ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
31 mai 2018 (*)
« Manquement d’État – Directive 2011/92/CE – Évaluation des incidences sur l’environnement de forages de prospection ou d’exploration du gaz de schiste – Forage en profondeur – Critères de sélection – Détermination de seuils »
Dans l’affaire C‑526/16,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 12 octobre 2016,
Commission européenne, représentée par Mmes M. Owsiany-Hornung et D. Milanowska ainsi que par M. C. Zadra, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Pologne, représentée par MM. B. Majczyna, D. Krawczyk, M. Orion Jędrysek et H. Schwarz ainsi que par Mme K. Majcher, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (première chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot (rapporteur), A. Arabadjiev et E. Regan, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. K. Malacek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 décembre 2017,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ayant exclu les projets de prospection ou d’exploration de gisements par des forages d’une profondeur allant jusqu’à 5 000 mètres de la procédure visant à déterminer si une évaluation des incidences sur l’environnement est nécessaire (ci-après la « procédure de screening »), à l’exception des forages d’une profondeur minimale de 1 000 mètres dans les zones de captages d’eau et de protection des masses d’eaux intérieures ainsi que dans les zones faisant l’objet de régimes de protection de la nature, comme les parcs nationaux, les réserves naturelles, les parcs naturels et les zones « Natura 2000 », et leurs alentours (ci-après, pour l’ensemble de ces zones, les « zones sensibles »), par la fixation d’un seuil de déclenchement de cette procédure qui ne tient pas compte de tous les critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de cette directive ainsi que des annexes II et III de celle-ci.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 2, paragraphe 1, de la directive 2011/92 prévoit :
« Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l’article 4. »
3 L’article 4, paragraphes 2 et 3, de cette directive précise :
« 2. Sous réserve de l’article 2, paragraphe 4, pour les projets énumérés à l’annexe II, les États membres déterminent si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10. Les États membres procèdent à cette détermination :
a) sur la base d’un examen cas par cas ;
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3. Pour l’examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III. »
4 L’annexe II de ladite directive, intitulée « Projets visés à l’article 4, paragraphe 2 », prévoit, à son point 2 :
« 2. Industrie extractive
a) Carrières, exploitations minières à ciel ouvert et tourbières (projets non visés à l’annexe I) ;
b) Exploitations minières souterraines ;
[...]
d) Forages en profondeur, notamment :
i) les forages géothermiques ;
ii) les forages pour le stockage des déchets nucléaires ;
iii) les forages pour l’approvisionnement en eau,
à l’exception des forages pour étudier la stabilité des sols ;
e) Installations industrielles de surface pour l’extraction de charbon, de pétrole, de gaz naturel et de minerais, ainsi que de schiste bitumineux. »
5 L’annexe III de la directive 2011/92, intitulée « Critères de sélection visés à l’article 4, paragraphe 3 », est libellée comme suit :
« 1. Caractéristiques des projets
Les caractéristiques des projets doivent être considérées notamment par rapport :
a) à la dimension du projet ;
b) au cumul avec d’autres projets ;
c) à l’utilisation des ressources naturelles ;
d) à la production de déchets ;
e) à la pollution et aux nuisances ;
f) au risque d’accidents, eu égard, notamment aux substances ou aux technologies mises en œuvre.
2. Localisation des projets
La sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d’être affectées par le projet doit être considérée en prenant notamment en compte :
a) l’occupation des sols existants ;
b) la richesse relative, la qualité et la capacité de régénération des ressources naturelles de la zone ;
c) la capacité de charge de l’environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones suivantes :
i) zones humides ;
ii) zones côtières ;
iii) zones de montagnes et de forêts ;
iv) réserves et parcs naturels ;
v) zones répertoriées ou protégées par la législation des États membres ; zones de protection spéciale désignées par les États membres conformément [aux directives 2009/147/CE et 92/43/CEE] ;
vi) zones dans lesquelles les normes de qualités environnementales fixées par la législation de l’Union sont déjà dépassées ;
vii) zones à forte densité de population ;
viii) paysages importants du point de vue historique, culturel et archéologique.
