Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 23 de noviembre de 2023 (*)
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Madre de hijos menores refugiados en Bélgica — Madre “miembro de la familia” en el sentido del artículo 2, letra j), de dicha Directiva — Solicitud de concesión de protección internacional presentada con carácter derivado por esa madre — Desestimación — Inexistencia de obligación por parte de los Estados miembros de reconocer a la interesada el derecho a esa protección si no cumple individualmente los requisitos para su concesión — Artículos 20 y 23, apartado 2, de la referida Directiva — Inaplicabilidad»
En el asunto C‑614/22,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso–Administrativo, Bélgica), mediante resolución de 13 de septiembre de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de septiembre de 2022, en el procedimiento entre
XXX
y
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, y los Sres. F. Biltgen, N. Wahl y J. Passer (Ponente) y la Sra. M. L. Arastey Sahún, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de XXX, por la Sra. S. Janssens, avocate;
– en nombre del Gobierno belga, por las Sras. M. Jacobs, C. Pochet y M. van Regemorter, en calidad de agentes, asistidas por la Sra. S. Matray, avocate;
– en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. A. Azéma y J. Hottiaux, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 20 y 23 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre XXX, una nacional guineana residente en Bélgica, y el Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Comisionado General para los Refugiados y Apátridas, Bélgica) en relación con la decisión de este de denegar la solicitud de protección internacional presentada por XXX en dicho Estado miembro.
Marco jurídico
3 El artículo 2, letra j), de la Directiva 2011/95, titulado «Definiciones», dispone lo siguiente:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
j) “miembros de la familia”: los siguientes miembros de la familia del beneficiario de protección internacional que se encuentren en el mismo Estado miembro en relación con su solicitud de protección internacional, siempre que la familia existiera ya en el país de origen:
– el cónyuge del beneficiario de protección internacional o la pareja de hecho con la que mantenga una relación estable, si la legislación o la práctica del Estado miembro en cuestión otorgan a las parejas no casadas un trato comparable al de las casadas con arreglo a su normativa referente a nacionales de terceros países,
– los hijos menores de las parejas mencionadas en el primer guion o del beneficiario de protección internacional, siempre que no estén casados, sin discriminación entre los matrimoniales, extramatrimoniales o adoptivos de conformidad con la legislación nacional,
– el padre, la madre u otro adulto que sea responsable del beneficiario de protección internacional, ya sea legalmente o con arreglo a la práctica del Estado miembro en cuestión, cuando dicho beneficiario sea un menor no casado».
4 El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Normas más favorables», establece lo siguiente:
«Los Estados miembros podrán introducir o mantener normas más favorables para determinar quién reúne los requisitos para ser reconocido como refugiado o persona con derecho a protección subsidiaria, y para determinar el contenido de la protección internacional, siempre que tales normas sean compatibles con la presente Directiva.»
5 El artículo 20 de la referida Directiva, titulado «Normas generales», dispone:
«1. El presente capítulo no afectará a los derechos establecidos en la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, que entró en vigor el 22 de abril de 1954 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.º 2545, 1954), en su versión completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 y que entró en vigor el 4 de octubre de 1967].
2. El presente capítulo se aplicará tanto a los refugiados como a las personas con derecho a protección subsidiaria, salvo indicación en contrario.
3. Al aplicar las disposiciones del presente capítulo, los Estados miembros tendrán en cuenta la situación específica de personas vulnerables como los menores, los menores no acompañados, las personas discapacitadas, los ancianos, las mujeres embarazadas, los padres solos con hijos menores, las víctimas de trata de seres humanos, las personas con trastornos psíquicos y las personas que hayan padecido tortura, violación u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual.
[…]
5. Al aplicar las disposiciones del presente capítulo que se refieren a los menores, el interés superior del niño será una consideración primordial de los Estados miembros.»
6 El artículo 23 de la Directiva 2011/95, que lleva por título «Mantenimiento de la unidad familiar», establece:
«1. Los Estados miembros velarán por que pueda mantenerse la unidad familiar.
