nije izdana „dozvola dugotrajnog boravka na temelju spajanja obitelji” i stoga im nije produžena dozvola boravka, kao posljedica odbijanja izdavanja dozvole dugotrajnog boravka ocu, sponzoru. U tim okolnostima, nadležno nacionalno tijelo trebalo bi u obzir uzeti situaciju u obitelji i, osobito, čvrstoću obiteljskih odnosa. Trebalo bi uzeti u obzir i trajanje njihova boravka i postojanje obiteljskih, gospodarskih, kulturnih i socijalnih veza i u državi članici domaćinu i u zemlji podrijetla(46), mjesto rođenja te djece(47) te, ovisno o slučaju, dob u kojoj su došli u državu članicu domaćina i okolnost da su ondje odrasla i da su se ondje školovala. Također bi trebalo voditi računa o općim informacijama i relevantnim posebnostima u pogledu situacije u njihovoj zemlji podrijetla, kao što su životni uvjeti, njihov socijalni status ili pak specifični kulturni aspekti te zemlje(48), s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev ističe opasnost od strukturne diskriminacije kojoj bi majka mogla biti izložena u navedenoj zemlji. Naposljetku, navedeno bi tijelo trebalo uzeti u obzir razloge zbog kojih njihova dozvola boravka nije produžena, koji su povezani s činjenicom da je otac prije bio kazneno osuđen(49).
71. Sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti je li s obzirom na ta razmatranja opravdana odluka o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom je nadležno nacionalno tijelo majci i njezino dvoje djece odbilo produžiti dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji zbog toga što je otac ostao bez dozvole boravka, ili njima treba, s obzirom na navedena razmatranja, izdati autonomnu dozvolu boravka.
2. Poštovanje prava na saslušanje
72. U Direktivi 2003/86 ne pojašnjava se mogu li i, ovisno o slučaju, pod kojim uvjetima, članovi obitelji sponzora biti saslušani prije donošenja odluke o odbijanju produženja njihove dozvole boravka niti se navode, konkretno, pravila u skladu s kojima se oni mogu pozvati na okolnosti predviđene u članku 17. te direktive.
73. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je poštovanje prava na saslušanje obvezno i onda kad mjerodavni propis izričito ne predviđa takvu formalnost, pod uvjetom da taj propis ulazi u područje primjene prava Unije(50).
74. U tom pogledu, Sud je više puta presudio da je pravo na saslušanje u svakom postupku sastavni dio poštovanja prava obrane, što je temeljno načelo prava Unije utvrđeno u članku 47. Povelje(51). To pravo jamči svakoj osobi mogućnost da svrsishodno i djelotvorno iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese(52). Naime, odluka kojom se odbija zahtjev za produženje dozvole boravka odluka je koja bi mogla nepovoljno utjecati na interese članova obitelji sponzora.
75. Iz toga slijedi da su države članice dužne saslušati članove obitelji sponzora prije donošenja odluke da neće produžiti njihovu dozvolu boravka(53).
76. Iako, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravo na saslušanje ne podrazumijeva nužno obvezu da se osobi o kojoj je riječ omogući da se usmeno izrazi(54), mora joj se ipak omogućiti da svrsishodno i djelotvorno iznese svoje mišljenje u upravnom postupku. Tako u kontekstu zahtjeva za produženje dozvole boravka ta osoba mora prije svega moći iznijeti sve informacije koje smatra relevantnima u pogledu njezinih osobnih okolnosti i situacije u obitelji. Određeni se elementi koji su potrebni u svrhu pojedinačnog razmatranja zahtjeva predviđenog u članku 17. Direktive 2003/86 mogu utvrditi na temelju dokaza u pisanom obliku, kao što su dob djece ili trajanje boravka članova obitelji u državi članici domaćinu. Suprotno tomu, neki drugi elementi kao što su čvrstoća obiteljskih odnosa, priroda i važnost veza u državi članici domaćinu ili pak životni uvjeti u zemlji podrijetla iziskuju davanje iskaza navedene osobe, u pisanom ili usmenom obliku. Druge pak okolnosti, kao što su one u kojima bi se moglo očitovati postojanje „posebno teških okolnosti”, u smislu članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive, mogle bi usto zahtijevati uspostavljanje posebnog postupka.
77. Pravo na saslušanje podrazumijeva, nadalje, da nadležno nacionalno tijelo posvećuje svu dužnu pažnju očitovanjima koja je iznijela osoba u pitanju, ispitujući pažljivo i nepristrano sve relevantne informacije konkretnog slučaja te dajući detaljno obrazloženje svoje odluke, te stoga obveza davanja dovoljno određenog i konkretnog obrazloženja odluke predstavlja posljedicu načela poštovanja prava obrane jer se time osobi u pitanju omogućuje da shvati razloge odbijanja njezina zahtjeva(55).