3. Caractéristiques de l’impact potentiel
Les incidences notables qu’un projet pourrait avoir doivent être considérées en fonction des critères énumérés aux points 1 et 2, notamment par rapport :
a) à l’étendue de l’impact (zone géographique et importance de la population affectée) ;
b) à la nature transfrontalière de l’impact ;
c) à l’ampleur et la complexité de l’impact ;
d) à la probabilité de l’impact ;
e) à la durée, à la fréquence et à la réversibilité de l’impact. »
Le droit polonais
6 L’article 60 de l’Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (loi sur l’accès aux informations concernant l’environnement et sa protection, sur la participation du public à la protection de l’environnement et sur les évaluations des incidences sur l’environnement), du 3 octobre 2008 (Dz. U. de 2008, no 199, position 1227), prévoit :
« Le Conseil des ministres détermine par voie de règlement, en tenant compte des incidences que les projets pourraient avoir sur l’environnement et des facteurs visés à l’article 63, paragraphe 1 :
1) les classes de projets toujours susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ;
2) les classes de projets potentiellement susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ;
3) les cas dans lesquels des modifications apportées aux sites sont qualifiées de projets au sens des points 1 et 2. »
7 Aux termes de l’article 63 de cette loi:
« L’obligation d’effectuer une évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet planifié, potentiellement susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, est déterminée, par voie de décision, par l’autorité ayant compétence pour rendre des décisions concernant les facteurs environnementaux, compte tenu de l’ensemble des facteurs suivants :
[...] »
8 L’article 2 du Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (règlement du conseil des ministres, relatif aux projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement), du 9 novembre 2010 (Dz. U. de 2010, no 213, position 1397), établit la liste de projets qui doivent obligatoirement être soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement.
9 L’article 3 de ce règlement établit la liste des projets à l’égard desquels l’obligation de réaliser une évaluation des incidences sur l’environnement est déterminée par l’autorité compétente.
10 Dans sa version initiale, cet article visait tous les projets de prospection ou d’exploration de gisements par des forages dès lors que ceux-ci étaient d’une profondeur supérieure à 1 000 mètres, lesquels étaient, par conséquent, soumis à la procédure de screening.
11 À la suite de la modification dudit règlement, le 25 juin 2013, ce seuil n’a été maintenu que pour les projets de forages réalisés sur des sites se trouvant dans les zones sensibles. Pour ceux situés en dehors de ces zones, le seuil a été élevé à 5 000 mètres de profondeur, de sorte que, pour les projets de forages et d’exploration de gisements réalisés en dehors des zones sensibles, seuls ceux dont la profondeur est supérieure à 5 000 mètres sont soumis à la procédure de screening.
La procédure précontentieuse
12 Le 28 juin 2013, la Commission a adressé une demande d’informations à la République de Pologne sur les conditions dans lesquelles la directive 2011/92 était appliquée aux projets liés à l’exploration du gaz de schiste, demande à laquelle les autorités polonaises ont répondu le 7 octobre 2013.
13 Le 11 juillet 2014, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure à la République Pologne, par laquelle elle lui exposait que, selon elle, le seuil de 5 000 mètres de profondeur fixé à l’article 3 du règlement du l’environnement excluait, en pratique, la majorité des projets de prospection et d’exploitation du gaz de schiste réalisés dans cet État membre du champ d’application de la directive 2011/92.
14 La Commission a ainsi considéré que, en fixant ce seuil sans tenir compte de tous les critères de sélection pertinents et en excluant la procédure de screening pour les forages allant jusqu’à 5 000 mètres de profondeur, la République de Pologne n’avait pas correctement transposé les dispositions de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/ 92 ainsi que des annexes II et III de celle-ci.
15 Par lettre du 5 novembre 2014, les autorités polonaises ont contesté cette analyse.
16 Le 27 février 2015, la Commission, concluant à une violation de la directive 2011/92, a adressé un avis motivé à cet État membre, dans lequel elle l’invitait à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui‑ci.
17 Par lettre du 27 avril 2015, les autorités polonaises ont maintenu, en substance, leur analyse.
18 Les éléments de réponse fournis par les autorités polonaises ne l’ayant pas satisfaite, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
19 Par son grief unique, la Commission reproche à la République de Pologne d’avoir manqué aux obligations résultant de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de la directive 2011/92 ainsi que des annexes II et III de celle-ci, en excluant de la procédure de screening l’ensemble des forages de prospection ou d’exploration de gisements situés en dehors des zones sensibles lorsqu’ils ne dépassent pas 5 000 mètres de profondeur.