2. Los Estados miembros velarán por que los miembros de la familia del beneficiario de protección internacional que no cumplan individualmente las condiciones para acogerse a dicha protección tengan derecho a solicitar las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35, con arreglo a los procedimientos nacionales y en la medida en que ello sea compatible con la condición jurídica personal del miembro de la familia de que se trate.
3. Los apartados 1 y 2 no serán aplicables cuando el miembro de la familia esté o deba estar excluido de la protección internacional en virtud de los capítulos III y V.
4. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2, los Estados miembros podrán denegar, reducir o retirar las prestaciones que en los mismos se mencionan por motivos de seguridad nacional o de orden público.
5. Los Estados miembros podrán decidir que el presente artículo se aplique también a otros familiares cercanos que vivieran juntos como parte de la familia en el momento de abandonar el país de origen y que estuvieran total o principalmente a cargo del beneficiario de protección internacional en dicho momento.»
7 Las prestaciones enumeradas en los artículos 24 a 35 de dicha Directiva se refieren al derecho de residencia, a los documentos de viaje, al acceso al empleo, al acceso a la educación y a los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones, a la protección social, a la asistencia sanitaria, a los menores no acompañados, al acceso a la vivienda, a la libertad de circulación en el Estado miembro, al acceso a los instrumentos de integración y, por último, a la repatriación.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8 XXX, de nacionalidad guineana, llegó a Bélgica con tres de sus hijos en 2018. Presentó una solicitud de protección internacional el 8 de agosto de 2018, que fue denegada.
9 De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que se concedió el estatuto de refugiado a uno de estos tres hijos. También se desprende de los autos que la familia ya existía en Guinea.
10 A raíz de la denegación de su solicitud de protección internacional, XXX interpuso un recurso ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica), que lo desestimó mediante resolución de 8 de junio de 2020.
11 El órgano jurisdiccional remitente, que conoce de un recurso de casación interpuesto contra dicha resolución, señala que XXX, que es un «miembro de la familia» en el sentido del artículo 2, letra j), de la Directiva 2011/95, sostiene que, al no haber sido válidamente transpuesto al Derecho belga, el artículo 23 de esta Directiva tiene un efecto directo que implica la obligación del Reino de Bélgica de concederle protección internacional.
12 Si bien el órgano jurisdiccional remitente duda de la fundamentación de esta pretensión, puesto que el citado artículo 23 solo menciona el reconocimiento de las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 de la citada Directiva y tal reconocimiento sería todo lo que podría conllevar un eventual efecto directo de dicho artículo 23, considera que, en el caso de autos, al tener que pronunciarse en última instancia, está obligado a preguntar al Tribunal de Justicia a este respecto. Habida cuenta de estas consideraciones, el órgano jurisdiccional remitente decidió plantear las cuestiones prejudiciales primera y segunda. Dicho órgano jurisdiccional indica, por otra parte, que le parece oportuno plantear al Tribunal de Justicia una tercera cuestión prejudicial, cuyos términos le sugirió la parte demandante en el litigio principal.
13 Aunque, una vez más, alberga dudas sobre el fundamento de la alegación de la demandante en el litigio principal según la cual el interés superior del niño, contemplado en el artículo 20 de la Directiva 2011/95, y el respeto de la vida familiar implican que, en virtud del artículo 23 de dicha Directiva, se conceda protección internacional a la madre de menores a los que Bélgica ha reconocido el estatuto de refugiados y que llegaron a este país acompañados por ella, aun cuando dicha madre no cumpla los requisitos necesarios para obtener tal protección, dado que esta dificultad podría salvarse mediante la concesión de un permiso de residencia que permita a esa madre vivir legalmente en Bélgica, el órgano jurisdiccional remitente considera asimismo que está obligado a consultar al Tribunal de Justicia a este respecto, habida cuenta de que se pronuncia en última instancia. A la vista de estas circunstancias, dicho órgano jurisdiccional decidió plantear al Tribunal de Justicia la cuarta cuestión prejudicial, cuyo tenor también le había sugerido la demandante en el litigio principal.