78. Naposljetku, kad je riječ o načinima uključivanja maloljetnika, člankom 24. stavkom 1. Povelje zahtijeva se da djeca mogu slobodno izražavati svoje mišljenje i da se to mišljenje uzima u obzir u pitanjima koja se na njih odnose, u skladu s njihovom dobi i zrelosti(56). Sud je pojasnio da se ta odredba ne odnosi na saslušanje djeteta kao takvo, nego na davanje mogućnosti djetetu da bude saslušano(57). Pravo djeteta na saslušanje stoga ne zahtijeva da se saslušanje nužno održi, ali nalaže da tom djetetu budu na raspolaganju postupci i zakonske pretpostavke koji mu omogućuju da slobodno izrazi svoje mišljenje te da se to mišljenje sasluša.
79. Usto, člankom 24. stavkom 2. Povelje nadležnom se nacionalnom tijelu nalaže da uzme u obzir zaštitu interesa djeteta. Prema mišljenju Suda, ta odredba podrazumijeva da je u svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, osobito u djelovanju država članica prilikom primjene Direktive 2003/86, primarni cilj zaštita interesa djeteta(58). U presudi od 22. prosinca 2010., Aguirre Zarraga(59), koja se odnosila na postupak u pogledu prava na skrb nad djetetom, Sud je presudio da ta zaštita interesa može opravdavati neodržavanje saslušanja djeteta(60). Prema tome, iako saslušanje ostaje pravo djeteta, ono ne može biti apsolutna obveza, nego o tome treba u svakom pojedinačnom slučaju donijeti ocjenu s obzirom na zahtjeve povezane sa zaštitom interesa djeteta, u skladu s člankom 24. stavkom 2. Povelje(61).
80. Drugim riječima, kada zahtjev podnese maloljetno dijete, države članice trebaju poduzeti sve prikladne mjere kako bi tom djetetu pružile stvarnu i djelotvornu mogućnost da bude saslušano, u skladu s njegovom dobi i zrelosti(62).
81. S obzirom na te elemente, članak 17. Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležno nacionalno tijelo može odbiti zahtjev za produženje dozvole boravka koji su podnijeli članovi obitelji sponzora a da prethodno nije provelo pojedinačno ispitivanje njihova zahtjeva, pri čemu bi mogli svrsishodno i djelotvorno iznijeti sve informacije koje smatraju relevantnima za svoje okolnosti.
82. Kada zahtjev podnese maloljetno dijete, države članice trebaju poduzeti sve prikladne mjere kako bi tom djetetu pružile stvarnu i djelotvornu mogućnost da bude saslušano, u skladu s njegovom dobi i zrelosti.
V. Zaključak
83. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Sud za upravne sporove br. 5 u Barceloni, Španjolska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 15. stavak 3. drugu rečenicu Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji
treba tumačiti na način da:
– uvjet koji se odnosi na postojanje „posebno teških okolnosti” iziskuje da se utvrdi da je državljanin treće zemlje, koji boravi na državnom području države članice domaćina na temelju spajanja obitelji, suočen, zbog obiteljskih čimbenika, s okolnostima koje su po svojoj prirodi visokog stupnja ozbiljnosti ili težine ili koje ga izlažu visokoj razini nesigurnosti ili ranjivosti, te stvaraju stvarnu potrebu za njegovom zaštitom koja se osigurava odobravanjem autonomne dozvole boravka;
– podložno pojedinačnom ispitivanju situacije, sama okolnost da se ona odnosi na maloljetnu djecu ili da su članovi obitelji sponzora ostali bez dozvole boravka zbog razloga koji ne ovise o njihovoj volji nije dovoljna da se utvrdi postojanje „posebno teških okolnosti” u smislu tog članka.
2. Članak 17. Direktive 2003/86 treba tumačiti na način da mu se:
– protivi nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg nadležno nacionalno tijelo može odbiti zahtjev za produženje dozvole boravka koji su podnijeli članovi obitelji sponzora a da prethodno nije provelo pojedinačno ispitivanje njihova zahtjeva, pri čemu bi mogli svrsishodno i djelotvorno iznijeti sve informacije koje smatraju relevantnima za svoje okolnosti;
– kada zahtjev podnese maloljetno dijete, države članice trebaju poduzeti sve prikladne mjere kako bi tom djetetu pružile stvarnu i djelotvornu mogućnost da bude saslušano, u skladu s njegovom dobi i zrelosti.