Argumentation des parties
20 La Commission soutient que des forages de prospection et d’exploration de gisements pouvant aller jusqu’à 5 000 mètres de profondeur relèvent de la notion de « forages en profondeur », au sens du point 2, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92, de sorte qu’ils doivent faire l’objet d’une procédure de screening. Elle se réfère à cet égard à l’arrêt du 11 février 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e.a. (C‑531/13, EU:C:2015:79, point 31).
21 Elle précise que, en l’absence de renvoi exprès au droit des États membres, il y a lieu de déterminer le sens de cette notion par une interprétation autonome et uniforme, qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation dont elle fait partie. Dans ce cadre, les critères énoncés à l’annexe III de la directive 2011/92 seraient sans incidence.
22 Elle relève que le législateur de l’Union a qualifié les forages pour l’approvisionnement en eau, visés à l’annexe II, point 2, sous d), iii), de la directive 2011/92, de « forage[s] en profondeur », bien qu’ils ne dépassent pas quelques centaines de mètres de profondeur en pratique.
23 Elle rappelle que, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2011/92, les États membres doivent veiller à ce que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement soient soumis à une évaluation qui soit préalable à leur réalisation et souligne que l’objectif recherché par le législateur européen est non pas l’élimination des risques pour l’environnement, mais l’évaluation préalable de ceux-ci (arrêts du 19 septembre 2000, Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, point 52, et du 2 juin 2005, Commission/Italie, C‑83/03, EU:C:2005:339, point 20), laquelle doit intervenir à un stade précoce de la procédure administrative. Elle ajoute que cette directive vise à garantir une large participation effective du public au processus décisionnel.
24 La Commission estime que le gouvernement polonais ne saurait, dès lors, se prévaloir de l’existence de réglementations nationales protectrices de l’environnement pour justifier la réglementation litigieuse.
25 Elle rappelle que la marge d’appréciation dont disposent les États membres pour fixer les critères ou les seuils visés à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/92 trouve ses limites dans l’obligation énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, de soumettre à une procédure préalable d’évaluation en ce qui concerne leurs incidences les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (voir, notamment, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, point 50, ainsi que du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, C‑66/06, non publié, EU:C:2008:637, point 61).
26 Elle considère que, si le risque d’incidences notables du projet sur l’environnement ne peut, sur la base d’informations objectives, être exclu, le principe de précaution requiert qu’une évaluation des incidences sur l’environnement soit réalisée (voir, par analogie, arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, point 44). Elle se réfère, à cet égard, à une résolution du Parlement européen, du 21 novembre 2012, sur les incidences sur l’environnement des activités d’extraction de gaz de schiste et de schiste bitumineux, qui souligne la nécessité d’appliquer le principe de précaution à ces activités et de réaliser des études scientifiques concernant les incidences à long terme sur la santé humaine de la pollution atmosphérique liée à la fracturation et de la contamination de l’eau.
27 La Commission fait valoir que, en pratique, la profondeur des forages de prospection ou d’exploration du gaz de schiste a toujours ou, à tout le moins, dans la plupart des cas, été inférieure à 5 000 mètres en Pologne, de sorte que ce seuil de 5000 mètres a pour effet d’exclure de la procédure préalable d’évaluation la quasi-totalité des forages effectués dans cet État membre en dehors des zones sensibles et qu’il permet, en réalité, de contourner les obligations résultant de la directive 2011/92. Elle précise, à cet égard, que seuls 52 forages sur l’ensemble des 9 160 forages de plus de 1 000 mètres de profondeur effectués au cours des 50 dernières années dans cet État membre avaient une profondeur supérieure à 5 000 mètres (0,6 % de l’ensemble des forages en profondeur), de sorte que la quasi-totalité ou, à tout le moins, la grande majorité des forages d’exploration de gisement, en particulier de gaz de schiste, situés en dehors des zones sensibles, est exclue de la procédure de screening.
28 En outre, les zones sensibles représenteraient moins d’un quart (23 %) du territoire polonais et environ 26 % des sites ayant fait l’objet de concessions d’exploration du gaz de schiste.
29 La Commission estime qu’il n’est pas possible, eu égard à la méthode d’extraction de ce gaz, de soutenir que la totalité des projets ainsi exclue puisse être considérée, sur la base d’une appréciation globale, comme n’étant pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de la jurisprudence de la Cour.