14 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso–Administrativo, Bélgica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede producir efecto directo el artículo 23 de la [Directiva 2011/95], que no ha sido transpuesto al Derecho belga para contemplar la expedición de un permiso de residencia o la concesión de protección internacional a la madre de un menor al que se ha reconocido el estatuto de refugiado en Bélgica y que ha llegado a dicho Estado acompañado de su madre?
2) En caso de respuesta afirmativa, a falta de transposición del artículo 23 de la [Directiva 2011/95], ¿confiere dicho precepto a la madre de un menor al que se ha reconocido el estatuto de refugiado en Bélgica y que ha llegado a dicho Estado acompañado de su madre el derecho a solicitar las prestaciones previstas en los artículos 24 a 35 [de esa Directiva], tales como la expedición de un permiso de residencia que la faculte para residir legalmente en Bélgica con su familia o el derecho a obtener la protección internacional, aun cuando la madre no cumpla individualmente los requisitos necesarios para acogerse a la protección internacional?
3) A un Estado miembro que no ha adaptado su Derecho nacional para que los miembros de la familia [en el sentido del artículo 2, letra j), de la Directiva 2011/95] del beneficiario del estatuto de protección internacional puedan solicitar ciertas prestaciones si no cumplen individualmente los requisitos para acogerse al mismo estatuto, ¿le exige el efecto útil del artículo 23 de la [Directiva 2011/95], en relación con los artículos 7, 18 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconozca a dichos miembros de la familia el derecho a obtener un estatuto de refugiado derivado para que puedan solicitar las referidas prestaciones con el fin de mantener la unidad familiar?
4) A un Estado miembro que no ha adaptado su Derecho nacional para que los progenitores de un menor refugiado puedan disfrutar de las prestaciones mencionadas en los artículos 24 a 35 de la [Directiva 2011/95], ¿le exigen los artículos 20 y 23 de la Directiva, en relación con los artículos 7, 18 y 24 de la [Carta de los Derechos Fundamentales], permitir que a dichos progenitores se les conceda una protección internacional derivada con el fin de dar al interés superior del menor una consideración primordial y garantizar la efectividad del estatuto de refugiado de dicho menor?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
15 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE constituye un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero proporciona a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios que deban dirimir. La justificación de la remisión prejudicial no es la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino su necesidad para la resolución efectiva de un litigio. Como se desprende de los propios términos del artículo 267 TFUE, la decisión prejudicial solicitada debe ser «necesaria» para que el tribunal remitente pueda «emitir su fallo» en el asunto de que conoce (sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartados 43 a 45 y jurisprudencia citada).
16 Así, el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente que tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales solo están habilitados para plantear cuestiones prejudiciales en la medida en que ante ellos penda un litigio en el que proceda adoptar una decisión que pueda tener en cuenta la sentencia prejudicial (sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny, C‑558/18 y C‑563/18, EU:C:2020:234, apartado 46 y jurisprudencia citada).
17 Pues bien, de lo expuesto en la resolución de remisión y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente conoce de un recurso relativo a una resolución por la que se denegó a la demandante en el litigio principal la protección internacional que había solicitado. En cambio, de dicha resolución y de los autos no se desprende en modo alguno que la demandante haya solicitado, en concreto, una o varias de las prestaciones enumeradas en los artículos 24 a 35 de la Directiva 2011/95 a las que remite el artículo 23, apartado 2, de dicha Directiva ni que la resolución controvertida en el litigio principal tenga por objeto la denegación de tales prestaciones.
18 De hecho, en lugar de solicitar, en concreto, alguna de las prestaciones enumeradas en los artículos 24 a 35 de la Directiva 2011/95 a la autoridad nacional competente a efectos de reconocer o denegar tal prestación y, a continuación, impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes una eventual denegación aduciendo las razones por las que, en su opinión, se le debe reconocer la prestación o las prestaciones de que se trate en virtud de la Directiva 2011/95, y, en particular, del artículo 23 de esta, la demandante en el litigio principal optó por solicitar la protección internacional y alegar que solo con ello es posible subsanar una supuesta falta de transposición correcta del referido artículo 23 al Derecho nacional.