30 En particulier, en ce qui concerne la prospection et l’extraction de gaz de schiste et de pétrole de schistes bitumineux, des publications scientifiques confirmeraient l’existence de risques élevés sur l’environnement du fait de la fracturation hydraulique, notamment en termes de contamination des eaux souterraines et de surface par l’introduction de substances chimiques dans l’environnement à la suite d’une perte de fluide de fracturation, de pollution atmosphérique, de risque pour la faune et la flore sauvages, de risque pour les travailleurs et les communautés locales causés par des émissions de méthane et d’autres composés organiques volatils émanant du trou de sonde.
31 La Commission ajoute que, même s’il a été considéré dans la grande majorité des cas, voire pour la totalité de ceux-ci, que le projet en cause n’avait pas d’incidences notables sur l’environnement, il n’en demeure pas moins que cette évaluation reste nécessaire tant qu’il n’existe pas de certitude scientifique quant à l’absence d’impact environnemental de celui-ci.
32 La Commission réfute également l’argument de la République de Pologne selon lequel la connaissance du soubassement géologique et l’expérience permettent de garantir l’absence de risques d’incidences notables sur l’environnement, estimant que les risques liés à de tels projets peuvent, en tout état de cause, compte tenu de leur nature, se réaliser.
33 La Commission fait également valoir l’absence d’uniformité de la structure géologique du territoire polonais et des conditions hydrogéologiques. Elle ajoute que la République de Pologne n’a pas expliqué les raisons pour lesquelles elle conteste les études citées par la Commission.
34 À titre subsidiaire, la Commission soutient que la République de Pologne a manqué à ses obligations en n’ayant pas pris en compte l’ensemble des critères pertinents énoncés à l’annexe III de la directive 2011/92 pour fixer le nouveau seuil de 5 000 mètres de profondeur en deçà duquel est exclue toute procédure de screening.
35 Le gouvernement polonais conteste l’argumentation développée par la Commission et conclut à la conformité des dispositions nationales litigieuses avec la directive 2011/92.
36 Il fait valoir que tous les forages de prospection et d’exploration de gisements ne relèvent pas nécessairement de la notion de « forages en profondeur », au sens du point 2, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92. Il ajoute que cette notion ne se définit pas par rapport à une profondeur établie de manière abstraite et générale pour l’ensemble de l’Union européenne, que les États membres disposent d’une marge d’appréciation, sous réserve du respect de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, et qu’ils doivent tenir compte du degré d’exploration géologique des différentes régions et du risque d’incidences notables sur l’environnement.
37 Il soutient que, grâce à la connaissance de la structure géologique de son territoire et à l’expérience acquise lors des forages effectués par le passé sur celui-ci, les dangers potentiels de ces projets sont connus et prévisibles, sont les mêmes pour l’ensemble des forages réalisés en deçà de 5 000 mètres de profondeur et peuvent être maîtrisés.
38 Par conséquent, il serait possible de considérer qu’aucun de ces forages ne peut avoir d’incidences notables sur l’environnement.
39 Il indique que la réalisation de ces projets de forage est soumise à un contrôle strict et permanent, dans le cadre de diverses procédures qui en garantissent la sécurité, telles que celles prévues par la loi sur l’eau, qui exige l’obtention d’une autorisation appropriée de captage d’eau à des fins de forage. Il se réfère également à sa législation sur les déchets, à celle sur les déchets d’extraction, qui exigent l’obtention de décisions administratives aux fins de la gestion des déchets provenant des forages, à la législation polonaise sur la protection des sols agricoles et forestiers qui impose à l’entreprise de réhabiliter les sols agricoles ou forestiers, ainsi qu’à sa législation sur la protection de la nature.
40 Il soutient que les rapports et les études cités par la Commission ne sont pas fiables, qu’ils se réfèrent à des risques hypothétiques et qu’ils ne précisent pas quel est l’état de l’environnement avant la réalisation des projets.
41 Il conteste également l’argument de la Commission selon lequel la réglementation litigieuse concernerait en pratique tous les forages de prospection ou d’exploration du gaz de schiste en faisant valoir qu’il ne saurait être exclu qu’à l’avenir des forages de plus de 5 000 mètres de profondeur soient entrepris.
42 Il fait valoir que les zones sensibles dans le cadre desquelles le seuil de déclenchement de la procédure de screening est de 1000 mètres représentent près d’un quart du territoire national.
43 Le gouvernement polonais soutient que les critères pertinents énoncés à l’annexe III de la directive 2011/92 ont été dûment pris en compte.
44 Ainsi, le critère du cumul ne serait pas pertinent dès lors que les forages en cause sont le plus souvent réalisés sur des terres agricoles et qu’ils ne sont pas situés à proximité d’autres forages.