19 Pues bien, es preciso señalar que, como declaró acertadamente, en esencia, el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería) en su resolución de 8 de junio de 2020, impugnada ante el órgano jurisdiccional remitente, con independencia incluso de si el artículo 23 de la Directiva 2011/95 ha sido o no transpuesto correctamente al Derecho nacional, la interesada no puede, en cualquier caso, disfrutar de protección internacional, puesto que no cumple, a título individual, los requisitos a los que el Derecho de la Unión supedita la concesión de tal protección.
20 En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 2011/95 no prevé la extensión, con carácter derivado, del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria a los miembros de la familia de una persona a la que se haya concedido ese estatuto que no cumplan individualmente los requisitos para conseguirlo. A este respecto, del artículo 23 de la citada Directiva resulta que esta se limita a obligar a los Estados miembros a que adapten su Derecho nacional para que tales miembros de la familia puedan obtener, con arreglo a los procedimientos nacionales y en la medida en que ello sea compatible con su condición jurídica personal, determinadas prestaciones, como la concesión de un permiso de residencia o el acceso al empleo o a la educación, que tienen por objeto mantener la unidad familiar [sentencias de 4 de octubre de 2018, Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, apartado 68, y de 9 de noviembre de 2021, Bundesrepublik Deutschland (Mantenimiento de la unidad familiar), C‑91/20, EU:C:2021:898, apartado 36]. Por estos mismos motivos, el artículo 20 de la Directiva 2011/95, que enuncia normas generales y que establece, en su apartado 3, la obligación de tener en cuenta la situación específica de las personas vulnerables y, en su apartado 5, la obligación de considerar primordial el interés superior del niño, tampoco puede interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de conceder el estatuto de refugiado al progenitor de un menor beneficiario de protección internacional.
21 Ciertamente, el Derecho de la Unión no se opone a que un Estado miembro, en virtud de disposiciones nacionales más favorables, como las contempladas en el artículo 3 de la Directiva 2011/95, conceda, con carácter derivado y con el fin de mantener la unidad familiar, el estatuto de refugiado a los «miembros de la familia» de un beneficiario de tal protección, siempre que, no obstante, ello sea compatible con dicha Directiva.
22 Esto, sin embargo, sigue siendo una facultad de los Estados miembros, que, como se desprende de la petición de decisión prejudicial y de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, el legislador belga no ha ejercido respecto de los miembros de la familia de un beneficiario de protección internacional que no cumplan individualmente los requisitos para la concesión de dicha protección.
23 Por lo demás, de los apartados 12 y 13 de la presente sentencia se desprende que el propio órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a la posibilidad de basar un derecho a protección internacional como el solicitado en el litigio principal en los artículos 20 y 23 de la Directiva 2011/95, pero que, al deber resolver en el caso de autos en última instancia, consideró no obstante que estaba obligado a consultar al Tribunal de Justicia a este respecto.
24 En tales circunstancias, y habida cuenta de la jurisprudencia recordada en los apartados 15 y 16 de esta sentencia y del objeto del litigio principal, tal como se ha precisado en los apartados 17 y 18 de la presente sentencia, solo procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas en la medida en que estas tienen por objeto determinar si una persona que se encuentra en la situación de la demandante en el litigio principal tiene derecho a protección internacional, siendo inadmisible la petición de decisión prejudicial en todo lo demás.
25 Habida cuenta de todo lo anterior y, en particular, de los elementos recordados en los apartados 20 a 22 de la presente sentencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 20 y 23 de la Directiva 2011/95 deben interpretarse en el sentido de que no obligan a los Estados miembros a reconocer el derecho a protección internacional en un Estado miembro al progenitor «miembro de la familia», en el sentido del artículo 2, letra j), de dicha Directiva, de un menor que tenga el estatuto de refugiado en ese Estado miembro.
Costas
26 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
Los artículos 20 y 23 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida,
deben interpretarse en el sentido de que
no obligan a los Estados miembros a reconocer el derecho a protección internacional en un Estado miembro al progenitor «miembro de la familia», en el sentido del artículo 2, letra j), de dicha Directiva, de un menor que tenga el estatuto de refugiado en ese Estado miembro.
Firmas