45 Tel serait également le cas de celui de l’utilisation des ressources naturelles, dès lors que le captage d’eau est contrôlé et réglementé par une législation nationale spécifique. Il en irait de même de la production de déchets.
46 Pour ce qui concerne le critère relatif au risque d’accidents, le gouvernement polonais fait valoir que les arguments de la Commission ne concernent en réalité que le risque lié aux substances chimiques utilisées en fonction de la technologie appliquée. Il maintient que, selon les données disponibles, grâce aux mesures de prévention et à l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux systèmes de sécurité, l’activité est sans risque et n’aurait donné lieu qu’à un faible nombre d’incidents, qui n’auraient, en outre, causé aucun dommage important à l’environnement.
47 S’agissant de la localisation des projets, il invoque la loi polonaise sur la planification et l’aménagement du territoire, qui prend en compte l’exigence d’un développement durable, pour faire valoir que les projets de forages ne peuvent être situés que sur des terrains sur lesquels l’exercice de ce type d’activité a été autorisé par des documents de planification.
Appréciation de la Cour
48 Il y a lieu de constater, tout d’abord, que bien que la requête de la Commission se réfère à l’ensemble des forages de prospection et d’exploration des gisements auxquels s’applique le seuil litigieux, il ressort du dossier soumis à la Cour que cette institution s’est essentiellement référée, tant dans le cadre de la procédure précontentieuse, que devant la Cour, aux forages de prospection et d’exploration du gaz de schiste.
49 Or, la procédure précontentieuse a pour but de donner à l’État concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit de l’Union et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission. L’objet d’un recours intenté en application de l’article 258 TFUE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue par cette disposition. Dès lors, la requête ne peut être fondée sur des griefs autres que ceux indiqués dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêt du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, EU:C:1999:431, point 51).
50 Il s’ensuit que le grief de la Commission doit être considéré comme limité à la question de savoir si la République de Pologne a manqué à ses obligations découlant de la directive 2011/92 en ce qu’elle a fixé à 5 000 mètres de profondeur le seuil en deçà duquel les forages d’exploration et de prospection de gaz de schiste réalisés en dehors des zones sensibles ne sont pas soumis à une procédure de screening.
51 Il convient, ensuite, de déterminer si les forages ainsi exclus de cette procédure relèvent de la catégorie des « forages en profondeur », au sens du point 2, sous d), de l’annexe II de cette directive.
52 Il importe de rappeler à cet égard que l’annexe II de la directive 2011/92 énumère les projets visés à l’article 4, paragraphe 2, de cette directive à l’égard desquels les États membres sont tenus de déterminer dans quelle mesure ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et doivent, à ce titre, être soumis à évaluation conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci.
53 Ainsi, contrairement à ce que soutient le gouvernement polonais, il y a lieu de se prononcer d’abord sur la question de savoir si un forage relève de la catégorie des « forages en profondeur » visée au point 2, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92 et ensuite seulement sur celle de savoir si, le cas échéant, ce forage doit être soumis à une évaluation, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, dès lors qu’il est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
54 Il y a également lieu de constater qu’il ressort de l’économie générale de la directive 2011/92 ainsi que du libellé de ses dispositions que le champ d’application de celle-ci est étendu et que l’objectif poursuivi par cette dernière est très large (voir, par analogie arrêt du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, points 31 et 39).
55 Il résulte d’ailleurs du libellé du point 2 de l’annexe II de cette directive, relatif à l’industrie extractive, lequel vise, outre les forages en profondeur, les carrières, les exploitations minières à ciel ouvert et les tourbières, mais également les exploitations minières souterraines, les extractions de minéraux par dragage marin ou fluvial ainsi que les installations industrielles de surface pour l’extraction de charbon, de pétrole, de gaz naturel et de minerais ainsi que de schiste bitumineux, que cette disposition a vocation à couvrir de manière large les projets liés à l’industrie extractive.
56 Par conséquent, bien que le point 2, sous d), de l’annexe II de la directive 2011/92 ne précise pas l’expression « forages en profondeur », en lui associant un seuil de profondeur, il ressort néanmoins de l’économie générale de cette directive que le législateur de l’Union a entendu couvrir, sous cette expression, tout forage lié à l’industrie extractive susceptible d’avoir des incidences sur l’environnement.
57 Eu égard à leurs caractéristiques, les forages de prospection et d’exploration du gaz de schiste constituent donc, en principe, par nature, des forages « en profondeur », au sens du point 2, sous d), de cette annexe II. Il en va ainsi pour des forages susceptibles d’atteindre plusieurs centaines, voire milliers de mètres de profondeur comme ceux qui sont visés par la réglementation en cause.
58 Dès lors, de tels forages constituent des projets pour lesquels les États membres ont l’obligation de déterminer, en application de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/92, soit sur la base d’un examen au cas par cas, soit sur la base de seuils ou de critères, s’ils doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement. Selon cette même disposition, les États membres peuvent aussi décider d’appliquer ces deux procédures.
59 Il convient, dès lors, de déterminer si, ainsi que le soutient la Commission, la République de Pologne a manqué à ces exigences en fixant à 5 000 mètres de profondeur le seuil en deçà duquel les forages de prospection et d’exploration du gaz de schiste situés en dehors des zones sensibles ne sont pas soumis à une procédure de screening.
60 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante que, lorsque les États membres ont décidé de recourir à la fixation de seuils ou de critères, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/92, la marge d’appréciation qui leur est ainsi conférée trouve ses limites dans l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, de soumettre à évaluation, avant l’octroi d’une autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (voir arrêt 20 novembre 2008, Commission/Irlande, C‑66/06, EU:C:2008:637, point 61 et jurisprudence citée).
61 Un État membre qui fixerait ces seuils ou ces critères à un niveau tel que, en pratique, la totalité des projets d’un certain type serait d’avance soustraite à l’obligation de réaliser une évaluation de leurs incidences outrepasserait de même cette marge d’appréciation, sauf si la totalité des projets exclus pouvait être considérée, sur la base d’une appréciation globale, comme n’étant pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement (voir arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, EU:C:1996:404, point 53 ; du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, EU:C:1999:431, point 75, ainsi que du 20 novembre 2008, Commission/Irlande, C‑66/06, EU:C:2008:637, point 65).
62 S’agissant de la réglementation polonaise litigieuse, la Commission fait valoir que la fixation du seuil de 5 000 mètres de profondeur a pour conséquence de soustraire l’ensemble ou, à tout le moins, la très grande majorité des forages de prospection ou d’exploration du gaz de schiste sur le territoire polonais à toute évaluation des incidences sur l’environnement.
63 En effet, la République de Pologne n’a pas contesté que, en pratique, la plupart des forages d’exploration de gaz de schiste par la technique de la fracturation hydraulique réalisés sur le territoire polonais à ce jour n’atteignaient pas ce seuil de 5 000 mètres de profondeur.
64 Or, il ne saurait être admis que la totalité des projets ainsi exclus de la procédure de screening puisse être considérée, sur la base d’une appréciation globale, comme n’étant pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
65 Il convient d’indiquer à cet égard qu’un projet est considéré comme étant susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement lorsque, en raison de sa nature, il risque de transformer de façon substantielle ou irréversible des facteurs d’environnement, tels que la faune et la flore, le sol ou l’eau, indépendamment de ses dimensions (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, EU:C:1999:431, point 67).
66 Il résulte également de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2011/92, qui prévoit que les « États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement [...] soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences », qu’une telle évaluation doit être réalisée dès qu’il existe une probabilité ou un risque que le projet ait de tels effets (voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2004, Commission/Portugal, C‑117/02, EU:C:2004:266, point 85, ainsi que du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, points 42 et 43).
67 Compte tenu du principe de précaution, qui est l’un des fondements de la politique de protection d’un niveau élevé poursuivie par l’Union dans le domaine de l’environnement, à la lumière duquel doit être interprétée la directive 2011/92, il est considéré qu’un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que le projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement (voir, en ce sens, arrêts du 24 mars 2011, Commission/Belgique, C‑435/09, non publié, EU:C:2011:176, point 64, ainsi que du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, point 44).
68 La Commission a fourni, à cet égard, des informations objectives tirées de diverses études scientifiques, faisant état de risques élevés pour l’environnement de la prospection de gaz de schiste par fracturation hydraulique, en raison notamment de la contamination des eaux souterraines et de surface par l’introduction de substances chimiques dans l’environnement, ainsi que de risques pour la faune et la flore.
69 Le gouvernement polonais a néanmoins fait valoir que les forages de prospection et d’exploration du gaz de schiste ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, compte tenu de la connaissance de la structure géologique en Pologne et des connaissances acquises lors des forages déjà effectués, ainsi que de l’application de diverses procédures et de normes protectrices de l’environnement.
70 Toutefois, la Commission soutient que la diversité de la structure et des conditions géologiques en Pologne est telle, ce que le gouvernement polonais ne conteste pas, qu’une analyse au cas par cas des sites concernés est nécessaire.
71 Partant, la République de Pologne n’a pas démontré que les projets de prospection et d’exploration du gaz de schiste allant jusqu’à 5 000 mètres de profondeur et réalisés en dehors des zones sensibles pouvaient être considérés, de manière générale, comme n’étant pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
72 Par ailleurs, la directive 2011/92 n’exclut pas de son champ d’application des projets dont les incidences potentielles sur l’environnement seraient régies sous d’autres aspects par des dispositions nationales protectrices de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, EU:C:1999:431, point 71).
73 En outre, les dispositions nationales citées par le gouvernement polonais poursuivent des objectifs propres, tels que la protection de l’eau ou l’aménagement du territoire, distincts de ceux poursuivis par la directive 2011/92. Certaines d’entre elles ne s’appliquent d’ailleurs qu’au stade de la réalisation des projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou après leur réalisation, telles que celles relatives à la gestion des déchets.
74 Dès lors que l’objectif essentiel de la directive 2011/92 est de garantir que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient, « avant l’octroi d’une autorisation », soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement, l’argumentation du gouvernement polonais ne saurait prospérer (voir, en ce sens, arrêt du 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, point 29 et jurisprudence citée).
75 Ainsi que la Cour l’a souligné, le caractère préalable d’une telle évaluation se justifie par la nécessité que, dans le processus de décision, l’autorité compétente tienne compte le plus tôt possible des incidences sur l’environnement de tous les processus techniques de planification et de décision afin d’éviter, dès l’origine, la création de pollutions ou de nuisances plutôt que de combattre ultérieurement leurs effets (arrêt du 26 juillet 2017, Comune di Corridonia e.a., C‑196/16 et C‑197/16, EU:C:2017:589, point 33 ainsi que jurisprudence citée).
76 Est également sans pertinence l’argument du gouvernement polonais selon lequel le nombre de forages effectués sur le territoire national devrait diminuer, ainsi que celui selon lequel il conviendrait de tenir compte de la circonstance que les zones sensibles, dans lesquelles le seuil au-delà duquel la procédure de screening doit être réalisée préalablement à tout forage demeure fixé à 1 000 mètres de profondeur, représentent près d’un quart de ce territoire.
77 Il ne saurait, dès lors, être considéré, comme le soutient le gouvernement polonais, que la totalité des forages de prospection ou d’exploration du gaz de schiste effectués à des profondeurs allant jusqu’à 5 000 mètres ne présente pas de risques d’incidences environnementales.
78 Il résulte de ce qui précède que, en retenant le seuil de 5 000 mètres de profondeur, la République de Pologne a soustrait, en pratique, la quasi-totalité des projets de prospection ou d’exploration du gaz de schiste réalisés en dehors des zones sensibles à l’application de la directive 2011/92, sans qu’il soit possible de considérer, sur la base d’une appréciation globale, que ceux-ci ne sont pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Elle a, dès lors, outrepassé la marge d’appréciation dont elle dispose en vertu de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2011/92.
79 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que, en ayant exclu les projets de prospection ou d’exploration de gisements de gaz de schiste par des forages d’une profondeur allant jusqu’à 5 000 mètres, situés en dehors des zones sensibles, de la procédure de screening, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphes 2 et 3, ainsi que des annexes II et III de la directive 2011/92.
Sur les dépens
80 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et cette dernière ayant succombé en sa défense pour l’essentiel, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête :
1) En ayant exclu les projets de prospection ou d’exploration de gisements de gaz de schiste par des forages d’une profondeur allant jusqu’à 5 000 mètres de la procédure visant à déterminer si une évaluation des incidences sur l’environnement est nécessaire, à l’exception des forages d’une profondeur minimale de 1 000 mètres dans les zones de captages d’eau et de protection des masses d’eaux intérieures ainsi que dans les zones faisant l’objet de régimes de protection de la nature, comme les parcs nationaux, les réserves naturelles, les parcs naturels et les zones « Natura 2 000 », et leurs alentours, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 1, et de l’article 4, paragraphes 2 et 3, ainsi que des annexes II et III de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.
2) La République de Pologne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
Signatures